第一篇：地方政府推行權(quán)力清單制度路徑構(gòu)建

地方政府推行權(quán)力清單制度路徑構(gòu)建

【摘要】推行權(quán)力清單制度是職權(quán)法定的必然要求，是建設(shè)法治政府、透明政府的重要舉措。行政權(quán)力法律依據(jù)的具體要求為形式合法和實質(zhì)合法。構(gòu)建地方政府權(quán)力清單制度的實現(xiàn)路徑，要明確權(quán)力清單不等于依清單行政，統(tǒng)一行政權(quán)力事項標準，統(tǒng)一法律依據(jù)，建立權(quán)力清單的動態(tài)管理機制，重點推進鎮(zhèn)、街的行政職權(quán)清理。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力清單 法治政府 事項標準 動態(tài)管理

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

十八屆三中全會《決定》提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。建立權(quán)力清單制度作為法治政府建設(shè)和國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，對于簡政放權(quán)、深化行政體制改革、促進依法行政具有重要意義。

地方政府推行權(quán)力清單制度的實踐及價值分析

地方推行政府權(quán)力清單的實踐梳理。有關(guān)權(quán)力清單的內(nèi)涵目前尚無統(tǒng)一的含義。有學者指出，權(quán)力清單是“把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權(quán)力進行全面統(tǒng)計，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動接受社會的監(jiān)督”①。《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》中將權(quán)力清單制度界定為：“將各級政府工作部門行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督”②。權(quán)力清單內(nèi)涵的表述方式各異，但其蘊含的基本要素是一致的。其一，清單為權(quán)力清單的表現(xiàn)形式和載體。即行政權(quán)力在梳理、科學歸類后以清單為載體，列單明細，對外公布。其二，權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)包括行政職權(quán)、行使依據(jù)、主體及辦理流程等。

從實踐層面看，地方政府推行權(quán)力清單制度的試點、實踐早在2005年業(yè)已展開。2005年，河北省邯鄲市率先曬出市長權(quán)力清單，明確市長擁有93項法定權(quán)力。③這一舉措對全國推行權(quán)力清單具有示范意義。2013年西城區(qū)作為北京市唯一的區(qū)（縣）委權(quán)力公開透明運行試點單位，開通“西城區(qū)行政權(quán)力公開透明運行網(wǎng)”，對區(qū)縣一級政府部門的行政權(quán)力展開清理工作。十八屆三中全會以后，權(quán)力清單制度在全國范圍內(nèi)如火如荼的展開。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同頒發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），為全國范圍內(nèi)推行權(quán)力清單制度提供了統(tǒng)一模板和具體操作方式。

地方政府推行權(quán)力清單制度的價值。第一，職權(quán)法定的必然要求。法治政府要求行政權(quán)力在法治的軌道內(nèi)運行，包括行政權(quán)力的來源法定、行政權(quán)力的運行法定、行政權(quán)力的救濟法定。其中，職權(quán)法定是運行法定和救濟法定的前提和基礎(chǔ)。實踐中，許多行政機關(guān)對本機關(guān)所擁有、掌握的行政權(quán)力及其行使依據(jù)并不清楚。行政權(quán)力邊界的模糊導(dǎo)致出現(xiàn)各行政機關(guān)職權(quán)交叉、互相推諉的局面，嚴重影響行政權(quán)力運行的效能。通過行政職權(quán)清理和權(quán)力清單制定，梳理、厘清各行政機關(guān)所擁有的行政權(quán)力，便于今后行政機關(guān)對照權(quán)力清單，秉持“法無授權(quán)不可為”、“法定職責必須為”的原則依法行政。此外，有權(quán)必有責，權(quán)力清單中對行政機關(guān)行使權(quán)力所應(yīng)當承擔的責任也有規(guī)定。如果行政機關(guān)違法行使行政權(quán)力，應(yīng)當承擔相應(yīng)責任。

第二，將權(quán)力關(guān)進制度之籠。權(quán)力清單制度將行政權(quán)力及權(quán)力運行流程圖向社會公開，通過“曬權(quán)力家底”的方式，公開行政權(quán)力的名稱、編碼、類型、法律依據(jù)、實施主體、辦理程序、監(jiān)督方式等內(nèi)容。權(quán)力清單一般通過網(wǎng)絡(luò)形式向社會公眾公開，實行權(quán)力公開透明運行，接受公眾監(jiān)督。權(quán)力清單制度集中體現(xiàn)了陽光政府、透明政府的要求，成功實現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進了透明的制度籠子中，為權(quán)力套上了“緊箍咒”。

第三，有利于簡政放權(quán)。簡政放權(quán)是深化政治體制和行政體制改革的重要方向。制定權(quán)力清單，對權(quán)力進行削減、下放、整合，是簡政放權(quán)的必然要求。權(quán)力清單的制定過程要求遵循“職權(quán)法定”原則，對沒有法律依據(jù)的行政權(quán)力予以取消；對宜于由下級政府和部門進行管理的事項，原則上應(yīng)當將權(quán)力下放；權(quán)力清單制度為行政審批制度等多項改革的深入推進提供了新的契機，有效實現(xiàn)以政府權(quán)力的“減”換取市場活力的“增”。權(quán)力清單、責任清單、負面清單“三單”構(gòu)成一個整體，共同為激發(fā)市場活力保駕護航。負面清單的主要目的在于明確企業(yè)不該做什么，做到“法無禁止皆可為”。權(quán)力清單和責任清單共同為政府權(quán)力扎籬笆，通過明確政府職責和相關(guān)責任主體，推進政府簡政放權(quán)以及政府職能轉(zhuǎn)變④。概言之，行政職權(quán)清理工作有利于簡政放權(quán)，充分體現(xiàn)了政府管理方式的變革，是有效處理政府、市場和社會關(guān)系的良方。

有關(guān)行政權(quán)力法律依據(jù)的具體要求

形式不合法。適用法律、法規(guī)正確是行政行為合法要件之一。如果在權(quán)力清單清理中行政行為適用法律、法規(guī)不正確，未來行政機關(guān)做出行政行為時援引了錯誤的法條，將影響行政行為的效力。在清理過程中，形式不合法的表現(xiàn)形式主要有法的名稱表述錯誤、法條表述錯誤等情形。

第一，法的名稱表述錯誤。在清理過程中，常遇到法的名稱錯誤的情形。如將《病原微生物實驗室生物安全管理條例》中的“生物”兩字漏掉，而誤寫為《病原微生物實驗室安全管理條例》；將《勞務(wù)派遣行政許可實施辦法》誤寫為《勞動派遣行政許可實施辦法》。

第二，法條表述錯誤。在法律已進行部分修改的情形下，行政機關(guān)因未及時更新，會出現(xiàn)錯誤援引舊法條的情形。如未引用新法的第十五條，而依然沿用舊法的第十條；法條表述未精確到條、款。《勞動保障監(jiān)察條例》第二十八條第一款未標明“第一款”，而僅列明第二十八條。

實質(zhì)不合法。第一，法律沖突。在我國，憲法具有最高的法律效力，法律的位階高于法規(guī)和規(guī)章。縱向而言，下一位階的法不得與上位階法相抵觸。橫向而言，同一位階的法之間不能相互沖突。在職權(quán)清理過程中，發(fā)現(xiàn)存在以下兩種法律沖突，亟需解決。

一是上、下位階的法律沖突。以住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門的相關(guān)法律依據(jù)為例，《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》為行政法規(guī)，《實施工程建設(shè)強制性標準監(jiān)督規(guī)定》為部門規(guī)章，下位階的部門規(guī)章不得與上位階的地方性法規(guī)相沖突。按照《條例》第五十七條的規(guī)定，工程監(jiān)理單位未按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)的強制性標準實施監(jiān)理的，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；依據(jù)《實施工程建設(shè)強制性標準監(jiān)督規(guī)定》第十九條，工程監(jiān)理單位違反強制性標準規(guī)定，處50萬元以上100萬元以下的罰款。上位法與下位法的沖突的情形將造成執(zhí)法過程中法律適用的困惑。該問題在區(qū)住建委進行職權(quán)清理時無法得到解決，應(yīng)當通過相關(guān)程序遞交有權(quán)機關(guān)予以處理。

二是同一位階的法規(guī)之間存在沖突。同樣以上述兩部法規(guī)為例，二者處于同一法律位階，但二者針對建設(shè)單位未組織竣工驗收，擅自交付使用的事項的法律依據(jù)存在明顯的抵觸：若依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第七十三條，要“處工程合同價款2%以上4%以下的罰款”；而依據(jù)《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第三十六條，要“并處10萬元以上30萬元以下的罰款”。同一位階的法規(guī)之間存在沖突，將造成行政執(zhí)法實踐中法律適用的難題。

第二，將未對外公布的規(guī)范性文件作為行政權(quán)力的依據(jù)。行政權(quán)力的法律依據(jù)應(yīng)當對外公布。規(guī)范性文件制定后應(yīng)當采取多種措施予以公開。不為公眾所知悉、未對外公布的規(guī)范性文件不得作為行政權(quán)力行使的依據(jù)。如某市印發(fā)的《房改房售房備案工作規(guī)范（試行）》和《房改房權(quán)屬登記工作規(guī)范（試行）的通知》因未對外公布，故不能作為行政職權(quán)的依據(jù)。

第三，規(guī)范性文件違法為相對人增設(shè)義務(wù)。規(guī)范性文件不得在沒有上位法的依據(jù)時，為相對人增設(shè)義務(wù)或者剝奪其權(quán)益。以行政征收為例，為確保相對人合法權(quán)益不受違法行政征收行為的侵害，應(yīng)遵循征收法定原則。沒有法律依據(jù)，擅自決定征收的行為，有違行政法治原則。

構(gòu)建地方政府權(quán)力清單制度的實現(xiàn)路徑

明確權(quán)力清單不等于依清單行政。有學者提出“清單之外無權(quán)力”的觀點，即“權(quán)力清單意味著不在清單之上的權(quán)力不能行使，即凡未列入清單的權(quán)力，行政機關(guān)均不得行使”⑤。該觀點將權(quán)力清單與依清單行政等同，筆者對此不敢茍同。誠然，權(quán)力清單對于防止行政權(quán)力的濫用具有一定的意義。凡是列入權(quán)力清單的行政權(quán)力，行政機關(guān)應(yīng)當嚴格遵守法律依據(jù)、法定程序來行使該職權(quán)。但這并不意味著在權(quán)力清單之外就沒有行政權(quán)力。主要理由如下：一是權(quán)力清單的制定和實施過程尚無法律層面的依據(jù)；二是權(quán)力清單不具有強制力；三是“清單之外無權(quán)力”無法反映出服務(wù)行政理念。

統(tǒng)一行政權(quán)力事項標準。權(quán)力清單是行政權(quán)力的表現(xiàn)形式，是將作為整體的行政權(quán)力進行分解、歸類，細化為單一的行政職權(quán)事項。權(quán)力清理工作應(yīng)當按照統(tǒng)一標準進行。然而目前權(quán)力清單的標準不統(tǒng)一，導(dǎo)致同一區(qū)域內(nèi)同一層級政府部門的權(quán)力事項千差萬別。這種差異會使公眾對權(quán)力清單的合法性、合理性產(chǎn)生質(zhì)疑，進而影響其公信力。各省、市以及上、下級政府應(yīng)保持統(tǒng)一的分類標準。建議已經(jīng)完成權(quán)力清單制定的部門按照此要求進行清理或修改，以保證法治的統(tǒng)一性。在理論上，要進一步研究行政行為類型化，為權(quán)力清單清理提供理論支撐。

統(tǒng)一法律依據(jù)，明確給付行政的法律依據(jù)應(yīng)包括規(guī)范性文件。權(quán)力清單制定過程中，同一行政權(quán)力事項的法律依據(jù)應(yīng)當相同，此乃法治政府的基本要求。而在實踐過程中，各地有關(guān)法律依據(jù)的標準尺度不一。有的地方將憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章作為法律依據(jù)；而有的地方，規(guī)范性文件也可以作為法律依據(jù)。筆者認為，有明確法律規(guī)定的應(yīng)當從其規(guī)定。比如行政處罰、行政許可等行為，法律已經(jīng)明確規(guī)定其設(shè)定權(quán)和實施權(quán)，應(yīng)當從其法律規(guī)定。如果法律沒有明確規(guī)定該行政行為，則應(yīng)當從行政行為的性質(zhì)出發(fā)進行分析。侵益性行為是剝奪相對人權(quán)益或者對相對人苛以義務(wù)的行為，須有法律的授權(quán)，規(guī)范性文件不能設(shè)定侵益行政行為。給付行政又稱受益行政，與侵益行政相對應(yīng)，是“通過供給、保障以及資助等方式使行政相對人獲得某種利益”⑥。有學者認為；“在法治的條件下，給付行政必須受法律保留的支配”。⑦對此，筆者持不同觀點。伴隨著服務(wù)行政的發(fā)展，政府不再滿足于守夜者的角色，而是積極采取各種措施為公民謀福祉。各地政府的財政狀況不盡相同，其所提供的給付行政的種類、范圍也存在一定的地區(qū)差異。例如北京市與甘肅省對同一行為的行政獎勵的金額不同。在我國現(xiàn)階段，給付行政尚無法實現(xiàn)嚴格遵循法律保留原則。規(guī)范性文件可以在不違反上位法的前提下做出給付行政。筆者認為，在行政職權(quán)清理的實際操作過程中，給付行政的法律依據(jù)除了憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章外，可以包括規(guī)范性文件。

建立權(quán)力清單的動態(tài)管理機制。權(quán)力清單僅為行政權(quán)力的形式載體，是行政權(quán)力的外在表現(xiàn)形式，權(quán)力清單的公布，解決的是行政權(quán)力“列單明細”的問題。權(quán)力清單應(yīng)當隨著行政權(quán)變遷而不斷變化，建立動態(tài)管理機制實有必要。權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)隨著法律的立、改、廢或者行政機構(gòu)的調(diào)整而相應(yīng)變化。一是因法律的立、改、廢，權(quán)力清單需要相應(yīng)調(diào)整。在該部門在進行職權(quán)清理時，某部法律合法有效，但是在權(quán)力清單公布后新法生效，舊法隨著廢止，這時相關(guān)部門應(yīng)當及時對權(quán)力清單進行調(diào)整。二是因機構(gòu)和職能調(diào)整而需對權(quán)力清單進行調(diào)整。行政機構(gòu)改革和職能調(diào)整是我國“大部制”改革和行政體制改革的必然產(chǎn)物，旨在破解各部門之間職能交叉不清、互相推諉等痼疾。因?qū)嵤┲黧w職能調(diào)整，需要增加或者減少行政權(quán)力的，應(yīng)依據(jù)動態(tài)管理機制進行相應(yīng)調(diào)整。三是行政權(quán)力取消。新公共管理運動要充分調(diào)動市場和社會的積極性，有些行政權(quán)力將隨著時代的發(fā)展變遷而逐漸取消，演變成社會權(quán)力。這時，權(quán)力清單的內(nèi)容亦應(yīng)隨著調(diào)整。四是上級人民政府下放行政權(quán)力，需要對應(yīng)承接。這時上級政府的行政權(quán)力轉(zhuǎn)移、下放給下級政府，兩級政府權(quán)力清單的內(nèi)容都應(yīng)當相應(yīng)做出調(diào)整。綜上所述，權(quán)力清單工作并非一勞永逸，應(yīng)當建立動態(tài)管理機制，及時更新，查漏補缺。

重點推進鎮(zhèn)、街行政職權(quán)清理。我國地方政府包括省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級。我國實行條塊分割的管理體制，作為基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和派出機關(guān)的街道辦事處因直接與公民打交道，承載了大量的行政職能，正所謂“上面千條線，下面一根針”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處的權(quán)力清理是清單制度建設(shè)的“最后一公里”，關(guān)乎該制度建設(shè)的成敗。經(jīng)筆者統(tǒng)計，省、市、縣三級權(quán)力清理的速度遠比鄉(xiāng)鎮(zhèn)要快。其主要原因在于：一是權(quán)力清單制度主要倚賴自上而下的推動，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級尚未全面鋪開啟動該項工作；二是鎮(zhèn)、街的權(quán)力形式更為復(fù)雜，既有行政權(quán)力又有公共服務(wù)項目，很多行政職權(quán)的性質(zhì)亟待予以統(tǒng)一界定。如發(fā)放獨生子女傷殘家庭的特別扶助金的初審、發(fā)放獨生子女死亡家庭特別扶助金的初審等事項都掌握在鎮(zhèn)、街手中。這些事項的初審結(jié)果與相對人的權(quán)益休戚相關(guān)。該初審權(quán)應(yīng)當定性為便民服務(wù)事項還是行政許可的初審權(quán)，各地區(qū)做法不一。筆者認為，該行為如何定性，取決于鎮(zhèn)、街的初審權(quán)是實質(zhì)的審核還是僅負責材料的轉(zhuǎn)移遞交。如果鎮(zhèn)、街僅負責將行政相對人的材料移交給相關(guān)部門，并未進行實質(zhì)審核，則該項權(quán)力系受委托行使職權(quán)，其責任歸屬為受委托部門；如果相對人對其初審決定不服，應(yīng)當以具有該項職能的工作部門為行政復(fù)議被申請人或者行政訴訟被告。如果鎮(zhèn)、街進行實質(zhì)審核，則屬于行政許可權(quán)的組成部分。此種情形中，鎮(zhèn)、街的審核行為直接影響到相對人權(quán)益，應(yīng)以鎮(zhèn)、街作為行政復(fù)議被申請人或者被告。未來，應(yīng)當將鎮(zhèn)、街行政職權(quán)清理工作作為重點內(nèi)容予以推薦。

綜上所述，權(quán)力清單制度是政府推行行政體制改革、簡政放權(quán)的重要措施，是國家治理體系現(xiàn)代化的制度回應(yīng)，對規(guī)范行政權(quán)力運行，促進依法行政具有重要意義。未來，要加強頂層設(shè)計，實現(xiàn)權(quán)力清單制度的制度化、法治化。

（作者為河北大學國家治理法治化研究中心研究員、河北大學政法學院講師、中國政法大學博士研究生；本文系河北省社科基金“國家治理現(xiàn)代化視野中法治河北實現(xiàn)路徑研究”成果，項目編號：HB15FX046）

【注釋】

①柳霞：“權(quán)力清單制度：將權(quán)力關(guān)入透明的制度之籠”，《光明日報》，2014年1月17日。

②參見新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/2015-03/24/c_1114749180.htm.③“反思巨貪案：國內(nèi)首份市長‘權(quán)力清單’邯鄲出爐”，《南方周末》，2005年8月26日。

④郭金超：“李克強詳解三張施政‘清單’：政府要拿出權(quán)力清單”，人民網(wǎng)，2014年11月10日。

⑤楊偉東：“行政權(quán)力清單制度的意義和落實”，《中國法律》，2014年第1期。

⑥⑦黃學賢：“給付行政適用法律保留原則若干問題探討”，《江海學刊》，2005年第6期。

⑧安徽省阜陽市編辦：“安徽省阜陽市全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單和責任清單制度建設(shè)工作”，2015年7月3日。

責編 /豐家衛(wèi)（實習）

第二篇：淺析權(quán)力清單制度的路徑選擇

淺析權(quán)力清單制度的路徑選擇

摘 要：深化行政體制的改革關(guān)鍵在于建立和完善行政權(quán)力清單制度，權(quán)力清單制度能夠及時監(jiān)督政府的工作，將政府行為界定變的更加的清晰。權(quán)力清單制度成功打造出了一個透明和陽光的政府，在推進權(quán)力清單制度執(zhí)行的過程中，需要建立行政機關(guān)權(quán)力清單的監(jiān)督考評機制，保證權(quán)力清單的可持續(xù)性，這樣以來最大程度上促進了權(quán)力清單制度的深入貫徹落實。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單;政府權(quán)力;意義;路徑選擇;執(zhí)行建議

權(quán)力清單，是指我國政府以及地方政府使用清單的方式將政府所行使的各項職能以及相應(yīng)的權(quán)限，以多樣的方式向公眾展示出來，讓社大眾知道;各級政府和政府必須完成清單上所展示出的職能，完成自己的職責，清單上沒有展示的權(quán)力和職能不能行使。權(quán)力清單的主要公開步驟包括：首先，進行整合各級政府、政府部門和行政人員所掌握的公共資源和權(quán)力，其次，要確保行政機關(guān)執(zhí)行過程的規(guī)范化;最后需要公開政府職責權(quán)力、權(quán)限、執(zhí)行流程和運行結(jié)果等一切有關(guān)政府的各個方面。

一、行政權(quán)力清單的意義

建立和完善權(quán)力清單制度，能夠使政府權(quán)力的實施變得更加的制度化，使政府的權(quán)力限定變得更加的透明，建立和完善行政權(quán)力清單制度是深化行政體制改革的關(guān)鍵性一步，也促使了政府管理模式和管理方式的革新。

1.建設(shè)法治政府。法制政府是我國所追求的重要一項任務(wù)，法制政府的構(gòu)建需要建立在嚴格的法律體系基礎(chǔ)上，將政府的權(quán)力限制在法律允許的范圍內(nèi)，政府需要依據(jù)法律的要求行使各項權(quán)力，杜絕權(quán)力的濫用。我們所理解的法制政府的涵義包括兩個方面：一是法律規(guī)定和限制權(quán)力的主體;二是行政權(quán)力的執(zhí)行需要符合法律的要求。行政權(quán)力清單使政府和社會、政府和市場之間的界限變得明確，使政府行政人員明確自己的權(quán)力執(zhí)行范圍。清單是行政權(quán)力清單制度一個關(guān)鍵點，以清單的方式及時將政府權(quán)力的范圍向大眾公布。

2.建設(shè)廉潔政府。我國的貪污受賄情況十分的嚴重，一些違法亂紀的行為正處于潛伏期。其原因主要有三點，一，社會監(jiān)督和舉報制度的不完善，出現(xiàn)的一些違法行為很難被紀律檢查機關(guān)所發(fā)現(xiàn)，簡單的來說就是違法者和檢查者之間的關(guān)系是模糊的;二，違紀的官員很好的處理了人際關(guān)系，其行為很難被揭發(fā);三;紀律檢查部門在執(zhí)法的過程中受到了權(quán)力人物的阻礙。

3.建設(shè)陽光政府。政府權(quán)力執(zhí)行的變得透明其實就是為了提升政府為人們服務(wù)的能力，這是建設(shè)陽光政府的需要，也是和諧政府和人民關(guān)系的要求。行政權(quán)力清單要求政府的權(quán)力范圍向人們公開，其優(yōu)點有兩個：第一，人民可以根據(jù)權(quán)力清單來了解政府的詳細權(quán)力，權(quán)力清單除了公開行政機關(guān)的權(quán)力之外，其他的都需要以權(quán)力流程表的方式進行公布，清楚的顯示出政府部門所負責的職責、運行流程、辦理流程和時間等，以具體的行動向社會服務(wù)。第二，人民能更好的監(jiān)督政府的權(quán)力行使。

二、權(quán)力清單的路徑選擇及實踐過程

1.行政權(quán)力流程情況分析。以北京西城區(qū)的權(quán)力流程圖為例，西城區(qū)的政府在公開權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，制作出了兩千多張的行政權(quán)力流程圖，非常細致的繪制出各項的具體信息。

圖一 行政處罰權(quán)力流程圖

制定標準的流程圖使各項權(quán)力變得更加的詳細，降低了執(zhí)法人員的自由空間，使行政處罰變得更加的透明和合理。

2.權(quán)責制度的建立。將每一位行政人員的權(quán)力都做到了最細化，并且將每一位行政人員的權(quán)力都公布給社會大眾。在法律的基礎(chǔ)上明確分化每一位人員的權(quán)力和職責，甚至需要細化到對每一位人員的選拔、調(diào)動、獎勵和晉升等，建立起權(quán)責制度。

3.行政權(quán)力與廉政風險的結(jié)合。在完成行政權(quán)力清單之后，還需要進一步建立了廉政風險防控等級制度。在網(wǎng)絡(luò)上所公布的行政人員的具體權(quán)力之后好需要公布此項權(quán)力的廉政風險等級。詳細的廉政風險等級分為三個等級：一級是指廉政風險最大，很容易產(chǎn)生腐敗的權(quán)力類別;二級沒有一級的風險大，但是也是相對于比較容易產(chǎn)生腐敗的權(quán)力類別;三級的風險是最小的，不是很容易產(chǎn)生腐敗權(quán)力的類別。

三、權(quán)力清單的執(zhí)行建議

1.明確權(quán)力制度要求。權(quán)力清單的公布需要的不是享有權(quán)力的政府而是根據(jù)法律規(guī)定的范圍作為公開的內(nèi)容，權(quán)力清單需要以法律為基準，追求權(quán)力的公正和合理。權(quán)力清單制度的主要工作內(nèi)容需要有嚴格的清單內(nèi)容制作出的流程和步驟，由于行政權(quán)力的范圍很廣，所以需要具體區(qū)別于不同的等級，需要嚴格遵守自上到下、先易后難的順序推進。清單是一項新的制度，公開權(quán)利清單雖然比較簡單，但是其中的要有求很多，很多細節(jié)性的問題需要明確的指出。

2.監(jiān)督考評機制。建立權(quán)力清單制度之后，需要建立起科學的監(jiān)督考評機制，其機制的主要內(nèi)容包括：第一，行政機關(guān)是不是重視這項機制;第二，行政機關(guān)是不是嚴格遵守這項機制，確定出自己權(quán)力的范圍;第三，行政機關(guān)是不是出現(xiàn)隱瞞這項機制的情況。

3.保證監(jiān)督持續(xù)性。行政權(quán)力清單制度是需要長時間的進行，不是一項短期內(nèi)和一次性完成的工作，必須確保其監(jiān)督的持續(xù)性。這主要是因為政府權(quán)力是不斷變化的。行政權(quán)力并不是一直保持不變，而是隨著社會的發(fā)展和人民的需要不斷的變革，行政權(quán)力一直表現(xiàn)出的是容易變化的特點。這也就說明權(quán)力清單也是處于不斷變化之中的，權(quán)力清單隨著行政權(quán)力的變化，而不斷作出適應(yīng)的挑戰(zhàn)和改變。通過很多次的試點方案可以知道，一次的清單公布是很簡單的，一直保持權(quán)力清單的完整性和即時性是很艱難的。所以，行政權(quán)力清單制度必須要時刻保持動態(tài)化和持續(xù)性的特點。（作者單位：湘潭大學）

參考文獻：

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第三篇：權(quán)力清單制度

權(quán)力清單制度：給行政權(quán)力打造一個制度的籠子

李 強

2014年02月19日08:28

來源：《求是》

面對浙江民營經(jīng)濟早發(fā)先發(fā)、資源要素稟賦先天不足的狀況，如何處理政府與市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的作用，是擺在歷屆省委、省政府面前的重大課題。堅持政府自身改革先行、充分發(fā)揮市場機制作用、不斷激發(fā)市場主體的創(chuàng)業(yè)激情與創(chuàng)新活力，既是浙江的成功經(jīng)驗，也是浙江一以貫之的自覺追求。在實踐探索中，我們逐漸認識到，處理政府與市場關(guān)系，不是簡單的“放”與“收”的問題，根本的是要形成科學有效的行政權(quán)力運行機制，把行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

行政權(quán)力與其他權(quán)力一樣，天然具有擴張性，在運行中一旦偏離設(shè)置權(quán)力的本來目的，就會出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗等異化現(xiàn)象，導(dǎo)致政府職能履行不到位、行政效率低下、市場機制不能充分發(fā)揮作用。十八屆三中全會做出推行權(quán)力清單制度的決定，就是為了給行政權(quán)力打造一個制度的籠子，使之科學有效運行。這個籠子以法律法規(guī)為材質(zhì)，置于陽光下接受監(jiān)督。

依法制權(quán)是權(quán)力清單制度的根本理念。從本質(zhì)上講，一切權(quán)力屬于人民，行政權(quán)力是人民讓渡給行政機關(guān)代為行使的那部分權(quán)力。因此，一切行政權(quán)力必須源于法律法規(guī)的授權(quán)。法律法規(guī)沒有授權(quán)、現(xiàn)實中卻在行使的行政權(quán)力，概屬違法。明確權(quán)力清單，就是明確非授權(quán)即禁止的原則，最大限度防止政府的越位、缺位與錯位。而對于市場來說，則要明確負面清單，也就是明確非禁止即準入的原則，最大限度破除市場壁壘，保證各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭。明確權(quán)力清單與負面清單，是厘清政府與市場邊界的基礎(chǔ)一環(huán)。

陽光行政是權(quán)力清單制度的最大特點。既然一切權(quán)力都源于法律法規(guī)的授權(quán)，為什么還要實行權(quán)力清單制度呢？這個制度安排的關(guān)鍵就在“清單”二字，就在公開。陽光是最好的防腐劑。把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里只是第一步，還要把它放到陽光下，置于群眾的視線里。一方面，告訴群眾政府擁有權(quán)力的數(shù)量、規(guī)模和邊界。另一方面，告訴群眾政府行使每一項權(quán)力的依據(jù)、流程和時限。這樣就杜絕了信息不對稱造成的權(quán)力異化空間，便于群眾監(jiān)督行政權(quán)力運行。

權(quán)責一致是權(quán)力清單制度的基本原則。權(quán)力意味著責任，行政權(quán)力應(yīng)當授之有據(jù)、行之有規(guī)、錯之有責。公布政府部門的權(quán)力清單，也就同時公布了其責任清單。為保證權(quán)力與責任的對等性，還要建立對違規(guī)用權(quán)的監(jiān)督問責機制，以防止行政權(quán)力肆意膨脹、為所欲為，出現(xiàn)異化。

推行權(quán)力清單制度，把行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，就要做實以下幾個環(huán)節(jié)。開展政府部門職責清理。2013年，浙江省政府著眼于正確處理政府與市場關(guān)系，積極推動新一輪行政審批制度改革，取得了明顯成效。但是，選擇性放權(quán)、形放實不放、明放暗收等問題仍然在一定程度上存在。如何推進行政審批制度改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能？一是在廣度上做文章，就是全面梳理、評估、確定政府部門現(xiàn)有行政權(quán)力，做到不留死角；二是在深度上做文章，就是使行政審批制度改革的成果法制化、長效化，走出行政權(quán)力膨脹—壓縮—再膨脹的怪圈。推行權(quán)力清單制度，開展政府部門職責清理，就是做好這兩篇文章的有力抓手。通過推行權(quán)力清單制度，實行減政放權(quán)，可以最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，把行政權(quán)力納入法制的軌道公開運行，接受群眾監(jiān)督。把這項工作做好了，建立科學有效的行政權(quán)力運行機制，把行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子里就邁出了堅實的第一步。

全面清權(quán)。行政權(quán)力的根本依據(jù)是法律法規(guī)，基本依托是政府部門的職能。因此，清權(quán)要對照法律法規(guī)及“三定”方案，結(jié)合工作實際、群眾要求、行政審批制度改革情況，認真梳理各部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要職能及行政權(quán)力。在清權(quán)過程中，既要摸清權(quán)力的總體情況，也要摸清每一項權(quán)力的情況；既要看權(quán)力是否合法合規(guī)，也要看權(quán)力是否合時合需；既要看權(quán)力運行的內(nèi)容，也要看權(quán)力運行的程序；既要看權(quán)力運行的結(jié)果，也要看權(quán)力運行的效率；既要看權(quán)力行使，也要看責任承擔。從而全面梳理出各項行政權(quán)力，掌握其法律依據(jù)、運行程序、行使效率及對應(yīng)的責任。

減權(quán)放權(quán)。對梳理出來的行政權(quán)力，要具體分析。沒有法律法規(guī)依據(jù)的行政權(quán)力，直接取消；雖有法律法規(guī)依據(jù)，但不符合改革精神和發(fā)展實際的行政權(quán)力，予以嚴格管理；直接面向基層、量大面廣、由地方行使更方便有效的行政權(quán)力，一律下放給市縣；可以轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位或社會組織行使的行政權(quán)力，予以轉(zhuǎn)移；各部門之間相互交叉的行政權(quán)力，要統(tǒng)籌調(diào)整，理順關(guān)系，防止推諉扯皮。通過分類處理，加快改變政府管得過多過泛，行政權(quán)力過于向上集中、呈倒金字塔配置的狀況，保證該減該放的權(quán)堅決減到位、放到位。同時，各部門歸并整合相同或相近的職責，明確應(yīng)該保留、必須保留的權(quán)力，保證該管的事管住管好。

標準配權(quán)。對市、縣政府的行政權(quán)力應(yīng)實行標準化配置，這樣有利于建立統(tǒng)一市場。根據(jù)浙江的經(jīng)驗，副省級城市，行政權(quán)力相對多些，為一檔；地級市，行政權(quán)力相對少些，為一檔；縣一級層面，可根據(jù)情況配置經(jīng)濟強縣、經(jīng)濟一般的縣、純城區(qū)、城鄉(xiāng)混合區(qū)、實行特殊財政體制的區(qū)5個標準模板。通過標準化配置行政權(quán)力，使各市、縣、區(qū)有一個基本統(tǒng)一的、權(quán)責一致的行政權(quán)力架構(gòu)。

按圖行權(quán)。對保留的行政權(quán)力，按照規(guī)范運行和便民高效的原則，著力減少運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，明確和強化責任，研究確定運行程序、辦理期限和承辦機構(gòu)，編制履職流程圖。履職流程圖原則上按職責類別編制，但同類職責中存在關(guān)鍵性差異的項目單獨編制。法律法規(guī)明確規(guī)定程序的，依法編制流程圖；沒有明確規(guī)定的，按照便民原則編制。履職流程圖的重點，是通過標準化管理的“剛性效應(yīng)”，規(guī)范自由裁量權(quán)，防止制度在執(zhí)行環(huán)節(jié)變形走樣。

公開曬權(quán)。除了公開每項權(quán)力的授予依據(jù)、名稱編號、辦事流程、責任單位、監(jiān)督電話等權(quán)力清單中的靜態(tài)信息，還要實行行政權(quán)力公開運行。借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，打造集行政審批、行政處罰、民意征集、效能監(jiān)察為一體的行政權(quán)力公開運行平臺。平臺具備在線咨詢、在線查詢、在線申辦、在線投訴、在線監(jiān)察等功能，實現(xiàn)材料網(wǎng)上審核、環(huán)節(jié)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)網(wǎng)上共享、過程網(wǎng)上監(jiān)督。

建立健全配套制度，監(jiān)督行政權(quán)力運行。權(quán)力清單明確了行政權(quán)力的法定權(quán)限和運行程序，為保證其科學有效運行創(chuàng)造了條件，但是防止行政權(quán)力的猛虎沖出籠子，還需建立健全以權(quán)力制約和監(jiān)督為核心的配套制度，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。

完善事中事后監(jiān)管。大量減權(quán)放權(quán)后，政府更多地由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實行“寬進嚴管”，監(jiān)管的任務(wù)非但沒有減輕，反而加重了。事前審批是別人找上門，在機關(guān)看材料，鑒別把關(guān)；事中事后監(jiān)管是自己走下去，到現(xiàn)場主動發(fā)現(xiàn)問題，采取措施。要通過優(yōu)化流程、創(chuàng)新方法、建立長效機制，把事中事后監(jiān)管納入制度的軌道。

健全行政問責制度。要完善問責程序，公開問責過程，明確問責主體和對象，切實增強行政問責的可操作性。根據(jù)權(quán)責對等原則確定問責事由，把行政不作為和濫用職權(quán)、玩忽職守等違法行政行為一起納入問責范圍。加強機關(guān)問責文化建設(shè)，在行政系統(tǒng)內(nèi)部營造有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償?shù)臐夂穹諊?/p>

整合各類監(jiān)督資源。監(jiān)督行政權(quán)力運行光靠政府自身力量遠遠不夠，各級政府部門要主動接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督，把各類監(jiān)督力量擰成一股繩，形成制度合力。針對權(quán)力清單中確認的行政權(quán)力，要全面查找廉政風險點，實施重點監(jiān)控。通過建立數(shù)字監(jiān)察系統(tǒng)，實現(xiàn)對行政審批、行政處罰、公共資源交易等行政權(quán)力運行平臺的全程監(jiān)督、實時監(jiān)控。

建立動態(tài)調(diào)整機制。權(quán)力清單一經(jīng)公布就具有剛性約束力，行政部門不得擅自增加項目，行使清單之外的權(quán)力，否則就是違法，將被追責。同時，也要根據(jù)法律法規(guī)和機構(gòu)職能調(diào)整情況，定期修改完善、審核公布清單，確保權(quán)力清單科學有效、與時俱進。

改革開放35年，浙江從一個資源小省發(fā)展為經(jīng)濟大省，我們的優(yōu)勢始終在市場、在民間。這背后，則是浙江歷屆省委、省政府面對市場時始終秉持的自律與自警，是對健全行政權(quán)力運行機制的執(zhí)著探索。1999年7月，浙江啟動省級政府部門審批制度改革試點；1999年9月，上虞成立全國第一家行政服務(wù)中心；2002年12月，溫州啟動政府效能革命；2008年7月，富陽開展以“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力革命。現(xiàn)在，推行權(quán)力清單制度則是這種探索的延續(xù)和深化。這項新的探索涉及面廣、情況復(fù)雜，不可能一蹴而就，需要我們從實際出發(fā)，在實踐中不斷創(chuàng)新，不斷完善，最終形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的行政權(quán)力運行體系，打造“有限、有為、有效”的現(xiàn)代政府，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。

第四篇：任進：推行政府及部門權(quán)力清單制度

任進：推行政府及部門權(quán)力清單制度

2014年12月25日14:46

來源：人民網(wǎng)-理論頻道 [摘 要] 建立權(quán)力清單制度，明確政府應(yīng)該干什么，“法無授權(quán)不可為”，這樣才能將行政權(quán)力關(guān)進制度籠子里，防止公權(quán)濫用，減少尋租現(xiàn)象，更好發(fā)揮政府作用。建立權(quán)力清單制度，不是對行政權(quán)力的簡單梳理和公布，而是通過對權(quán)力邊界的準確界定，解決好政府市場社會之間、政府層級之間、部門之間如何分權(quán)的問題，并以此進行組織體系的再造，符合實現(xiàn)有效政府治理的要求。

[關(guān)鍵詞] 行政權(quán)；行政職權(quán)；權(quán)力清單制度 [中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A 十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府作出重要部署，要求建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效和守法誠信的法治政府，并對推行政府及部門權(quán)力清單制度，提出明確的要求。

一、權(quán)力清單制度之權(quán)力的定義、屬性和來源

（一）問題的提出

2013年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》指出：“梳理各級政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責任主體和權(quán)力運行流程”。十八屆三中全會通過的《決定》明確要求推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。十八屆四中全會通過的《決定》，也對推行政府權(quán)力清單制度，提出明確的要求。按照進一步簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革的工作部署和今年政府工作報告中“確需設(shè)置的行政審批事項，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開，清單之外的，一律不得實施審批”的要求，中央政府在建立行政審批事項清單制度上作出表率。

（二）行政權(quán)力與行政職權(quán)

什么是“行政權(quán)力”，學者理解主要有兩種。一是從國家行政機關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)的角度，將行政權(quán)力理解為行政機關(guān)的執(zhí)行權(quán)，認為行政權(quán)是指國家行政機關(guān)執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策，管理國家內(nèi)政外交事務(wù)的權(quán)力。二是從國家行政權(quán)力是國家權(quán)力的一部分來理解行政權(quán)力，認為行政權(quán)力是國家權(quán)力的一部分。行政職權(quán)，即行政主體行使的職權(quán)，與國家的行政權(quán)力關(guān)系非常密切。行政權(quán)力是指國家管理行政事務(wù)的權(quán)力，是國家權(quán)力的組成部分，而行政機關(guān)的職權(quán)，則是國家行政權(quán)力的具體法律表現(xiàn)形式。

（三）行政權(quán)的屬性

行政權(quán)力涉及的內(nèi)容，主要在兩個方面：一是政府為執(zhí)行法律的規(guī)定需要管理的事項；二是政府為公共行政的目的而需要進行的事項。行政權(quán)力具有雙重屬性：一方面，行政機關(guān)的行政權(quán)力，在維護社會秩序，增進公共利益，保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益時，具有積極能動的作用；另一方面，行政權(quán)力是對社會和公民、法人或其他組織的一種支配力量，如果不對其作必要的限制，則可能會對社會產(chǎn)生消極作用。

我國行政權(quán)力不同于實行三權(quán)分立制的西方國家，行政機關(guān)的行政權(quán)雖有相對獨立性，但要受制于人民代表大會的立法權(quán)、重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)；我國實行中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨對國家事務(wù)、社會經(jīng)濟文化事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)與行政權(quán)力間存在密切關(guān)系。

（四）行政權(quán)的來源要有法定依據(jù)

行政機關(guān)的職權(quán)，必須依法律、法規(guī)，特別是行政組織法來設(shè)定，非依法律、法規(guī)不能設(shè)定或變更。除了由行政組織法設(shè)定外，通常仍會以行政法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)范性文件作具體權(quán)限劃分，如組織、事務(wù)分配、業(yè)務(wù)處理方式、人事管理等一般規(guī)定。我國行政機關(guān)職權(quán)的設(shè)定必須符合法定原則，即行政機關(guān)職權(quán)的來源，應(yīng)當有法定依據(jù)，主要是憲法和組織法、其他法律、法規(guī)及法規(guī)性文件（如“三定規(guī)定”）等。沒有法定依據(jù)，行政機關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定，這是依法行政的基本要求之一。

二、權(quán)力清單制度的概念、實施主體和范圍

（一）權(quán)力清單的內(nèi)涵、外延和建立權(quán)力清單制度的意義

所謂權(quán)力清單制度，是指政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權(quán)力進行全面梳理基礎(chǔ)上，將職權(quán)目錄、實施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進行列舉，并公之于眾。簡言之，權(quán)力清單制度是政府及其部門或其他主體以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力革命，其實質(zhì)是給行政職權(quán)打造一個透明的制度籠子，為行政機關(guān)依法行政提供基本依據(jù)，也為企業(yè)、公民提供便利條件。

權(quán)力清單類似于一種業(yè)務(wù)手冊或辦事指南、行政準則，目的在于厘清公權(quán)力與私權(quán)利的邊界，方便社會公眾，也便于行政管理和行政執(zhí)法。推行權(quán)力清單制度，為更好發(fā)揮政府作用和使市場在資源配置中起決定性作用提供制度安排。由于行政管理和行政執(zhí)法的廣泛性、復(fù)雜性，權(quán)力范圍模糊和多變性，給權(quán)力行使帶來困難，容易出現(xiàn)濫用或超越職權(quán)、失職、缺位、錯位等問題。建立權(quán)力清單制度，明確政府應(yīng)該干什么，“法無授權(quán)不可為”，這樣才能將行政權(quán)力關(guān)進制度籠子里，防止公權(quán)濫用，減少尋租現(xiàn)象，更好發(fā)揮政府作用。建立權(quán)力清單制度，不是對行政權(quán)力的簡單梳理和公布，而是通過對權(quán)力邊界的準確界定，解決好政府市場社會之間、政府層級之間、部門之間如何分權(quán)的問題，并以此進行組織體系的再造，符合實現(xiàn)有效政府治理的要求。

四中全會提出建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府；依法全面履行政府職能，完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化；四中全會還提出行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定；推行權(quán)力清單制度，體現(xiàn)了法治政府對行政主體行使權(quán)力的要求。同時，四中全會要求行政機關(guān)要堅持法定職責必須為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職，按照權(quán)責一致的要求，建立“責任清單”制度，明確政府的責任，有權(quán)必有責，符合權(quán)責法定的要求。

(二）權(quán)力清單中行政職權(quán)行使主體

行政權(quán)力包括政府權(quán)力和部門權(quán)力，行政權(quán)力清單應(yīng)包括政府權(quán)力清單和部門權(quán)力清單。行政職權(quán)，原則上由行政機關(guān)自行行使，但有的也由其他組織行使。根據(jù)國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》中關(guān)于“行政執(zhí)法由行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實施，非行政機關(guān)的組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或者行政機關(guān)的合法委托，不得行使行政執(zhí)法權(quán)”的規(guī)定，在我國，行政職權(quán)除由行政機關(guān)行使外，還包括被授權(quán)組織（法律法規(guī)直接授權(quán)與行政機關(guān)授權(quán)）行使和行政機關(guān)合法委托的組織行使的情況。行政機關(guān)委托，是指由其他行政機關(guān)、行政機構(gòu)或其他社會組織，根據(jù)行政機關(guān)的委托，以委托行政機關(guān)的名義行使行政機關(guān)的權(quán)限。該行為的效果歸于委托的行政機關(guān)。有些國家將這種意義上的行政機關(guān)委托，稱為“代理”。行政機關(guān)授權(quán)，是指由其他行政機關(guān)、行政機構(gòu)或其他社會組織，根據(jù)行政機關(guān)的授權(quán)，以自己的名義行使行政機關(guān)的部分權(quán)限，該行為的效果歸于行政機關(guān)授權(quán)的組織。有些國家將這種意義上的行政機關(guān)授權(quán)，稱為“委任”。

權(quán)力清單中的職權(quán)行使主體 行政主體 其他行使行政 職權(quán)的組織 行政職權(quán)行使主體 資料來源：參見任進著：《行政組織法教程》（21世紀行政法學系列教材），中國人民大學出版社2011年版第167頁。

(三）權(quán)力清單中行政職權(quán)的范圍和內(nèi)容

根據(jù)《國務(wù)院法制辦就推行行政執(zhí)法責任制工作相關(guān)問題答疑》，主要執(zhí)法職責分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認等，但權(quán)力清單實際上范圍應(yīng)更廣，不限于行政執(zhí)法，而主要是行政職權(quán)行使主體對外行使的影響相對人權(quán)利義務(wù)的活動或權(quán)力，理論上大致分為行政執(zhí)法、行政管理、指導(dǎo)服務(wù)和其他，包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政裁決、行政確認、行政命令、行政補償、行政執(zhí)行、行政給付、行政許可、行政征用、行政征收、行政救助、行政獎勵、行政規(guī)劃、行政監(jiān)督、行政登記、行政檢查、行政指導(dǎo)、行政合同、行政允諾等。

三、推行權(quán)力清單制度應(yīng)遵循的原則、程序和需處理好的關(guān)系

（一）原則 推行權(quán)力清單制度應(yīng)遵循職權(quán)法定原則，使行政權(quán)的來源具有法律依據(jù)。行政機關(guān)行使職權(quán)，依法律、法規(guī)、規(guī)章及其清單進行；沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)，現(xiàn)實中仍在行使的行政權(quán)力，要納入重點清理范圍。

要遵循簡政放權(quán)原則，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，充分發(fā)揮社會力量在管理社會中的作用，激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展活力；同時，要優(yōu)化權(quán)力運行流程，減少辦事環(huán)節(jié)，簡化辦事程序，提高辦事效能，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便相對人。政府行使行政權(quán)力（除涉秘依法不予公開外），應(yīng)完整、準確地向社會公開基本信息（職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項），接受社會監(jiān)督。按有權(quán)必有責的要求，在確立權(quán)力清單的同時要明確其承擔責任的主體，違法或不當行使權(quán)力，依法承擔法律責任；行政權(quán)力依法調(diào)整，其責任須作相應(yīng)調(diào)整。

（二）程序

推行權(quán)力清單制度，首先是“清權(quán)”：

1.沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的職權(quán)，予以取消；部門自行發(fā)布的文件，不得作為職權(quán)設(shè)定和行使的依據(jù)；部門內(nèi)部管理職責，不列入權(quán)力清單；對面向公民、法人和其他組織的非行政許可審批事項原則上予以取消，確需保留的要通過法定程序調(diào)整為行政許可；有法規(guī)規(guī)章依據(jù)，但不符合改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的行政權(quán)，提請修改相關(guān)法規(guī)規(guī)章后予以取消；

2.行規(guī)行約制定、行業(yè)技術(shù)標準規(guī)范制定、行業(yè)統(tǒng)計分析和信息預(yù)警、行業(yè)學術(shù)和科技成果評審?fù)茝V、行業(yè)糾紛調(diào)解等行業(yè)管理和協(xié)調(diào)事項，原則上轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織承擔；對公民、法人和其他組織水平能力的評價、認定，以及相關(guān)從業(yè)、執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)類管理，原則上交由社會組織自律管理；

3.直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的經(jīng)濟社會管理事項，下放基層管理；對于行政許可、行政處罰、行政征收、行政給付、行政確認以及備案等行政權(quán)，除法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定應(yīng)由省級部門行使外，按照方便公民、法人和其他組織辦事、提高管理服務(wù)效率、便于監(jiān)管的原則，一般下放市縣政府主管部門管理； 4.確需保留的職權(quán)，工作內(nèi)容相同或相似，具有前后環(huán)節(jié)反復(fù)核準、審查、確認等情況的，要按照簡化辦事環(huán)節(jié)、優(yōu)化辦事流程、提高管理效率的要求進行整合；

5.有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)、但不符合改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要、一時難以通過修改相關(guān)法律法規(guī)調(diào)整或取消的，以及日常管理中很少行使的行政權(quán)，應(yīng)建立嚴格管理措施，未經(jīng)同級政府同意不得行使；

6.職權(quán)加強：重點在保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、加強和優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競爭、加強市場監(jiān)管、維護市場秩序、推動可持續(xù)發(fā)展、促進共同富裕等方面加強。

其次是“確權(quán)”，即編制權(quán)力目錄和運行流程圖；其三是“配權(quán)”：對保留的權(quán)力事項，按規(guī)范行政權(quán)力運行和便民高效的要求，著力減少內(nèi)部運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，優(yōu)化權(quán)力運行流程，明確和強化工作責任，規(guī)范自由裁量空間，研究確定履職程序、辦理期限和具體承辦機構(gòu)等。其四是“曬權(quán)”：公開的內(nèi)容權(quán)力運行應(yīng)包括權(quán)力名稱編號、實施依據(jù)、辦事流程、責任單位、監(jiān)督方式等，確保每項權(quán)力按照規(guī)定的權(quán)限和程序行使；其五是“制權(quán)”：對于保留、取消、轉(zhuǎn)移、下放的行政許可、非行政許可審批等權(quán)力事項，按照轉(zhuǎn)變管理理念、改進工作方式的要求，加快實現(xiàn)政府管理方式從注重事前審批向注重事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變；加強社會組織培育和監(jiān)管，提升社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力。

地方各級推行的政府及部門權(quán)力清單，可由本級政府提出，經(jīng)上一級政府機構(gòu)編制管理機關(guān)審核后，報上一級政府批準；其中，縣級以上地方各級政府權(quán)力清單，還應(yīng)報本級人大常委會備案。地方各級政府部門權(quán)力清單，由本級政府部門提出，經(jīng)本級政府機構(gòu)編制管理機關(guān)審核后，報本級政府批準。

（三）處理好幾個關(guān)系

在推行權(quán)力清單制度的進程中，除遵循以上基本原則和程序外，還必須處理好以下幾個關(guān)系。

1.繼承創(chuàng)新。政府及其部門權(quán)力清單制度是在行政執(zhí)法責任制、政務(wù)公開、效能建設(shè)、行政審批制度改革等基礎(chǔ)上逐步推進的，但又與這些改革有所不同。推行地方政府及其部門權(quán)力清單制度，要總結(jié)以往改革經(jīng)驗，在原有改革基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新，有所完善，有所發(fā)展。

2.定變統(tǒng)一。推行地方政府及其部門權(quán)力清單制度，既要堅持權(quán)力法定原則，又要大力推進改革創(chuàng)新，逐步完善；既堅持職權(quán)法定原則，將法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定規(guī)定”等作為行政職權(quán)的依據(jù)，另一方面，發(fā)揮法規(guī)引領(lǐng)和規(guī)范改革的作用，完善不適應(yīng)改革發(fā)展要求的規(guī)定和制度。

3.點面結(jié)合。既全面清理、規(guī)范又突出重點，特別是要把行政審批體制改革作為主要抓手和突破口。要在完善行政審批權(quán)力清單制度基礎(chǔ)上推行地方政府及工作部門權(quán)力清單制度，梳理各級政府及部門的行政職權(quán)，科學界定行政審批與其他行政行為以及行政執(zhí)法、行政管理、指導(dǎo)服務(wù)和其他行政職權(quán)的范圍和分類，規(guī)范行政裁量權(quán)，公開和優(yōu)化權(quán)力運行流程。

4.動靜平衡。建立權(quán)力清單和運行流程動態(tài)調(diào)整機制，及時調(diào)整行政權(quán)力事項、優(yōu)化權(quán)力運行流程，同時適當保持相對穩(wěn)定性。5.上下聯(lián)動。對政府及其部門而言，推行政府及部門權(quán)力清單制度，是政府的自我革命，改革內(nèi)生動力不足，而且各地的分類、范圍和標準等不統(tǒng)一。因此，一方面，要及時出臺中央關(guān)于推行政府及其部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見，加強頂層設(shè)計、整體規(guī)劃和分類指導(dǎo)，以維護法治統(tǒng)一、政策統(tǒng)一和制度統(tǒng)一，另一方面鼓勵基層探索創(chuàng)新，地方特別是省級和設(shè)區(qū)的市在推行權(quán)力清單制度方面有一定的自主權(quán)。

6.協(xié)調(diào)配合。機構(gòu)編制部門發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用，認真組織實施，指導(dǎo)督促各部門報送職權(quán)清理材料，組織開展審核工作，并做好審批權(quán)力清單公布后的后續(xù)工作以及與推行權(quán)力清單制度工作的銜接；監(jiān)察機關(guān)查找權(quán)力清單中的廉政風險點，實施重點監(jiān)控，加強問責；財政部門做好財政專項資金分配等權(quán)力事項清理；政府法制部門按照職權(quán)法定原則，加強職權(quán)設(shè)立合法性審查，做好權(quán)力事項調(diào)整涉及法規(guī)規(guī)章修改的相關(guān)工作。

7.理順關(guān)系。其一，政府和部門關(guān)系：政府職權(quán)，主要是執(zhí)行、管理、服務(wù)，辦理授權(quán)或交辦事項等；政府部門，行使部門管理職責，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應(yīng)向本級政府請示或報告，由本級政府決定；涉及政府全面或跨部門的職權(quán)應(yīng)由本級政府負責。有些法律規(guī)定了政府、政府部門以及部門之間的職權(quán)關(guān)系。其二，中央與地方：地方政府管理本行政區(qū)域內(nèi)行政工作，但涉及國家主權(quán)的事項，金融、國稅、外匯等關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的事項，以及跨行政區(qū)域的全國性事務(wù)，由中央政府管理。根據(jù)三中全會決定，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社保、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。要推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責和必要的執(zhí)法權(quán)，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責。其三，推行權(quán)力清單制度還涉及地方政府之間的職權(quán)關(guān)系：省級各部門加強對市縣的指導(dǎo)，明確本系統(tǒng)權(quán)力事項的名稱、歸類、實施依據(jù)、實施主體等標準；市級部門做好所屬縣（市、區(qū)）部門權(quán)力事項的比對；省市縣三級加強上下聯(lián)動，研究職責下放事項的銜接工作。其四，理清政府、部門權(quán)力清單與責任清單的關(guān)系：行使政府職能所具有的責任，通常來自法律的原則規(guī)定、“三定規(guī)定”中的規(guī)定；行政職權(quán)是從職責中梳理出來的，在法律條文中一般沒有明確規(guī)定，一般要先明確職責是什么，再從職責中梳理出權(quán)力；而行政權(quán)力非常具體，一般在法律條文中有明確規(guī)定。

四、以深化行政審批制度改革為重點，推行政府權(quán)力清單制度

（一）進展和問題

行政審批制度對于保障公共安全、人民生命財產(chǎn)安全、促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但行政審批主要是政府用行政手段管理經(jīng)濟社會的事前控制方式，如設(shè)定不規(guī)范，過多過濫，視管理為審批，或?qū)徟鷮嵤┉h(huán)節(jié)多時限長，或重審批輕監(jiān)管或利用審批權(quán)“尋租”，就會對微觀經(jīng)濟活動造成不必要干預(yù)，制約經(jīng)濟社會發(fā)展。

1998年以來特別是2001以來，各級政府推進行政審批制度改革，取得重要進展，但要清醒地看到，行政審批制度改革總體上還滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，仍存在不少問題。十八大提出深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，十八屆三中、四中全會通過的《決定》，都把深化行政審批制度改革作為重要任務(wù)。

本屆政府在以往改革基礎(chǔ)上繼續(xù)簡政放權(quán)，持續(xù)把深化行政審批制度改革、放管結(jié)合作為政府自我革命的“先手棋”和宏觀調(diào)控的“當頭炮”，深挖潛力，不斷向縱深推進。2013年3月國務(wù)院審改辦在中央編辦網(wǎng)站上公布中央60個部門行政審批權(quán)力清單，共1235項事項。同時，地方政府及部門審批權(quán)力清單制度也加快推行。國務(wù)院決定對已出臺政策措施落實情況開展全面督查，引入第三方評估和社會評價。截至目前，國務(wù)院共公布取消下放行政審批等事項632項；地方政府也加大取消下放行政審批項目的力度。

主要做法如下：1.縮小審批、核準、備案范圍，落實企業(yè)和個人投資自主權(quán)；對確需審批、核準、備案的項目，簡化程序、限時辦結(jié)。同時，最大限度減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可。2.改革工商登記制度，將注冊資本實繳登記制改為認繳登記制;清理和壓縮前置審批事項，將其中大多數(shù)改為后置審批，由“先證后照”改為“先照后證”；減少部分職業(yè)資格許可和認定。3.嚴格控制新設(shè)行政許可，防止許可事項邊減邊增、明減暗增。4.清理非行政許可審批，將面向相對人的非行政許可審批事項最終取消或依法調(diào)整為行政許可。5.堅持放管結(jié)合。各級政府及部門建立健全監(jiān)督制度，加強和改進審批后續(xù)監(jiān)管。

但是，在一些部門，“含金量”高的審批項目減少不多；行政審批過繁、過慢的問題依然存在；對企業(yè)設(shè)立審批和各種職業(yè)資質(zhì)資格許可、項目投資審批、核準等領(lǐng)域，群眾反映意見集中。2004年行政許可法實施后，根據(jù)當時有效管理的需要，國務(wù)院當年決定保留部分的非行政許可審批事項。在國務(wù)院陸續(xù)取消和調(diào)整的同時，仍有一些部門通過各種形式又先后設(shè)定了一批非行政許可審批事項。另外，企業(yè)設(shè)立工商登記前置審批和投資項目前置審批、職業(yè)資格許可和認定和評比達標表彰評估、事中事后監(jiān)管以及少數(shù)中介機構(gòu)技術(shù)評估的服務(wù)效率、收費等，都存在問題。

（二）深挖“審改”潛力

多次取消、下放行政審批事項后，剩下的都是極難啃的“硬骨頭”，繼續(xù)調(diào)整難度更大。從國務(wù)院出臺的“審改”新措施可以看出，深化行政審批制度改革重點，主要在以下幾個方面。

其一，政府職能要減得更有效，持續(xù)提高改革“含金量”。

其二，對現(xiàn)有非行政許可審批事項進行清理，并限期將面向相對人的非行政許可審批事項徹底廢止或依法調(diào)整為行政許可。

其三，鼓勵探索實行工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證三證合一；取消一些職業(yè)資格許可和認定事項。

其四，繼續(xù)改革前置審批。對屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的事項，一律不再作為前置條件；對法律法規(guī)未明確規(guī)定為前置條件的，一律不再進行前置審批；對法律法規(guī)有明確規(guī)定的前置條件，除確有必要保留的外，通過修法一律取消；核準機關(guān)能通過征求部門意見解決的，一律不再進行前置審批；對確需保留的前置審批，一律制定目錄，并向社會公布；推行前置審批與項目核準“并聯(lián)”辦理，作為重要簡政措施，加快辦理速度。其五，強化事中事后監(jiān)管。必須劃清部門職責邊界，提出加強事中事后監(jiān)管措施，強化事中管理體系、抽查和問責等，建設(shè)信息共享、覆蓋全國的投資事后監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升能力；明確公共服務(wù)事項，制定責任目錄清單；對取消下放審批事項，逐項提出相應(yīng)監(jiān)管措施：告知性備案、相關(guān)行業(yè)協(xié)會、行業(yè)從業(yè)標準、信用項目在線審批監(jiān)管平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上辦理、審批和監(jiān)管，提高審批效率，用“制度+技術(shù)”使權(quán)力運行處處“留痕”，鏟除滋生權(quán)力腐敗的土壤；建立投資項目建設(shè)信息在線報告等制度，并公開有關(guān)信息，形成中央與地方、政府與社會協(xié)同監(jiān)督的合力。

其六，對現(xiàn)有行政審批前置環(huán)節(jié)的技術(shù)審查、評估、鑒證、咨詢等有償中介服務(wù)事項進行全面清理，并出臺規(guī)范文件。企業(yè)需要中介服務(wù)的，由企業(yè)自主選擇；行政機關(guān)委托開展的中介服務(wù)，要通過競爭方式選擇，并由行政機關(guān)支付費用。

其七，公開透明、嚴格規(guī)范行政審批事項的設(shè)定和實施，著力推進行政審批規(guī)范化。另外，對涉及法律法規(guī)的修改的，要按照及時跟進、審慎穩(wěn)妥的原則，按程序修訂法律法規(guī)；要研究制定政府投資條例、企業(yè)投資項目核準和備案管理條例等法規(guī)。

（任進，國家行政學院法學教研部教授、博士生導(dǎo)師。）（來源：行政管理改革）

第五篇：＊＊學校權(quán)力清單制度

田家寨學校權(quán)力清單制度

一、制度概述

所謂權(quán)力清單，就是把各級政府及其所屬工作部門掌握的各項公共權(quán)力進行全面統(tǒng)計，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督。

學校清單制度即將學校各部門掌握的各項公共權(quán)力進行全面統(tǒng)計，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督。它著眼于依法優(yōu)化和公開權(quán)力運行流程，致力于形成權(quán)責清晰、程序嚴密、運行公開、監(jiān)督有效的權(quán)力公開透明運行機制，以切實有效地解決權(quán)力運行中存在的不作為、亂作為、權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法、相互推諉、監(jiān)管缺位、暗箱操作、權(quán)力尋租等突出問題。

二、制度關(guān)鍵

清理

強調(diào)清理，是因為各級政府所掌握的權(quán)力種類繁多、數(shù)量龐大。中央一再推動簡政放權(quán)，就是要將地方政府手中不必要的權(quán)力削減掉。政府不是萬能的，不能包辦一切事務(wù)。

透明

沒有透明度，權(quán)力就會處在混沌狀態(tài)，對權(quán)力的監(jiān)督也無從談起。權(quán)力的公開當為普遍原則，不公開應(yīng)是例外。凡是不涉及國家機密的公共權(quán)力，理應(yīng)都在強制公開之列，接受民眾監(jiān)督。

執(zhí)行

當權(quán)力清單制度逐步建立，當權(quán)力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責任逐漸規(guī)范，這個時候，就應(yīng)該強調(diào)可執(zhí)行、可問責。執(zhí)行到位與否，關(guān)乎權(quán)力清單制度最終的成效。

二、制度意義

權(quán)力清單有利于推進法治建設(shè)，是建設(shè)法治國家、法治政府與法治社會的題中應(yīng)有之義。清單對各項權(quán)力的邊界進行了明確的規(guī)定，對權(quán)力越界行為有了規(guī)范、制約、監(jiān)督、查辦、懲處的標準，有效減少了各種權(quán)力越界行為，維護法律法規(guī)的權(quán)威性，也給各種社會行為留下了足夠活動空間，權(quán)力清單以制度規(guī)范權(quán)力運行，強調(diào)行政權(quán)力配置的科學性和行政權(quán)力運行流程的規(guī)范性，有利于提高行政管理水平與效率。

權(quán)力清單可以對各職能部門和不同崗位的職權(quán)與責任進行明確界定，對政務(wù)流程進行合理的標準化，有助于構(gòu)建權(quán)責統(tǒng)一、清晰具體、密切協(xié)同且無交叉的權(quán)責體系和程序化、法制化的權(quán)力運行流程，提高行政管理的水平與效率。

權(quán)力清單致力于制度性授權(quán)，有利于提高政府工作效能。權(quán)力清單是一種制度性授權(quán)，對事務(wù)的辦理流程、相關(guān)的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權(quán)責范圍以及獎懲措施等做出了非常具體的規(guī)定，可以改變我國政府部門內(nèi)部管理財政控制加權(quán)威影響的粗放式模式，加強對實際工作的規(guī)劃和指導(dǎo)，促使公職人員的工作作風和政府工作效能產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。

權(quán)力清單有利于加強社會監(jiān)督，遏制濫用職權(quán)行為。我國法律法規(guī)和規(guī)章制度抽象化、不具體，使制度機制形同虛設(shè)，相關(guān)的監(jiān)督主體無處著力。推出權(quán)力清單和權(quán)力運行流程，將會使監(jiān)督主體有了明確的監(jiān)督方向與具體內(nèi)容，確保權(quán)力真正關(guān)進制度的籠子里。