第一篇：中國農村低收入人群的社會保障

中國農村低收入人群的社會保障(救助)問題探討

摘要：我國目前農村貧困人口最低生活保障制度（以下簡稱農村低保）主要表現為相應的國家政策，存在貧困人口無統一定義，低保對象不明確，標準不統一，覆蓋范圍小等問題。解決問題的關鍵，是將農村低保納入法制化、規范化軌道，通過法律的形式來規范低保的標準、對象以及范圍。本文對農民工社會保障的現狀與原因、必要性及現實意義、建立農民工社會保障的有利條件等方面進行了論述，并在此基礎上提出了建立農民工社會保障的基本思路和對策建議。

關鍵詞：農村最低生活保障貧困人口保障對象保障標準

構建社會主義和諧社會，民生是根本。黨中央、國務院和區黨委、政府堅持以人為本、執政為民，高度重視人民群眾生產生活安排工作，采取了一系列重大決策部署和政策措施，有效推進了民生問題的解決。重視民生問題，給民政工作的發展帶來極好的機遇和強勁的動力。今年以來，在區黨委、政府的領導下，我區各級民政部門認真貫徹十六屆六中全會和十七大以及自治區黨委七屆二次、三次全委會議精神，充分發揮職能作用，深入實施“民生工程”，圍繞保障城鄉困難居民生活、上學、看病等民生問題，認真研究制定解決問題的意見和措施，下大力抓好落實，讓困難群體共享改革發展的成果，解決了一系列關系群眾切身利益的實際問題，為推動和諧西藏建設做出了突出貢獻，得到了自治區主要領導的充分肯定。

一、實施“民生工程”的主要成績

（一）實施農村低保制度，將廣大農牧區特困人群救助納入制度化軌道。我區目前共有農牧區特困群體23萬人，人均年收入不足800元。上半年，在農牧區依然實施的是特困群眾生活救助，共落實救助資金1840萬元。自治區黨委、政府從構建和諧社會、統籌城鄉發展的高度，提出了從今年7月1日開始，在全區全面推行農村低保制度的重大決定，并于7月份在日喀則召開了全區社會救助體系建設現場會，對農村低保工作進行了全面部署，出臺了《西藏自治區農村居民最低生活保障制度實施辦法（試行）》，推動農村低保工作有序進行。目前，全區農村低保制度已初步建立，23萬農牧區特困人口全部納入低保范疇，自治區落實農村低保資金2300萬元，地、縣配套920萬元。順利實現了農牧區特困群眾生活救助向農村低保制度的轉變。對農村低保對象的救助和有關配套制度的建立等項工作，正在有條不紊地開展，將于年

底前完成。

（二）實施城市低保，保障了城市困難群眾的基本生活。城市低保工作，今年重點在動態管理、分類施保上下了功夫，大力推進城市低保工作的規范化、制度化。按照“應保盡保”、“應退即退”的原則，下半年，全區共清退了不再符合低保條件的150多戶、近400人，在很大程度上改變了以往“只進不退”、“易進難退”的局面，使動態管理工作有了新的發展，實現了動態管理下的應保盡保。截止目前，全區城市低保人數達到4.1萬余人，累計支出保障金4817.4萬元。另外，針對今年肉菜等副食品價格上漲因素，從7月1日起，對城鎮低保人員每人每月增加38元的臨時物價補貼，共下撥臨時性生活補助資金474萬元，臨時性成品油價格補貼資金88.3萬元。

（三）實施災害救助，保障了受災群眾的生產生活。西藏是多災易災地區，今年以來，全區共有57個縣、367個鄉、1296個村遭受了不同程度的雪、洪澇、地震、泥石流、低溫冷凍、冰雹、干旱等自然災害的危害，受災群眾20.1萬人。關于完善內蒙古農村低保制度的研究

瀏覽次數：703 字號：小 中 大 來源時間：2009-03-14

劉素梅(內蒙古財經學院職業學院商貿系)

摘要：新形勢下，農村人口貧困問題十分嚴峻，迫切需要建立農村社會保障制度，特別是農村最低生活保障制度。本文通過對內蒙古自治區農村低保制度建設現狀分析，指出存在的問題，提出了加強農村低保制度建設的對策。

關鍵詞：農村最低生活保障對策研究

一、當前內蒙古農村低保制度建設現狀和存在的問題

農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度。建立農村最低生活保障制度既能及時有效地保障農民群眾的基本生活權益，促進農村社會經濟穩定協調發展，也是能否盡快建立與完善農村保障制度的關鍵。

(一)內蒙古農村低保制度建設現狀

農村貧困是一個眾所周知的事實。內蒙古自治區的農村貧困，不單是農民收入低、旗縣財政底子薄、農村基礎設施落后，它還包括了農民現有知識和文化的短缺、法制信息的閉塞、教育和科學的落后、衛生和保障的低下等一系列問題。內蒙古屬于經濟欠發達地區，根據第六次中國人口普查最新統計數據，西藏常住人口突破300萬人，達到3002166人，比1950年的100萬人增長了兩倍。其中，藏族和其他少數民族人口占91.83％。據初步統計，全區有貧困人口83萬多人。從全區101個旗縣來看，有

國貧旗縣31個，區貧旗縣29個。在農村，傳統的社會救濟是對五保戶、特困戶實行不定期、不定量的臨時救濟，這雖然在一定程度上緩解了他們的困難，但這種方式有一定的隨意、臨時性。特別是對優撫對象的老弱病殘和無勞動能力的人，一年一度的年關臨時送溫暖難以解決他們長期生活困難問題。為此，自治區黨委、政府高度重視解決農村困難群眾的基本生活問題，把為農村牧區特殊困難群眾解困工作納入全面建設小康社會的奮斗目標，決定從2006年在全區全面實行農村牧區最低生活保障制度，逐步建立和完善覆蓋城鄉困難群眾的社會保障體系。2006年全區共支出農村牧區低保補助資金1.7億元，保障農牧民困難群眾42.75萬人，年人均救助標準達397元，有37個經濟條件較好的旗縣區實行了分類施保。全區農村牧區低保補助資金社會化發放率已達到80%，保證了農村牧區低保對象及時、足額領到了低保金，保障了農村牧區困難群眾的基本生活，促進了自治區經濟和社會和諧發展。

（二）存在的主要問題

1.農村家庭收入具體計算方法尚需規范

各地在審查、審核困難家庭的收入計算雖有統計局提供的計算農村家庭收入辦法，但在實際執行時把握和確切計算還有難度,如什么收入應納入計算范圍，什么收入可以不予計算，目前還缺乏統一規定，各地在執行的過程中存在著差異。具體表現：一是收入難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大隨意性。二是收入的不穩定性。除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加，也增大了收入的不穩定性。三是由于我國對居民收入監控體系不完善，隱性收入難以核定，特別是農牧民的隱性收入不愿如實反映，給家庭收入的核定帶來了困難。

2.農村低保對象界定標準上的困難

在農村低保制度對象確定上，自治區規定凡常年居住在當地、且具有當地戶口，上年度家庭收入低于戶籍所在旗縣當年農村最低生活保障標準的農村居民，均可以納入當地農村最低生活保障范圍。但和城鎮居民相比，農村居民家庭收入有其自身特點，使得在收入界定上存在一定困難，導致對低保對象審核困難，難以嚴格界定。在當前，一些國家級貧困旗縣、自治區級貧困旗縣、偏遠山區農村尚未解決溫飽問題，正常勞動力家庭、在正常的年份所獲收入都只能勉強維系基本農業生產、生活的需要，如果遇到自然災害、家中有人生病、有孩子上學，那就會入不敷出，生活相當困難。個別地方還存在人戶分離，把年老父母與子女分開，單獨由父母申請低保，而把應由子女承擔的贍養義務推給政府。農村“五保戶”和特困戶是否納入農村低保范圍，全國還未有統一的政策，為低保對象確定增加了一定困難。

3.低保資金難以落實到位

目前農村低保制度主要是各省市、自治區根據實際的情況主動建立的，低保資金也主要由自治區及盟市、旗縣財政負擔，中央沒有承擔任何的支出職責。對于內蒙古自治區這樣經濟不發達地區來說，資金供給保障上顯得捉襟見肘。主觀上，部分基層政府部門對農村低保工作的重要性認識不到位，安排農村低保資金不足，甚至造成低保資金的擠占挪用；客觀上，農村低保資金來源渠道單一，完全依賴財政投入。不少困難旗縣的財政入不敷出，尚屬吃飯財政，人均財力很低，難以調整財政支出結構，依靠財政解決城市低保問題已勉為其難，對面更廣、量更大的農村低保，供需矛盾突出，資金缺口難以彌補，這是制約農村低保工作整體推進的一個客觀問題。

4.管理體制難以適應形勢的變遷

在戶籍制度改革、人口流動頻繁的新形勢下，農村低保工作的管理難度進一步加大，由于農村牧區居民居住地相對分散，而基層民政部門人員配備較少，工作手段落后，僅由鄉村兩級逐一調查核實低保對象的工作量較大，導致低保工作程序的粗放。由于工作程序規定上的不細致，基層工作監督機制不健全以及農村低保工作監督客觀的難度，又助長了基層工作的粗放化，由此導致了申請資格審查、確定保障對象、執行保障標準、發放保障資金、進行動態管理、保存工作文件和落實優惠等各個環節的隨意性，甚至導致一些違規事件出現，如低保資金的擠占挪用。

5.農村低保制度與相關制度的配套銜接問題

低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相關配套的救助措施和優惠政策，保障對象是很難擺脫貧困的，即使暫時擺脫貧困，也會因為多方面原因而重返貧困，農村牧區因病返貧、因學返貧等頻繁發生。如在生產、就業、就學、就醫、住房、減免義務工、從事個體經營等方面給予必要的照顧和政策扶持，并減少或免除政府收費以及對患大病的農村“五保戶”和貧困農民家庭實施醫療救助等。

6.農村低保法規制度建設不完善

在社會保障的法律制度建設方面，農村遠落后于城市，隨著1999年9月《城市居民最低生活保障條例》的出臺，城市居民最低生活保障權利以法律的形式得到保障，但對農村低保國家沒有出臺統一的法規和政策。雖然我區的農牧民最低生活保障已初步納入規范化軌道，但尚未從立法上保障廣大農民作為國家公民所應享有的受保障權利，只是根據自治區政府制定的相關政策開展的，農村低保需要進一步建立和完善法規制度。

二、進一步完善農村低保制度的對策

在目前我國的農村社會保障體制尚未建立，而國家財政又無資金投入的情況下，將城鄉低保工作納入法制化管理軌道，在全區范圍內實行農村最低社會保障制度，進一步完善農村低保制度是非常必要的。

（一）探索和完善農村特困家庭收入的計算辦法，嚴格界定低保對象，增強政策的可操作性

針對農村牧區低保實施中家庭收入難以核定問題，自治區政府相關部門要組織專家和工作人員，深入農村牧區，積極開展專題調研，結合實際探索制定農牧民家庭收入核定的措施和辦法。嚴格低保對象的范圍，經過認真核實和調查，將符合條件的特困群眾全部納入保障范圍。要在全面調查了解掌握貧困家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎上，結合最低生活保障標準的確定，分類別、分情況制定出屬于保障對象的條件與范圍，嚴格按審批程序進行。對于突發性自然災害造成困難的群眾，在當年將按照現行的救災救濟制度，通過救災資金給予臨時救助和救濟，次年在低保動態管理中，按政策統一評定低保對象。

（二）科學確定農村最低生活保障標準

確定農村最低生活保障標準的基本要求是，既要能保障農村牧區貧困人口的最低生活，又要能防止保障標準過高而形成養懶漢的傾向。其主要考慮因素，一是維持農牧民最基本生活的物質需要。各地要在認真調查研究的基礎上，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。二是農村牧區經濟發展水平。主要考慮當地的人均國民生產總值、農民人均純收入等指標。三是地方財政的承受能力。四是物價上漲指數。由于以上因素是不斷變化的，保障標準應隨著這些因素的變化而每年調整一次。各地也應在綜合考慮以上因素的基礎上，確定一個科學可行的最低生活保障標準的參照系數。

（三）合理籌集農村最低生活保障資金

在實際工作中，保障資金可由自治區和地方各級政府合理分擔，社會捐贈和社會互助等作補充。各級政府應將農村最低生活保障資金列入財政預算。自治區要加強監督和檢查，繼續抓好地方負擔的資金的落實，確保地方低保資金如數進入專戶，保證低保金及時足額發放。同時，要根據低保資金管理有關規定，進一步研究和完善自治區低保資金獎勵和約束辦法，建立農村低保資金投入長效機制。要積極采取措施，爭取中央的財政或政策支持。解決這一問題的根本出路在于征收社會保障稅，建立社會最低生活保障專項基金。

（四）完善農村低保管理體制

借鑒城市低保管理工作的成功經驗，農村低保工作可實行政府統一協調、民政統一歸口管理、部門盡責聯動的管理模式。一是加強基層管理結構和網絡建設，實現農村低保信息網絡化；二是堅持工作中心下移，夯實低保工作基礎，實現農村低保管理規范化；三是嚴格貫徹屬地管理原則，即以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，無論困難人員在何地，工作單位歸屬何處，都必須納入戶口所在地的街道或鄉鎮管理，實現農村低保管理屬地化。

（五）落實農村低保配套措施

各級民政部門加強同財政、勞動保障、工商、稅務、教育、衛生、房管及水、電等部門的溝通與協調，探索實行住房救助、醫療救助和教育救助等辦法和措施，使全區的低保工作真正形成部門齊抓共管、社會互助互濟的良好社會氛圍。努力做到農村最低生活保障方式靈活多樣，既可發放救濟金，又可發放實物，亦可給予優惠政策，實現多方扶貧和救助，讓改革開放取得的成果惠及農牧民，切實解決農村牧區特困人口的生活困難，收到良好的社會救助效果。

（六）建立和完善農村低保政策法規

最低生活保障制度本質上就是由法律賦予每個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供最低物質生活需要的社會保障制度。它是現代社會每個公民應該享有的生存權利，也是國家對其公民的義務。因此，國家和自治區要盡快出臺相關法律法規，對農村低保制度實施主體的權責作出明確規定與說明，使之走上法制化軌道。如國家盡快出臺農村低保條例，以法規的形式將農村低保納入社會保障的保護范圍，并及時促使自治區出臺相應的具體實施辦法，上升到法律的層面，通過相關的制度和辦法來加大農村低保建設的力度，規范農村低保的操作，保障農村居民的合法權益。

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第二篇：低收入人群社會保障問題探究

低收入人群社會保障問題探究

——以寧海為例

一、低收入人群現狀

1、低收入人群的界定

中國的貧困群體主要集中在農村，按照人均年收入85美元（668元人民幣）的標準，中國農村絕對貧困人口已從1978年的2.5億減少到2005年的2365萬人，到2007年底進一步下降到1479萬人，占農村總人口的比重由30.7%下降到1.6%。在農村，從2000年到2007年，溫飽問題已解決但發展水平依然較低的低收入貧困人口的數量從6213萬減少到2841萬，占農村總人口的比重相應地從6.7%下降到3%。因此4.6%的農村貧困人口組成了農村的低收入人群。

在城市，低收入人群指的是人均月收入在本地城鎮最低生活保障線標準150%以下的人員，此部分人群除了原有的城鎮“三無人員”外，主要包括非壟斷性企業的低層員工、下崗失業待業人員、進城農民、效益欠佳企業職工及部分離退休人員和他們的贍養人口，計有4000余萬人，其中城市最低生活保障標準領取人數2200萬人。城市低收入人群的認定，由于各個地區經濟社會的發展水平不一樣而不同，由各地根據當地情況自行確定，如北京，家庭人均收入330—600元的群體劃入低收入人群范圍內，加上22.9萬低保人群，全市超過60萬人享受社會補助；在上海，目前城鎮居民最低生活保障標準為人均月收入300元，人均月收入低于450元的家庭人員為低收入人群；在南京，劃定低收入人群的標準是人均月收入低于750元，住房面積低于15平方米；北方哈爾濱的標準是人均月收入246---305元以下的為低收入人群；寧波市的城鎮居民最低生活保障標準為350元/人，市城區農村居民按350元標準的60%實施，城區城鎮低收入家庭按不低于低保標準的130%的比例來確認，2008年1月1日始由以前的360元調整為460元，農村由農村居民最低生活保障標準的130%比例確認。

2009年1月份全國發放一次性春節困難補貼，中央財政支出109億，受惠的農村低保、城市低保和五保戶等困難群眾計有7570萬人（新聞聯播播報）。商務部副部長姜增偉在2009年2月9日表示，國家在2009年年初已經為7400萬低收入者發放了一次性補貼，每人100元至150元。

低收入人群的形成原因既包括社會因素，也包括個人因素。社會因素，在農村地區，主要是實行已久的二元社會制度的緣故，農民由于身份限制，得不到應有的國民待遇，部分因此致貧；在城市，則因為失業、勞動力市場壁壘、社會再分配制度等因素導致部分市民致貧。個人因素，城市鄉村都存在，因為個人的疾病殘疾、勞動能力、勞動偏好、就業機會等原因致貧。

2005年全國1%人口抽樣調查顯示，在社會階層劃分中，產業工人階層占22.6%，其中30%為農民工；農業勞動者階層為50.3%，而無業、失業與半失業占5.8%。低收入人群絕大多數出自此三階層。

比較數據。統計數字顯示，臺灣1991---2005年低收入戶數的百分比為0.8—1.16%。美

1國2008年有3.05億人口，1100萬失業人口。根據2007年12月美國非政府組織調查，美國大約3900萬人生活在低收入家庭，其中兒童2000萬；美國人口統計局2007年9月公布2006貧困人口的統計資料，美全國人口貧困率12.3%，即8人中有一個，770萬個家庭生活在貧困線下。俄羅斯有1.03億人，有710萬失業人口。

2、低收入人群的困境

低收入人群生存現狀非常令人擔憂，生活環境惡劣，生計窘迫。

2007年重慶的一個調查顯示，在全城有280余萬低收入人群，其中60.1%沒有參加任何保險。

單就住房情況而言，2006年底，我國城鎮按戶籍人口統計數的人均住房達到27平方米，但目前全國仍有1000萬戶的家庭住房比較困難，其中400萬戶是低保家庭，600萬戶是低收入家庭，區域上分，城鎮有750萬戶低收入住房困難家庭，農村地區有240萬戶林區、墾區、煤礦等棚戶區居民，亟須援助。

社會公平是社會和諧的基本條件，而教育公平則是促進社會公平的“最偉大工具”，因

為一個社會不可能做到財富的絕對公平，但要盡力做到機會的公平，教育公平是機會公平的基礎。但我們審視我國的教育情況，情勢不容樂觀。2003-2007年，我國財政教育支出占GDP的2.6%，低于1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》確定的2000年達到4%的目標，更低于年平均10%的經濟增長率，而國際上教育支出平均占比5.1%，其中發達國家

5.3%，發展中國家4%。教育支出占財政總支出的比重，在我國1996年為17.84%，2006年為11.82%，低于《綱要》規定的15%的目標，而韓國、泰國、墨西哥等國家都高于20%。投入總量不足的同時，在分配上又出現城鄉倒置；調查顯示，占總人口40%多的城市人口獲得了77%的教育投資，占總人口60%左右的農村人口只獲得23%的教育投資，直接導致了一些貧困農村、貧困家庭孩子的失學、綴學；上學貴又是另一問題。中國青少年研究中心的報告顯示，在2007年前的18年中，中國大學學費漲了約25倍，而同期城鎮居民人均年收入只增長了4倍。有關資料表明，高校年5000元以上的學費使得33%的北京家庭感到供養一個大學生很困難，對貧困地區、農村地區貧困家庭而言，問題無疑更加艱難。

公共衛生經費投入低，廣大的低收入人群得不到應有的醫療衛生保障。我國公共衛生經

費的投入占GDP的比例長期徘徊在0.4%--0.5%之間，且歷年呈下降趨勢。我國的衛生彈性系數即衛生經費的增長率和GDP增長率的比值，從1991年到2004年的14年間，只有0.96%，慢于GDP的增長。在衛生醫療總費用的構成中，政府投入的比例由1990年的25.1%降至2003年的17%,個人醫療支出由36%上升到56%。個人醫療費用總支出同期增長了12.8倍，政府投入只增長了5倍。衛生資源又分布不均，80%集中在城市，其中2/3集中在大醫院，2004年每千人醫生數，農村只有0.85人，僅為城市居民的1/3，還有10%的農村沒有醫療點。經濟發展迅速，但上一輪醫療改革基本失敗，導致公共衛生事業發展滯后，嚴重影響國民經濟和國民生活質量。衛生部測算，目前全國城鄉居民因病、損傷和早亡，造成的經濟損失相當于GDP的8.2%，因病和損傷所消耗的醫療費用相當于GDP的6.4%，兩者合計占到GDP的14.6%。公共衛生經費投入低是造成“看病貴”的主要原因，并降低了城鄉居民的衛生服務水平。衛生部第三次衛生服務調查顯示，目前50%以上的城市人口，87%的農村人口缺少醫療保障，城鄉低收入患者應住院而未住院的比例達到41%，應就診而未就診采取自我醫療的比例。城市占47%，農村占31%，貧困地區未就診未住院比例高達70%---90%。

貧富差距的持續擴大。我國的收入差距問題屬于復合型，兼具分配不公和制度缺失的特

點，存在地區差距、城鄉差距和行業差距。隨著改革的不斷深化，社會轉型加劇，使得當前我國的經濟資源、組織資源和文化資源產生向上層積聚的趨勢，使得農業勞動者仍占44%，社會的中間層占15%，而低階層進入中間和高階層的門檻過高，流動障礙在強化，形成了

該縮小的階層沒縮小，該擴大的階層沒擴大，阻礙了社會結構的公正、合理、開放的自由流動。近年來富人收入來源呈多樣化，增值速度加快，而窮人收入來源逐步萎縮，呈遞減趨勢，形成了所謂的馬太效應，更令人憂慮。另一個情況也需要高度重視，那就是老年人口貧困率的過高。有關資料估算，在全國60歲及以上的1.44億人口中，貧困率達13%--17%，平均6個老人中就有一個貧困人口，主要分布在農村，統計顯示，農村60周歲以上老人，享受退休金及保險救濟的僅占7.4%。

此外，低收入人群在日常生活、就業及其他許多地方都存在困難與困境，得不到國民的應有待遇和基本的社會保障。統計數字顯示，2008年全國領取失業金的受益人數僅320萬人。

3、低收入人群社會保障實施情況

2006年底止，在我國城鎮，參加養老、醫療、失業、工傷、生育保險人數分別達到18766

萬、15732萬、11187萬、10268萬和6459萬人，農村養老保險參保人數為5374萬人，相對于當年全國就業人數7.109億而言，相對較少。僅就養老保險而言，2006年末，在1.2億多外出農民工中，參保人數只有1417萬人，可見，低收入階層的社會保障情況不容樂觀。

浙江省屬經濟發達地區，在全國是最和諧的發展省份，已連續24年占據全國省區農民

收入首位，是社會和諧度最高的地區，在經濟發展的帶動下，各項社會保障工作相對于全國而言，有一定的領先。尤其是黨的十六大以來，我省按照牢固樹立和全面落實科學發展觀的要求，秉承敢為人先的改革創新精神，圍繞社會主義經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設“四位一體”的總體布局，在統籌城鄉發展、推進城鄉一體化和社會主義新農村建設方面都進行了積極探索，取得了顯著成效。2007年，全省農民人均純收入8265元，連續23年居全國各省區首位。進入新世紀，我省率先制定了《浙江省統籌城鄉發展推進城鄉一體化綱要》，實施統籌城鄉發展的一系列工程，引導城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋、城市現代文明向農村輻射。按照城鄉公共服務均等化的要求，充分發揮政府主導作用，加快農村公共服務和公共事業發展；積極推進城鄉教育均衡化，在全國率先實現城鄉免費義務教育，農村上學難問題得到有效解決；積極開展以大病統籌為主要內容的城鎮局民醫療保障制度，加快推進新型農村合作醫療制度；對被征地農民實現失地必保、即征即保或未征先保，250萬被征地農民納入社會保障范圍。最低生活保障對象基本實現動態管理下的應保盡保，農村“五保”和城鎮“三無”對象集中供養率分別達到94.3%和98.8%。

2007年浙江省國民經濟和社會發展統計公報的數字，全省參加企業養老保險人數1076

萬人，比上年末增加112萬人，增長12%，參加失業保險585萬人，比上年末增加79萬人，增長16%，基本醫療保險參保855萬人，比上年末增加124萬人，增長17%，工傷保險參保人數1003萬人，比上年末增加122萬人，增長32%，綜合看，增幅都較大。新型農村合作醫療制度全面實行，受益面不斷擴大，全省87個有農業人口的縣市區已全面實行此制度，參保人數3000萬人，人均籌資90元，參保率89%，當參合農民住院補償率24.4%，門診受益面69%。新型社會救助體系進一步深化完善，全省已有城鄉低保對象65.2萬人，其中城鎮9.03萬人，月均補助165.87元/人，農村56.2萬人，月均補助96.44元/人，有1485個鄉鎮（街道）和2.75萬個社區（村）建立了社會救助綜合管理服務站，分別占總數的98%和79%，社會救助工作人員3.4萬人。

寧波市2007年城鄉統籌發展水平綜合評價居浙江省第一，城市化率達到63%，農村全

面小康建設實現度83.2%，比省內、全國分別高出15.1和43.3個百分點，連續4年居浙江省之首。

2007年10月15日《寧波市外來務工人員社會保險暫行辦法》出臺并開始組織實施。

11月7日，寧波市新型農村養老保險制度開始實施，把具有本市農業戶口且年齡滿18周歲的農民統統列入了參保范圍。從2008年1月1日起，在甬工作的外來務工人員享受工傷、大病醫療、養老、失業和生育五大保險，社保費統一由企業繳納，這標志著以養老、醫療、低保為重點的社會保障制度已覆蓋全市城鄉560多萬本地居民和331萬外來務工人員。

二、我縣低收入人群的社會保障情況

十七大以來，我縣經濟社會發展迅速，財政收入持續快速增長，人民生活水平得到快速

提高，民生實事工程不斷開展，社會保障工作相應開展并得以不斷完善，對低收入人群的社會保障工作不斷加強，取得了較好的效果，為和諧社會建設奠定了良好的基礎。

（一）、社會保障情況

1、大力實施最低生活保障制度，社會救助工作不斷得到完善。2008年8月份的統計，全縣共有12021低保對象，占全縣總人口的2.04%，其中農村低保對象8970戶11509人，城鎮低保對象310戶512人。按照《寧海縣最低生活保障辦法》，城鎮居民月補助標準線為300元，農村居民為180元，2008年下撥低保金1911萬元，補助低保對象12000人，發放困難群眾基本生活物價補貼500萬元，分別高于去年的1500萬元和11807人；深入貫徹《農村五保供養條例》，我縣五保集中供養標準提高到每人每年4500元，全年集中供養五保老人733人，集中供養率達92.3%；出臺《寧海縣醫療救助辦法》，進一步加大了對低保家庭、五保戶和患特殊病種家庭的救助力度。所需的保障資金按計算，縣鄉兩級財政2006年安排財政預算1200萬元，2007年為1500萬元，2008年為1911萬元，逐年得到提高。2008年城鎮居民、農村居民最低生活保障線標準調整為每月300元和180元，分別比上年提高了11.1%和12.5%；低保管理工作更趨規范，在個人申請、入戶調查、核定收入、張榜公示、申報審批、證件發放、動態管理等方面，建立了一套行之有效的運作程序和方法；實行了動態和靜態相結合的管理制度，對農村3700名“三無”人員實施低保補助終身制。廣泛開展了臨時救助活動，對不符合低保條件、生活存在諸多困難、自救能力較弱群體，積極開展臨時救助，2007年全縣發放臨時困難補助金210萬元，對12000余名臨時困難群眾進行了有效救助，縣救助管理站則對流浪乞討人員實施了短期救助。

2、實施城鄉特困戶住房救助工程。為幫助解決城鎮中低收入家庭中的無房和住房困難

戶的住房困難問題，我縣于2005年出臺了《寧海縣經濟適用住房實施辦法》和《寧海縣廉租房保障實施辦法》，對人均住房使用面積未達到規定標準的城鎮困難家庭提供住房救助。目前，已為城鎮住房困難戶解決經濟適用房473套，截止2007年底發放廉租住房租金補貼10萬余元。同時結合新農村建設，積極推動農村貧困戶的危舊房維修和改造工作，對低收入家庭的危房改造按平均每戶補助1萬元，2006、2007兩年共補助資金750萬元。

3、實施特困家庭醫療救助工程和特困家庭子女就學救助工程。為妥善解決好困難群眾

無力就醫、因病致貧或因病返貧問題，我縣對農村低保對象實行“三免”、“三減半”政策，即門診免收掛號費、診療費、注射費，住院減半收取床位費、護理費和手續費等優惠政策；對低保戶、五保戶、重點優撫對象、殘疾人等困難群體實施大病醫療救助制度，補助比例為40%，最高補助總額限定為2萬元，2004年以來累計為困難群眾實施醫療救助1707萬元。在此基礎上，再按照《寧海縣醫療救助辦法》實施第三次救助，2008年醫療救助資金按人均6元標準安排300萬元。我縣目前家庭人均年收入不足2500元的低收入農戶青少年8617名，占全市此類數的1/3。為確保貧困家庭子女不因貧困而輟學，我縣通過政府救助基金、慈善幫扶、結對幫扶、勤工助學等多種形式，不斷擴大幫困助學范圍，幫助解決特困家庭子女讀書難問題。教育部門對6個經濟欠發達鎮鄉和水車片實行“兩免一補”政策，即減免學雜費、住宿費，補助代管費、生活費、校服、保險費，2004年以來，累計為4.6萬名困難學生進行“減、免、補”，總額累計達到2700萬元；縣婦聯積極推行“春蕾計劃”，發動社會

各界與2642名貧困兒童結對幫扶資助132萬元，開展“8.29”助學關愛活動，受助學生785名，資助款32萬元。2004年以來，在對殘疾人及其子女的助學困補工作上，有272人得到62.35萬元的各項救助。

4、積極實施就業援助制度。加強對困難群眾、低保對象的職業教育與培訓，提供免費的培訓機會，加強城鄉統一的勞動力市場建設，為困難群眾、低保對象提供各種就業信息，對低保對象自主創業實行政府小額貼息貸款，2007年共為108名從事個體經營的失業職工實行稅費減免優惠，為62名失業職工自主創業提供小額貼息貸款186萬元，還貸貼息113人，金額18.48萬元。2007年，共清除農村“零轉移就業家庭”606戶，實現“零轉移就業家庭”勞動力轉移就業627人，完成農村勞動力轉移就業10532人，城鎮失業人員實現再就業3467人，其中困難人員再就業636人。

5、低收入人群的社會保障網逐步得到建立，并予以不斷完善。2007年，參加失業保險

單位2032家，職工44754人，比上凈增3697人，為4738名失業職工發放失業保險金652萬元；積極實施《寧海縣被征地人員養老保障試行辦法》，被征地人員養老保障進展明顯。2007年新增參保人員1283名，到目前全縣共有118個村的7142人參加了被征地人員養老保險，其中享受待遇人數6984人。2007年10月1日制定實施了《寧海縣城鎮居民醫療保險試行辦法》，全縣44023名城鎮居民中有27649人參加了醫療保險，其中參加城鎮居民醫保15843人，參保覆蓋面達到63%，城鎮居民醫療保障問題基本得到解決。2007下半年開始的新型農村合作醫療制度，參保農民47.44萬人，參保率達96.82%，廣大農村農民的醫保問題有了新的解決。

（二）、存在的問題。

1、城鄉勞動力統一就業機制不健全。由于地域和經濟社會發展的不同，加上二元社會

問題的存在，影響到就業上，城鄉勞動力的就業機制存在不健全的問題，需要繼續加以完善。

2、社會保障體系需進一步完善。主要是社會保險覆蓋面不全，檔次水平低下，尤其對

涉及農民和老年人方面，需要加強。城區某街道，有低保農戶313戶，628人，由于殘疾、特困、孤兒、因病、精神病、孤老、分散五保等原因，享受低保，每月總低保金59340元，在發放中雖然有100、120、150、160、180、190、200、210、220、250、300等檔次，平均到人則較少；另一靠海較發達鄉鎮，有享受低保農戶213戶，234人，月低保金100元203人，120的8人，150的10人，160元的2人，180的5人，200的3人，250的3人（縣統一規定），從調查數據可看出，100元/月的占絕大多數，應該說是較低的。全縣男年滿60周歲、女年滿50周歲以上的12萬人中，有10萬人尚無任何社會保障。

從住房公積金情況看，2007年末全縣銷售收入在500萬元以上的企業1159個，實繳住

房公積金的有812個，占比70%；住房公積金從受益面看，則相對集中于中高收入群體，2008年12月的情況，2609位公積金貸款者中，1525人是行政事業單位職工，占58。45%，企業1084人，占比41.55%；47917萬元貸款中，行政事業單位職工28638萬元，占59.77%，企業職工19279萬元，占40.23%。

3、社會救助體系方面，存在任務艱巨、體系不健全、社會化程度低等問題。從統計上

看，2007，我縣人均年收入在2500元以下的低收入農戶尚有19079戶、44775人，屬于寧波全大市最多，救助任務顯得相當繁重。

三、對策的選擇

1、保監會在醞釀，積極發展小額保險惠及低收入人群。小額保險是一種依據保險經營

原理為低收入人群提供保險保障的機制，其保險金額較小，保費較低，保險期限較短，產品形態一般是風險保障型，投保和理賠手段比較簡便。在政府與民間擔保公司的經營上，我縣

已在實際進行，如何在政策的基礎上，對于惠農、惠商的小額保險業務的開展，予以積極支持，加以輔助，值得思考與探討。

2、加大住房保障力度。2009-2011年，中央財政將投資9000億用于廉租房、經濟適用住房建設和棚戶區改造，將增加200多萬套廉租房、400多萬套經濟適用房，220多萬林業、農墾、礦區的棚戶區改造，用三年時間解決747萬戶低收入家庭住房困難，加上08年已解決的200萬戶，1000萬戶住房困難的家庭將基本得到解決。前不久，中央又出臺了關于當前進一步擴大內需促進經濟增長的十項措施，將在今后兩年投入4萬億，其中加快建設保障性安居工程約2800億元，加快建設農村民生工程和農村基礎設施約3700億元。

3、加大財政轉移支付在基本醫療保障方面的力度。08年杭州市通過的《杭州市基本醫療保障辦法》和《杭州市基本養老保障辦法》將杭州市660萬市民和200多萬外來務工人員覆蓋到通一張社會保障網內。新政策制定了適合農民工特點的“低籌資、保大病、保當期”保障辦法，農民工醫療保險的籌資標準，由用人單位按上年省平均工資的60%為基數按月繳納3%,農民工個人不繳費。據測算，2008年杭州市本級基金和財政將為此增支6個億，有效解決了以前農民工因無力承擔保費而放棄參加保險的現象。而按照以前的醫療保險制度，由于要求投保人付費，只有30%的農民工參保，參保率低下的主要原因就在于農民工無力承擔保費。此舉值得學習。政府如何加大醫療衛生投入，保證低收入人群得到基本醫療，是亟須解決的問題，杭州市的做法，可以借鑒。

4、出臺新政策，辦好民生實事。09-10兩年，我縣將考慮安排60億元政府性投資，拉動200億元社會投資，重點是安排一批事關民生和社會事業發展的項目，將在一定程度上解決一批低收入群體的生產生活問題。而從2009年1月1日起實行的《寧海縣城鄉居民養老保障暫行辦法》，將標志著我縣社保各大政策在制度上已經實現了全覆蓋，社保制度的大門已經全面打開，我縣10萬沒有養老保險的人群將得到基本的養老保障。此舉是我縣完善社會保障體系，解決城鄉老年居民生活保障，促進民生改善和城鄉統籌的重要舉措。

5、提高低收入群體的收入。從稅收調節和社會財富分配上，加大相關力度，加強分配上的合理性，切實保護低收入人群的利益；就業是民生之本，針對低收入人群的收入來源主要是勞動力，要合理發展勞動密集型產業，增加他們的就業機會，政府要在就業崗位、重點人群和政策落實三方面做好工作，努力穩定困難群體的就業崗位，千方百計增加就業容量，以創業帶動就業，適當以政府力擴大就業規模，積極完善就業援助機制，讓低收入人群有分享經濟發展成果的機會，從而達到增長和公平的雙重目標；要切實保護低收入人群的勞動所得，嚴格執法，把中央和各級政府帶給農民和其他老百姓的實惠政策落到實處。

6、暢通低收入人群表達意愿的渠道，完善利益協商、調整機制。各級政府要關心低收入人群的疾苦，對他們的切身利益得不到保障或受到損害要暢通他們反映的渠道，讓他們有及時表達自己意愿、維護自己權益的地方，解決社會矛盾于初始，促進社會的和諧穩定。將群眾利益的表達、協商與調整納入體制性軌道，創新群眾訴求表達、利益協商調整的機制與平臺，及時開展合理公正的協商與調整。

資料來源：

1、公開發行的報刊雜志

2、調查所得

第三篇：提高低收入人群的方法

提高低收入人群的方法

五大兼顧——

■兼顧國家、企業和群眾三者利益

市人大代表、永嘉縣煤氣公司董事長肖士通接受記者采訪時說，國家、企業和群眾三者的利益相輔相成，國家是大利益、企業是中利益、群眾是小利益，但只有保障群眾的小利益，才能維護企業的中利益和國家的大利益。比如我們煤氣公司，近段時間液化氣價格一漲再漲，群眾承受不住了，紛紛責問我們，于是我們在一定程度上適當調低價格，盡量將更多的實惠讓給群眾，這樣群眾都能理解和支持，企業經營秩序沒有受到影響，國家的大利益也沒有損害。

■兼顧發展能力強群體與發展能力弱群體的利益

市政協委員、大好大食品公司董事長蘇爾苗說，就拿自己比較熟悉的農業、農村和農民來說吧，農村人口占了很大的比例，大部分收入水平較低的群體也分布在農村，因此發展農業非常必要和重要。我市人均耕地面積不多，因此發展特色農業是一條比較好的出路。通過對特色農業的農產品深加工，形成一個穩定特色農業基地，提高從業農民的收入水平。這是從一個側面闡述這個觀點。也就是說，只有保障發展能力弱群體的利益，才能真正使“強群體”和“弱群體”的利益相互兼顧。

■兼顧改革中得益較多群體與得益較少群體的利益

市政協委員、仲雄企業有限公司總經理戚列雄如是說，就拿我們企業來說，作為民營企業，身為企業的管理層，應該說是改革中得益較多群體，廣大員工是得益較少群體。但企業有效益了，員工的收入才會逐年提高，這是水漲船高，使兩者的利益得到平衡。

■兼顧社會中先富群體與后富群體的利益

市人大代表、東信集團董事長王崇煥如是說，貧富差別是社會發展不平衡的結果，但先富、后富只是時間上的先后問題。只有一部分人先富起來，才能帶動后一部分人也富起來，但先富起來的人要負起這一份社會責任，去引導、帶動那些后富起來的人。政府要兼顧先富群體與后富群體的利益，我們企業以及全社會也都應立足這兩方面，而不能顧此失彼。

■兼顧不同行業群眾之間的利益

市人大代表、楠溪江農業綜合開發公司董事長金可調句句不離本行：政府應該大力扶持和開發農業，其實農業發展好了不遜于工業，以我所辦的企業為例，現在有70多個工人，每個工人每天工資四五十元。可以說，一個企業就帶動了周圍幾個村的農民走上了脫貧致富的道路。其實，不論從事農業還是工業或者別的行業，行行都一樣，只要發展得好，不同行業之間的利益就可兼顧了，而沒能貴賤之分。

四個如何——

■如何著力提高低收入者收入水平？

戚列雄說，政府應當建立更多的幫扶機構，以社區或行政轄區為單位，對弱勢群體不單是輸送血液，更重要的是培養他們自身的造血功能。只有這樣，才能真正提高他們生活水平。

■如何逐步擴大中等收入者比重？

市人大代表、瑞安水產城有限公司總經理李啟林認為，我市“十一五”規劃中關于“擴大中等收入者比重”的新提法，向我們傳遞了兩層概念。其一，政府已經正視收入差距在拉大的現實；其二，通過將“擴大中等收入者比重”寫進“十一五”規劃，進一步堅定按要素分配的改革取向，而按要素分配，解決收入從何處取得這樣一個問題，也將必然會擴大中等收入者比重。這就是新提法的意義所在。

當然，發展、壯大中等收入群體，是我們現階段的重要任務，但這是一個長期、艱難的過程，也是一個涉及社會各方面的系統工程，不可能一蹴而就。■如何依法調節高收入？

蘇爾苗、王崇煥等代表、委員認為，調節高收入群體必須依法辦事，在稅收方面制定相應的政策和法規，鼓勵高收入群體熱心從事公益、慈善事業，用他們的愛心幫助和扶持低收入群體。王崇煥說，如何照顧弱勢群體，是一個綜合問題，需要政府、社會、企業等都負起責任，來共同解決這一難題。

■如何有效緩解收入差距擴大的趨勢？

李啟林認為，健全當前居民收入分配差距擴大的矛盾主要方面是，低收入人群大量存在。解決這個問題的根本出路在于發展經濟。經濟發展了，“蛋糕”做大了，就能創造出更多財富來提高低收入者的收入水平，使每個社會成員可以從做大了的“蛋糕”中多分得一份。這就要通過發展生產力，提高勞動生產率，增加低收入者的收入，使其盡快走向富裕。特別要堅持統籌城鄉經濟協調發展，建設社會主義新農村。

三大目標——

■建立規范的公務員工資管理體制

市人大代表、瑞安市人民政府法制辦主任黃長安說，公務員工資收入分配，是整個社會收入分配的重要組成部分。改革公務員工資制度，是貫徹落實即將實施的《公務員法》的一項重要內容。通過建立健全工資的激勵和保障機制，發揮工資分配的導向作用，規范公務員收入分配秩序，有利于解決收入分配秩序混亂和差距過大的問題，吸引優秀人才到機關工作，調動公務員的積極性和創造性，提高公務員隊伍的整體素質。同時也有利于進一步轉變政府職能，提高行政能力和行政效率，促進黨風廉政建設。

■健全最低工資保障制度和最低工資標準調整機制

李啟林說，據統計，我市進城務工人員的勞動合同簽訂率仍然很低，一些用人單位變相延長工作時間，部分用人單位將最低工資標準作為工資支付標準，個別企業支付給勞動者的報酬甚至低于當地最低工資標準。還有的用人單位拖欠甚至克扣員工工資。這就要求我市要逐步健全最低工資保障制度和最低工資標準機制。

■促進城鄉居民公平地享

受教育、醫療、基礎設施等公共服務

市人大代表、溫州立品康有限公司董事長謝公榮說，推進城鄉一體化，通過逐步消除城鄉差別,使城鄉逐步具有同等的生產生活條件,城鄉居民共享改革發展的實惠和文明,實現城鄉互動互促,共同發展繁榮,是構建和諧社會,走向全面小康社會的必然之路。

盡管有很多地方“財政收支平衡、略有結余”，但實際上，也有相當一部分市、縣財政每年都有很大的赤字。因此，要進一步加大財政轉移支付力度，完善財政轉移支付制度。特別是要加大對財政困難縣鄉的支持力度，用以加強在義務教育、公共衛生、社會保障、基礎設施建設等基本公共服務領域的投入，以有效緩解收入差距擴大的趨勢。

第四篇：中國農村社會保障調查報告(常州)

中國農村社會保障調查報告

一、調查問題

對于我國農村最低社會保障、農民養老保險、農村合作醫療等方面分析我國農村社會保障的現狀的分析，進而找出其中存在的問題，最后提出建立健全我國農村社會保障制度體系的具體對策。

二、調查方法

針對這些問題，我們設計了問卷，希望能通過我們的實地調查得到有效的數據和準確的結論。從調查之日起，我在常州地區以發放調查問卷、訪談的形式向農民及相關村委采集相關信息。

三、調查對象

本次調查主要在常州市南劉村、西湖城開展，我們的調研對象主要集中在60歲以上的老年人，通過對數十名不同行業老人的調查，我們順利得到了調研報告所需相關數據。

四、調查結果

一、農村社會保障的現狀

（一）傳統的農村社會保障功能削弱。在以前的舊中國，農村的社會保障是完全依賴著個人家庭的。“百善孝為先”。就是靠著這個“孝”字，靠著孝道，我們家庭中的老年人才得以有一個比較安穩的晚年。隨著社會發展和計劃生育政策的實施,農村家庭結構日趨小型化,出現了“4-2-1”和“4-2-2”家庭結構模式,即一對中年夫婦將要承擔雙方父母四人的“生老病死”和一個或兩個子女的撫養責任,這將使未來家庭不堪重負。而為了解決這個問題，大量的農村勞動力遠離家鄉，來到大城市里打工，造成農村“留守老人”“留守兒童”等現象。造成老年人的精神方面的照顧缺乏。

（二）農村社會保障任務加重。

1、農村人口老年化問題日益突出。有資料顯示, 截止2000年，我國60歲以上人口已達到1.14億，占總人口的10%;其中65歲以上人口1.1億，占總人口的8.5%。目前,全國70%以上的老齡人口分布在農村地區,農村老齡化問題較為突出。我國人口老齡化的增長速度快于預期,并且以年均3.2%速度持續增長。人口老齡化導致社會勞動人口減少、社會負擔加重等一系列問題,客觀上進一步加重了農村養老的壓力。

2、疾病問題依然是困擾農民的瓶頸。雖然現在新型農村合作醫療制度已經在農村實行起來，但那畢竟還只局限在某些經濟較為發達的地方，還不能全面的實行。在經濟落后的貧困地區依然數以億計的農民處于醫療無保障的困難境地。他們因長期過度勞累、日曬雨淋、缺少勞動保護、往往落下一身疾病。但醫療費用只高不低的情況下，相當多的農民無錢治病，有病難醫，造成“因病致貧”“因病返貧”。據全國100多個縣(市)的抽樣調查顯示，全國農村慢性病患病率達85%，平均每個農民年患病時間在12天以上，因病休工5天以上，每年全國農村因疾病至少損失27億個勞動日，造成數百億元的經濟損失。導致許多的貧困農民甚至陷入這樣一個循環圈：生病→醫藥費增加→生活更加困難→營養不良→再生病

→更貧困……

3、農民工社會保障權益亟需保障。現在，越來越多的農民涌入城市，但與城市的人相比，受到種種歧視，不僅就業機會少，而且就業后待遇不公。而且在保險待遇上也與正式工存在很大的差別。醫療保險和工傷保險方面，據調查顯示，有36.4％的農民工生過病，甚至多次生病。然而，他們生病以后有59.3％的人沒有花錢看病，而是仗著年輕，體質好，硬挺過來的。另外有40.7％的人不得不花錢看病，但看病支出絕大部分是自費，即使得到了賠償，也往往是私了，沒有按照勞動法相關規定來進行賠償。工傷事故賠償在農民工社會保障體制中是一個嚴重的問題。農民工的工作條件是非常惡劣的，工傷事故傷害的往往是農民工。

（三）現有的農村社會保障水平低。有關社會保障水平的研究表明，社會保障支出占GNP的比重，1991年全國是6.2%，城市是10.3％，農村是1.5％；至1994年，全國是6.0％，城市是10.8％，農村是1.3％。占我國總人口80％的農村人口，只享有社會保障支出的10％左右，占總人口20％的城市人口卻占有近90％的社會保障費用。從人均社會保障費用看，城市居民是農村居民的20倍以上。我國農村社會保障的實際水平遠遠低于適度水平，這種狀況至今一直沒有大的變化。

二、現在農村社會保障的主要方式

（一）農村最低生活保障

農村最低生活保障制度是國家和社會為保障低收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救助制度。傳統的社會救濟方式一般不規范，不統一，實施中具有很大的隨意性，救濟方式以臨時救濟為主，定期救濟以集體救濟為主，而且只對五保戶和困難人口提供救濟。1995年國家民政部門在部分地區開展農村最低生活保障制度試點工作，改革了以往的農村社會救濟工作，保障了真正困難的農村人口的生活。二十世紀末，全國農村實行最低生活保障的縣占全國總數的90%以上，覆蓋農村人口近四個百分點。農村最低生活保障資金由國家和集體籌集。但從目前來看，由于經費短缺，需要救濟的人很多，因此，該制度只能按照最低標準提供待遇，在經濟不發達的地區，農村最低生活保障制度難以貫徹落實。

（二）農民養老保險

我國在建國初期頒布的《勞動保險條例》，就標志著我國社會保障制度已經確立，但當時農民沒有被納入保障計劃之列。隨著我國農村經濟體制改革的不斷深入，農村經濟的快速發展，農民生活方式的改變以及生活水平的顯著提高，農村老年人口的生活保障問題逐漸凸顯出來：

1、計劃生育政策實行以來，農村家庭子女逐漸減少，老年人的比例逐漸增大，家庭的養老功能相對弱化。

2、隨著農村生活水平的提高和醫療條件的改善，農村人口平均壽命也在延長，老齡化問題也比較突出。

3、隨著近年來農村富余勞動力轉移步伐的加快，青壯年遠走他鄉，留住人口中老年人占絕大多數，他們的生活保障問題逐漸呈現出來。

4、依靠土地養老面臨風險，農民基本上還是靠天吃飯，況且農民失去土地是近年來我國農村一個較為普遍的社會現象。

（三）農村新型合作醫療

目前我國農村的醫療保險主要有合作醫療、醫療保險、統籌解決住院費及預

防保健合同等多種形式，其中合作醫療是最普遍的形式。農村合作醫療制度是由政府支持，農民群眾與農村經濟組共同籌資，在醫療上實行互助互濟的一種有醫療保險性質的農村健康保險制度，從2006年起，中央和地方財政不斷增加財政投入，加強以鄉鎮衛生院為重點的農村衛生基礎設施建設，健全農村三級醫療衛生服務和醫療救助救助體系。但是農村的醫療衛生狀況并沒有多大的改善，特別是農村新型合作醫療空白點仍然較多。

五、建議

一、進一步加大財政投入。加大財政對社會保障的投入，調整支出結構，建立規范的社會保障預算制度，進一步提高社會保障支出的比重。

二、努力擴大社會保障體系的覆蓋面。適應人口老齡化、就業方式多樣化、城鎮化加快的特點，完善現有的保障制度，有計劃地把應該納入而未納入的人切實納入進來，真正實現“應保盡保”;探索新的制度建設，針對不同群體增加新的保障項目，如建立符合農民工特點的社會保障制度、農村養老保險制度等。

三、加強社保基金的籌集和監管。通過各種方式，積極引導參保人員繳納社會保險費，鼓勵社會捐贈，擴大社保基金的籌集渠道，不斷做大做強全國社保基金。同時，要進一步加大對社保基金的監管力度。要進一步提升基金的統籌層次，建立健全各項制度，促進基金管理的公開、透明，確保基金的安全運行。

四、加強宣傳和指導，調動社會各方面力量，完善社會保障體系。企業要切實遵守相關法律法規，按時足額為職工繳納各種社會保險費用，逐年增加養老金積累，建立健全福利集體協商機制。社會組織和服務機構要積極行動起來，在社會救助、濟貧幫困、慈善服務等方面發揮作用；家庭和個人要依法繳納各種社會保險費用，發揮好贍養、自助、互助等功能，推動形成團結互助、和諧融洽的社會氛圍。

五、認真解決農民工和被征地農民的社會保障問題。加快建立適合農民工特點的社會保障制度，重點推進農民工工傷保險和大病醫療保障工作。積極推進被征地農民就業培訓和社會保障工作試點。合理確定被征地農民的社會保障標準，嚴格加強土地管理，按照國家規定提高征地補償標準，征地時主要和優先解決被征地農民的社會保障問題，社會保障資金沒有落實的，不得批準征地。

六、積極發揮商業保險的補充作用。商業保險雖然是一種經濟行為，與保障基本生活為目的的社會保障制度有差別，但在減少危險、補償損失、保障生活、安定社會上與社會保障制度又有相通之處。特別是商業保險投保水平可高可低，多投保多受益，能夠滿足人們更高層次和多樣化的社會保障需要，有利于提高我國社會保障的整體水平。因而要大力發展商業保險，完善人壽保險、補充醫療保險、人身意外保險等險種，為群眾提供更多更好的服務。

七、加快完善社會保障制度法律體系。加快出臺《社會保險法》、《社會救助法》、《慈善法》等法律，制定養老保險條例、醫療保險條例、社會保障基金管理條例等法規。同時要嚴格執法，依據《勞動法》等相關法律法規，積極開展規范企業用工、清理社會保險關系等方面的監察執法，提高社會保障工作的效率和質量，加大對違法行為的打擊力度。

第五篇：中國農村社會保障改革與發展思考

中國農村社會保障改革與發展思考

作者：譚中和

作為構建社會主義和諧社會的重要內容和全面建設小康社會的重要指標，社會保障制度被提升到前所未有的戰略高度，社會保障制度進入統籌城鄉發展和制度創新完善的新階段。因此，我們要在不斷完善城鎮社會保障體系的同時，更加注重農村的社會保障體系建設，統籌兼顧，大膽創新，加快推進中國特色農村社會保障體系建設。

我國社會保障制度開始進入統籌城鄉發展和制度創新完善的新階段新中國成立后，黨和政府高度重視社會保障工作，社會保障伴隨經濟社會的發展而不斷改革完善。社會保障制度從無到有，從城鎮到農村，從正規就業人群到城鄉全體居民，從“摸著石頭過河”，到上升為法律保障。目前已基本形成了保障項目比較齊全，保障范圍覆蓋城鄉全體居民，適應市場經濟體制和社會發展需要，具有中國特色的社會保障體系架構。

黨的十七大提出到“2020年，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”。作為構建社會主義和諧社會的重要內容和全面建設小康社會的重要指標，社會保障制度被提升到前所未有的戰略高度，社會保障制度開始進入統籌城鄉發展和制度創新完善的新階段。按照到2012年前初步建立具有中國特色的社會保障制度框架、2020年建立完善的中國特色的社會保障體系，并覆蓋全體居民的要求，我國社會保障進入城鄉統籌發展階段：一是將農民工納入城鎮社會保險范圍;二是開展被征地農民社會保障;三是開展新型農村社會養老保險試點;四是許多地方開始探索和實踐城鄉統籌的社會保障。我國社會保障體系建設和發展的主要成效

經過30多年的改革發展，我國農村社會保障體系框架基本建立，制度和政策體系得到進一步完善，機制逐步健全，成效顯著。突出體現在以下幾個方面：農村社會保障制度體系框架初步形成。經過幾十年探索，形成了以社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置和社會慈善事業在內的農村社會保障制度框架，制度運行總體平穩。

覆蓋范圍逐步擴大。新型農村社會養老保險自2009年試點以來，截至2010年12月，全國有27個省、自治區的838個縣(市、區、旗)和4個直轄市部分區縣開展國家新型農村社會養老保險試點。新型農村合作醫療方面，截止2010年底，全國有2678個縣(區、市)開展了新型農村合作醫療，參合人口數達8.36億人，參合率為96%。農村基本生活保障制度于2007年建立以來，其覆蓋人口迅速擴大。

待遇水平逐步提高。新型農村社會養老保險，地方財政對個人繳費提供不低于每年30元的繳費補貼，基礎養老金由政府全額提供，其標準不低于55元/月。新型農村合作醫療方面，政府財政不斷增加補助力度。醫療救助方面，2009年，全國累計救助貧困農民4789.1萬人次，其中資助參加合作醫療4059.1萬人次，人均資助25.9元。全國農村低保平均標準由2008年的每人每月82.3元，提高到2010年的117元。2010年全國五保集中供養175.9萬人，平均供養標準2951元/年，供養水平逐年提高。

在農村建立了一支社會保障管理服務隊伍，管理服務能力不斷增強。為適應新農保試點工作，各地大力加強組織建設，健全機構，充實隊伍。2010年，新增農保經辦機構188個，新增農保工作人員3048人。試點縣所屬15209個鄉鎮均配有工作人員，試點縣各行政村均配有協管員。以“金保工程”為骨干的社會

保險計算機網絡，正在向農村延伸，開始發行社會保障卡。農民足不出戶，即可通過網絡等獲得社會保障信息、領取社保待遇等。

建立和完善了政府財政對農村社會保障的投入機制。2003年前，我國社會保障制度建設重點在城鎮，農村社會保障體系建設滯后，財政投入農村社會保障力度小。隨著新農保和新農合覆蓋面擴大，財政在農村社會保障方面的投入逐年增加。

我國農村社保體系發展面臨的挑戰

當前，我國正進入全面建設社會主義和諧社會新的發展階段。站在新的歷史起點，總體來說，農村社會保障不論從體系建設、覆蓋面還是待遇水平等方面，還有較大差距，面臨諸多新要求和新挑戰。主要表現在：

工業化加速，城鄉結構急劇變化，農村的社會保障問題更加突出。經過30多年來改革開放，我國進入工業化中期階段，工業化加速、城鄉結構巨變。第六次人口普查結果顯示，2010年末，我國的城鎮化率已達49.68%。到2020年城鎮化率有可能到達60%。這種快速變化的格局，凸顯了現行社會保障的制度缺失：一方面，大量在城鄉之間流動的農民工，許多人還沒參保，有的參保的也存在春節回鄉時“退保”。另一方面，大量青壯年勞動力轉到城鎮就業，留在農村的多是老弱婦孺，“空巢化”狀況嚴重，傳統的土地保障和家庭養老難以為繼。如何既體現公平普惠，又適應城鄉之間和區域之間發展不平衡、財政支撐能力各不相同、個人繳費能力差異大等現實狀況，加快推進覆蓋城鄉的社會保障體系建設，還需要一個長期艱苦探索的過程。

社會保障制度“城鄉二元結構”明顯。我國的養老保障制度經過近20年的不斷改革和完善，形成了現行城鎮職工和農民的社會保障制度框架。總體上，這

一制度框架的形成和發展演變過程，一方面，是適應了我國不同發展階段的需要，與我國的社會經濟發展水平相輔相成，在推動和促進社會經濟發展中發揮了重要作用;但另一方面，正是出于不同時期的不同需要出臺了相應的保障制度，因而也帶有各個不同時代和發展階段的明顯特征，還有明顯的城鄉二元痕跡。特別是在我國工業化、城市化、老齡化都在加速發展，而社會經濟發展無時無刻不需要社會保障的今天，對社會保障進行系統的框架設計和長遠的考慮安排，勢在必行。城鄉社會保險關系不銜接，跨城鄉轉移接續難。不論是基本養老保險還是醫療保險，城鄉制度之間缺乏銜接通道。以養老保險為例，城鎮企業職工基本養老保險和新型農村社會養老保險實行不同的制度設計，繳費和待遇水平相差懸殊，養老保險關系在兩個制度之間的轉移接續問題還沒有解決。城鎮職工基本醫療保險和新農合方面，也缺乏轉移銜接的通道。

農村社會保險實際覆蓋面不高，城鄉覆蓋面存在差距。隨著新農保、新農合，城鎮居民醫保和城鎮居民養老保險制度的試點，目前我國針對各個群體的養老和醫療保障制度已基本建立，可以說，全民醫保和人人享有基本養老保障的制度目標已基本實現。但與此同時，還有大量未保人群，他們沒有任何老年保障。新型農村社會養老保險制度尚處于試點階段，多數農民還沒有加入進來。

統籌層次低，基金不能保值增值。一方面，新農保和新農合大多以縣級統籌為主，統籌層次較低，影響了在更大范圍內的社會共濟和風險共擔，也不利于制度統一和降低經辦成本，提高經辦效率。而另一方面，基金保值增值問題更為突出。由于新農保實行基礎養老金和個人賬戶結合的模式，未來參保者的待遇水平，在一定程度上取決于個人賬戶的積累額和保值增值的情況。但目前，全國養老保險基金平均收益率不高，農保基金只能存銀行、買國債，運營效率低，隨著通貨膨脹壓力增長，面臨更大的貶值風險。隨著新農保制度的擴大試點和推廣普及，基金規模越來越大，如何管理和運營所籌集的新農保資金，實現保值增值，是十分迫切的要求。

加快推進農村社會保障體系建設的思考

建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的目標是：建立具有中國特色、全民共享的社會保障制度、機制和體制，實現保障對象全民化、保障方式多樣化、籌資渠道多元化、管理服務社會化，為全面實現小康社會提供和諧、穩定的保障網。重點是五個方面：一是保障項目比較齊全，人人享有基本保障;二是待遇水平適度，能夠有效保障基本生活;三是管理服務健全，能夠保證為公民提供方便、快捷、周全的服務;四是制度能夠定型，資金長期平衡，實現可持續。五是保障方式多層次，以滿足農村群眾更高需求。

在加快農村社會保障體系建設的進程中，需要把握以下幾個方面：一是堅持從基本國情出發，與農村經濟社會發展要求和水平相適應。我國人口眾多，人均GDP尚處于中下等國家水平，城鄉之間、地區之間經濟發展不平衡，城鄉二元結構仍未根本改變。立足這個基本國情，農村的社會保障應定位于基本保障。同時，根據城鄉、區域不平衡的特點，制度設計不搞“一刀切”，有針對性地確定適當的制度模式和待遇標準。二是堅持社會保障為主，公平與效率相結合，權利與義務相對應。在保障模式上，堅持以繳費型社會保險制度為主體，以非繳費型福利項目為補充。同時，要根據經濟社會發展，不斷提高待遇水平，適當縮小與城鎮的待遇差距，讓城鄉全體人民共享社會經濟發展成果。三是堅持立足當前，著眼長遠，處理好改革、發展、穩定三者關系。改革和制度創新都要注重保持政策的連續性，堅持試點先行，及時總結經驗，由點及面，漸次推進改革。

從現在起到2020年，在超過13.4億人口，其中農村人口占大多數的東方發展中大國，實現人人享有社會保障的目標，將是一項前無古人的偉大壯舉，意義

重大，任務艱巨，時間緊迫。應堅持黨的十七大確定的發展方向和目標任務，著力解決農村社會保障中的現實突出問題，在不斷改革完善城鎮社會保障體系的同時，更加注重農村的社會保障體系建設，統籌兼顧，不斷探索，大膽創新，進一步加快推進中國特色的農村社會保障體系建設。

作者為國家人力資源和社會保障部社會保障研究所研究員