第一篇：國家審計與國家治理調研報告

淺議國家審計在國家治理中發(fā)揮作用的四種途徑

摘要：正確認識國家審計在國家治理中的位置與作用，找準國家審計在國家治理中的定位是充分發(fā)揮其作用的先決條件和關鍵節(jié)點。本文從國家審計的定義、地位、功能、性質等四個方面分析了國家審計在國家治理中的定位。從經濟運行、改革攻堅、政策執(zhí)行、權力監(jiān)督等四個方面闡述了國家審計如何在國家治理中發(fā)揮應有的作用。

關鍵詞：國家審計

國家治理

發(fā)揮途徑

一、國家審計在國家治理中的定位

從國家審計的定義來看：國家審計，也稱政府審計，是指由國家審計機關代表國家所實施的審計。國家審計具有明顯的個性特征。一是獨立檢查會計帳目，監(jiān)督財政、財務收支真實、合法、效益的行為。二是獨立于管理者之外，不參與具體的管理活動，不履行決策、計劃、組織、指揮、協(xié)調職能，對財政、財務收支專司監(jiān)督的例行行為。三是不論被審計單位有無問題，審計機關均應當履行其監(jiān)督職能，進行例行審計。以上個性特征表明，監(jiān)督是國家審計的基本職能。具體來講，審計監(jiān)督就是檢查被審計單位在經濟活動中是否按授權或既定目標履行經濟責任，有無弄虛作假、違法違規(guī)、損失浪費行為，并督促其采取措施加以改進，促使其依法行政、依法管理、依法經營。在履行監(jiān)督職能的同時，審計機關還可以對某些管理職能履行情況作出評價，如被審計單位經濟效益的優(yōu)劣、內部管理制度是否健全、有效等，并提出改進經營管理的建議。

從國家審計的地位來看：國家審計是國家政治制度的重要組成部分，是國家治理的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一。在實現(xiàn)國家治理的過程中，不同的部門擔負起了決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制的職責，審計承擔的是監(jiān)督控制職責，審計機關是代表國家進行監(jiān)督的部門，它地位超脫，客觀公正，不受其他行政機關團體和個人的干涉，在國家治理中具有重要的地位并能發(fā)揮積極的作用。

從國家審計的功能來看：國家審計主要是監(jiān)督決策的執(zhí)行情況，審計監(jiān)督的內容很廣泛，涉及宏觀與微觀的諸多部門，涉及經濟活動的不同層次、不同方面和不同環(huán)節(jié)，它是國家治理系統(tǒng)中內生的監(jiān)督控制系統(tǒng)，通過依法用權力制約權力，服務于國家治理的決策系統(tǒng)，對國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實施監(jiān)督和約束。

從國家審計的性質來看：審計的性質職能與其他部門也不同，審計是對其他部門進行監(jiān)督和制約的部門，也是對經濟活動進行綜合監(jiān)督的部門。由于監(jiān)督的全面性，能夠取得各方面的材料，便于綜合總攬全局從宏觀和整體上看問題，從而發(fā)現(xiàn)一些薄弱環(huán)節(jié)，將這些信息傳遞反饋到有關部門能夠引導或促進有關部門加強監(jiān)督作用。從這個角度講，審計并不排斥各部門的職能，也不是對其他部門監(jiān)督的重復，它不但不會削弱各部門的業(yè)務和作用，而且在對整個經濟監(jiān)督體系中發(fā)揮著充實和完善作用，最終促進監(jiān)督體系更加正確地發(fā)揮作用，從而保證國民經濟的良性運行。

二、國家審計在國家治理中發(fā)揮作用的四種途徑

1、國家審計在經濟運行中發(fā)揮著守護衛(wèi)士作用。腐敗的實質就是運用權力謀取個人利益，近年來，反腐倡廉形勢嚴峻，一些崗位腐敗案件多發(fā)，一些領域違法違紀問題突出，一些群眾反映強烈的問題屢禁不止。如決策失誤、違法亂紀、損失浪費、會計信息不真實等，違法違規(guī)和犯罪手段不斷翻新，也更加隱蔽和高智能化，查處的難度也越來越大。在審計過程中揭露和查處重大違法違規(guī)問題和經濟犯罪案件、促進反腐倡廉建設仍然是國家審計的工作重點，也是國家審計義不容辭的責任。然而揭露和查處重大違法違規(guī)問題不是審計的目的。這只是一種手段、一種方式，要通過查處問題促進反腐倡廉建設，進一步促進經濟社會各項事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展在維護國家經濟安全方面發(fā)揮了十分重要的作用，保障了國家的根本利益。

2、國家審計在改革大潮中發(fā)揮著探路先鋒作用。我國當前改革進入了“深水區(qū)”和攻堅期，轉變職能成為政府改革的主線，機構改革、行政審批制度改革、財政管理體制改革、投資體制改革、大部門制改革、公共服務體系建設、社會管理創(chuàng)新??這些都是近年來我國在轉變政府職能方面的重要舉措。在2013年政府工作報告中對今后的工作建議中就明確提出了深化醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展這一任務，作為審計部門當身先士卒，為國家的改革決策提供詳實的第一手資料，目前我省正在開展的基本公共衛(wèi)生專項資金審計。其審計的目的一方面是通過審計摸清情況，進一步加強公共衛(wèi)生專項資金管理，完善公共衛(wèi)生服務體系，另一方面就是從體制、機制層面分析問題產生的原因，提出切實可行的審計建議，為推進醫(yī)療衛(wèi)生體制改革提供決策依據。

3、國家審計在政策執(zhí)行中發(fā)揮著參謀助手作用。溫家寶總理曾指出，審計機關要進一步深化改革、完善制度，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的建設性作用。劉家義審計長也指出“建設性決定著審計的生命力，決定著審計能夠在多大程度上維護國家安全、保障國家利益，決定著審計能夠在多大范圍內促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展”。因此在審計中發(fā)現(xiàn)問題的同時，充分發(fā)揮建設性作用。通過揭示反映的問題，深入分析原因，及時的向決策部門反饋信息、并提出防范和化解風險的對策建議，促進政策的調整與完善，促使有關部門強化管理和監(jiān)督。

4、國家審計在監(jiān)督權力中發(fā)揮著治病救人作用。溫家寶總理在政府工作報告中明確提出，“各級政府都要自覺接受人大監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督，強化監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督，高度重視人民群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督，做到行政權力運行到哪里，監(jiān)督就落實到哪里，財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里。國家審計作為國家以憲法或者法律形式明確的權力制度安排，通過履行法定職責，促進規(guī)范權力的配置和運行。依照我國憲法、審計法和其他相關法律的規(guī)定，國家審計機關對所有管理和使用國有資金的單位、項目和事項進行審計監(jiān)督。通過審計，促進政府機構和官員依法行使權力，使權力與責任相匹配，有效發(fā)揮了規(guī)范、制約和監(jiān)督的作用。

可以說，國家審計是實現(xiàn)國家良治的重要途徑和有效方式，無論國家治理模式和國家審計體制如何，國家審計都是通過有效制約權力，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的預防、揭示和抵御功能，在維護民主法治，保障國家安全，推動責任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念的落實，進而為國家治理發(fā)揮積極作用。

主要參考文獻：

（1）劉家義.2009.樹立科學審計理念 發(fā)揮審計監(jiān)督“免疫系統(tǒng)”功能。

（2）劉家義.2008.以科學發(fā)展觀為指導 推動審計工作全面發(fā)展.審計研究。

（3）溪 源.2012.關于深化改革問題的幾點思考.理論網

第二篇：國家治理與社會治理

芻論國家治理與社會治理的關系

李新廷，朱凱（中共中央黨校研究生院，北京100091）

摘要： 國家治理和社會治理、國家治理體系和社會治理體制是治理中重要的概念和形式，它們之間有著內在的緊密聯(lián)系。社會治理是國家治理的重要領域，社會治理的主體、社會領域的問題以及社會治理的價值都是國家治理的重要組成部分。當下，我們應以社會治理體制的創(chuàng)新作為突破口，通過理順政社關系、激發(fā)社會組織活力、推進基層自治和底層參與、創(chuàng)新社會矛盾體制、創(chuàng)新社會治理方式、構建多中心的治理模式等途徑來推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定重要的社會基礎。

關鍵詞： 國家治理； 社會治理 中圖分類號： C916 文獻標識碼： A 文章編號： 1671-6183（2014）04-0008-04 十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》除了將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” 設定為全面深化改革的總目標外，還提到了政府治理、社會治理、社區(qū)治理、治理體系、治理能力、治理體制、治理結構、治理方式等概念，并把“創(chuàng)新社會治理” 體制單獨列為一節(jié)。那么，國家治理和社會治理之間存在怎樣的聯(lián)系和區(qū)別？ 辨析這兩種治理關系對我們進一步深化改革具有重要的理論和實踐意義。

一、國家治理與社會治理

國家治理體系是在十八屆三中全會的《決定》文件中第一次出現(xiàn)的，這一概念在我國以往的官方規(guī)范文件中并未出現(xiàn)過。但是在十八大報告中提出了“國家治理” 這一概念，“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用” 被寫入了“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革” ［1］ 部分中。可以看出，在十八大報告中，國家治理與社會管理并列一起。這里的國家治理和之后的十八屆三中全會《決定》中的國家治理體系并非同一概念，而是從一個相對狹義的范疇上界定的，是與社會管理相對的。《決定》中的國家治理體系無疑是一個更為寬泛的概念，是將國家治理和社會治理包括在內的治理體系。不僅如此，在《決定》中國家治理體系的范圍涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態(tài)和黨建等領域，可以說是全方位的。也正因為如此，全面深化改革的總目標才是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” ［2］ 3。總書記也對國家治理體系作了進一步的闡述： “國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度。” ［3］

國家治理體系是國家治理的體系化狀態(tài)。國家治理既表明了治理的主體是國家，也表明了治理的范圍是在國家的領域之內。而國家本身就是一個較為宏觀的概念，這一宏觀性也表明了國家治理的宏觀性。何增科認為： “國家治理是國家聯(lián)合市場和社會力量對社會公共事務的合作管理。國家治理可以從多種維度去分析。從橫向來看，可分為經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理等。從縱向來看，可分為基層社會治理、地方國家治理、全國性國家治理、國家參與區(qū)域治理和全球治理等。” ［4］ 郭小聰認為： “所謂國家治理，是指主權國家的執(zhí)政者及其國家機關（包括立法、行政和司法等機關）為了實現(xiàn)社會發(fā)展目標，通過一定的體制設置和制度安排，協(xié)同經濟組織、政治組織、社會團體和公民一起，共同管理社會公共事務、推動經濟和社會其他領域發(fā)展的過程。它是多層管理主體共同管理社會公共事務、處理社會沖突、協(xié)調不同利益的一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式的總和。” ［5］

綜上所述，國家治理的主體和方式都是多元性的，政府和執(zhí)政黨是治理的重要主體，社會也是重要的治理主體。國家治理的范圍也深入到社會的各個公共領域。《決定》中有關治理的重要論述除了國家治理體系之外，較重要的概念就是社會治理。《決定》的第十三部分涉及的就是“創(chuàng)新社會治理體制”。社會治理的提出取代了以往的社會管理以及社會管理創(chuàng)新，也是對十八大報告以及之前所提的社會管理體制的進一步完善和提高。社會治理針對的是社會領域中的社會問題。姜曉萍認為： “社會治理是以實現(xiàn)和維護群眾權利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生、化解社會矛盾、促進社會公平、推動社會有序和諧發(fā)展的過程” ［6］。社會治理重視的是多元化的社會治理主體。《決定》中從改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面來闡述社會治理體制的創(chuàng)新，可以說是抓住了社會治理的重點和核心，體現(xiàn)了國家治理體系中對社會多元力量的重視。我們也可以明顯地看到，社會治理體制是國家治理體系的重要組成部分。具體來說，社會治理和國家治理的關系體現(xiàn)在如下幾個方面。

一是社會建設是國家建設的基礎，因而社會治理是國家治理的基礎。國家與社會的關系存在著不同的類型。在學界已有的研究中，往往根據國家的強弱和社會的強弱將國家與社會關系分為四種類型①：即強國家—強社會、強國家—弱社會、弱國家—弱社會、弱國家—強社會。然而，這種分類容易將國家與社會對立起來，造成一種不是國家統(tǒng)治社會就是社會壓制國家的研究狀況，不利于國家與社會的協(xié)同。我們國家在對國家與社會關系上逐漸改變了以往的國家對社會的控制與維穩(wěn)的社會管理體制，提出了國家治理體系下的社會治理體制創(chuàng)新，強調社會建設對于整個國家治理的重要意義。十八大報告和十八屆三中全會《決定》中都對社會建設予以重視，注重在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設，重視保障和改善民生、促進社會公平正義、深化社會體制改革。社會建設關切民生等重大領域，社會治理體制創(chuàng)新表明了國家對社會領域的重視。社會治理的成效在社會意義上決定了國家治理的成效。

二是社會治理領域問題的診斷及其解決是國家治理的主要內容。隨著現(xiàn)代化的推進和社會轉型的深入，隨著市場經濟的不斷發(fā)展以及經濟結構的調整，社會結構性的矛盾和問題日益凸顯，對民生問題的關注和實現(xiàn)社會的公平正義成為我國國家建設和治理的主要內容。當前我們處在社會轉型和國家建設與治理的關鍵時期，社會結構性問題的凸顯不可避免。我們在國家治理方面存在的不足主要是對社會轉型過程中出現(xiàn)的復雜問題的診斷不夠準確，從而影響了治理的效果。國家治理的主要內容就是要判斷當前社會轉型關鍵期的這一事實，診斷這一大轉型過程中凸顯的各種社會問題，從而能夠有效的進行國家治理。

三是社會治理的主體即多元化的社會力量是國家治理的重要主體。國家治理包括多種類型，存在多種維度，因而在治理的主體上也是多元化的，這是國家治理的一大特征。國家治理主體的多元化意味著公共權力并非唯一的主體，國家治理必須要從政府向社會傾斜，政府必須協(xié)同多元化的社會主體形成多元化的治理力量。十八屆三中全會《決定》中也指出： 要“改進社會治理方式”，“堅持系統(tǒng)治理”，“鼓勵和支持社會各方面的參與，實現(xiàn)政

府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”，“激發(fā)社會組織活力”，“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”，“支持和發(fā)展志愿服務組織” ［2］，等等，這些社會治理的主體也是國家進行治理的重要主體。

四是社會治理追求的價值也是國家治理追求的價值。社會治理并非一種單純的治理過程，這一過程貫穿著它自身的價值追求。民主法治、公平正義、安定有序、充滿活力是社會治理的價值訴求。社會治理主張多元社會力量的參與，主張社會力量對公權力的監(jiān)督，堅持人民的主體地位，這些體現(xiàn)的是對民主的追求。《決定》還提出治理要依法進行，做到依法治理，依法保障公民和社會組織的各項權利。社會治理最重要的目的是要化解社會矛盾、協(xié)調社會關系、整合不同的利益訴求，保證發(fā)展的成果和社會秩序的公平正義。多元化的社會主體在社會治理過程中不可能沒有利益的沖突，社會治理的過程就是將這種沖突的過程在一個安定有序的狀態(tài)下進行調節(jié)，因而社會治理最基本的要求是保證社會的安定有序。社會治理的另一價值追求是充滿活力，這不僅是指多元主體在參與治理過程中充滿生機活力，而且也指治理主體的活力能夠讓社會治理的整個過程也充滿活力。民主法治、公平正義、安定有序、充滿活力是社會治理的價值追求，更是國家治理的價值追求。

二、以社會治理創(chuàng)新為突破口，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

社會治理體制的創(chuàng)新對于推進國家治理體系現(xiàn)代化有著重要的意義。楊雪冬認為： “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個長期過程、系統(tǒng)工程，也需要確定階段性任務，明確工作重點。當前以及未來相當長一段時間，應該加快推進執(zhí)政黨以及政府治理的現(xiàn)代化，選擇社會治理領域作為突破口” ［7］。

第一，社會治理體制的創(chuàng)新，要理順政府和社會的關系，實現(xiàn)政社分開。政府應實現(xiàn)服務型政府的轉型，退出社會領域的直接管理。2013 年，國務院頒布了《關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明》，進一步闡述了政府機構改革的藍圖和路線，指出社會領域自治的重要性，讓人民群眾通過社會組織實現(xiàn)自我治理。社會組織的培育發(fā)展對于社會治理體制創(chuàng)新來說意義重大。社會公共領域是國家與個體之間的中介，而社會組織是社會領域的中介和載體。托克維爾在《論美國的民主》中指出了社團組織對于民主和社會自治的重要意義。因此，要大力培育多元化的社會組織，激發(fā)社會組織的活力，提升社會組織的自治功能。《決定》也指出，要“支持和發(fā)展志愿服務組織”，“適合由社會組織提供公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”，“限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，成立時直接依法申請” ［2］ 50，等等。

第二，社會治理體制的創(chuàng)新，離不開基層的自治和底層的參與以及社會矛盾機制的有效預防和化解。基層是社會治理的重點領域。社會轉型期，基層利益糾葛問題的處理和社會矛盾的化解有利于整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展。基層治理的重點在于基層的自我治理和底層的政治參與，通過這種自治和參與的方式才能調動基層多元利益主體和治理主體的積極性，才能在自治的過程中化解矛盾，將各方的利益凝聚于治理的過程中。基層的自治和底層的參與本身就意味著一種多元化治理方式的形成。當今多元化的社會，利益、價值、需求、矛盾多元化要求社會治理的多元化，只有多元化的力量才能有效地應對這些多元化的要求，維護社會的穩(wěn)定。底層力量參與社會治理可以為自身創(chuàng)造活力，緩解政府面臨的社會壓力，讓政府真正地集中于頂層設計，從而壯大公民社會的力量，不斷促進公民社會的成熟，不斷提高社會治理的質量。因此，要健全基層自治和底層參與的制度渠道和服務體系，健全解決群眾合理訴求的機制，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾的體制。

第三，創(chuàng)新社會治理方式，構建多中心的治理模式。社會治理體制的創(chuàng)新關鍵在于改進社會治理方式，創(chuàng)建一個多中心、協(xié)同性的治理模式。正如《決定》中指出，要堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動［2］ 49。社會治理體制既要頂層設計又要底層參與，發(fā)揮政府和多元化社會治理主體的協(xié)同作用。政府掌舵，制定社會治理的相關規(guī)則，明確多元主體的主體地位、職責和手段，協(xié)同好政社關系，協(xié)調好多元主體之間的利益關系，積極地致力于維護社會秩序，保障社會的有序運行，保證社會的和諧穩(wěn)定，為社會的良性運行提供基本的秩序。同時，提高基層和底層參與社會事務的能力，引導社會組織在治理中的積極作用，構建一個多中心的具有協(xié)同性的治理體制。這一體制還要依法治理，在法律保障下，綜合協(xié)調各方利益，標本兼治，綜合治理，實現(xiàn)整體性的利益共贏。

總而言之，社會治理體制的創(chuàng)新對推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要的意義，以創(chuàng)新社會治理體制為突破口來推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是當下的一個重點。因此，將充滿活力的多元化社會力量整合到社會治理體制和國家治理體系中來，能夠為國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化奠定重要的社會基礎。

注釋：

① 對國家與社會關系的研究的代表人物為美國學者

喬爾·S·米格代爾，相關著作有《社會中的國家》、《國家權力與社會力量》以及《強社會與弱國家》等。

參考文獻：

［1］ 胡錦濤：堅定不移沿著中國特色社會主義道路前 進 為全面建成小康社會而奮斗———在中國共產

黨第十八次全國代表大會上的報告［EB/OL］.http：//.［2］ 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決

定［M］.北京：人民出版社，2013.［3］習近平：切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會

精神上來［EB/OL］.http：//.［4］ 何增科.國家治理現(xiàn)代化及其評估［N］.學習時

報，2014-01-13.［5］ 郭小聰.財政改革：國家治理轉型的重點［J］.人

民論壇，2010(2).［6］ 姜曉萍.國家治理現(xiàn)代化進程中的社會治理體

制創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2014(2).［7］ 楊雪冬.社會治理是突破口［J］.決策，2014(1).［責任編輯： 于洋］ 11

第三篇：法治與國家治理

法治與國家治理 作者：王韶華

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題決定》（以下簡稱《決定》），涉及范圍之廣，改革力度之大可謂前所未有。其中關于“國家治理體系現(xiàn)代化”和“法治中國建設”的論述特別引人關注。

在筆者看來，法治化、法治中國與國家治理體系有如下的關系：

首先，從涉及范圍與領域看，國家治理體系是最為宏觀的，指的是一個國家治國理政，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防外交以及黨的建設，而法治中國則主要集中在法治領域、法律制度體系、司法活動等方面，既包括新十六字方針，即科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法，也包括即必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。

其次，從發(fā)揮功能作用的順序及普遍性看，國家治理體系涉及整個國家治理的方方面面，與國家經濟、政治、文化、社會生活息息相關，緊密相聯(lián)。因此，國家治理活動最為普遍，無處不在。而法治中國則是國家治理體系中上升到法治的部分，依法治理領域，是國家治理體系重要內容和主要手段。

但是，在地位作用、重要程度上，法治化、法治中國則顯得尤為重要。首先，從十八大報告確定的全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標來看，其中在民主政治方面提出“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”。可見，以全面落實依法治國基本方略為核心，以法治政府基本建成，司法公信力不斷提高為支撐的法治體系建設，在十八大報告中十分明確。十八大報告還進一步要求“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，實現(xiàn)國家各項工作法治化”。這更加明確說明法治化在治國理政中有不可或缺的作用。

十八大報告在“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”部分明確提出，“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由”；“全面推進依法治國，法治是治國理政的基本方式”；“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”；“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”這些論述都明

確無誤地表明，國家的一切活動，包括國家的治理，治國理政，一切主體，包括任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內活動，這也就是要實行法治、建設法治體系，意味著未來中國必將是法治之中國。

此外，從治理手段看，除了法律手段、法治方式，盡管還有經濟手段、行政手段，但經濟手段、行政手段也要依法采取，而且法律手段和司法程序往往是最后的和最終的手段，即司法具有終局性。

第四篇：國家審計與國家治理--劉家義講話

國家審計與國家治理

來源： 時間：2011-8-9 14:09:07 作者： 閱讀 365 次

國家審計與國家治理

——在中國審計學會第三次理事論壇上的講話

劉家義

（2011年7月8日）

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各位理事、各位代表：

下午好！衷心感謝大家長期以來對審計工作的關心和支持，感謝大家對中國審計學會發(fā)展的幫助和指導，感謝大家為深化中國特色社會主義審計理論體系研究所貢獻的智慧和力量！

三年來，中國審計學會堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，緊緊圍繞審計中心工作，及時總結審計工作的新實踐以及實踐中遇到的新情況和新問題，深入研究審計的本質和規(guī)律，為審計實踐提供了及時和有效的指導。與此同時，學會各項制度建設也在不斷加強和完善，學會的廣泛性和代表性有很大提升，為學會的可持續(xù)發(fā)展打下了很好的基礎。

做好“十二五”期間的審計工作，更好地發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，需要不斷總結和深化國家審計實踐，不斷豐富和創(chuàng)新國家審計理論。借此機會，我想就國家審計和國家治理問題與大家作些探討。

一、國家審計是國家治理的重要組成部分

馬克思主義國家學說告訴我們，國家職能“既包含一切社會的性質所產生的各種公共事務，又包含由各種特殊的因政府與人民大眾互相對立而起的職能”。要有效實現(xiàn)國家職能，防止國家權力被濫用或被異化為少數(shù)人謀利的工具，就必須以公開性為原則，建立起有效的權力配置和監(jiān)督制約機制，使各項權力處于一種相互制衡狀態(tài)。國家治理就是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展。在這一過程中，國家審計通過依法履行職責，對權力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動實現(xiàn)國家良好治理。

人民通過法律，把權力、責任賦予和委托給人民意志的代表——國家，國家再用法律形式把這些權力和責任分解給代表國家在某個方面行使權力、履行責任的公共權力機關。其中，對公共資源、公共財政、公有資產等的配置、管理、使用的權力和責任，賦予和委托給了某些公共權力機構及其權力人。對于這些權力行使得如何、責任履行得如何，國家又通過法律授權由專門的機關對其進行監(jiān)督，這個專門機關進行的監(jiān)督就是國家審計。所以，在國家治理中，審計實質上是國家依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組織部分。

（一）從歷史發(fā)展過程來看，國家審計始終是國家治理的重要組成部分。長期以來，我們有兩種認識，一是認為審計產生于會計又監(jiān)督會計，從單一或狹隘的技術層面看，這是對的；二是認為審計是民主法治的產物和推動民主法治的工具，從現(xiàn)代國家審計的單項功能看，也是完全正確的。但從審計產生、發(fā)展的深層動因看，兩種認識又有值得商榷的地方。例如對于資源環(huán)境審計、績效審計、領導干部經濟責任審計等等，又如何能看作是審計或監(jiān)督會計呢？在中國古代西周，在西方封建君主制時期，談不上有真正意義上的民主和法治，但是卻都有審計！所以，從深層次原因看，國家審計的產生和發(fā)展源于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計的產生，國家治理的目標決定了國家審計的方向。國家審計在特定歷史條件下遵循自身的內在規(guī)律不斷演進，其目標、任務、重點和方式，都隨著國家治理的目標、任務、重點和方式的轉變而轉變，始終在國家治理中發(fā)揮著不可替代的作用。我國古代國家審計的最高目標是維護皇權，強化中央集權的專制統(tǒng)治，保證中央有關政治、經濟、軍事和文化等方面律令暢通。西周設置宰夫“掌治朝之法”，其考核、監(jiān)督百官的職能已十分明確。之后審計與對官吏治績的考核，與行政監(jiān)察之間的結合日益緊密，明清時期形成了融監(jiān)察、審計于一體的比較嚴密的監(jiān)督體系。歐美各國的國家審計也殊途同歸：盡管在體制上各有特色，但都通過獨立、主動地行使監(jiān)督職權，在促進國家競爭力不斷增強、民眾福利不斷改進、經濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展等方面發(fā)揮著獨特作用，成為國家治理的重要方面。所以，世界上絕大多數(shù)國家都將國家審計寫入了憲法，確立了其在國家基本政治制度中的憲法地位。

中外審計發(fā)展的歷史反復證明，國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計在國家治理中有著重要的地位和作用。新中國國家審計經過近30年的發(fā)展，逐步明確了通過發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，把“推進法治，維護民生，推動改革，促進發(fā)展”作為出發(fā)點和立足點，實現(xiàn)維護人民群眾的根本利益的目標，從而清晰地確立了其在國家治理中的定位。保障國家安全和實現(xiàn)社會穩(wěn)定，要求國家審計關注國家安全問題；維持國家內部秩序和實現(xiàn)依法治理，要求國家審計履行用權力制約權力、維護法律秩序尊嚴的神圣職責；實現(xiàn)國家和社會科學發(fā)展，要求國家審計不斷地為國家治理的完善和改進發(fā)揮建設性作用；國家治理的順利運轉和公民民主權利的實現(xiàn)，要求國家審計為公民參政議政提供真實可靠的信息，并督促政府明確責任、落實責任。中國審計署上述觀點得到了世界審計組織的廣泛認可和贊同，而且體現(xiàn)在《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011—2016）》中，明確要求各國最高審計機關在堅定反腐、加強問責、促進透明、強化良治方面不斷努力，以展示各國最高審計機關在國家治理中的重要作用。

（二）從政治制度設計看，國家審計是國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)督控制系統(tǒng)。在國家治理的過程中，需要不同的機構分別擔負起決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制的職責，從而形成相互聯(lián)系、相互作用和相互依賴的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)。其中決策系統(tǒng)的主要功能是圍繞國家治理目標進行信息的分析和處理，制定可行性方案并進行評估，在此基礎上確認決策事項和決策目標，對方案進行選優(yōu)和決斷，對整個決策過程進行協(xié)調和控制，并形成最終決策。執(zhí)行系統(tǒng)的主要功能是準確無誤地執(zhí)行決策，實現(xiàn)決策的目標和任務。監(jiān)督控制系統(tǒng)的主要功能是監(jiān)督執(zhí)行系統(tǒng)對決策的執(zhí)行情況，并將對決策執(zhí)行情況的評估反饋給決策系統(tǒng)，推動決策系統(tǒng)及時修正決策，同時根據決策執(zhí)行情況實施獎懲措施，進行區(qū)別激勵。國家審計是國家治理系統(tǒng)中內生的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，通過依法用權力制約權力，服務于國家治理的決策系統(tǒng)，對國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實施監(jiān)督和約束。

哈羅德·孔茨認為，控制就是按照計劃標準衡量計劃的完成情況并糾正計劃執(zhí)行中的偏差，以確保計劃目標的實現(xiàn)。依據我國憲法和審計法的規(guī)定，國家審計機關通過對各級政府及其各部門的財政收支、金融機構和企業(yè)等市場主體的財務收支的監(jiān)督，促進政府各項重大決策貫徹落實，并服務于各級人大對本級預算執(zhí)行及其他財政收支的監(jiān)督。同時，審計機關向社會公布審計結果，充分保障社會公眾的知情權和參與權，引導和調動公眾對政府部門和有關市場主體實施有效的社會監(jiān)督。在我國現(xiàn)行制度下，國家審計機關還直接為執(zhí)政黨服務，接受有關部門委托，對黨政領導干部和國有企業(yè)領導人員進行經濟責任審計，促進其守法守紀守規(guī)盡責。

（三）從審計運行機制來看，國家審計有效發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，對改善國家治理具有重要意義。雖然各國在不同歷史時期，其國家治理的目標、模式、手段和方法不同，但是實現(xiàn)良好的治理，即實現(xiàn)善治或者善政，是各個國家的共同追求。一般來說，善治包括合法、法治、透明、責任、回應、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正等特征，將這些特征歸納起來，廣泛認可的良好國家治理的主要標準：一是有效維護國家安全，對外維護主權和對內維持政局穩(wěn)定；二是有效制約權力運行和建立問責機制，遏制權力腐敗；三是有效維護法律和社會秩序，保障公平正義；四是促進科學發(fā)展、擺脫貧困和增進福利。無論國家治理模式和最高審計機關的隸屬關系如何，國家審計通過有效制約權力，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的預防、揭示和抵御功能，在維護民主法治，保障國家安全，推動責任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念的落實，進而在改善國家治理、實現(xiàn)科學發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用。

隨著審計的發(fā)展進程，國家審計介入國家治理的范圍不斷擴大，產生的作用也日益明顯。現(xiàn)代各國國家審計的實踐，其視野早已超越了財政財務收支的范圍，而是以查核相關資料為主要手段，以監(jiān)督財政財務收支及其相關經濟活動的真實、合法和效益情況為主要內容，以審計查實的數(shù)據和事實為依據，順延著財政財務收支的線索，將重點放在對國家經濟社會運行狀況進行獨立的監(jiān)督和評估上，放在公共權力機構行使權力的效率、效果和效益上，放在有關機構和個人履行職責的守法守紀守規(guī)盡責上，其目的是維護國家經濟安全、推進民主法治、促進廉政建設、保障科學發(fā)展和人民利益。這些年來，我國審計機關著眼于經濟社會發(fā)展大局，圍繞黨和政府的中心工作，依法對相關財政財務收支開展審計監(jiān)督，審計關注的內容從財政財務收支逐步擴展到與財政財務收支相關的各項經濟社會管理活動，涉及公共財政體制的建立完善問題，國有金融機構和國有企業(yè)經營管理問題，重大基礎設施投資績效問題，教育醫(yī)療、住房和社會保障等民生問題，資源環(huán)境和生態(tài)保護問題，以及影響經濟社會安全等方面的問題。在審計過程中，國家審計作為保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”，始終立足建設性、堅持批判性，立足服務、堅持監(jiān)督，立足宏觀全面、堅持微觀查處，立足主動性、堅持適應性，立足開放性、堅持獨立性。這些既是審計理念不斷創(chuàng)新的結果，也是審計在實踐發(fā)展基礎上形成的基本特征。

（四）從增強治理績效來看，國家審計通過發(fā)現(xiàn)并促進問題整改，保障各項治理措施落到實處。按照“全面審計、突出重點”的要求，國家審計機關對黨和政府各項重大決策的落實情況主動進行監(jiān)督，不斷加強對重大投資項目及各項民生專項資金的審計，不斷加強對土地礦產等各項國有資源和環(huán)境生態(tài)保護情況的審計，不斷加強對國有及國有控股企業(yè)的審計，及時發(fā)現(xiàn)和反映各項政策措施貫徹執(zhí)行情況和存在的問題，嚴格依法進行糾正和處理，強化問責和責任追究機制，排除經濟社會運行中的各種利益干擾，促進政策措施得到貫徹落實。

同時，國家審計通過深入揭示體制、機制和制度性問題，推動進一步深化改革。漸進性的改革總體思路，意味著現(xiàn)行經濟社會管理體制、運行機制和相關制度必須不斷與時俱進地改革完善。國家審計以其獨立超然的地位，沒有既得利益的羈絆，在審計查出各類問題的基礎上，開展從現(xiàn)象到本質、從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從微觀到宏觀的深層次分析，并提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機制、強化管理、防范風險的建議，促進提高經濟社會運行質量和績效，推動經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。由此累積的結果，必將推進經濟社會制度的不斷完善。

當前，實現(xiàn)國家良好治理、維護國家安全是各國人民共同的要求和愿望。國家審計作為依法用權力制約權力的控制方式、控制行為和控制制度的集合，具備預防、揭示和抵御等功能，是國家治理這個大系統(tǒng)中內生的“免疫系統(tǒng)”。從國家治理的角度看待國家審計，就為進一步深化對國家審計本質特征的認識、準確把握國家審計發(fā)展規(guī)律和推動國家審計科學發(fā)展，提供了更寬廣的視野和平臺。

二、國家審計對完善國家治理具有重要作用

實現(xiàn)國家的良治是國家發(fā)展的客觀需要。當今世界，無論各個國家國體和政體如何不同，國家審計都是作為國家基本政治制度的重要組成部分，通過發(fā)揮預防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，在不斷完善國家治理，進而實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用。

（一）國家審計是監(jiān)督制約權力運行的重要措施。

權力的配置與制約是現(xiàn)代國家政治制度設計的基本要素，也是確立國家政治制度的重要原則。一個國家要實現(xiàn)對各項公共事務的有效控制、管理和服務，首先應做到的就是用權力制約權力，防止濫用權力現(xiàn)象的發(fā)生。當權力得不到有效的控制和制約時，國家也就沒有了應共同遵循的價值標準、道德體系和法律依據，國家政權也必將走向滅亡。

國家審計作為國家以憲法或者法律形式明確的權力，通過執(zhí)行法定的監(jiān)督、揭示和評價等職能，將政府機構和官員的權力約束在人民對其授權的范圍之內，并將政府機構和官員履行受托責任的程度和水平公開披露，接受人民的監(jiān)督，讓權力在監(jiān)督下運行，讓權力與責任相匹配。如，英國議會于1866年以法案形式明確，政府的一切收支應由代表議會、獨立于政府之外的主計審計長實施審查，主計審計長由英王任命，但只有經過議會兩院的一致同意，才能令其辭退。美國在2003年6月發(fā)布政府審計準則時稱，公共資源使用的責任觀念是國家管理程序的關鍵，是健康民主制度最基本的要素。

多年以來，中國國家審計圍繞加強對權力運行的監(jiān)督制約，加強對政府部門和工作人員權力行使情況的審計監(jiān)督，尤其是加大對領導干部經濟責任審計的力度，為監(jiān)督和考核各級政府官員提供了重要依據，監(jiān)督手段也更加有效。十幾年來，共對43萬多名領導干部進行了經濟責任審計，使一大批正確履行經濟責任、工作實績突出的領導干部，在審計后得到肯定、表揚和提拔使用；一些被誣告的領導干部，通過審計使問題得到了澄清；也有一批領導干部因審計結果認定未能正確行使權力而依法受到免職、降職等處理。

（二）國家審計是推進民主法治的重要途徑。

民主最早可以追溯到古希臘，其字面意思是“人民的統(tǒng)治”。在現(xiàn)代憲政理論中，民主是指政治事務中最基本的權利應屬于人民，從民主的發(fā)展史來看，民主理念要在國家治理中得到實現(xiàn)，離不開法治。法治也是一個由來已久的觀念。西方歷史上的法治觀念源于梭倫變法，至亞里斯多德時已經基本理論化，其核心是以“法的統(tǒng)治”為特征的國家治理方式。有學者指出，法治將民主制度化、法律化，為民主創(chuàng)造可操作的、穩(wěn)定的運行和發(fā)展空間，把民主容易偏向激情的特性引導到理性的軌道；民主為法治注入新的內容和動力，使法治為保護人權、自由和促進人的幸福生活服務。所以，民主與法治的最終目標是一致的，都是國家治理在政治制度上的優(yōu)化選擇，并在長期實踐中逐步得到統(tǒng)一。

在現(xiàn)代社會中，政府接受人民的委托進行國家治理，而國家審計的制度安排則是為了確保政府有效履行這種公共受托責任。現(xiàn)代國家審計適應民主政治的要求，緊跟政府責任的深化而不斷拓展審計領域，深化監(jiān)督內容，將審計內容由財政財務收支的真實合法性，逐步擴展到政府活動的經濟性、效率性和效果性，再擴展到國家治理的安全性、可持續(xù)性和公平性等，以審計成果來滿足人民群眾對政府履行職權、承擔責任的監(jiān)督要求，揭露嚴重破壞法律和秩序尊嚴的行為，并促使破壞者受到嚴厲的懲罰。例如，美國審計署認為政府責任是國家治理的關鍵，目前其大部分工作是項目評估和政策分析，不僅關注聯(lián)邦資金是否適當使用，而且注重評價聯(lián)邦項目和政策是否達到了預定的目標，以滿足社會監(jiān)督的需要。

幾十年來，我國審計機關堅持依法審計，通過揭示和反映體制、機制、制度方面的問題，維護和推動完善民主法治，在建設社會主義法治國家中發(fā)揮了積極作用。一是不斷推動審計法制建設。1994年審計法正式頒布，并陸續(xù)頒布了38個審計規(guī)范以及20多個審計準則；2006年審計法修訂后，國務院修訂了審計法實施條例，中辦、國辦下發(fā)了《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定》，審計署制發(fā)了國家審計準則，審計法規(guī)制度更加完善，形成了以憲法為依據、以審計法及其實施條例為核心內容、以審計準則為工作標準的法律規(guī)范體系，不僅實現(xiàn)了審計工作有法可依，也豐富完善了社會主義國家法規(guī)制度體系，推動了依法治國方略實施。二是促進政府部門依法理財、依法行政。近年來，審計重點逐步從預算資金的收入環(huán)節(jié)，向規(guī)范支出和提高財政資金使用效益方面拓展，逐步實現(xiàn)了從簡單的查錯糾弊向促進規(guī)范預算行為、提高財政管理水平，為加強宏觀經濟管理和深化財政體制改革服務的轉變，有效促進政府部門依法行政。三是健全審計結果公告和信息發(fā)布制度。著眼于深化黨務政務公開，推進民主管理、民主監(jiān)督，在依法公開審計結果、審計計劃的同時，組織媒體對重大審計項目進行跟蹤報道，及時公開審計過程和進展情況，為社會公眾了解政府部門履行職責情況、監(jiān)督政府部門財政收支活動提供了重要渠道。近年來，各級審計機關制定關于審計信息公開的制度1300多項，向社會發(fā)布審計結果公告1.8萬多篇。

（三）國家審計是加強反腐倡廉的有力工具。

腐敗就是運用公共權力謀取私人利益，意味著公共權力的異化，是國家治理中最嚴重的威脅之一。推進反腐倡廉建設，是國家審計作為國家治理“免疫系統(tǒng)”必須發(fā)揮的作用，是由國家審計的內生性所決定的，它不以審計人員的意志為轉移，也不是某個時段、某個國家審計機關的特殊任務，是所有國家審計機關都不能回避的重要職責。其原因很多，但主要的不外乎三條：一是大多數(shù)腐敗和舞弊，最終都要落到錢上，而審計工作始終緊盯國家財富，最有條件發(fā)現(xiàn)國家財富被直接侵吞或間接侵占；二是國家審計具有獨立性，與被審計單位和被審計對象之間沒有利益沖突和利害關系，能夠客觀公正而又敏銳地揭示問題；三是國家審計是經常性的監(jiān)督制度，覆蓋所有財政資金和政府機構，能夠及時、有效地發(fā)現(xiàn)和揭露大案要案線索。

世界各國最高審計機關非常重視發(fā)揮審計在反腐倡廉方面的作用。如美國審計署曾針對時任副總統(tǒng)切尼的舞弊嫌疑展開專項審計，揭露了美國政府高官和企業(yè)相互勾結的真相；歐盟審計院和英國審計署都對議員虛報費用、騙取補貼等腐敗行為予以徹查；法國媒體高度關注法國審計法院披露的總統(tǒng)府開支合規(guī)性問題；韓國監(jiān)查院則始終高度關注高官的舞弊問題。

長期以來，中國國家審計始終把查處重大違法違紀案件、促進反腐倡廉建設作為重要職責，切實突出對財政資金的管理、分配和使用，工程建設中的預決算、招投標和物資采購，土地出讓和置換，國有資源、礦產資源開采和受讓，金融機構的貸款發(fā)放、票據貼現(xiàn)和保險理賠，國有企業(yè)的對外投資、資產處置和執(zhí)行“三重一大”制度等方面的審計監(jiān)督，并與公安、檢察、監(jiān)察等有關部門建立協(xié)調配合機制，加強與這些部門的溝通配合，使發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)問題得到及時處理。十多年來，全國審計機關向司法機關和紀檢監(jiān)察部門移送案件3.8萬多件。這些案件的查處和公開曝光，為國家挽回了大量經濟損失，有力地推動了反腐倡廉建設。

（四）國家審計是維護國家安全的重要保障。

維護國家安全，始終是國家治理的首要任務，也是國家治理體系中幾乎所有部門的共同職責。國家審計作為國家治理的重要組成部分，自成立之日起，就依法獨立履行審計監(jiān)督職責，密切關注國家安全，并為之做出特有貢獻。首先，國家審計能夠為國家治理提供及時、客觀、可靠的信息，從而為評估國家實力、維護國家安全提供科學的決策參考。這次地方政府性債務審計就是很好的事例。其次，國家審計注重揭示和反映經濟社會運行中的薄弱環(huán)節(jié)和風險，能夠敏銳地感知風險、發(fā)現(xiàn)影響國家安全的問題。國家審計在這個方面的獨特作用有目共睹。第三，國家審計的獨立性，保障其能夠如實揭露發(fā)現(xiàn)的問題，提出審計建議和意見，促進整改，不斷規(guī)范和制約權力運行、維護和改善經濟社會秩序，最大程度地維護國家安全。

長期以來，美國審計署在維護國家安全方面做出了許多努力。2000年以來，美國審計署關于國土安全、國際事務和國防類的審計報告共有1013份，占同期審計報告總量28%。2010年，中國審計署發(fā)布新的國家審計準則，進一步明確了維護國家安全是國家審計的目標。新準則第六條明確指出，“審計機關的主要工作目標是通過監(jiān)督被審計單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實性、合法性、效益性，維護國家經濟安全，推進民主法治，促進廉政建設，保障國家經濟和社會健康發(fā)展。”新準則對國家審計目標的詮釋源于審計法，又更加明確。近年來，中國國家審計機關一直將維護國家安全作為審計工作的一項重大任務，重點關注了財政金融運行、能源及戰(zhàn)略資源、國家信息、地方政府性債務、金融機構內部治理和監(jiān)管、國有資產安全和中小企業(yè)經營風險、資源和環(huán)境保護等領域，及時分析和反映經濟社會運行中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風險，為維護國家經濟安全提供了可靠的信息。

（五）國家審計是推動深化改革的重要力量。

變是永恒的，不變是相對的。今天，國家治理面臨的一個巨大挑戰(zhàn)就是在全球競爭的平臺之上，如何持續(xù)改進和改革，以應對資源配置的全球化。國家審計針對發(fā)現(xiàn)的問題，揭示體制性障礙、機制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分發(fā)揮審計建設性作用，持續(xù)推動國家各個領域的改革，取得國家間競爭的優(yōu)勢。這既是法律賦予國家審計的責任，又是國家審計服務國家治理的重要途徑。

很多國家賦予國家審計機關不是簡單的披露權，而是包含建議在內的報告權。這種報告權，也就是國家審計機關針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，有權而且必須提出改革和完善的審計建議，而這一建設性作用的最終目標，就是推動國家治理的持續(xù)改革。各國審計機關在發(fā)揮審計建設性作用、推動改革方面進行了有益嘗試。如1714年，普魯士最高會計署開展業(yè)務期間，德國的審計監(jiān)督已經從單純的憑證和賬目審計發(fā)展到了提供政治咨詢；又如1761年，奧地利審計法院的前身會計署成立，在其主要任務中，除了發(fā)現(xiàn)會計賬目的差錯、指出不足之外，還明確了實施預防性控制，即在女王做出決策之前，對懸而未決的經濟事項表達意見等內容。1967年，美國國會發(fā)出了第一個要求審計署對項目效果進行評估的要求；1969年，美國政府經營委員會就美國審計署作為國會信息來源的潛在能力進行了廣泛討論，得出了“如果審計署集中力量進行項目效果評估、審查經濟活動和提供新的建議，其工作將會更有意義、更為有用”的結論。“為什么要到審計署工作？因為我們說的時候，別人都在聽！審計署處于政府決策的震中！”這是美國審計署網站上招攬人才的宣傳詞，體現(xiàn)出了美國審計署對自己建設性作用和地位的理解或期盼。

在推進社會主義制度不斷發(fā)展完善的過程中，中國國家審計發(fā)揮了積極的促進和保障作用，全國各級審計機關圍繞建立和完善市場經濟體制，從財政財務收支審計入手，以責任履行和責任追究為重點，將常規(guī)審計和績效審計融為一體，加強對現(xiàn)行法規(guī)法律執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，認真查找政策、制度和管理中的問題和漏洞，從體制、機制、制度層面提出解決現(xiàn)實中存在問題的辦法和措施，有力地保障了各項改革的順利進行，在建立有利于科學發(fā)展的體制、機制、制度方面發(fā)揮了積極的促進作用。2006年以來，全國審計機關共提交審計專題報告、綜合性報告和信息簡報70多萬篇，提出審計建議102萬多條，促進相關部門單位建立健全規(guī)章制度2.8萬項。

（六）國家審計是維護民生的有效手段。

民生問題能否妥善解決，既是國家治理水平的體現(xiàn)，又在相當程度上決定了國家治理的政治方向，也關系到國家治理的公信力。中國自古以來就將“民生”與“國計”相提并論。

針對近年的審計工作，美國審計署提出過四個戰(zhàn)略目標，包括應對美國人民福利和財政安全方面面臨的挑戰(zhàn)、應對全球一體化的挑戰(zhàn)和安全威脅、推動聯(lián)邦政府轉變職能和迎接21世紀挑戰(zhàn)、使美國審計署價值最大化。美國審計署的八大審計關注領域中就有三項直接和民生相關，一是變革中的美國經濟，二是美國人口的老齡化和多樣化，三是美國人民的生活質量問題。由此可見民生問題被關注的普遍性。

多年來，中國國家審計機關把維護人民群眾利益作為根本目標，致力于促進經濟社會和諧可持續(xù)發(fā)展，在推動保障和改善民生、建設資源節(jié)約型及環(huán)境友好型社會等方面發(fā)揮建設性作用。在審計中，始終把監(jiān)督檢查國家關于民生和資源環(huán)境保護政策措施的貫徹落實情況作為重要內容，高度關注涉及人民群眾切身利益的問題，關注涉及“三農”、城市低收入群眾以及教育、醫(yī)療、住房和社會保障等民生工程和資金的管理。“十一五”時期，全國審計民生及資源環(huán)保類項目和單位13萬個，通過上繳財政、促進滯留或截留資金撥付到位等方式，為國家增收節(jié)支1107億元，促進了各項惠民及環(huán)保政策措施和資金落實到位。

三、進一步加強審計監(jiān)督，更好地推動和服務國家治理

為推動社會進步、實現(xiàn)國家良治，國家治理的任務和重點在不斷變化，賦予國家審計新內涵、新任務。當前，形勢的發(fā)展和要求體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，國家治理的大環(huán)境發(fā)生了變化，審計工作需要主動適應。一是經濟社會發(fā)展深度變革。中國改革開放30多年間，我國經濟社會發(fā)展的重心是促進經濟快速發(fā)展，奠定國民經濟發(fā)展的物質基礎；體制改革的重心是建立和完善社會主義市場經濟體制，建立起適應經濟發(fā)展的市場和制度基礎。下一個30年的經濟社會發(fā)展目標，是要全面建設小康社會、走向共同富裕，發(fā)展的重心將轉移到加強社會管理，構建和諧社會，促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展上來，體制改革的重點將放在促進經濟發(fā)展方式轉變、構建和諧社會及其相關領域。在這一特殊時期，一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式也將相應發(fā)生變化，要求審計工作必須應勢而變，從主要關注經濟發(fā)展到更加關注社會發(fā)展、民生改善和可持續(xù)發(fā)展。二是民主法治進程加快。人民政治參與的積極性不斷提高，權利意識越來越強，利益訴求越來越具體，人民監(jiān)督與輿論監(jiān)督成為依法行政、依法治國的重要推動力量。審計法規(guī)制度的不斷健全，使審計工作過程、結果處在嚴格的法律約束和社會公眾監(jiān)督之下，對審計的規(guī)范化程度和質量要求越來越高。審計監(jiān)督既要揭示面臨的突出問題，又要推進建立有利于科學發(fā)展體制機制，對審計工作層次和深度的要求也越來越高。三是信息化成為發(fā)展趨勢。隨著審計對象信息化水平的不斷提高和換代升級，審計機關也需要不斷研究應用新方法、新技術，不斷調整和改進信息技術在審計實施中的應用，對審計技術方法創(chuàng)新的要求越來越高。

第二，國家治理的著力點發(fā)生了變化，審計工作需要主動跟進。一是轉變經濟發(fā)展方式、促進經濟又好又快發(fā)展，要求審計機關關注中央宏觀調控政策的落實情況和實施效果，關注經濟發(fā)展的質量和效益，關注經濟結構的戰(zhàn)略性調整情況和效果，關注政府重大投資項目的建設過程和績效狀況，關注資源和環(huán)境保護、自主創(chuàng)新情況，關注國家經濟安全問題，為黨和政府科學決策提供及時、可靠的信息。二是加強以維護社會秩序、保障人民安居樂業(yè)、促進社會和諧為重點的社會管理，要求審計機關關注涉及民生的政策措施落實情況，關注民生資金的管理和使用情況，促進完善保障和改善民生的制度安排，加快發(fā)展各項社會事業(yè)和社會保障體系建設，提高社會管理的質量和水平。三是加快民主法治進程和建設法治政府、責任政府、透明政府、效能政府、服務型政府，要求審計機關加強對權力運行的監(jiān)督和制約，關注政府部門及工作人員責任履行情況，關注依法理財、依法行政的落實和績效狀況，堅決懲治和預防腐敗，促進各級政府不斷提高公信力和管理水平。四是世界多極化、經濟全球化的發(fā)展趨勢，要求審計機關關注國家利用外資情況和對外開放情況，關注境外資產和投資的效益和安全情況，并認真履行聯(lián)合國審計委員會委員相關職責，積極開展境外審計，在推動全球治理和區(qū)域合作中發(fā)揮積極作用。

第三，國家治理對審計的需求發(fā)生了變化，審計工作需要主動加壓。一是黨委政府對審計效能的要求更高了。各級黨委、政府希望審計工作在推動制度創(chuàng)新、機制轉變、政令暢通方面發(fā)揮更大作用，客觀上要求我們必須認真研究黨委、政府的需求，緊緊圍繞黨委、政府的工作中心開展審計、選擇項目，提供有價值的審計報告、審計信息和審計建議，更好地為黨委、政府決策服務。二是社會公眾對審計效果的要求更高了。社會公眾希望審計機關既要勇于碰硬，敢于揭露違法違規(guī)事實，嚴肅查處大案要案，更要分析原因，提出深化改革、完善法治、強化管理的建議，并及時把審計結果和整改情況向社會公開，對審計效果的關注，已經成為社會公眾一種常態(tài)化的需求，要求審計機關必須狠抓審計質量，提升審計工作的管理水平，出更多更好的成果。三是審計對象對審計效益的要求更高了。經過多年的發(fā)展，大多數(shù)被審計單位對審計工作是認可和接受的，也是支持的，希望審計公平、公正和發(fā)揮建設性作用，推動被審計單位更好發(fā)展。這就要求審計機關要在關注真實、合規(guī)的基礎上，更加關注效益情況，并提出切實有效的審計建議，促進科學發(fā)展。

面對新形勢、新任務和新要求，審計工作必須不斷總結經驗、尋找差距，不斷調整和校正發(fā)展路徑，通過理念創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、方式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，不斷適應有效服務國家治理的需要，推動國家治理的完善和改進。

（一）要進一步解放思想，牢固樹立科學審計理念。思想是行動的先導。服務國家治理，首先要明確國家審計的定位和努力方向，回答好為誰審計、為什么審計、怎么審計和靠什么審計等問題。一是要把維護群眾利益作為審計的最終目標，解決好“為誰審計”問題。人民是國家的主人，國家治理的最終成效要體現(xiàn)在維護人民根本利益上。審計機關的權力是體現(xiàn)人民意志的法律所賦予的，審計工作的成果最終要由人民群眾來評判，審計工作的最終目標就是維護人民群眾的根本利益。二是要把維護國家安全作為審計的首要任務，解決好“為什么審計”問題。審計工作要把維護國家安全作為重中之重。要加強對財政、金融、國有企業(yè)的監(jiān)督，推動建立公共財政體制，防范金融風險，維護經濟安全；加強對權力的制約，推動行政問責，推進民主法治建設，維護政治安全；加強民生審計，促進惠民政策落實，維護群眾利益，保持社會穩(wěn)定，維護民生安全；加強資源環(huán)境審計，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設，維護生態(tài)環(huán)境安全。三是要把發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能作為審計的著力點，解決好“怎么審計”問題。從強化審計的預防、揭示和抵御功能出發(fā)，努力培養(yǎng)預防的、動態(tài)的、宏觀的和建設性的審計觀念，始終堅持“兩手抓”，在嚴肅揭露和查處重大違法違規(guī)問題的同時，更加注重治本，著力分析和查找體制性障礙、機制性缺陷和管理漏洞，促進健全體制、完善機制、規(guī)范管理，從根本上提高經濟社會肌體的“免疫力”。四是要把信息化作為審計的重要手段，解決好“靠什么審計”問題。在信息化已經成為社會和經濟活動中重要的工作方式、生活方式和管理手段的情況下，不加強信息化建設，就有失去審計資格的可能。從一定意義上講，中國審計的出路在信息化，信息化的關鍵在于數(shù)字化。在審計工作中，必須用數(shù)字化帶動信息化，用信息化推動審計技術方法創(chuàng)新，增強在信息化環(huán)境下查錯糾弊、打擊犯罪、規(guī)范管理的能力。

（二）要進一步突出重點，在更高層次上發(fā)揮審計監(jiān)督作用。國家治理涉及到政治、經濟、文化、社會等各個領域，關系到體制機制創(chuàng)新、反腐倡廉建設等各個方面。國家審計要緊緊圍繞國家治理的各項任務，在更寬領域、更高層面發(fā)揮更大作用。一是要服務科學發(fā)展，緊扣科學發(fā)展這個主題和加快轉變經濟發(fā)展方式這條主線，加強對宏觀經濟政策執(zhí)行情況的跟蹤審計，促進各項決策部署落實到位；加強對重大政府投資項目和重特大突發(fā)公共事件的跟蹤審計，促進結構調整和優(yōu)化；加強對科技和自主創(chuàng)新投入的審計監(jiān)督，促進科技成果向現(xiàn)實生產力轉化；加強對節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護的審計監(jiān)督，促進生態(tài)文明建設；加大對經濟運行中突出矛盾和潛在風險的揭示和反映力度，維護國家經濟安全，在推動經濟發(fā)展方式轉變、服務科學發(fā)展中發(fā)揮更大作用。二是要促進改善民生。改善民生，是加強和創(chuàng)新社會管理的需要。審計工作要更多地關注涉及群眾切身利益的熱點、難點問題，把關系到民眾生計、生產、生活的內容納入審計視野之中，繼續(xù)加大對財政投入較多、資產額度較大、關系國計民生的重點領域、部門、資金和項目的審計力度，加大對扶貧資金、社保資金、環(huán)保資金等專項資金的審計力度，促進公共資源、公共資產、公共服務公平合理分配，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。三是要推進法治建設。要通過對政府部門財政、財務收支情況的審計，揭示法治不健全、有法不依等問題，揭露和查處違法亂紀行為，促進強化對權力運行的制約和監(jiān)督，促進法律得到嚴格執(zhí)行，推進責任追究機制的建立健全和民主法治建設。四是要推動深化改革。各項審計工作都要以促進規(guī)范管理和深化改革為目標，積極提出深化改革、完善制度的審計建議，并促進改革措施的落實。五是要促進反腐倡廉。認真研究和分析腐敗案件發(fā)生的特點和規(guī)律，準確判斷腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點領域、重點部位和重點環(huán)節(jié)，及時揭示和查處重大侵害群眾切身利益問題、重大違背國家政策問題、重大鋪張浪費和損失浪費問題以及濫用職權、貪污受賄、失職瀆職、商業(yè)賄賂等案件，進一步規(guī)范和監(jiān)督權力運行，深入推進反腐倡廉建設。

（三）要進一步改進方式，不斷提升服務國家治理的水平和績效。服務國家治理，首先要努力提高服務水平，不斷探索和創(chuàng)新審計方法和途徑，推動傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉變。一是努力培養(yǎng)戰(zhàn)略思維、辯證思維、開放思維和創(chuàng)新思維，謀劃審計工作發(fā)展的新思路。圍繞主題和主線，從促進經濟社會科學發(fā)展的高度謀劃審計工作，不斷提高科學判斷能力、監(jiān)督保障能力、建言獻策能力和促進發(fā)展能力，更加積極、主動和有效地發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能。二是以加強計劃管理為先導，切實做到圍繞中心、服務大局，把握審計工作發(fā)展的新方向。在當前及今后一段時間，在審計計劃的編制中要落實中央加強和改善宏觀調控、加快經濟結構戰(zhàn)略性調整、完善基本公共服務、創(chuàng)新社會管理機制、加大改革攻堅力度、拓展國際經濟合作空間等中心任務，并根據不斷發(fā)展變化的形勢要求，適時確定、調整和下達審計任務，切實增強審計工作的靈活性和適應性。三是以改進組織方式為保障，積極做好審計資源整合，構建審計工作發(fā)展的新格局。要在結合上下功夫，將專項審計、預算執(zhí)行審計和經濟責任審計等不同領域的審計項目有機結合起來，推進審計成果的全方位、多角度運用。要積極探索多專業(yè)融合、多視角分析的組織方式，不能單純地就賬查賬、就事論事。要加強審計資源的整合，采取整合分工、上下聯(lián)動、重點攻關的方式，集中力量打“攻堅戰(zhàn)”。四是以保證審計質量為核心，督促審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，取得審計工作發(fā)展的新成效。將督促整改作為審計的一個重要環(huán)節(jié)抓好抓實，發(fā)現(xiàn)一個問題，就推動解決一個問題，一步一步踏踏實實地促進解決經濟發(fā)展方式轉變中的矛盾和困難。要更加注重在審計過程中及時指出問題，及時促進糾正問題，及時促進規(guī)范管理，從源頭杜絕問題的發(fā)生，切實提高審計監(jiān)督效果。五是以深化政務公開為基礎，加大審計結果公告力度，形成審計工作發(fā)展的新局面。要在不涉及國家安全和秘密的前提下，加大審計結果公開力度，推動公共資金的來源、分配、管理、使用、審計等情況都置于人民群眾和社會監(jiān)督之下。通過公民的參與和監(jiān)督，使其更多地了解政府管理者對公民責任的履行情況，了解其是否真正代表民意來開展工作，從而促進提升政府治理水平。六是進一步改進審計機關內部治理水平，提高依法審計能力，打牢審計工作發(fā)展的堅實基礎。審計能力直接關系到國家審計在國家治理中發(fā)揮作用。《黃帝內經》講：上工治未病，治其未生，治其未成，治其未發(fā)，治其未傳，治其未復。所以，要未病先防、既病防變、已病早治、瘥病防復。良好的國家治理，就是要使國家這個系統(tǒng)健康運行，作為國家治理內生“免疫系統(tǒng)”的國家審計，要充分發(fā)揮其作用，就要不斷提高能力，努力成為“上工”。當前，要在審計隊伍中著力提升“五種能力”：第一，提高學習實踐能力，堅持把實踐作為檢驗學習成果的第一跑道，不斷提高審計隊伍的實戰(zhàn)能力，努力培養(yǎng)查核問題的能手、分析研究的高手、計算機應用的強手和內部管理的行家里手。第二，提高依法辦事能力，按照法律規(guī)定的職責、權限和程序公正執(zhí)法，嚴格審計處理處罰，堅持用科學發(fā)展的觀點對待審計發(fā)現(xiàn)的問題，實事求是、客觀公正地做出處理和判斷，杜絕工作中的隨意性。第三，提高科學管理能力，用科學的理念、科學的制度、科學的方法和手段來實施審計管理，將目標、責任、考核監(jiān)督貫穿于業(yè)務管理制度、質量控制制度、資產管理制度、人事管理制度等制度體系中，并實現(xiàn)其協(xié)調運作，提高管理的科學化、規(guī)范化水平。第四，提高開拓創(chuàng)新能力，更加自覺、更加堅定地堅持解放思想、與時俱進，加強審計理論研究和工作創(chuàng)新，不斷用新的思路謀劃審計發(fā)展，用新的舉措完善審計制度，用新的方法推進審計實施，用創(chuàng)新的思維和辦法應對、解決審計工作出現(xiàn)的新情況、新問題，推動審計工作理念創(chuàng)新、思路創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和方法創(chuàng)新。第五，提高拒腐防變能力，要把廉政建設作為審計工作的“生命線”，把廉政紀律作為審計工作的“高壓線”，嚴格執(zhí)行“八不準”審計紀律和各項廉政規(guī)定，依法有效履行審計監(jiān)督職責。

各位理事、各位代表，以上是個人幾點不成熟的想法，歡迎大家批評指正。謝謝大家！

第五篇：國家審計

浙江財經大學論文

國家審計獨立性的損害影響及強化對策研究

摘要在我國的行政型審計體制下，國家審計的獨立性問題受到很大關注，改革審計體制增強獨立性的聲音不絕于耳。對此，劉家義審計長在審計署司局級正職領導干部研究班上表示，要關注審計工作的相對獨立性，避免走入絕對獨立及獨立性就要垂直管理這兩個認識的誤區(qū)。對國外審計模式的生搬硬套只會讓審計工作水土不服，只有堅持中國特色社會主義審計制度這個基本前提，才能在國家審計獨立性研究中得出恰當?shù)慕Y論。

關鍵詞獨立性、審計體制、中國特色社會主義審計制度

國家審計也稱政府審計，一般是指國家和組織實施的審計，確切的講是國家專設的審計機關所進行的審計。國家審計是國家上層建筑的組成部分，其實質是通過監(jiān)督反作用于經濟基礎，為公共需要和公共利益服務。當今世界各國幾乎都實行了國家審計制度，但是，由于各國社會社會政治制度、經濟文化發(fā)展不平衡，地域、名族、歷史存在巨大差別，各個國家的審計模式呈現(xiàn)出多樣性。目前，國家審計的模式有立法型審計模式、司法型審計模式、行政型審計模式和獨立型審計模式。獨立性是審計的本質特征，是審計監(jiān)督的“生命之水”。其中我國的審計模式為行政型審計模式，所謂獨立，就是互不影響，互不干涉，自主決策，自由發(fā)展。至于國家審計的獨立性，就是指審計機關及其工作人員在開展審計項目時，在組織、人員、工作及經濟上不受被審計單位或其它相關人員的影響和干預，能夠獨立、客觀的做出職業(yè)判斷。最高審計機關國際組織在《利馬宣言——審計規(guī)則指南》中的多個章節(jié)中相繼指出：“最高審計機關必須獨立于被審計單位、不受外部力量干預，才能客觀并有效地完成審計任務。審計機關不可能絕對的獨立，但在職能上和組織上必須具備完成其任務所需的獨立性。最高審計機關的獨立性應在憲法中予以規(guī)定，可另行立法對細節(jié)加以規(guī)定，特別是應由最高法院提供充分的法律保護，以保證其獨立性和權威性不受損害。最高審計機關成員的獨立性應由憲法保證，特別是任免其成員的程序和方法應列入憲法，以保證其獨立性不受損害。審計人員在任期內應獨立于被審計單位，不受其影響。最高審計機關有權保證其財政上的獨立性。”

影響我國現(xiàn)行審計制度獨立性的主要因素

（一）體制機制對獨立性的影響。

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《中華人民共和國憲法》第一百零九條、《中華人民共和國審計法》第八條、第九條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計機關，實行雙重領導體制，即在本級政府行政首長和上一級審計機關的領導下，負責本行政區(qū)域內的審計工作，其審計業(yè)務以上一級審計機關領導為主，而行政則受本級政府首長的領導。在現(xiàn)行審計體制下，從實質看“雙重”領導應有的作用上不能得到發(fā)揮。地方審計機關在面臨國家利益與地方局部利益發(fā)生沖突的時候，面臨進退兩難選擇。若堅持以國家財經法規(guī)和國家利益為重，往往會使當?shù)卣畬徲嫻ぷ魇バ判暮椭С郑蝗羝虻胤嚼妫謺艿缴霞墝徲嫏C關的批評，這種進退維谷的尷尬境地，使審計的獨立性大打折扣。吳聯(lián)生教授在其論文《政府審計隸屬關系評價模型》中，將我國地方審計機關和審計署特派辦的審計質量進行了比較，得出這樣的一個結論，綜合看1989-2000年的審計結果，特派員辦事處的審計質量高于地方審計機關的審計質量68.18倍，造成這種狀況的原因就在于地方審計機關的“雙重”領導體制，可見“雙重”領導體制影響了審計的獨立性，是我國現(xiàn)存審計制度的一個弊端。

（二）審計制度設計對獨立性的影響。

制度具有關聯(lián)性和相互依存性，一項制度的生效與失效與其他制度的生效與失效聯(lián)系在一起，審計制度同樣如此。這方面的制約主要表現(xiàn)在兩點。一是我國作為民主國家，政府作為被委托人要接受人民監(jiān)督，因此審計機關要代表政府向人大負責。而人大與政府之間本來就存在著監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，政府與審計機關又存在上級與下級的關系，向人大負責意味著要敢于揭露自己上級的問題，要觸犯政府利益，這本身就是一個制度缺陷。它要求審計機關以超道德形態(tài)出現(xiàn)而忽略客觀存在的種種利害關系，因而這種制度安排是不切經濟活動的客觀實際，也使審計人員那一難以發(fā)揮主觀能動效用。二是由于審計機構歸屬于國家行政機關系統(tǒng)，既要對同級政府負責，又要審計監(jiān)督同級政府的財政行為和經濟活動，因此，它既無法擺脫業(yè)務工作的局限性，又無法超脫與其他政府部門的關聯(lián)性，因而不能不影響和削弱審計的獨立性。

（三）機構設置對審計獨立性的影響。

我國各級審計機關是本級黨委、政府領導下的一個政府組成部門，而監(jiān)督對象是本級黨委、政府所屬的各個部門和單位，審計機關由于被審計對象屬于“同胞兄弟”關系，有著過多的行政上和經濟上的聯(lián)系，按照審計程序和管轄權限規(guī)定，在對各部門、單位等“兄弟單位”審計之后，要對審計結果提出處理建議，這種體制下的審計監(jiān)督也被認為是一種“自我監(jiān)督”、或者“內部監(jiān)督”。開展審計工作時會考慮到與被審計對象的政

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治關系和日常工作聯(lián)系，審計機關承受著很大的政治壓力，審計人員承受精神壓力和職業(yè)風險，諸多外部壓力使審計機關不能完全地履行自己的職責，獨立超脫地完成工作任務，在一定程度上也影響著審計結果的公信力。

（四）行政關系對審計獨立性的影響。

一是經費不獨立。審計法規(guī)定審計機關履行職責所必需的經費，應當列入財政預算，由本級人民政府予以保證。但是實際工作中，審計事業(yè)的項目建設、人員培訓等方面所需經費，都來源于當?shù)卣斦块T，如果沒有當?shù)卣闹С郑瑳]有本級財政部門的經費保障，審計事業(yè)就無從發(fā)展。審計機關依附被審計對象生存的局面從根本上沒有改變。二是人事不獨立。審計機關的領導人員是由本級人民政府提名或任免的，也就直接受到被審計單位的控制和影響，其他從業(yè)審計人員也是當?shù)毓珓諉T隊伍的組成部分，人員職務晉升任免，都是本級政府工作的一部分，審計機關是依托被審計對象從生存和發(fā)展的。因此審計機關與本級政府各個監(jiān)督對象必然存在著密切的聯(lián)系，當發(fā)生利益攸關的敏感問題時，審計人員會面對更多的壓力，使得審計機關難以保持獨立的態(tài)度，來實現(xiàn)自己的監(jiān)督職能。

（五）審計結果對審計獨立性的影響。

國家審計（政府審計）最顯著的特點是審計的處理處罰權，對審計查實問題的處理結果是廣大人民群眾對審計工作關注的核心焦點，審計結果的揭示程度、評價程度和落實程度體現(xiàn)著審計的獨立性、權威性和社會公信度。客觀公正、實事求是的披露審計結果，依法規(guī)范、完全徹底的作出審計評價和審計處理，是解決“結果不透明”“審計處理難”；“屢犯屢審，屢審屢犯”的主要途徑。但是，由于審計體制機制及其他原因，國家審計機構有可能因為行政干預、隸屬關系、單位利益、個人利益來選擇審計結果的內容，夸大或縮小審計結果，雖然有《審計準則》等法規(guī)來規(guī)范審計人員的執(zhí)業(yè)行為，但無法對審計人員的心里耐受程度和利益選擇心態(tài)作出實質性的規(guī)范。因此，審計結果的主觀性和不完善性導致獨立性缺乏。

（六）審計隊伍建設對審計獨立性的影響。

人的素質決定制度的執(zhí)行力度，審計的獨立性也是靠工作人員來執(zhí)行和體現(xiàn)的。因此，國家審計機關工作人員的隊伍建設水平是保持審計法規(guī)實施，決定審計獨立性程度的重要因素。《中華人民共和國國家審計準則》是審計機關和審計人員履行法定審計職責的行為規(guī)范,是執(zhí)行審計業(yè)務的職業(yè)標準,是評價審計質量的基本尺度，適用于審計機

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關開展的各項審計業(yè)務。《審計準則》要求“審計人員執(zhí)行審計業(yè)務時，應當保持應有的審計獨立性”，因此，建設一支原則性強、道德高尚、自我約束能力強的國家審計隊伍，確保各項審計行為嚴格約束在準則規(guī)定的范圍內，才能構建保持審計制度獨立性的根基，才能確保國家審計獨立性有其體現(xiàn)的載體。

中國特色社會主義審計制度獨立性的增強對策

中國特色社會主義審計制度是中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，是國家行政監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)，是推進依法行政與民主監(jiān)督的重要力量。劉家義審計長指出：“通過研究中國特色社會主義審計制度，不僅要總結國家審計三十多年來的工作實踐，更要進一步統(tǒng)一思想認識，深刻認識肩負的責任，深刻把握中國特色社會主義審計制度在整個國家制度及國家治理系統(tǒng)中的地位和作用，進而更加堅定地堅持這項制度，并在今后的工作實踐中自覺地完善和發(fā)展這項制度。”也就是說，研究中國國家審計制度要牢牢把握“中國特色社會主義”這個重要前提，不能拋開中國的實際生搬硬套其他類型審計模式，否則只會讓審計體制水土不服。應該看到，審計機關，特別是地方審計機關的獨立性在現(xiàn)行審計體制下受到一定的制約，主要表現(xiàn)在雙重領導體制下地方審計機關的人員編制，經費來源、福利待遇以及主要負責人的任免調動等都受同級地方政府管理，審計結果很容易在“職業(yè)操守”與“地方利益”之間搖擺并向地方利益傾斜。因此，要鞏固審計制度建設所取得的成果，多管其下完善現(xiàn)行審計體制，營造良好的外部條件，將中國特色社會主義審計制度的法定獨立性充分體現(xiàn)出來。

（一）將憲法和審計法的精神落到實處

國家審計獨立行使監(jiān)督權在憲法與審計法中都有明確的規(guī)定，但具體落實到工作中，這些法律規(guī)定又顯得過于籠統(tǒng)和概念化。也就是說，審計的獨立性需要一系列法律法規(guī)的支撐，上至憲法，下至專門性法律，既要有原則性說明，也要有操作性較強的行為規(guī)范。比如，審計機關受同級政府行政首長領導如何體現(xiàn)且不流于形式，審計結果的整改與問責如何落實，審計機關負責人的獨立性怎樣確立，審計工作經費怎樣充分保證等等問題都需要一系列法律法規(guī)給予更詳細的規(guī)定，將自由載量的空間壓縮至最小。地方人大和政府應該根據審計法的精神制定指導本轄區(qū)審計工作的法規(guī)或條例，規(guī)范政府對審計機關的領導，樹立審計監(jiān)督的權威。

（二）加強與同級人大的工作聯(lián)系

浙江財經大學論文

在保持審計體制基本不變的情況下，加強同級人大與審計機關的工作聯(lián)系，是增強審計獨立性的關鍵切入點。在我國審計體制中，政府向同級人大常委會提出審計工作報告，是國家權力機關介入政府內部監(jiān)督工作的重要體現(xiàn)。只要逐步加大外部監(jiān)督力度，審計工作的獨立性必然會不斷增強。人大應在預決算審查以及審計工作報告制度中充分挖掘審計機關的工作潛力，增加與審計機關溝通的頻率與深度，借助人大內部專門委員會與審計機關建立更廣泛的聯(lián)系，促進審計機關獨立行使審計監(jiān)督權。

（三）增強審計機關負責人的獨立性

從某種程度上來講，審計機關主要負責人的獨立性直接決定審計機關的獨立性。一般來講，國家審計的工作性質對審計機關負責人的教育背景、專業(yè)資質、從業(yè)經歷、個人素質均有特殊的要求。然而在現(xiàn)行體制下，特別是在地方政府，審計機關的主要人事變動與其它部門的人事安排都是統(tǒng)籌考慮，許多審計機關的主要負責人從業(yè)背景復雜，缺乏相應專業(yè)資質，甚至許多被審計單位的負責人最后成為審計機關的主要領導。審計機關負責人從業(yè)背景多樣，就會與其它部門形成錯綜復雜的利益關系；另外，審計機關負責人還要考慮到個人政治前途與職業(yè)發(fā)展，個人獨立性難免受到削弱，審計工作的獨立性也受到影響。為確保審計機關獨立行使審計監(jiān)督權，應在充分考慮審計機關特殊工作性質的基礎上制定專門適用審計機關負責人的人事任免、考核與獎懲辦法，辦法要有一定的法律級次，該辦法要既能保證其工作的專業(yè)性、穩(wěn)定性與連續(xù)性，又能使其獲得充分的職業(yè)發(fā)展空間。要充分重視審計系統(tǒng)內部的人才培養(yǎng)與選拔，內部選拔上來的領導獨立性應該更強。

（四）實現(xiàn)審計計劃、審計結果與整改效果的三公開

國家審計工作要堅持政務公開，只有政務公開才能避免暗箱操作，才能促進審計質量的提升。應該在完善現(xiàn)有公開目錄的基礎上，大力推進審計工作全流程公開，尤其是審計計劃的制定既要“圍繞中心，服務大局”，更要聽取民意，關注民生。審計結果與整改效果的公開更能吸引社會輿論的關注。當審計工作成為社會輿論關注的焦點時，審計的地位隨之上升，審計獨立性也會增強，任何損害審計獨立性的行為都將對輿論的譴責和事后的問責有所顧忌。

（五）保證審計機關掌握必需的財力

審計機關順利開展工作必須擁有充足的審計資源并具備自由支配的權力，其中最關鍵的是審計經費。審計經費必須得到法律上的保證，既包括機關行政管理經費和審計人

浙江財經大學論文

員薪酬福利，還包含審計事業(yè)發(fā)展所必需的一切支出。政府行政首長應該重點關注審計機關部門預算的編制、批復與執(zhí)行，確保審計經費的充足。

參考文獻

[1]宋夏云.審計文摘.國家審計獨立性風險的控制對策 [2] 曹芳敏.會計實務.不同國家審計模式下審計獨立性的比較