第一篇：村委會選舉中的拉票行為及其規制

村委會選舉中的拉票行為及其規制

作者：張卓明 來源：《華東理工大學學報（社會科學版）》2010年第4期

摘 要：村委會選舉中有拉票行為，即證明村民手中的選票是有用的。然而，目前村委會選舉中，拉票行為缺乏規制，賄選現象滋生，選舉爭議難斷，選舉暴力頻發，嚴重損害了村民自治。在這一背景下，2009年4月份，中央出臺了《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》。該文件對于規范拉票行為，懲治賄選，保證村民選舉的有序公正，具有重要意義。不過，該文件認可“承諾捐助村集體”的拉票行為、禁止“私下拉票”等規定，尚有可商榷的余地。

關鍵詞：村委會選舉 拉票行為 賄選 中央20號文件

一、有拉票即證明有選票

談到我國村委會選舉，很多人會覺得問題重重。無序的拉票行為，讓人瞠目結舌的賄選，選舉爭議引發的暴力，頻頻見諸報端。村委會選舉的這種亂象，讓人生出一些失望，甚至有人斷言，中國村民素質不行，搞不了選舉。其實，我們遠不必這么悲觀。從1987年《村委會組織法》試行，到1998年《村委會組織法》經修訂后正式施行，再到如今，村委會選舉已經走過二十多個年頭，期間積累了不少實踐經驗，在制度和規范層面，也有不小的進步。

尤其是，我們要明了，村委會選舉可以說是我國目前最民主、最徹底的政治選舉。《村委會組織法》第14條規定：“選舉村民委員會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人。候選人的名額應當多于應選名額”。這一關于村民直接提名候選人和差額選舉的規定，使得村委會選舉中的拉票競選行為、海選模式成為可能。盡管目前由于規制不力，特定拉票行為正當與否，算不算賄選，尚不清晰，懲治賄選的力度也有待加強，但是，誠如張朋園先生所說：“賄選是一個嚴重的問題，但有賄選即證明有選票”。①村民選舉中有拉票行為，也即證明村民有選票，村民手中的選票是有用的。

目前，自發的競選宣傳，候選人積極走訪村民，分發印有當選承諾的名片，這些拉票行為已經成為村民選舉中的尋常現象，村民的參選熱情也因此被調動起來，村民們在一定范圍內，體驗到了當家作主的感覺。

二、拉票規制不力的問題

我國《村委會組織法》中的差額選舉原則要求有拉票與競選行為，誠如吳家麟先生所說：“沒有競選的差額選舉，只能是帶盲目性的差額選舉，而不是真正的民主的差額選舉。”①然而，由于在法律層面，拉票和競選規范很不完備，賄選滋生，選舉爭議難斷，再加上選舉指導部門的工作不力，很容易引發選舉暴力事件。2008年發生在遼寧的選舉滅門案，就是如此。遼寧省北鎮市趙營子村農民李東輝雖當選村委會主任，卻因曾送兩瓶酒和一個菠蘿被舉報“賄選”，始終無法任職。一怒之下他將舉報人一家5口全部殺害，制造了遼西地區近十年來最惡性的血案。2009年1月15日，兇犯李東輝在一審中被判處死刑。據記者深度采訪報道，兇犯李東輝稱“這是一起政治案件”：當時選舉都是按正常程序走的，鄉里也來了人，全體村民都看著，競爭也比較激烈。最終我以高票當選，鄉長當場宣布的。我回家等著鄉里找，但始終沒信兒。后來才知道葉春祥一直在告我，說我賄選，送了他兩瓶酒和一個菠蘿。我根本沒賄選，那也不應該算賄選，就是親戚之間的正常走動。長時間不讓我上任，我就找到市里、鄉里，村民們也主動替我找。鄉黨委一位主要領導對我說，可以發揚民主，也可以扼殺民主。啥叫可以發揚民主，還可以扼殺民主？后來我才明白，就是不用你，選上也沒用。鄉黨委的這位主要領導還說，你自己擺平舉報的事，擺平了你就干，擺不平就別干。

一年多來，我越想越憋氣。我有選舉權，也有被選舉權，憑啥把我們老百姓的這個權利給剝奪了？發揚民主，扼殺民主。我殺人是因為這句話太不負責了。我就是多整死幾個，就是要讓葉春祥付出代價。這么做，我認為在捍衛自己的尊嚴和榮譽，我只能用這個方法捍衛尊嚴和榮譽。②從兇犯李東輝的解釋中，可以看到，拉票缺乏規范，有關賄選的爭議不能有效得到解決，是遼寧選舉血案的重要原因。賄選是一種不正當、不合法的拉票行為。賄選的認定標準不明確，賄選的認定程序、有關賄選的爭議解決機制不完善，賄選缺乏有力的懲治，都是拉票競選行為規制不力的表現。

我國現行《村民委員會組織法》只規定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效。”我國現行《刑法》所規定的“破壞選舉罪”，僅適用于破壞各級人大代表選舉和國家機關領導人員選舉的行為，并不適用于村民選舉中向村民收買選票的賄選行為，沒有刑罰上的威懾和懲治，賄選之風難以得到有效的抑制。

賄選是民主選舉的毒瘤。村委會選舉為金錢所腐蝕，村官為有錢人所把持，有能力的人，有威望的人，村民信得過的人，反倒選不上，這樣的選舉是不公平的，與村民自治背道而馳。而且，由于其他配套民主機制的不完善，通過賄選當選的村官，往往要通過濫用權力，收回賄選支出的成本，損害村民的利益。

三、中央20號文件的意義

村委會選舉是村民自治的重要內容。通過村民自己選出村民委員會來實現村民自治，曾被寄予民主訓練的厚望。《村民委員會組織法》的推動者彭真說過：

群眾在一個村范圍里面涉及到公共事業、公益事業這個問題，要辦什么不辦什么，先辦什么后辦什么，完全交給群眾自己去辦，怎么提出問題，怎么討論問題，怎么用民主的程序來決定問題，完全交給群眾自己去辦，這樣群眾自己就一步一步地學會了民主，養成民主意識、民主習慣掌握民主的操作方法。從這個意義上來看，我看村委會是個最大的民主訓練班。老百姓現在如果通過這種直接民主形式管理好一個村，將來就可以管好一個鄉，管好一個鄉以后，將來就可以管好一個縣、一個省，真正地體現出我們的國家是人民當家作主。①

然而，村委會選舉中的拉票行為失范，賄選盛行，暴力滋生的問題，不僅有損選舉有序公正，危害農村社會穩定，而且已經影響到人們對于村民自治與民主選舉的信心，同時也成為部分保守人士反對進一步推動民主改革的借口。因此，規范拉票行為，凈化村民選舉，細化選舉規程，已經刻不容緩。正是在這一大背景下，今年4月份，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》（中辦發[20020號）。②這是我國推行村民自治以來第二份全面規范村委會選舉工作的中央文件。第一份文件是2002年7月中共中央辦公廳和國務院辦公廳下發的《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（中辦發[2002]14號）。③與14號文件相比，20號文件更具針對性。20號文件在開篇處指出：“有的地方村民委員會選舉競爭行為不規范賄選現象嚴重，影響了選舉的公正性；有的地方沒有嚴格執行村民委員會選舉的法律法規和相關政策，影響了村民的參與熱情；有的地方對村民委員會選舉中產生的矛盾糾紛化解不及時，影響了農村社會穩定。”這便是其所要解決的問題規范拉票與競選行為，懲治賄選，保證村民選舉的有序公正，是其重點。

20號文件首次給出了賄選的定義：“在村民委員會選舉的過程中，候選人及其親友直接或指使他人用財物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選。”這一界定仍是原則性的，什么樣的拉票行為，屬于這里所說的“收買”，什么樣的情形，可算作“影響或左右”了選民的意志，仍然有待具體化。按照20號文件的規定：“各地要結合實際，進一步明確賄選的界限，加強監督，加大查處力度。”也就是說，賄選的具體界定，先交由地方來規范，根據各地的風俗和習慣，在當地實踐的基礎上，逐步具體化。

20號文件加強了對賄選等違法選舉行為的打擊力度，其規定：

對參與或指使他人以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等違法手段參選的，一經發現即取消其參選資格，已經當選的，其當選無效；違反治安管理規定的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。??對偽造選舉文件、篡改選舉結果或者以威脅、賄賂、欺騙等手段，妨害村民依法行使選舉權、被選舉權的農村黨員干部，要給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。農村黨員和國家公務員有參與或者慫恿村民委員會選舉中違法違紀行為的，要分別給予黨紀或者政紀處分。

20號文件中“依法規范村民委員會選舉程序”的部分，分別對村民選舉委員會的產生程序、村民委員會成員候選人的提名方式、候選人的競爭行為、以及村民的投票行為，做了細化規定。這對于選舉的有序公正具有重要意義。就“規范投 票行為”，文件規定：

全面設立秘密劃票處，普遍實行秘密寫票制度，保障村民在無干擾的情況下自主表達選舉意愿。嚴格規范委托投票，限定選民接受委托投票的人次，禁止投票現場臨時委托。嚴格控制流動票箱的使用，確有必要使用流動票箱的，其對象和人數應由村民代表會議討論決定，并張榜公布。切實維護選舉大會的現場秩序，禁止任何人實施向選民展示錢物等擾亂選舉現場秩序、影響選民投票意向的行為。投票結束后，應當公開唱票、計票，當場公布選舉結果。

保證秘密投票，讓村民自主表達意愿，無疑是治理賄選的重要手段。現實中的賄選，很多是在秘密投票得不到保證的情況下滋生的。盧梭曾言：“當人民腐化而可以進行賄選的時候，那就適宜于采用秘密的投票方法了，為的是可以用不信任來制止賄選者。”①就秘密投票之于制止賄選的意義而言，盧梭的話是非常正確的。

就“規范候選人的競爭行為”（實際上就是拉票與競選行為，為避免“競選”的敏感性，文件在措辭上做了一定的技術處理），文件規定：村民選舉委員會應積極主動、客觀公正地向村民介紹正式候選人的情況。有條件的地方，提倡組織候選人同村民見面，介紹治村設想或競職承諾，回答村民提出的問題，禁止候選人或候選人指使的人私下拉票。要加強對候選人治村設想或競職承諾的審核把關工作，治村設想或競職承諾不得有與憲法、法律、法規和國家政策相抵觸的內容，不得有侵犯其他村民人身權利、民主權利和合法財產權利的內容，不得有對競爭對手進行人身攻擊的內容。要引導候選人著力圍繞發展經濟、完善管理、改進服務提出方案和措施，防止出現為當選進行個人捐助村內公益事業財物比拼加碼的現象。對候選人承諾捐助村集體的資金或物資，不應由候選人在選舉前或選舉后私自決定分配方案，而應交由依法選舉產生的村民委員會組織召開村民會議或村民代表會議民主討論決定。

其中值得肯定的是，將實踐中候選人介紹治村設想或競職承諾的競選形式，在中央的規范性文件上予以承認，并強調其限度：“治村設想或競職承諾不得有與憲法、法律、法規和國家政策相抵觸的內容，不得有侵犯其他村民人身權利、民主權利和合法財產權利的內容，不得有對競爭對手進行人身攻擊的內容。”此外，20號文件規范候選人承諾捐助村內公益事業的拉票行為，也是非常有針對性的、及時的，盡管其規定是否合理，尚有可商榷的余地。

四、承諾捐助村集體的拉票行為與賄選的界限

2009年年初，媒體上出現過一條關于陜西“天價村官”的新聞。當事人為王文選，鄉鎮企業家、勞模，創辦多家實體，在當地家喻戶曉。2008年年底被選為陜西省韓城市龍門鎮龍門村的村委會主任，因給村民發放1332萬元“人頭錢”而被稱為“天價村官”。他在競選村委會主任時承諾：在上任前兩年每年為每位村民分5000元，第三年10000元，“5年后的龍門新村將戶戶住單元房，家家有小汽車，人均收入2萬元”。“為了讓村民更快致富，如果我當選，墊資分配三年的兩萬元，讓大家拿錢掙錢”。當選次日，2008年12月16日，王文選提前兌現競選承諾，村民按人頭領到了存單。對于王文選的競選承諾，究竟算不算賄選，輿論不一，當事人因此存身于冰火之間。②假如王文選管理不善，兌現不了當初如此具體的承諾，其墊付分配的錢，是不能再要求村民返還了。這就有點類似于“如果大家選我，我就捐給村集體1332萬元，每人發兩萬元”的競選承諾。

這樣一種承諾捐助村內公益事業的拉票行為或競選方式，究竟算不算賄選？按照20號文件對賄選的界定，從事實出發，應該算賄選，因為符合用“利益收買”村民以及“影響或左右選民意愿”的構成要件，盡管收買的對象是全村村民。不過，20號文件接著規定：

防止出現為當選進行個人捐助村內公益事業財物比拼加碼的現象。對候選人承諾捐助村集體的資金或物資，不應由候選人在選舉前或選舉后私自決定分配方案，而應交由依法選舉產生的村民委員會組織召開村民會議或村民代表會議民主討論決定。

這事實上認可了“承諾捐助村集體”的競選方式，雖然對此競選方式，有所規制。這一規定的出發點，或許在于肯定“慈善行為”，鼓勵有錢人為村集體的公益事業做出貢獻，或者鼓勵先富起來的村民帶領其他村民一起致富。民政部基層政權司司長詹成付，對2005年民政部《關于做好2005年村民委員會換屆選舉工作的通知》中“要認真研究和區分一般人情往來、候選人捐助公益事業以及承諾經濟擔保等法律未明確禁止的行為，與直接買賣選票行為的不同”的規定，曾解釋說：

選舉人公布執政方案時，一些并不針對個人的承諾，如承諾實施自來水工程、翻修學校等，不屬于賄選；候選人選舉前已做或選舉中承諾當選后要做慈善事業、公共事業，不屬于賄選；候選人以自己的私產作為抵押，以表示施政決心，也不屬于賄選。另外農村紅白喜事，禮尚往來是人之常情，也應該區別對待。??有的還主動參與慈善事業，捐助困難群眾，在群眾中樹立良好形象。這些，都未被法律禁止，也未與民主和公平相悖。??法制社會的一個重要理念是“法無禁止即自由”。村民委員會的競選行為，未經法律禁止，皆為自由。①

對于“承諾捐助村集體”的競選方式算不算賄選的問題，我們不應訴諸“法無禁止即自由”的原則，因為現在探討的是：如何規制拉票與競選行為，“承諾捐助村集體”這一競選方式，是不是正當的，在法律空白的情況下，中央文件如此規定是不是合理的，法律應該如何規定。在筆者看來，有錢人主動參與慈善事業，從事村內公益事業，捐助村集體資金與財物，在群眾中樹立良好形象，固然是好事情，但問題在于，這種慈善行為是在競選時作出的，是以當選為條件的。這種慈善行為，顯然不正當地影響到選民的投票意愿，應該算作賄選，因為里面蘊含著金錢與權力之間的交易，盡管這種交易與傳統的賄選，即候選人在私下與個別村民之間的交易，一手交錢一手交票的交易，有所不同，它是候選人公開地與所有村民或村民集體之間的交易，并且交易過程并不是當下就完成的。

對此，或許有人會說，只要秘密投票得到保證，即使有候選人給出這樣的承諾，村民們只要愿意，可以不選他，讓他落空，從而不存在賄選，如果信得過他，也可以選他，這也是村民們自己的選擇，法律不應干涉。然而，倘若承認此種競選承諾的正當性，那便是承認權錢交易的正當性，否定選舉權利的平等性，這樣一來，很容易造成：權力為金錢所腐化，為金錢所把持，民主為金錢所扭曲。有錢人要從事慈善事業，捐助村集體，樹立良好形象，完全可以在平時（即非競選期間）這么做，尤其不應以當選為條件。對村民自治與村民選舉有過專門研究的王禹先生，幾年前就曾討論過此一問題：

在村民選舉的競爭中，候選人有時會提出說，如果大家選我，我出多少金錢，為村里修一條馬路，或修一條橋。??這是一種不正當的競選行為，應當為法律所禁止。無償出資修路修橋，是一種道德上的慈善行為，而道德上的慈善行為不應該抱有功利目的，是不應該圖有回報的；因此，以無償出資來換取村里職務，實質是一種買官的行為??競選本來是以才能和威信為基礎，但現在變成以金錢為基礎，所以，這種競選行為違反了村民組織法中村民不分財產狀況均平等享有被選舉權的法律精神，這最終會導致一些平民百姓被奪去被選舉權，而使整個村民選舉為村里富裕者所壟斷。①

《鄉鎮論壇》前主編徐付群先生，也對20號文件認可“承諾捐助村集體”的競選方式，表示了質疑：

從這段文字看來，顯而易見，《通知》的制定者認定，“候選人承諾捐助村集體的資金或物資”不屬于賄選性質，不應該受到限制，需要規范的是捐助款物的分配方案的產生方式。但是，候選人在選舉之前或選舉期間的這種承諾捐助行為，真的不是賄選性質嗎?候選人的承諾捐助行為難道不是為了影響選民的投票意向從而獲得選民手中的選票嗎？這種行為難道不會影響到村民的投票意向和最終的投票結果嗎?如果用錢物交換一部分選民選票的行為屬于賄選，那么用錢物交換全體村民的選票行為就不屬于賄選嗎?可以預見，隨著此“規范”的發布，類似的選舉捐助行為將得到鼓勵，這也意味著賄選、非賄選的界限將更加難以劃分，未來村委會選舉的競爭將繼續充斥著以比拼財富為主要方式的不正常現象。② 徐付群先生還提出，在選舉期間若要捐贈，應履行公證手續，且保持秘密狀態，此一建議值得重視。目前，《村委會組織法》正在修訂中。對于20號文件中的一些規定，作深入探討，甚至提出質疑，都將有利于《村委會組織法》的修訂工作。

五、私下拉票不能一禁了之

最后，20號文件全然禁止私下拉票，合理與否，也是值得討論的。首先，我們應該明確，在村委會選舉中，不能將拉票與賄選等同起來，將拉票與競選等同起來，則是可以的。當然，拉票與競選需要規制，但不能一禁了之。這里還應強調，在現行體制下，我們不能將村委會選舉與黨政領導選舉（選拔），等而視之。目前，在黨政領導選舉中，中央是禁止拉票行為的，拉票與賄選被等而視之。詹成付司長幾年前曾詳細解釋了其中的緣由：

在黨政領導干部選舉中，是不允許拉票的。黨政主要領導職務候選人一般不差額，只有副職才有差額，而且幅度很小。某人要不要做候選人、當選什么職務、能否當選、副職中要把誰差掉、能否差掉，不是簡單地取決于選舉人的想法和判斷，更不是取決于候選人的主觀努力和愿望，而是取決于黨組織的愿望。一般來說，在選舉程序啟動之前，黨組織已經根據干部管理制度，做好了充分的準備和事先安排，選舉只是履行一下手續而已。這一帶計劃色彩的制度設計，必然要求禁止拉票行為。因為，一旦允許或容忍拉票，就會亂了規矩，使事先的計劃或多或少落空，給黨組織的工作造成被動。所以，在黨政領導干部選舉中，不是候選人的，不宜張羅著硬要成為候選人；已經是候選人的也不宜積極主張自己的愿望。候選人只有表現得“無為”些，“悉聽安排”些，才符合要求。假如有人執意問鼎，并號召代表投他（她）一票，那肯定不會受歡迎，輕則被懷疑為動機不純，重則還會受到黨紀政紀處分。

近年來，隨著黨內民主的發展，詹成付司長所說的“無為”與被動，或許有些許改觀，不是候選人的，有機會通過毛遂自薦成為候選人，候選人也會有機會對享有選舉權者表達自己的意愿。不過，應該承認，上面描述的情形，總體上并沒有改變。2007年，媒體上廣泛報道：陜西省副省長李堂堂因指使、縱容他人為自己進省委常委班子拉推選票一事被中共中央紀委、組織部通報。接著，中共中央組織部發出通知，要求各地在人大、政府、政協領導班子換屆中，認真貫徹落實《中央紀委、中央組織部關于在地方黨委換屆工作中進一步嚴明組織人事工作紀律的通知》，該通知指出：拉票賄選等行為，是對社會主義民主和黨內民主規則的破壞，嚴重違反黨的紀律和國家法律，廣大干部很有意見，人民群眾深惡痛絕，如不嚴加整肅，必將影響選人用人的公信度，阻礙高素質領導干部隊伍建設。各級黨委組織部門要會同紀檢機關采取強有力措施，堅決剎住在領導班子換屆中拉幫結伙、串聯拉票、賄賂選舉等歪風，樹立清風，弘揚正氣。①

2009年三月份中組部下發的《關于在黨政領導班子后備干部集中調整中加強監督認真治理拉票行為的通知》（組通字〔2009〕23號）又指出：各種形式的拉票行為破壞民主規則，造成民意失真，損害黨的形象，干擾后備干部集中調整工作健康順利進行。??在后備干部集中調整中，凡通過宴請、送禮、安排消費活動、打電話、發短信、當面拜訪等形式，請求他人在推薦過程中給予自己關照；委托、授意中間人出面說情，請求他人在推薦過程中給予自己關照；通過舉辦同學、同鄉、同事、戰友等聯誼活動，請求他人在推薦過程中給予自己關照等行為，均屬拉票行為，必須堅決禁止。② 中央三令五申強調禁止拉票，是與黨政領導選舉的民主發展相伴而來的。在黨政領導選舉中，擴大民主推薦，擴大民主基礎，避免用人權力過于集中，是發展趨勢，不過，這會滋生拉票的需求，促使拉票現象產生，從而與黨管干部原則，有著潛在沖突，從深層次上說，是多數決民主理論與黨的領導、黨作為先鋒隊組織等理論的沖突。

目前，黨政領導選舉是一種精英民主，與中國的民本主義及儒家精英傳統，有著緊密的聯系。中國能否走出自己的民主道路，既尊重民意，又不簡單以票取人，既避免用人權過于集中，又防止多數決民主的弊端，協調好黨管干部原則與民主選舉原則，尋求程序民主與實質民主的最佳結合，這是一個難題，仍待探索。但是，在村委會選舉中，并不存在這樣的問題。村委會選舉完全可以采取大眾民主的模式，現行法律也為這樣的民主實踐提供了制度空間。筆者完全認同詹付成司長曾經表達的下述觀點：

與黨政干部選舉強調計劃性、強調候選人的“無為”有所不同，村委會選舉突出競爭性，突出候選人和村民的雙向互動。拉票需求及其行為，本是這種“競爭式”選舉的題中應有之義。因此，我們既不能簡單地套用黨政干部選舉的規則，來剪裁村委會選舉，對村委會選舉中的拉票現象看不慣；也不能用村委會選舉的規則，去衡量黨政干部的選舉，把不同范圍、不同層次的選舉混淆起來。③

誠然，需要進一步規范拉票行為，以保證村民選舉的有序公正，但是，一概禁止私下拉票，就有點因噎廢食了。除了村民選舉委員會組織的拉票活動外，自發的競選宣傳、私下走訪村民，分發宣傳單，等等，也是有益的拉票行為，如果借此規定，把這些拉票方式打入冷宮，必將大幅度壓縮村委會選舉的自由空間。而且，這一禁止性規定，在執行上，也有很大難度。

詹付成司長曾言：為保證拉票的有序性，“候選人的拉票活動必須在村民選舉委員會的統一組織下公開、公平地進行。不提倡候選人個人走家串戶，私下拉票，更不允許候選人自己組織競選班子或利用家族、宗族、幫派勢力組織選舉，拉攏選票。”①對照現在的20號文件，“不提倡”成了“禁止”。詹司長還曾提出：要做到拉票的有序性，村民選舉委員會就必積極作為，為候選人和村民的雙向互動，為候選人合理的拉票行為，提供規范的服務。?如同要想堵小道就必須開大道一樣，要想遏止制度外的、不規范的拉票行為，就必須開通制度內的渠道。如果一味地指責候選人私下亂拉票，而村民選舉委員會卻又不提供規范的程序，組織規范的競選，那么，這樣的指責是沒有任何意義的。

然而，20號文件只規定：“村民選舉委員會應積極主動、客觀公正地向村民介紹正式候選人的情況。”而且，按照文件規定，村民選舉委員會組織拉票活動，不是必須的，而是“有條件的地方，提倡”，這樣一來，就給選舉工作機構有了很大的靈活性，不難想像，這一規定有可能成為選舉工作機構不組織拉票活動的借口。沒有組織上的拉票活動，又禁止私下的拉票活動，而僅規定“向村民介紹正式候選人的情況”，這固然能消除村民選舉中的“亂象”，促成某種“有序”，但不利于調動村民的參選積極性，難以讓村民有效地了解候選人，讓村民在知底知悉的情形下，行使自己的投票權，從根本上說，會影響選舉的公正性。

[作者簡介]張卓明（1979-），男，法學博士，華東政法大學科學研究院助理研究員，選舉與民主研究中心主任，華東政法大學博士后研究人員。

第二篇：怎樣認識和對待村委會選舉中的拉票現象

怎樣認識和對待村委會選舉中的拉票現象

拉票，即為了當選，在選舉期間候選人通過相關手段或措施，使選民把選票投給自己的行為。隨著候選人和村民競爭意識的增強，村委會選舉中的拉票現象日趨增多。正確認識和處理好拉票行為，對保障村委會選舉的健康發展，具有重要意義。黨政干部選舉中拒絕拉票的合理性這個問題表面上看去有點偏離主題，其實不然。因為，許多人總是自覺或不自覺地愛用黨政干部選舉中的游戲規則，指導或衡量于村委會選舉，認為黨政干部選舉中不允許拉票，村委會選舉中自然也就不允許。因此，要講清村委會選舉中的拉票問題，就要從黨政干部選舉中拒絕拉票說起。

眾所周知，在黨政領導干部選舉中，是不允許拉票的。為什么不允許拉票？簡單地說，這是黨政干部選舉制度的自身邏輯決定的。目前在選舉中，黨政主要領導職務候選人一般不差額，只有副職才有，而且幅度很小。某人要不要作候選人、當選什么職務、能否當選、副職中要把誰差掉、能否差掉，不是簡單地取決于選舉人的想法和判斷，更不是取決于候選人的主觀努力和愿望，而是取決于黨組織的愿望。一般的，在選舉程序啟動之前，黨組織早把有關問題謀劃好了，選舉只是履行一下手續而已。這一帶計劃色彩的制度設計導入操作領域的必然結論，就是要拒絕拉票。因為，一旦允許或容忍拉票，就會亂方寸，使事先的計劃或多或少落空，給黨組織的工作造成被動。所以，在黨政領導干部選舉中，不是候選人的，不宜張羅著硬要成為候選人，已經是候選人的，也不宜積極主張自己的愿望。候選人只有表現得“無

為”些、“悉聽安排”些，才符合要求。也正因為如此，在國家層面的政治生活中，“安排”一詞非常流行，像“你被安排到那里去了”、“我是一塊磚，組織想往那里搬就往那里搬”等，就是人們所熟知的政治語言。假如有人執意問鼎，并號召代表投他（她）一票，那肯定不會受歡迎，輕則被懷疑為動機不純，重則還會得個黨紀政紀處分。如果說現行黨政選舉制度規則有其存在理由的話，那么，在黨政干部選舉中拒絕拉票，自然也就有其合理性。村委會選舉中拉票的合理性與黨政選舉中拒絕拉票所不同，村委會選舉中有拉票這一現象滋生、發育的合理空間。為什么呢？簡單地說，這是由村委會選舉制度的自身邏輯所決定的。第一、村委會選舉是由村民直接提名、差額選舉。法律規定，18周歲以上有選舉權的村民，都有權提名他（她）滿意的人作村委會某一職務的候選人，而任何組織都不能指定或內定候選人。在選舉時，每一職務的候選人都要多于應選人，實行差額選舉。直接提名和選舉不僅使候選人的確定、當選具有不確定性，而且堵死了“內定”之路，使候選人清楚地意識到：要當選就必須獲得多數人的認同和好感。而差額選舉又使候選人之間的“博弈”在所難免。因為有差額就有競爭，就意味著有的候選人當選，有的候選人敗北，在這一壓力機制下，候選人有拉票的種種表現，就是十分自然的事了。第二、在村委會選舉的實際操作中，有拉票的條件。不管是公布治村方案，還是進行競選演講，面對廣大村民，候選人都希望在正式選舉時有更多的村民投自己一票。在村委會選舉中，人們經常可以看到，不管候選人是直率的表態，還是含蓄的表態；治村方案是實事求是的，還是有點脫離實際，萬變不離其宗的東西就是：他（她）都希望通過這些東西影響村民的投票意向，為自己贏得更多的選票，以便當選。因此，候選人當選后的打算、回答村民提問時的態度、各種承諾等等，都會對村民投票產生影響。可以說，村委會選舉不僅有拉票產生的制度壓力，也有拉票產生的制度條件。

總之，與黨政干部選舉強調計劃性、強調候選人的“無為”所不同，村委會選舉突出競爭性、突出候選人和村民的雙向互動。拉票需求及其行為，本是這種“競爭式”選舉的題中應有之義。因此，我們既不能簡單地搬用黨政干部選舉的規則，來剪裁村委會選舉，對村委會選舉中的拉票現象看不慣；也不能用村委會選舉的規則，去打量黨政干部的選舉，把不同范圍、不同層次的選舉混淆起來。要認真規范村委會選舉中的拉票行為說村委會選舉中的拉票有其生長的合理空間，并不意味著村委會選舉中所有的拉票行為都是正確的。事實遠比理論演算來得復雜。一些農村的拉票行為是泥沙俱下、魚龍混雜。至于那些拉票行為是合理的、應該的，那些是不合理的、甚至違法的，那要具體問題具體分析。比如，在提名候選人時，有的村民愿意為大家服務，毛遂自薦當村委會的某一職務，并希望村民們都投他（她）一票。像這樣的拉票行為，應該說還是合理的。還比如，有的候選人在競選演講時作出一些必要的承諾，或提出一些有針對性的措施，像減少村里不合理開支、減輕村民負擔；發展村集體經濟的切實可行思路；任職期間不要村里誤工補貼；違反民主決策程序，造成損失，甘愿受罰，等等。這些承諾或措施也是正常的。但有些拉票行為就是不合理、不

正常的了。比如，在提名候選人時，有的請客送禮、甚至用金錢賄賂村民，請他們投票時“多多關照”；有的授意他人或直接出面脅迫別的村民投自己的票；有的封官許愿，大搞幕后交易，拉攏選民。還比如，有的候選人在競選時，為了當選，向村民大開“空頭支票”，做一些不切實際的許諾，像有的候選人說：“我要是當選，大家就不用交各種稅、費了”，“大家生孩子，想生多少就生多少了”。這些行為已使拉票的合理性喪失殆盡，違背了村民自治的宗旨。所以，既不能因為拉票現象中有不合理、甚至違法的行為，就全面否定拉票的合理性，連規范的拉票也不許進行，也不能對不合理、不規范的拉票現象視而不見、聽之任之，而應當采取有效措施，張揚健康、合理的拉票行為，制止不合理甚至違法的拉票行為。從農村的具體情況出發，健康、積極、合理的拉票行為，至少要具備以下兩個特征：

一是合法性。所謂合法性，就是說候選人的拉票活動必須在現行法律法規范圍內活動，具體說，候選人發表的言論、作出的承諾、使出的“手段”、“招數”等，都是法律、法規和政策所允許的。要做到拉票的合法性，一方面，基層選舉部門要組織制定競選規則，把合法的拉票行為規定得清清楚楚，把禁止的拉票行為規定得明明白白。另一方面，加強選舉教育，幫助村民明辨是非，珍惜自己的權利；幫助候選人采取正確的拉票行為，不要把贏得選票建立在賄賂、威脅、利誘上，建立在對稅費收繳、計劃生育不切實際的承諾上，建立在實行人身攻擊上。

二是有序性。所謂有序性，就是候選人的拉票活動必須在村民選舉委員會的統一組織下公開、公平地進行。不提倡候選人個人走家串戶，私下拉票，更不允許候選人自己組織競選班子或利用家族、宗族、幫派勢力組織選舉，拉攏選票。要做到拉票的有序性，村民選舉委員會就必須積極作為，為候選人和村民的雙向互動，為候選人合理的拉票行為，提供規范的服務。像許多地方舉行的候選人與村民見面會，回答村民的提問；組織候選人進行公開、平等的競選演講；公布候選人治村方案等等，都是被實踐證明是有利于拉票有序進行的辦法。許多農村在提名候選人和正式選舉時，設立秘密寫票處對不規范的拉票行為，也起到了很好地遏制作用，值得提倡。如同要想堵小道就必須開大道一樣，要想遏止制度外的、不規范的拉票行為，就必須開通制度內的渠道。如果一味地指責候選人私下亂拉票，而村民選舉委員會卻又不提供規范的程序，組織規范的競選，那么，這樣的指責是沒有任何意義的。

拉票是村委會選舉中亟待細化的問題。隨著農村市場經濟的發展和村民自治的推進，農民群眾的自立意識、競爭意識、民主法制意識會不斷增強，村委會選舉的競爭會越來越激烈。如何用具體的制度將拉票規范化，保護合理的拉票行為，反對和制止不合理的拉票行為，將是影響村委會選舉順利進行的重要，應當引起各地的足夠重視。

第三篇：淺談規范和治理村委會選舉中的競爭行為

內容摘要：競爭是差額選舉的必然產物，實行差額選舉就必然會有競爭。如何把選舉中的競爭規范化，把候選人的競選積極性引導為候選人對本村情況的研究，讓選民充分了解競選人的施政綱領，選出自己滿意的帶頭人。

一、當前村委會競爭舉選中存在的問題

（一）在職村干部利用手中職權，優親厚友，為自己拉選票。

（二）有的村民采用賄賂的手段為自己拉選票。

（三）選舉期間候選人之間的相互攻擊和相互揭短，造成村莊的不穩定因素。

(四)屆期將滿之前村委會干部缺乏工作積極主動。

二、用治村演講的方法規范和治理選舉中的競爭完善治村演講，把候選人之間的競爭從地下無序的狀況轉化為規范有序的競爭。

（一）提倡治村演講、制定演講規則

（二）規范競選演講中的承諾

（三）加強對競爭選舉的指導

（四）堅決查處競選中的違法行為

（五）認真做好群眾來信來工作

實踐證明，競爭有利于村民委員會的選舉，競爭有利于人才的脫穎而出，競爭是可以規范的，競爭必須規范。引言

隨著村民自治的深入開展，廣大村民的民主意識、法制意識、參政意識和競爭意識不斷提高，村委會選舉的競爭越來越激烈。競爭是差額選舉的必然產物，實行差額選舉就必然會有競爭。沒有合法公開的競爭，私下秘密的競爭往往問題很多，甚至具有欺騙性，對村民產生誤導作用。作為選舉的組織者，如何把選舉中的競爭規范化，把候選人的競選積極性引導為候選人對本村情況的研究，提出一些符合客觀實際的治理措施，并在當選后轉化為村委會干部的工作目標對照實施；讓選民充分了解競選人的施政綱領，選出自己滿意的帶頭人，帶領村民勤勞致富，依法治村，就達到了換屆選舉的目的和推行農村基層民主政治的宗旨。

一、當前村委會競爭舉選中存在的主要問題

（一）在職村干部利用手中職權，優親厚友，為自己拉選票。一些村委會干部當選后，就開始為下一屆村委會換屆選舉做準備。有的想連選連任，有的想競選更高的職位，而有的則想競選實惠更多的職位。在平時的工作中，利用手中的職權，在宅基地的分配、村集體經濟項目的承包和轉讓、救災救濟對象的確定以及辦理一些工作業務時，就對自己的心腹、親戚、朋友和在村中有威望的人給予特殊的照顧，籠絡人心，以便在屆期將滿時，有人為自己的連任而活動。

（二）有的村民采用賄賂的手段為自己拉選票。有的村民為了競選村干部，在接近選舉時以種種借口大擺筵席，請村民大吃大喝，送現金、煙、酒、面粉等禮品給村民，并直接或間接地暗示在選舉時投自己一票。更有甚者對自己的鐵桿支持者許諾：你們幫助我當選后，就讓你們當村中的幾大員、村組出納或會計等，讓他們在選舉期間為自己拉選票賄選。像這樣的人一旦被選上，村委會很快就會變成某一人的家天下。在選舉時雖然設有秘密寫票處，保證村民在沒有干擾的情況下，領到自己的選票，按照自己的意愿獨立的填寫選票、投票。但是，“吃別人的嘴軟，拿別人的手短”，在目前村民的民主素質還不高的情況下，接受了賄選者提供錢物的村民，很難真正做到按照自己的意愿投票，賄選對選舉結果還有相當大的影響。

（三）選舉期間候選人之間的相互攻擊和相互揭短，造成村莊的不穩定因素。更有甚者在選舉期間，候選人產生后，有的候選人為了達到當選的目的，自已或指使他人，對其他候選人進行一些人身攻擊，如張貼小字報等。捕風捉影，編造一些與事實有較大出入的事情，擾亂視聽；有的對其他候選人一些已經有定論的問題糾纏不清，特別是對現任的村干部，吹毛求疵，沒有過錯的編造過錯，稍有過錯的則無限的夸大，指使一些人寫聯名信，控告信，舉報信等，給選舉期間的村莊造成一些不穩定的因素，而候選人之間的相互攻擊，給選舉工作的順利進行以及今后村莊的和諧治理埋下極其嚴重的不安定因素。

(四)屆期將滿之前村委會干部缺乏工作積極主動。有相當一些村委會干部在屆期將滿之前，有一種船到碼頭車到站的思想，工作也不積極主動，得罪人的事情更不愿意做,充當老好人，使村委會的工作在選舉前的一段時間內沒有凝聚力。而一些想當村干部的村民，采用地下的方法為自己拉選票。在距選舉還有半年以上的時間就開始拉票活動。有的單獨走村入戶，對村民作一些不搞計劃生育、分發集體資產等虛無不實的許諾，擾亂選舉的正常進行；有的動員親朋好友為自己拉票；有的利用家族宗族關系有組織地拉選票，嚴重干擾選舉工作的正常進行。由于這些行為都是私下進行，不當的承諾往往很多，也無法治理和禁止。

二、解決村委會競爭舉選中存在問題的幾個方法

（一）應用治村演講來規范和治理村委會競爭中存在的問題。

村委會成員實行差額選舉，就必然存在競爭；選民參加選舉，主要就是通過候選人的競選活動，了解候選人或其他有意參加競選的村民的情況。沒有競爭的選舉，就不是真正意義上的民主選舉。民政部2005年下發了通知，要求各地應當規范選舉中的競爭行為，為選舉創造公開、公正、公平的環境。正式候選人產生后，村民選舉委員會要及時通過召開村民大會、村民代表會議或其它有效形式，組織候選人向村民或村民代表發表治村設想，回答選民提問，接受群眾監督。加強對候選人競爭承諾、治村演說內容的審核，嚴禁違法違規承諾、人身攻擊等違背公平競爭行為的發生。民政部的《通知》雖然明確了一些界限，可以解決選舉中的一些問題，但規定得比較原則。因此，完善治村演講，把候選人之間的競爭從地下無序的狀況轉化為規范有序的競爭，是很有必要的。我縣在第二屆村委會換屆選舉中，就把規范和治理村委會選舉中的競爭行為作為做好換屆選舉工作的一個重要環節，并制定了《石林彝族自治縣村民委員會正、副主任候選人治村演講規則》，對村委會選舉中的竟選問題作了一些規范治理的探索。現簡單總結于下：

1.提倡治村演講、制定演講規則

為了使村委會選舉更加透明，提高選民的參與程度和對候選人的挑選，讓選民明明白白地投票，營造有利于競選的條件，應提倡治村演講，以規范競爭選舉。我縣規定村主任、副主任的正式候選人應參加治村演講，有條件的村委會委員候選人也應參加。發表治村演講由村民選舉委員會主持。可以在村民會議上集中進行，也可以在各村民小組會議上巡回進行。情況特殊的也可以由縣、鄉換屆選舉工作領導小組主持。村民委員會成員正式發表治村演講的時間，可在候選人名單公布之日到正式投票選舉日之前，也可以在選舉日的當天進行。發表治村演講主要采用候選人自我介紹的形式，規定非正式候選人不得發表治村演講。候選人應在演說前三天向村民選舉委員會提交一份書面的演講材料，由選舉委員會進行審核把關，對演講材料中的錯誤觀點和言論，選舉委員會應要求演講人進行修改，拒絕修改的可不安排演講。演講內容主要包括：

1、本人基本情況（包括年齡、政治面貌、文化程度、家庭情況、社會經歷等）；

2、競選職位及理由（能力、政績、特長等）；

3、治村方案（三年總體目標，工作計劃及具體措施，為民辦那些實事、好事等）；

4、表明對待當選與落選的態度。對演講人要求：

1、不得發表違背黨和國家政策的言論；

2、不得發表違背國家法律、法規的言論；

3、不得發表帶有攻擊、貶低其他候選人或村民的言論。對選舉委員會的要求是：在正式演講前不得泄漏候選人演講材料的內容。不能對候選人有親疏之分，支持某人的競選，不支持某人的競選等。候選人在競爭中應相互尊重、友好相待，不能相互進行非法的人身攻擊和誹謗。演講會議的主持人要客觀、公正、不偏不倚、不評論、不誘導，維護好演講會場秩序，引導選民理智地思考問題，心平氣和地提出問題。演講的時間，主任候選人不超過10分鐘，副主任候選人不超過8分鐘，委員不超過5分鐘。同一職務候選人的演講順序以預選得票多少為序，并要求演講人要按選舉委員會審定的演講稿進行演講，對有意違反規定，經提示仍不糾正的，村選舉委員會有權取消其演講資格。候選人發表治村演講，對選民的詢問要給予正面回答，但違背法律法規和有關政策規定、進行人身攻擊、涉及個人隱私以及詆毀、貶低其他候選人或村民的，可不予回答。

我縣在2003年7至8月間開展的第二屆村民委員會換屆選舉工作中，在制定村民委員會換屆選舉實施意見時，縣委、縣政府就充分意識到選舉的競爭性，制定了《石林彝族自治縣村民委員會候選人治村演講規則》，按規則介紹治村設想，回答村民提出的問題，就是把競爭選舉加以規范。全縣共有22個村委會任按照程序認真地開展了治村演講。通過分析，凡是進行了治村演講的，候選人能通過正常渠道向選民充分的展示自己的能力和才干，選舉就順利，民主氣氛就能充分發揮，候選人之間的不良競爭就能減少和避免，選出來的班子也就是能干事的班子。例如：水塘鋪村的主任、副主任、委員候選人都認真的準備了演講稿，真正進行了演講；現將主任第一候選人的演講稿摘錄于下:

群眾利益是基礎，富民強村是目的，為民服務是責任

尊敬的各位領導、各位選民：

感謝各位選民的信任，我被提名為水塘鋪村委會主任候選人，選委會安排我參加治村演講，能有這次演講機會，首先感謝各位領導、各位村民的支持、信任和幫助，謝謝你們。我叫XXX，男，彝族，40周歲，高中文化，本村村民，曾獲石林縣農村廣播電視學校鄉村干部培訓“農技員”職稱，1984年8月，我高中畢業后在本村小學任教5年，1992年至2000年8月在辦事處工作，任會計3年，治保調解主任4年，2000年8月至今任村民委員會主任，縣人大代表，全家共6口人，父、母、妻子及兩個孩子均在本村居住和生活。

這次治村演講 是村民委員會換屆選舉的程序之一，它體現了選舉的“公平、公正、公開”，能提高干部素質，也是村干部任職制度改革的一項重要舉措，它具有挑戰性。我喜歡挑戰，于是，我選擇的競選崗位是水塘鋪村第二屆村民委員會主任職位。我具備以下任職條件：

一、熟悉全村基本情況，思想意識進步，作風正派，政治覺悟高，遵紀守法，公道正直，和善謙遜，勤勞儉樸，愛崗敬業，治村思路清晰。

二、勤學習、善思考。在學校與村委會工作的十七年生涯中，我一直堅持學習，不斷給自己“充電”，勤于思考，不斷提升自己。工作中使我感受到了融洽的團隊精神，壓力與緊張令我深感責任重于泰山，團結與和睦則令我對未來充滿信心。在那里，我學會了組織與協調，學會了關愛與支持，學會了堅強與團結，學會了遵紀守法、誠實守信、樂于奉獻，學會了凡事講黨性講原則，學會了大膽探索。

三、勤調研、敢管理。我善于總結工作中的不足，科學地分析新的突出問題，深入群眾，具有較強的組織管理能力，能調動一切積極因素，形成強大的戰斗合力，推動全村各項工作、工作中我能做到無論是中心工作，還是日常工作中的點滴小事，我都能與村里的歷任領導、黨員、同事及所有鄉親同舟共濟，齊心協力，盡職盡責地干好工作，遇難題、困惑甚至挫折時，我能頂著壓力，一如繼往，全力以赴投入到我酷愛的工作當中。

四、系民心、高度負責。群眾反映的焦點、難點、熱點問題我聽取、調查，統籌規劃，綜合協調，積極探索新路子、新辦法，出主意解決其中的問題。在細、繁、雜、忙的工作中我不斷加強積累，始終堅持嚴謹求實，認認真真，踏踏實實，工作有條不紊。

五、為民辦實事是我義不容辭的責任。在主持第一屆村民委員會工作以來，帶領村委一班人，完成了以下幾件實事：

1、全面完成農村電網低壓改造工程，是全鄉唯一完成農村電網改造，不留尾巴的村；

2、協調資金15萬元，建設完成了全村人飲工程；

3、積極爭取、籌措資金、調整土地、修建了全鄉一流的小學；

4、爭取項目資金8萬元，完成了高穩產農田改造；

5、向縣有關部門爭取資金15萬元修建了辦公樓；

6、向交通局爭取項目資金10萬元改造了公路；

7、協調金融部門發放畜牧貸款40萬元；

8、向有關部門協調資金8萬余元完成了水果示范點的創建。假如我這次競選成功，我今后三年的工作思路和工作目標是；

1、加強隊伍建設。建立健全各種組織和工作機制，以嶄新的精神面貌迎接新的工作任務；

2、加強學習，提高自己的理論水平，全面系統地掌握相關的法律法規和業務知識，提高個人的理論素質和業務能力；

3、不斷加強鍛煉，全面提高服務質量。我將深入群眾，密切聯系群眾，關心群眾的疾苦；

4、我將團結村委一班人，和其他同志一道，牢牢把握“快”、“準”、“實”、“勤”、“深”五個字，即：進入角色要“快”、提供信息要“準”、為民工作要“實”、進村入戶要“勤”、學習知識要“深”；

5、未來三年帶領村委會一班人理辦以下實事：

（1）繼續鞏固畜牧業，加快發展進度，力爭建成畜牧專業村。

（2）大力推廣農業科學技術，依托我村的地理優勢，完成訂單農業1000畝。

（3）以烤煙為主導產業，發展本村經濟。（4）完成新村建設規劃。

（5）協調資金完成本村到北大村、月湖村的公路維修及改造。

（6）協調水利部門完善通各村民小組渠道防滲工程。（7）積極協調相關部門完成小學校門公路建設。

（8）協調電信部門完成各村組通訊工程。力爭70%的農戶用上電話。

（9）組織資金完成村辦公樓的附屬工程。

（10）以水果示范帶建設引領全村示范帶建設工程。無論我當選或落選，我都將繼續支持新一屆村委會的各項工作。我堅信，在新一屆村委會班子的團結協作下，水塘鋪村的各項工作將會取得更加輝煌的成績。

謝謝大家！

候選人通過演講向選民展示了自己的治村設想，說了真話、說了實話的都以絕對多數的高票當選，當選后他們也把當初發表的治村設想作為任期內的工作目標認真組織實施，村民自治開展得有聲有色。

2.對部分開展了治村演講村莊的調查。凡開展治村演講的村委會，大多數是在選舉當日開展治村演講。進行治村演講多數是主任候選人和副主任候選人，委員侯選人則很少有演講要求的。有的因村民居住分散，設立了一個主會場和幾個投票站，候選人先在主會場開展治村演講，又到投票站進行演講。有的選民針對自己關心的熱點、難點問題提問，由演講者給予具體的回答，一般的能提5—8個問題，少數的能提到10多個問題。通過這一問一答的形式，拉近了候選人與村民的距離，也加深了選民對侯選人的了解與選擇。而同樣是我縣的某村，原主任想連選連任，原副主任想競選主任，雙方都有一定的群眾基礎，相互都不作出讓步，而選舉委員會又沒有嚴格按治村演講規則組織演講，候選人的競選愿望得不到公開合法的釋放，候選人就自己去爭取選民，導致兩候選人相互都請村民吃飯，原主任在一個檔次稍高的餐廳請了40多桌，原副主任請人幫忙在縣城殺豬宰羊辦了200多桌，一時間輿論大嘩。選舉后落選的一方又到處上訪，告當選的一方是賄選，要求重新選舉等，信訪件一直寄到中紀委。通過這個案例的分析，我們認為，如果競選渠道不暢通，候選人的競選意識就會以一種同選民搞好關系，請人吃飯、送禮、給錢的方式來釋放。合法、公開的競選渠道暢通，就會避免賄選的發生。

（二）規范競選演講中的承諾

候選人通過競選演講，提出自己的治村設想，在候選人與選民之間建立一個公平、公開、公正的溝通交流平臺。但是，對于候選人作出的競選承諾，也應加以規范，慎重對待。候選人在競選中，承諾當選后興辦集體經濟和公益事業、減少村里不合理開支、減輕村民負擔、帶領村民調整產業結構、依法致富等，應積極引導；對于在競選中承諾分發集體資產、不搞計劃生育以及當選后為每一個村民發放現金、送禮品等明顯違背國家法律法規的行為，應在事前及時制止，如果在演講中再說的則取消其演講資格；對于在競選中承諾自己出資修路、建校等，也應謹慎對待，可引導他們在選舉前或選舉后進行。

（三）加強對競爭選舉的指導

縣、鄉選舉指導組在村級競爭選舉中發揮指導者、組織者和監督者的作用，建立健全黨政領導工作責任制，對競爭選舉過程進行全面的組織和指導，保證競爭選舉工作的順利進行。嚴格遵守《中華人民共和國村民委員會組織法》和地方選舉法律法規。要求法律程序不能變，規定的步驟不能少。不能怕麻煩圖省事，走過場。要加強宣傳培訓，讓選舉工作者掌握競爭選舉的程序，保證選舉按規定的步驟進行，不出現偏差。同時，還要注意規范和制約鄉鎮組織者的行為，避免鄉鎮借指導之名，行操縱之實，過度干涉村委會競爭選舉，在選舉過程中舞弊，違法違規操作，導致選舉不民主，競爭不公平。我縣規定鄉（鎮）選舉指導組如發現競爭選舉中的問題而不作為，在組織選舉中執法不嚴，違法不究，聽之任之，大事化小，小事化了的。對鄉（鎮）主要領導進行處分。

（四）堅決查處競選中的違法行為

對在組織競爭選舉過程中有違法行為的單位或個人，鄉（鎮）黨委、政府要責令改正，并對有關責任人給予黨紀、政紀處分。對賄賂、欺騙等手段進行不正當競爭選舉的，根據情節輕重分別給予查處，情節較輕的，由鄉鎮黨委、政府進行批評教育；違反治安管理規定的，由公安機關依法處理；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

（五）認真做好群眾來信來訪工作

我縣建立了信訪工作責任追究制度，認真做好群眾的來信來訪工作，保障村民群眾的民主權利。對群眾反映的不正當競爭選舉行為，情況屬實，確實存在違法違紀行為的，應及時對有關單位和人員進行查處。對因處理來信來訪不及時或敷衍塞責、打擊壓制的，要通報批評，造成嚴重后果的，要追究有關單位和人員的責任。

我們認為治村演講值得提倡和推廣，隨著農村基層民主政治建設的推進，村民委員會選舉的竟爭也一屆比一屆激烈，如何讓竟選人（候選人）與竟選人（候選人）之間，竟選人（候選人）與選民之間有正常的溝通和交流，讓選民選擇自已信任的干部，就是我們各級民主的組織者在實際工作中所面臨的首要問題。規范竟爭選舉，提倡治村演講，就是規范無序竟爭方法中的一種，實踐證明，凡是組織進行治村演講的，其他不正當竟爭手段就少，選舉就順利，民主氣氛就能充分發揮，竟選人（候選人）可以向選民充分展示自已的能力和才干，選出的班子也就是能干事的班子。

實踐證明，競爭有利于村民委員會的選舉，競爭有利于人才的脫穎而出，競爭是可以規范的，競爭必須規范。開展治村演講，是規范村委會競爭選舉的一種有效形式，應大力提倡。

第四篇：村委會選舉中基層政府角色與行為

內容摘要：通過分析40個村委會換屆選舉中縣、鄉政府的具體行為及其運作過程、實際功能，探討了村委會民主選舉中基層政府的角色與作用。筆者的觀點是，縣、鄉政府在推動村委會民主選舉中承擔了近于“全能”但又是混亂的角色，既是“立法者”，又是“執法者”，還是“監督者”，其行為與其說是積極、主動的，不如說是被動、應付的。因此，要真正推進農村民主自治，不僅要有政府“自上而下”的推動，還需要有民間力量“自下而上”的促進。

基層政府在村委會民主選舉及村民自治中的行為與角色，已引起學者的廣泛關注。多數人認同于這樣的看法，對中國絕大多數農村而言，村委會民主選舉與村民自治是一個需要自上而下由基層政府強力啟動并推動的過程。因此，基層政府行為在其中的作用是第一位的。有學者的研究進一步表明：制約村委會民主選舉與村民自治的主要因素也正在于地方基層政府。不過，我們應當注意的是，這些研究主要是針對《村組法》正式頌布實施以前而作出的。那么，隨著法律的正式施行，情況是否會有變化？依據對ＸＸ省40個村委會換屆選舉觀察就此作一綜合分析。鑒于筆者已在另文中研究了縣鄉政府在村民直選中的實際影響力和作用力（肖唐鏢，2001），擬通過描述縣鄉政府在村民直選中的具體行為及其運作過程、實際功能，來研究分析其角色特征。

一、樣本村簡況

表1：樣本村的經濟發展狀況N=39（村）單位：%

以稻作農業為主以經濟作物為主以林牧養殖為主私有濟濟狀況

二、基層政府對村委會民主選舉的介入方式

如果以基層政府對村委會民主選舉的依法操作與否、以及作為的積極程度為自變量，那么，如表2所示，基層政府操作選舉在理論上就有可能出現六種類型。從我們調查的情況看，在40個樣本村委會民主選舉中，這六種類型都出現了。具體說來，在A類“直接依法操作”型村中，如南門、曲斗、馬口、桃源等村，縣鄉工作組積極介入選舉，并嚴格依法操作，從而確保了選舉的民主合法性。反之，在B類“直接違作”型村中，縣鄉工作組的積極介入并不是依法而行，而是獨自或與村干部一道進行暗箱操作，嚴重作弊，貫村、章村、程村、埠村的情況就是如此。

表2：基層政府操作選舉的幾種可能性類型表

依法操作違法操作

積極作為直接介入A.直接依法操作B.直接違法操作

間接介入C.間接依法操作D.間接違法操作

不積極作為E.由村依法選舉F.放任的作弊選舉

資料來源：對39個樣本村情況的調查。

與A、B兩類中基層政府的直接介入不同，在有些村，基層政府的介入卻是間接的。如在C類“間接依法操作”型村中，縣鄉工作組也駐扎在村內，但沒有站在選舉工作的前臺，或包辦替代，或與村工作人員聯合操作，而是以指導者身份來行動，普田、游村、中村的縣鄉工作組就是這樣。而在D類“間接違法操作”型村，縣鄉工作組的介入也是間接的，但卻指導進行違法選舉或在某些程序違法運作。如，洲村委會民主選舉中胡小元的“過半數”票，實際上是無效的，但這卻是鄉干部的主張。羅家村委會民主選舉中的一些違法行為，也是與縣鄉工作組的指導有關的。

同基層政府以上四種積極“作為”類型不同的是，它們也有“不作為”的情況，即為E、F兩種類型。在這種情況下，縣鄉政府雖然也向村派出了工作組，但它僅是名義上的、形式上的，并不參與該村委會民主選舉事務的決策，任由村里自行開展選舉。坎下村、獅前村就是“由村依法選舉”的類型（E類），在這兩個村，鄉干部放手讓村里自己組織各項工作，由于有一個群眾的強有力的選舉委員會，結果選舉非常成功。而在“放任作弊選舉”的類型（F類）村中，工作組對村干部（主要是村支書）的選舉工作也不加過問，甚至對一些程序的作弊也任其自流，如永昌、古坪、河江等村。

當然，縣鄉政府及其工作組對各村委會民主選舉采取何種操作類型，取決于多種因素。其中重要的兩條即為：村支書的能力，原村委會班子的狀況（是否被鄉鎮希望能留任）。如果鄉鎮認為村支書有很強的駕御能力，希望原村委會班子留任、并認為它能繼續當選，就很有可能采取“不作為”的方式，放手讓村里自行組織安排選舉，獅前村、永昌村、坎下村、古坪、河江等村的選舉就是這樣。反之，鄉鎮如果認為村支書駕御能力不夠，但希望原村委會班子留任、而它的繼續當選又面臨挑戰時，就更有可能“積極作為”，直接或間接地介入選舉工作。

以上對基層政府行為的分析主要是從基層政府本身的維度而展開的。如果我們從村自身的角度來看，那么，就可把村委會民主選舉分為“自主性選舉”和“管制性選舉”兩種。所謂自主性選舉，是指鄉鎮基層政府對村委會民主選舉的程序、方式，特別是候選人的確定等問題采取不干預的態度，任由村委會民主選舉委員會按照上級確定的規則和要求去組織、安排和確定。而管制性選舉則是指基層政府干預的選舉。實際上，在村委會民主選舉的這兩種分類之間有著相通之處。A、B、C、D四類即為“管制性選舉”，而E、F兩類系“自主性選舉”。在本次調查的40個村中，多數村的選舉還屬于管制式選舉，只是縣鄉政府對各村委會民主選舉的作用方式和程度有所不同而已。不過，在“管制性選舉”與“自主性選舉”中都有可能出現民主合法的選舉（A、C、E），也有可能是違法性選舉（B、D、F）。由此可見，基層政府介入選舉本身并不重要，重要的是如何介入。

村委會選舉中基層政府的角色與行為分析——對ＸＸ省40個村委會換屆選舉觀察的一項綜合三、在選舉中基層政府的實際功能及其運作

那么，縣鄉政府是從哪些方面來操作選舉、并發揮作用的？從對40個村的調查看，在選舉中除了不親自投票、不作為候選人外，其它所有的行為中都有縣鄉政府的作用。各村的選舉都是一個自上而下的制度引入過程，都是在強行政驅動下而展開的，如選舉的籌備、動員與組織，以及規則、程序的安排、解釋與實施等，都基層政府。具體地說，在選舉中，基層政府的功能及其運作方式主要有：

（1）規則制定與解釋功能。在全國《村組法》正式頒布實施后，ＸＸ省人大常委會通過了相應的《實施辦法》，對選舉的步驟、程序、方法，候選人條件等作了原則性的要求。各地還會制訂更詳細的《實施方案》，如C、T兩縣均由縣委、縣政府下發了以此方案為內容的“紅頭文件”。實際上，在我們觀察的10個鄉鎮，它們也進一步制訂了更具體的《選舉操作規程》。當然，這些具體的《實施方案》與《操作規程》，從表面上看是對《村組法》和《實施辦法》的進一步細化，并無原則上的沖突。從選舉的宣傳、選民的登記，提名程序，到候選人的條件及人員確定，再到候選人的介紹、正式投票，以及選票的設計、統計與監督，還有村委會職數的規定、村委會民主選舉委員會的產生、職責等等，皆有細致的規定。因此，選舉規則與程序的制訂都是縣鄉政府的行為。而且，在實際中對其的解釋權也在縣鄉政府。

（2）信息傳輸與發布功能。限于書刊、電臺等現代傳媒在農村的不發達，特別是有關村委會民主選舉知識在農村傳播的缺乏，絕大多數農民對如何選舉可謂知之不多。而且，對何時將發生選舉等信息，也要取決基層政府的發布。這就是說，有關選舉的信息至今仍是被基層政府壟斷的，對農民而言尚是稀缺的。盡管C、T兩縣在實施方案中對選舉宣傳的要求很具體，但我們從調查中發現，其實在各村對選舉的宣傳發動工作很不深入細致，對選舉的規則、方式、程序等都是進行有選擇性的傳輸，并沒有全部發布，而且往往是對選民提要求的多（如積極履行職責），而向選民介紹其權利的少。因而對選舉的信息和知識，選民實際上是不太了解的。這就使選民和鄉村干部對選舉信息的掌握處于極不對等的地位，有利于縣鄉政府對選舉局面的控制。反之，縣鄉政府的這種控制就易于遭遇挑戰，如在普田村，當一位村民候選人看到觀察員手中的《選舉必讀》后如獲至寶，仔細閱讀后即對村委會民主選舉工作擺出了種種合理的批評。

（3）組織與操作功能。在C、T兩縣，縣鄉政府都設立了選舉領導機構，并組派了工作組進村親自指導。按理，縣鄉工作組進村主要應起政策指導及相應的監督功能，但在絕大多數村，他們還往往走到選舉工作的前臺，直接操作選舉工作。比如，他們與村支書一道指定、選委會成員，決定投票方式，幫助或者直接組織選舉，有的甚至幫助一些組織意圖之中的候選人拉票。對各村候選人的條件，以及正式候選人的確定，本應由村委會民主選舉委員會依照法律政策來決定，但在不少村，縣鄉工作組也直接介入，并起主導作用。在曲尺村，為了使組織所愿的人員能勝出，工作組便將對候選人文化程度的要求由縣里確定的初中文化改為小學文化。鄉黨委副書記在該村委會民主選舉會議上就說：“在放開老百姓選村官的過程中，如何體現黨的領導和黨委的意志，關鍵在兩方面：一是鄉鎮基層政府是否掌握著控制村選委會成員的資格認定和最終確立；二是村委會成員候選人條件的設定和候選人審批是否由鄉鎮基層政府牢牢把關。”在東江村，候選人提名結果出來后，當鄉鎮工作組的同志發現鄉鎮的意圖遭遇尷尬，而真正的競爭也在預定人選中進行時，就以村委會中要保證有婦女干部等為由，故意減少村委會職數，以保證原村干部能全部留任在村兩委班子中。在曲斗村和爵譽村，當鄉鎮基層政府看中的預定人選都成為了村委會主任的正式候選人而無法調劑時，但又為了保證他們都能當選，就臨時決定采取了分職位選舉的辦法，讓競爭主任職位的落選者能參與委員的選舉。

（4）仲裁功能。在選舉中往往會遇到各種突發問題，特別是遇到法律規則上不曾規定的問題。在此時，只有坎下、普田等少數村的選舉委員會能起到正常的集體仲裁與決策功能。在多數村，這一功能都由縣鄉工作組或基層政府承擔。在仲村，當選票上出現“一人兩名”（有選民寫下候選人的書名，又有選民寫下該候選人的小名）、發生計票爭執后，最后交由鄉政府作定奪。在羅家村，當一些未轉來戶口的媳婦們未領到選票，而與村干部發生爭執后，縣政府有關部門一錘定音：應發選票。在更多的村，當村選委會成員對有效票、廢票的認定意見不一時，都是由縣鄉工作組或基層政府來裁定，王沙塘、中村等村計票現場上就發生了這種情況。

（5）秩序監督與維持功能。這應是縣鄉工作組的重要職責。不過，在調查村中，工作組的監督功能普遍不足，尤其是對選舉工作人員的監督不力（實際上工作組本身也是“工作人員”）。但對選舉秩序的維護，防止對選舉的干擾、破壞，卻是縣鄉政府用力較多的地方。最為突出的是，C縣在我們所調查的后16個村，正式選舉的當天，每個村都由縣里統一安排了兩名警察來現場維護秩序[1]。這在一定程度上也是對選民的一種威懾，特別是對敢于提出批評意見的選民的威懾，從而有助于縣、鄉的意志得到更好的實現。

四、對村委會民主選舉中基層政府角色行為的評估

縣鄉政府在選舉中承擔了如此繁重而多樣的功能，這無疑是自上而下強力推進村委會直選的表證。但問題是：應如何評估縣鄉政府的角色特征？它對村委會直選究竟發生了何種性質的影響？

那么，主要處于被動與應付角色的縣鄉政府對村委會民主選舉又帶有了什么性質的影響呢？從選舉觀察中我們看到，盡管C、T兩縣基層政府對選舉有統一的部署與要求，但由于各村村情本身的差異，由于各村工作組的差異等原因，基層政府行為在各村卻有著并不一致的表現。下表3即是對各村委會民主選舉中基層政府行為取向的統計。

表3：在各村委會民主選舉中縣鄉政府或其派出的指導小組的態度和作用怎樣？N=39（村）

作用性質傾向并保證了選舉的民主性傾向有效的民主選舉傾向“暗箱操作”公然作弊其它

注：1.選擇項“其它”系指：看不來或說不清。

2.資料來源：對39個樣本村情況的調查。

從表3可見，在六成多的村委會民主選舉中，縣鄉政府行為傾向于民主的或有限的民主選舉；基層政府行為傾向“暗箱操作”乃至公然作弊的村占三成。這是一組或許能給人些許寬慰的數據。應當說，縣鄉政府依法操作選舉的作為，特別是為確保選舉的依法且成功而采取了種種努力，這很值得研究。[5]但限于篇幅，這里，我們僅來研究基層政府的另一面，即“藝術化”地舞弊操作選舉的手段。

1、對選舉信息與規則進行壟斷與控制，或僅作有選擇的發布，以使選民與組織意圖之外的候選人不熟悉規則，偏于操作者控制選舉。

2、對候選人資格作靈活設定，以便組織中意的人選入闈，并將不中意的其他人擋在外。曲尺、游村就出現這種情況。而在艾村，鄉里還準備了另一著，一旦一位不中意的人入選村委會成員，就將以其超計劃生育而予以除名。

3、在正式候選人確立中采取靈活方法，極盡所能地將最有競爭和挑戰實力的其他人員排除，而不是簡單地按票數來確立正式候選人。其中的手段，除了利用候選人資格的限定外，還有各種非正式方法。如在艾村，對一位村主任職位有力的競選者鄧某，鄉里即以其下去拉票等為由逼迫他辭選。在有的村，則以讓其擔任其他職位為由，利誘有力競爭者退出對主任的競選。如此等等，即是為了形成對村主任職位“一強一弱”（強者為合組織意圖的人員，弱者為有意揀選的弱勢競爭者）的競選局面。

4、誘導選民投票。在各種正式或非正式場合，以表揚的口吻介紹中意的人員，稱其很得鄉鎮的支持，而其他人都得不到上面的支持，即使選上來了以后也干不了。在羅家、王沙塘、桃源等村，工作組的同志甚至勸選民說：現在的村干部如果選不上，以后還是要當村干部的，而選上了新的人，就要增加村里的負擔，所以，你們還是如選現在的干部好。

5、對村委會民主選舉委員會成員與選舉工作人員的選擇，多數村往往以與村干部的關系、能否忠實貫徹組織意圖為主要標準。在永昌、王沙塘、尺江等村，還讓已是正式候選人的原村干部作為工作人員，拎著票箱上門搞流動投票。

6、對投票方式，多數村主要采用流動票箱投票，以偏既可現場引導選民填票，還可有利于以代票等方式搞舞弊。

7、簡化對正式候選人的介紹程序。有些村并不曾召開選舉大會，以介紹候選人，并讓他們發表競選演說。還有些村雖然召開了選舉大會，但也沒有介紹候選人的程序，更不讓選民對候選人進行發問、答辯。在建豐村委會民主選舉大會現場，筆者看到：一位選民剛對正式候選人提出有關減輕農民負擔的問題，就被主持會議的工作組干部打斷。普田村一位候選人要求村里把自己的情況向其他村民小組作介紹，也遭到斷然的拒絕。

8、在選票統計中對有效票與廢票的認定，往往傾向于組織中意的候選人。洲村胡小元的“當選”，即是將廢票剔除在選票總數之外計算出來的“過半數”。

村委會選舉中基層政府的角色與行為分析——對ＸＸ省40個村委會換屆選舉觀察的一項綜合五、選舉對基層政府行為的影響

在縣鄉政府特別是鄉鎮基層基層政府對村委會民主選舉的種種擔心之中，最核心的便是此后鄉鎮工作難以推行。按他們的看法，選舉后鄉村社會的變化會對其行政行為產生制約與影響。那么，在各村委會民主選舉后這種情況是否已經或正在發生？

六、小結

在我們觀察的40個樣本村村委會民主選舉中，盡管縣鄉政府采取了六種不同的操作方式與類型，但各村委會民主選舉都是由基層政府啟動并推動的。在此過程中，基層政府承擔了規則制訂與解釋、信息傳輸與發布、組織與操作、仲裁、秩序監督與維持等功能，[6]幾近于“全能”角色。它既是“立法者”，又是“執法者”，還是“監督者”。這或許是民主啟動中需要經過的階段。但是，我們應注意的是，基層政府這種混亂的角色特征，如果長期不能得到改變，就既會使基層基層政府的負荷過于承重，也會使村委會民主選舉質量的提升受到制約。因此，科學地厘清、界定基層政府在村委會民主選舉中的職能，應當是確保選舉依法運作的重要前提。筆者以為，在村委會民主選舉中，基層政府應主要承擔的是“立法者”與“監督者”的職能，而不應親自來組織與操作選舉，承擔起“執法者”的職能。

按西方主流民主理論，國家權力往往被視為民主建設與發展的對立物，社會力量的成長應以削弱國家權力為前提，那么在中國農村的民主化進程中，情況是否也如此呢？對于地方基層政府在村委會民主選舉和村民自治的態度，多數學者的研究已表明，這是一個十分復雜的問題。對地方基層政府在推進村民自治中的陽奉陰違現象曾作了精彩描述。對鄉鎮干部的問卷調查也發現，他們對村民自治懷有深深的疑慮與恐懼心態，并提出國家權力“既是村民自治的推動者，又是其障礙者。”從我們本次選舉觀察看，以上觀點得到了進一步的驗證。縣鄉政府推動村委會民主選舉，與其說是積極的、主動的，更不如說是被動的、應付的。懷著這種心態的縣鄉政府，對村委會民主選舉走向的影響是雙重的，離開了政府固然不行，但僅有政府也是不行的。如果僅有基層政府的作用，而沒有村社區自身的作用，尤其是民間力量自下而上的促進，就是對村委會民主選舉發展的極大不利。村委會選舉中基層政府角色與行為責任編輯：飛雪 閱讀：人次

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第五篇：如何治理拉票行為心得體會

如何治理拉票行為心得體會

堅決治理拉票行為，營造風清氣正的選人環境，是干部選拔任用工作中一項重要而緊迫的任務，如何治理拉票行為？筆者認為，有兩個問題值得深思：一是為什么會出現拉票行為？二是怎樣才能從根子上杜絕拉票行為？

為什么會出現拉票行為？因為簡單以票取人的現象比較突出。一些地方不注重分析民主推薦結果，把“民主推薦”等同于“民主選舉”，將得票情況作為評價和使用干部的唯一指標，使干部考察考核、醞釀、討論決定等環節流于形式、形同虛設。甚至還有個別單位為了消除爭議、平衡關系，隨意簡化干部任免程序，搞“一票定結果”，在民主推薦后，便不講條件，不經考察，直接將得票數最高的干部提拔使用。

怎樣才能從根子上杜絕拉票行為？必須堅持不簡單以票取人。即在選拔任用干部時，既要將民主推薦票數作為重要依據，又不能作為唯一依據，要辯證、客觀地分析民主推薦測評得票結果，準確把握大多數群眾的意愿，不僅僅因為誰的票多就選誰，使選出來的干部是群眾真正公認的干部。

首先，需要建立民主推薦得票結果甄別機制，提高“透過票數看清民意”的能力。建立投票結果綜合分析制度，將民主推薦結果進行深入具體分析，做到“四個結合”：把得票結果同歷次推薦測評情況相結合，同近三年的考核情況相結合，同目標任務完成情況相結合，同平時了解到的干部情況相結合，認真鑒別投票結果反映民意程度。

其次，需要建立干部任用比選機制，多角度、多層次地優選干部。什么是比選？就是在干部選拔任用過程中，將符合任職條件的干部均納入比選范圍，好中選優，優中選適，擇優任用。要廣泛推行差額推薦、差額考察、差額醞釀、差額表決的選人辦法，多渠道、多角度、多層次地對擬任人選進行比較和甄別，有效防治民主推薦環節出現的問題和疏漏。

當然，不簡單以票取人需要加強監督管理，明確界定實施不簡單以票取人的條件、依據和范圍，完善不簡單以票取人的操作程序。否則，不簡單以票取人的機制就會被亂用、濫用。