第一篇：對政府投資審計的思考

政府投資工程的結算還能以“審計”為準嗎？

——對政府投資工程結算審計的思考

劉潤升

目前，在政府投資審計過程中存在這樣一種認識，說《審計法》第二十二條規定的“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算進行審計監督”中，審計的目的不是工程結算，而是預算的執行情況。審計結果不能作為工程竣工結算的依據。針對此問題，我覺得應理順以下幾點。

一、首先要理順政府投資項目中的預算執行情況的審計與項目投資中的工程結算審計之間的關系

預算執行情況的審計是指各級審計機關依據本級人大審查和批準的年度財政預算，對本級財政及各預算執行部門和單位，在預算執行過程中籌集、分配和使用財政資金的情況以及組織政府預算收支任務完成情況和其他財政收支的真實、合法、效益性所進行的審計監督。

從預算執行審計的概念中我們不難理解，政府投資和以政府投資為主的建設項目的資金應該是本級人大審查和批準的年度財政預算中的資金。

《預算法》第五十三條“各級預算由本級政府組織執行，具體工作由本級政府財政部門負責。各部門、各單位是本部門、本單位的預算執行主體，負責本部門、本單位的預算執行，并對執行結果負責”。這理“預算執行”中的“預算”包括本級人大審查和批準的年度財政預算中的政府投資預算－工程預算。“執行結果”在政府投資的預算中應是工程結算。也就是說，工程結算就是通過預算資金的安排，對完成政府投資的工程產品支付的最終價款，體現的是工程預算的支出。政府投資項目中的工程結算就是工程預算執行的結果，預算執行的過程就是工程預結算的過程。因此政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況的審計從狹義上來說就是工程的預結算的審計。政府投資項目中的預算執行情況的審計包括工程結算的審計，工程結算是工程項目預算執行的結果。政府投資項目中，工程結算與政府投資項目中預算執行情況的執行結果在概念上應是一致的，是同一概念的不同稱謂。

二、如何正確理解預算執行情況和決算的審計 《審計法》第二十二條規定，審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算進行審計監督。這是政府投資審計的法律依據。政府投資項目的計價過程是：1.立項階段的投資估算；2.設計階段概算造價；3.施工階段預算造價；4.招投標階段合同價；5.合同實施階段的結算價及竣工階段的決算價。其中前四個階段是項目預算的形成階段。審計必要時應前移，對預算編制的合理性進行審查。合同實施階段階段就是預算的執行過程，工程結算價是預算執行的結果。在預算執行情況的審計過程中，重點應是預算執行的結果，既工程結算的審計。審查工程結算是否超過工程預算，是否按合同規定完成投資，工程結算是否真實、是否合法合規、是否存在虛報工程價款、是否按合同約定進行了施工結算，保證工程結算的真實性。竣工階段的決算就是在工程結算的基礎上的竣工財務決算，從籌集到竣工投產全過程的全部實際費用，是確定項目的總投資的依據。

三、如何理解工程結算與決算

前面說過，在政府投資的項目中，工程結算就預算執行的結果。工程的預算、結算及決算的過程，就是預算執行及工程竣工財務決算的過程。要正確理解工程結算與決算，必須了解工程財務，僅從工程的方面考慮是片面的，還應從財務方面考慮。那種把工程結算與決算隔離開的做法是錯誤的。在政府投資的審計過程中，工程結算與決算的審計是政府投資審計的兩個重要內容，是確定工程造價、項目投資及結轉固定資產的重要依據。那么工程結算與決算有哪些區別與聯系呢。

1.工程結算。（1）工程結算是指在工程竣工驗收階段，經驗收質量合格，并符合合同要求之后，按合同調價范圍和調價方法，對實際發生的工程量增減、設備和材料價差等進行調整后計算和確定的價格，反映的是工程項目的實際造價，是最終工程價款結算。工程結算分為單位工程竣工結算、單項工程竣工結算和建設項目竣工總結算。工程結算工程價款等于合同價款加上施工過程中合同價款調整數額。（2）工程結算一般由工程承包單位編制，由工程發包方也就是建設單位審查，政府投資的項目按照《審計法》的規定應由政府審計部門進行審計監督，是預算執行審計的一部分。因為，如果政府審計部門不審計，最后的工程決算數審計是無法確定的，審計不承擔因工程結算不實造成決算失真的風險。因此工程結算審計是預算執行和決算審計的必經程序。這也就是為什么政府投資要以審計結果作為工程竣工結算依據的理由，是《審計法》賦予政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算審計的必然。當然，如不是政府投資的，發包方也可以委托具有相應資質的工程造價咨詢機構進行審查。

2.工程決算。（1）工程決算是工程竣工決算階段，以實物數量和貨幣指標為計量單位，綜合反映竣工項目從籌建開始到項目竣工交付使用為止的全部建設費用、建設成果和財務情況的總結性文件，是竣工驗收報告的重要組成部分，工程決算是正確核定新增固定資產價值，考核分析投資效果，建立健全經濟責任制的依據，是反映建設項目實際造價和投資效果的文件。工程決算一般由工程建設單位編制，上報相關主管部門審查。（2）工程決算包括從籌集到竣工投產全過程的全部實際費用，即包括建筑工程費、安裝工程費、設備工器具購置費用及預備費和投資方向調節稅等費用。按照財政部、國家發改委和建設部的有關文件規定，工程決算是由竣工財務決算說明書、竣工財務決算報表、工程竣工圖和工程竣工造價對比分析四部分組成。前兩部分又稱建設項目竣工財務決算，是竣工決算的核心內容。

3.兩者的聯系和區別。（1）聯系。一是工程結算和工程決算兩者都是政府投資建設項目審計的重點內容；二是項目建設單位是工程結算和工程決算共同的主體；三是工程結算是工程決算的組成部分，工程結算是決算的基礎，工程結算應按照決算的要求，在相關內容上與決算保持一致。（2）區別。一是范圍不同：工程結算確定的是工程建設階段的工程價款，包括建筑工程費、安裝工程費等；竣工決算包括從籌集到竣工投產全過程的全部實際費用，即包括建筑工程費、安裝工程費、設備工器具購置費用及預備費以及監理費、設計費、建設單位管理費等費用。二是主體不同：工程結算是在建設單位和施工單位之間進行，有兩個平等的主體；工程決算是由建設單位對工程項目發生的費用進行歸集、分配、匯總編制，只有一個主體。三是時間不同：工程結算發生在工程決算之前，只有工程結算完成后，才能進行工程決算。四是作用不同：工程結算是施工單位向建設單位索取工程報酬的依據，反映的是項目建設階段的工作成果；工程決算是正確核算新增固定資產價值，考核分析投資效果，反映的是綜合、全面、完整的項目建設的最終成果。五是依據法規不同：目前，工程結算的編制主要依據財政部、建設部聯合發布的《建設工程價款結算暫行辦法》；工程決算的編制主要依據財政部發布的《基本建設財務管理規定》；六是審計側重點不同：工程結算審計主要側重于工程造價審計；工程決算審計包含了對工程及財務等全部建設費用的審計。

總之，工程竣工結算與決算是建設工程估算、概算、預算、結算、決算“五算”中的最后兩個環節，是最終反映建設項目實際工程造價和建設情況的綜合體現，工程結算、決算涉及諸多主體、環節與內容，是一項復雜的系統工程。正確理解、認識結算、決算的區別與聯系，有助于我們高質量、真實、完整、全面地反映、評價項目的實際建設情況。

四、正確理解《審計法》與《合同法》的“矛盾” 首先從立法的角度來說，《審計法》和《合同法》是調整不同關系的法律，不存在矛盾。審計機關依據《審計法》對政府投資項目進行審計屬于行政監督，監督對象是使用政府資金的建設單位。是規范建設單位的行為，審計要求建設單位在與施工單位簽訂合同及工程結算時，不得惡意串通，損害國家、集體或第三人利益的，簽訂施工合同應符合《合同法》的規定。《審計法》要求審計人員依法辦事就是要求審計人員嚴格遵守《合同法》的規定，損害合同雙方的利益審計要承擔責任。因此，審計人員在執行《審計法》的過程中也是維護《合同法》的有效執行的過程。

審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與施工單位的合同效力。

政府投資工程審計的過程是按照法定的審計程序進行的，審計程序是完全符合《合同法》中的平等、自愿原則的。審計程序中對審計結果除征求建設單位的意見外，為了維護《合同法》的平等自愿原則，還要征求施工單位的意見。

《合同法》規范的是民事法律關系，合同雙方的法律地位是平等的，在政府投資項目中的合同雙方，原則上是政府與施工單位。政府投資項目施工合同中的建設方就是政府委托的代建方。其他監督機關如財政、審計等對建設單位資金的使用等進行內部檢查與外部監督，這些監督單位原則上也構成了合同關系中建設單位的一方。審計作為建設單位資金使用的監督方，代表建設單位對施工單位上報的造價進行審計，沒有改變建設單位與施工單位的民事法律關系，審計對建設單位出具的審計結果沒有限制施工單位的民事訴求。下面通過審計程序來分析一下政府投資工程結算的過程，進而說明《審計法》與《合同法》之間的關系。

政府投資的項目審計的程序是：

（一）工程完工后施工單位在規定的時間內向建設單位上報工程結算書；

（二）建設單位對施工單位上報的工程結算書的資料進行檢查，在符合要求的情況下報審計單位對工程結算進行審計。這個過程審計是按《審計法》、《預算法》的規定，履行審計監督職責，審計代表建設單位對上報的工程結算書進行審計，確保工程結算的真實性、合規性。這一過程，符合施工單位上報，建設單位對其進行審核的程序。在此過程中，審計不是第三方，而是代表建設單位對工程結算的審計，是合同中的一方，審計沒有用行政行為去干涉民事行為。

（三）審計對工程結算書審計完成后先征求建設單位的意見。在此過程中，建設單位對征求意見的審計結果不服，可以進行反饋意見。

（四）由審計單位與建設單位就審計結算書征求施工單位的意見。這一審計程序，是履行《合同法》第三條“合同當事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方”的規定。施工單位如對審計結果不服，按規定反饋意見。這一過程中審計沒有影響建設單位與施工單位的合同效力及履行，沒有限制施工單位的民事訴求，而是按照合同法中平等自愿的原則征求施工單位的意見，力求建設單位與施工單位達成共同的意見。

（五）審計結算書經雙方同意后應在審計結算書上簽字蓋章，簽字蓋章的審計結算書具有法律效力。根據《合同法》第七十七條第一款的規定：“當事人協商一致，可以變更合同。雙方當事人簽訂結算協議并實際履行的行為，亦可視為對合同約定的原結算方式的變更，該變更對雙方當事人具有法律拘束力”。這一審計程序，符合《建設工程價款結算暫行辦法》第十四條第二款“單項工程竣工結算或建設項目竣工總結算經發、承包人簽字蓋章后有效”的規定。

（六）審計依據經雙方簽字的審計結算書出具審計結果。既按照雙方簽字的審計結算書給建設單位出具審計決定、審計報告。在這一審計程中，如果建設單位對審計結果不服，按照規定可以進行行政訴訟或復議。如果施工單位對審計結果不服，可以按合同約定進行仲裁或民事訴訟。這一過程中審計結果沒有限制施工單位的民事訴求。

施工單位對建設單位的民事訴訟中，審計結算書上如有建設單位與施工單位的簽字蓋章，審計結算書應作為民事訴訟中建設單位一方的有力的證據應為法院所采用，因為雙方簽字的工程結算書對雙方具有法律上的約束力，他符合《合同法》第三條“合同當事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方”的規定及依據《合同法》制定的《建設工程價款結算暫行辦法》第十四條第二款“單項工程竣工結算或建設項目竣工總結算經發、承包人簽字蓋章后有效”的規定。

如果審計結果沒有依據經建設單位和施工單位雙方簽字蓋章的審計結算書而出具。既審計結算書上沒有建設單位與施工單位的簽字蓋章，法院對審計結果不予采納是完全正確的，一是因為，此時的審計結果僅代表建設單位一方，是審計的一種行政監督，是民事合同中的一方的意見，審計和建設單位在此民事訴訟中應為共同的被告（或原告）。法院不可能依據未經另一方認可證據（審計結算書）進行判決。二是因為審計程序是違法的，違反《合同法》中平等、自愿的原則。既審計結果沒有按照《合同法》中平等的原則征求施工單位的意見，在民事訴訟中審計結果是建設單位一方提出的，沒有經施工單位認可，違反了《合同法》第三條“合同當事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方”的規定及依據《合同法》制定的《建設工程價款結算暫行辦法》第十四條第二款“單項工程竣工結算或建設項目竣工總結算經發、承包人簽字蓋章后有效”的規定。因此法院不會把沒有經雙方確認審計結果作為判決的依據。

這里我們要明白，法院不把審計結果作為民事訴訟中的判決依據并不是法院判決“審計結果不能作為工程竣工結算的依據”，最高院及地方法院相關指導意見認為：審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與承包單位的合同約定及依合同約定進行的工程結算，除非合同雙方明確約定結算以政府審計為準，否則發包人不得以審計或財政評審的金額作為合同結算依據。因此審計結果能否作為工程竣工結算的依據在民事訴訟中是有條件的。一是在民事合同中雙方約定，如果在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據，那么審計是作為第三方參與的，審計決定會作為法院定案的依據。二是如在民事合同中不約定以審計結果作為竣工結算依據，此時，審計應作為建設單位的監督方與建設單位共同構成了民事主體的一方，那么形成審計結果的工程結算書應作為建設單位一方的證據，法院應對建設單位的舉證的合理性進行審判，而這時我們應向法院出示的是工程結算書的證據材料，而不是審計結果，審計結果此時對施工單位沒有約束力，法院當然也不會采用。只要證明舉證的事實情處，證據真實可靠，不違反合同中的有關約定，即使法院進行司法造價鑒定，鑒定的結果與審計結算書應基本一致，建設單位當然會勝訴的，這樣會進一步證明審計結果的正確性，審計結果必然成為工程竣工結算的依據。

因此法院并沒有否定《審計法》第二十二條“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算進行審計監督”的規定。《審計法》與《合同法》在政府投資工程結算審計中并不矛盾。

我們不能因為法院沒有把審計結果作為民事訴訟判決的依據，就說《審計法》與《合同法》存在矛盾，也不能就此說審計結果不能作為工程竣工結算的依據。這些認識是片面的，是形而上學的。而應該認識到《審計法》是行政法，調整的對象是行政單位，在政府投資合同關系中是代表建設單位的一方，而《合同法》就是調整建設單位與施工單位的民事法律關系。合同一方中的建設單位無論以誰的審計結果作為工程結算的依據，不是《合同法》規定的內容，《合同法》不決定工程竣工結算由誰審定。在合同中未約定的情況下，即使建設單位的竣工結算是委托社會中介進行審定的，法院也不會以社會中介機構為建設單位出具的審核結果作為判決的依據。只要建設單位的最終審計結果不損害施工方的利益，不損害國家利益，不違反合同的約定，保證合同中平等的原則，由誰審計不影響合同的效力。審計機關作為政府法定的審計監督者，正確的審計結果理應成為工程竣工結算的依據。即使工程結算書經建設單位和施工單位雙方簽字認可，審計結果如能證明雙方簽字認可的工程結算書損害了國家利益，存在虛報工程價款，致使合同無效的情形，審計應給予無情的揭露，追回違規拔付的資金，對違法線索還應及時移送。

只要審計站位正確，明確審計對象，不越位，也不缺位，嚴格執行《審計法》，嚴格按審計程序進行政府投資審計，嚴格維護并遵守《合同法》及其他法律法規的規定，才能在政府投資審計中規避審計風險。才能使審計結果作為工程結算的有力依據，維護審計的權威。

在政府投資過程中審計機關人員必須定好位。審計的對象是建設單位，而不是施工單位，審計結果規范的是政府投資的建設單位，是一種行政監督行為。沒有對施工單位做出強制規定，要求施工單位必須執行。審計結果是按《合同法》中的平等自愿原則征求施工單位的意見。施工單位可以對自己已完工程的結算聘請社會中介機構進行核對并審核，對審計機關為建設單位出具的審計結果提出異議。因此審計結果并沒有限制施工單位的民事權利。施工單位對審計結果不服，可以按《合同法》的規定進行民事訴訟，要求法院委托的工程造價進行司法鑒定。只要審計結果及審計程序正確并符合合同及相關規定，審計完全可以預防這種訴訟風險。

第二篇：對政府投資工程審計的思考及建議

對政府投資工程審計的思考及建議

近年來，隨著國家固定資產投資規模的擴大，各級審計機關加大了政府投資項目工程審計力度，起到了節約政府資金、遏制建設領域腐敗、促進加強項目管理、保障投資效果等作用，取得了良好的效益和效益，但在開展此項工作的同時也暴露出一些值得思考的，完善政府投資工程審計，對促進國家投資建設的，具有積極的現實意義。

政府投資活動涉及國民經濟各部門。搞好固定資產投資項目審計，對深化經濟體制改革，加強宏觀調控，提高投資效益，促進綜合國力增長，保證社會主義市場經濟健康發展有著重要的意義。一是監督國家政府投資法規、政策、制度的貫徹執行，維護經濟秩序，保障投資建設的順利進行。二是促進優化投資環境和建筑市場發育，保證政府投資按合理的結構和規模展開，為宏觀調控服務。三是促進建立和健全政府投資項目的各項管理制度，幫助有關管理、建設部門及參建單位改善和加強內部管理，提高資金使用效益。四是對建設單位編制的《可行性論證報告》、《項目建議書》的內容真實性、準確性的審計，檢查項目投資效益情況，積極推行投資績效審計。五是查處違規違紀問題，促進節約投資，保護國家和人民的利益。

政府投資審計是國家審計機關依據《中華人民共和國審計法》及其實施條例、《審計機關國家建設項目審計準則》等法律、法規，以投資活動為主線對參與建設活動的設計、建設、監理、施工、材料供應等諸多單位和環節實施全過程監督控制，對固定資產投資立項的合法性、建設資金來源和使用的合理性、竣工投產后的效益性進行審計監督。從而最大限度地保障國家建設項目資金的真實、合法和效益，促使投資單位嚴格履行基本建設程序，遵守國家有關基本建設法規，制止盲目建設，減少損失浪費，起到防患未然的作用，以發揮審計監督職能的一種行政執法行為。政府投資審計的范圍，一般按工程用途分為生產性和非生產性建設項目。生產性建設項目直接用于生產或為滿足生產需要，包括工業、農業、水利、商業等建設項目。非生產性建設項目主要用于滿足人民物質文化生活需要，包括住宅、辦公樓、賓館、文教衛生、公用設施等建設項目。總之，凡是屬于國家撥款或國有投資占控股地位、銀行貸款、自籌的建設項目，構成固定資產投資的項目都是固定資產投資審計的范圍。

（一）審計內容僅以查錯防弊為主，不評價項目績效

由于投資領域的市場運作、建設管理尚不規范，發現和揭露建設過程中的違紀違規問題仍然是投資審計的主要內容。審計人員審查重點在建設、設計、施工、采購等單位的財務收支、項目建設管理、資金管理、概算執行、工程造價等方面，至于投資是否合理，經濟效益、效益、環境效益如何，則一般不予評價。

（二）審計方式多是事后審計，缺少必要的事前預防和事中監控

建設項目具有周期長、投資額大、控制環節多等特點，建設過程中的決策、規劃、設計、采購、招標、施工、監理等任一管理環節出現漏洞，都可能導致無法挽回的損失浪費。但是目前審計機關開展的投資審計多是還局限于完工后工程決算審計。

（三）審計人才短缺、審計手段落后

投資審計涉及的審計事項復雜、專業性強，要求審計人員除具備財務知識外，還要具備工程、法律知識，但是現階段審計人員的專業多以財會為主；同時由于工程招投標、合同簽訂、施工等環節形成的業務數據采集、轉換難度大，對審計人員的運用計算機輔助審計的能力提出了更高的要求，因此大多沒有開展計算機輔助審計，審計手段落后。

（四）審計風險難以得到有效控制

審計人員的風險意識不強，所采取的方法、程序不規范，自身專業知識、經驗能力不足必然帶來審計風險；有些投資項目復雜、內控制度不健全，工程管理不規范；而被審計單位如果不積極配合，提供的資料不真實或不完整，更容易使審計人員做出錯誤的判斷。

四、對策和建議

（一）關注投資項目的經濟效益、社會效益和環境效益，做出績效評價

審計署在2008年7月發布的《2008年至2012年審計工作發展規劃》中明確提出“全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性。至2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。”目前社會各界也對政府投資工程的損失浪費、投資效益差的關注度不斷上升。因此，投資審計必須分析項目建設是否按照規定的基建程序報批、是否按批準的概算內容執行，分析政府投資的建設資金分配原則是否符合國家投資政策、投資規模是否在批準的預算之內、投資結構是否合理、投資分配的內控制度是否健全有效；從而就整體和局部、長遠和近期來分析項目投資的效益、社會效益和環境效益，深入分析投資績效沒有達標的原因。但是目前我國對政府投資項目沒有規范的績效評價指標，而使審計人員對項目績效的評價缺乏統一的指導，影響評價的客觀性和科學性。建議應當綜合考慮項目行業、項目類別、地區經濟差異等因素，加快建立評價投資項目績效的評價指標體系。

（二）堅持關口前移，全程跟蹤審計

全程跟蹤審計可以防患于未然、在審計過程中提出切實可行的意見和建議，邊審計、邊整改，確保工程質量、避免損失浪費、節約財政資金、發揮審計“免疫系統”功能。在政府投資決策前，審計部門應聯合相關部門，認真開展市場調研，對投資項目的可行性、發展前景和效益水平進行綜合評估，為領導決策提供科學合理的意見和建議；在項目前期準備階段，嚴把圖紙設計關、招投標關、合同簽訂關和工程預算關，從源頭上監督建設行為；在施工建設階段，應當讓監督貫穿于施工全過程審查工程：簽證是否及時、真實、合理，有無變更、手續是否完備，審查工程材料價格真實性、合理性、合規性，審查工程施工進度是否符合合同約定的工期要求，工程進度表是否已由工程臨理人員或甲方代表按實際情況簽字，施工進度是否真實合理，審查工程施工是否按照合同與圖紙進行施工，有無偷工減料的現象；在竣工決算階段，應注重對工程量、取費標準、材料差價、定額套用的審計，有無虛增工程量、高套、錯套定額等提高工程造價的現象。目前，已有一些審計機關在當地政府的支持下，探索實施政府重點投資項目的審計員派駐制度。其基本做法是：由地方政府出臺關于重點建設項目派駐審計員的專門規定，審計機關按照規定派出審計員進駐重點建設項目的工作現場，對建設項目實施從勘察設計到竣工驗收的全過程跟蹤審計。審計員派駐制度有助于加強重點建設項目的審計監督，值得推廣。

（三）提高審計人員綜合素質

投資項目績效審計與全程跟蹤審計能否順利開展，取決于審計人員人員素質。工程項目審計人員要提高政治素質，具有堅定的政治方向和高尚的職業道德，要客觀公正、實事求是、廉潔奉公、保守秘密，在工作中堅持原則，不怕得罪人，敢于同一切違法亂紀行為作斗爭，對審計中發現的違法違紀行為問題大膽如實揭露和反映；要提高審計人員的業務水來平，可以采用以下方式：一是人才的外部引進，即適當增加編制，用于引進審計機關所亟須的工程技術人才，尤其是既懂工程技術又懂財務審計的復合型人才；二是人才的內部培養，一方面要通過各種培訓，使審計人員能夠更新觀念、知識和技能，盡快適應開展固定資產投資審計工作的需要，另一方面則可以通過一定的獎勵措施，鼓勵審計人員自學專業知識，獲取專業資格證書；三是系統內部的人才整合，即上級審計機關對于享有審計權限而又人手不夠的固定資產投資審計項目，可以委托或者授權下級審計機關來辦理；四是建立外部人才，即與師事務所以及其他中介、咨詢機構中的技術專家建立穩定的合作關系，在必要時可以聘請他們參與對于重點建設項目的審計工作。

（四）要有效防范審計風險

審計人員要將風險意識貫穿于審計全過程，將風險和防范措施納入審計程序的各個環節；在審計中要搞好工程審計風險評估，以評估結果作為擬訂審計計劃、實施審查、做出審計結論的重要依據。審計機關要加強內部質量控制制度建設，制定好項目審計質量控制制度和復核制度，審計人員和復核人員嚴格按照制度進行對照，嚴謹細致地工作；還要建立責任追究制度，明確審計人員各自的權力和責任，促進工程審計人員各負其責、各擔風險。

如何做好政府投資項目竣工決算審計

臨沭縣審計局 楊同山

政府投資項目一般都具有基礎性、公益性等特點，是政府投資建設的民心工程，因此加強對政府投資項目的真實性、合法性、效益性審計監督，對于確保政府投資資金的有效控制和合理使用具有十分重要的作用。下面就如何做好政府投資項目竣工決算審計談一點看法。

一、全面掌握審計項目的基本情況。

在審計開始之前應對所審計項目開展深入細致的審前調查, 認真收集工程建設涉及的相關資料，對工程現場進行實地踏看，對建設項目的資金來源、立項批復、項目實施過程中曾經出現的重大變更以及項目實施單位的基本情況有充分的了解，做到心中有數，并根據審計項目的重點、難點和應達到的目的，制定出合理有序、有針對性的審計實施方案。要求被審計單位對送審資料的真實性、完整性、合法性負責并提供承諾，確保審計資料可靠，在規避審計風險的同時，提高審計效率。

二、切實做好招標文書和施工合同、補充協議的審查工作。在審計過程中，重點審查施工合同、補充協議與招標文書是否相一致，如果施工合同存在嚴重違反招標文書精神實質的內容，審計機關可與建設主管部門聯系，按照《招投標法》的規定責令糾正，施工合同、補充協議對最后的竣工決算至關重要。如果簽訂的合同、協議不合理，給政府造成經濟損失但又無法糾正的，應在審計報告中予以批露，可以移送給紀檢、監察機關，從而督促建設單位從源頭上杜絕不合理的合同、協議，維護政府利益。

三、堅持全面審計，重點關注工程造價。

政府投資項目具有建設周期長、投資大、影響因素多的特點，因此，在政府投資項目竣工決算審計時，應采取全面審查、突出重點的審計方法。一是要審查部分造價高，影響大，容易出現問題的項目，主要可采取經驗判斷、數據復核和現場抽查審計的方法進行審核；二是要加強對合同外增減工程的審計監督，審計時應對增減工程的工程量計算規則、人工費、材料費、機械費著重審計，對工程量的真實、合法、合理等方面結合施工合同和相關法律法規進行審核，對不真實的部分應堅決剔除；三是要重視對隱蔽工程的審核，隱蔽工程最容易出現高估冒算，對這一部分工程的審計除了要借助建設單位提供的現場驗收資料外，還應采取現場調查、走訪取證、實地探基等方法查證；四是要重視現場施工簽證的審核。審計人員應認真審核工程簽證的有關工作內容是否已包括在預算定額內，現場簽證是否真實有效，嚴格把關，堅決杜絕不合規定的現場施工簽證。

四、加強審計成果利用，擴大投資審計的影響。

一是審計中發現的問題，應及時做出準確的認定和評價，提出可行性建議和合理化意見，督促建設單位和施工單位加強管理，完善規章制度，維護國家的合法利益。二是要關注政府投資項目所產生的經濟效益與社會效益，為以后的國家建設項目計劃提出可行的建議和辦法，避免國家不必要的投資浪費，讓有限的國有資金為人民辦更多的實事、好事，發揮其應有的最大效益。

五、要建立一支高素質的投資審計隊伍

政府投資項目竣工決算審計是一項法規性、專業性較強的工作，要求審計人員應具有很強的專業水平，除熟練掌握、正確運用政策法規外，還要具備多項業務知識，在業務上要熟悉建工程造價定額和有關規定，有較強的預決算編審能力，熟悉施工工藝、建筑結構、施工規范，了解建筑材料的性能和市場信息；不僅要有嚴謹的工作作風和高度的責任心，而且要對工作忠于職守，盡職盡責，耐心細致，以理服人。因此在審計人員的配備上要綜合考慮，方能保證投資審計工作的真實性、合法性、效益性。

基層審計機關政府投資項目審計風險控制現狀及建議隨著中央擴大內需政策相繼出臺和基礎建設項目投資規模不斷擴大，基層審計機關擔負投資項目審計任務越來越重，由于投資審計專業人才缺乏和相關審計法規制度不夠健全，導致基層審計機關開展投資審計面臨的問題多，潛在風險大，制約了審計職能作用發揮。

一、基層投資審計風險質量控制現狀(一)基層政府投資審計工作總體水平不高。基層審計機關開展政府投資審計起步較晚，加上投資審計情況復雜，涉及的部門和被審計單位數量廣，審計內容多、審計方法復雜、審計范圍廣泛以及審計要求較高等特點，給投資審計帶來很大的風險。一般在對某個投資項目進行審計時，除對其相關的財務情況摸底外，還必須對其管理的政府投資項目從可研、申報、批復、立項、招投標、合同、工程監理等過程開展審計調查，由于內容多、范圍廣，而基層審計力量相對較薄弱，很多審計需要重點關注的問題，可能未了解到真實情況，這為投資審計工作發現問題和案件留下了隱患。(二)投資審計制度建設滯后。一是有關政府投資制度、辦法有待完善。由于基層開展政府投資審計基本處于起步階段，很多關于工程建設項目的規章制度以及投資審計的制度不健全，有關部門與審計的銜接也不盡合理。對于審計機關來講，開展投資審計缺乏有力的制度保障和足夠的外部支持，審計人員表現則為對于審計工作的開展缺乏明確的方向性和目的性，缺乏工作積極性和進取性，一旦出現誘惑或者威脅時可能會把持不住審計職業道德底線，給投資審計工作帶來危害。二是建設業主單位內控制度不健全，工程管理水平不高、不規范，存在著較多管理上的問題。目前，政府投資項目的業主一般是政府職能部門代勞，由于怕影響到自己單位的形象等原因，可能會違心滿足某些自我約束不強審計人員的不合理要求，或者刻意逢迎審計人員，形成一種潛在的交易，這也從客觀上帶來投資審計廉政風險。(三)實施投資審計難度大。一是由于建設單位管理工程建設水平不高，建設單位、施工單位普遍存在資料不齊全的問題，相關設計、監理、施工單位需要向審計提交的資料往往不能在規定的時間內提供，部份提供不全，有的甚至無法提供。往往是審計組要求什么資料，建設單位再去向相關單位索要或者臨時補充。二是設計、施工、監理單位對于審計要求提供 資料存在一些抵觸情緒，一旦審計忽略了相關資料，就很容易放過審計疑點。(四)開展投資審計風險較大。一是政府投資項目建設本身建設不規范。政府投資項目普遍都帶有一定政府行為的因素在其中，很多建設程序上未嚴格執行有關的法律法規及部門規章，給審計工作的開展帶來很大的不可預見風險。二是審計人員素質不高。由于專業審計水平不高，審計人員自身存在的技術問題，可能會忽略某些資料，導致審計工作難以深入問題的實質，進而使整個審計工作效果大大折扣。三是審計方法和手段較落后，也可能帶來投資審計廉政風險。政府投資審計工作體現了較強的技術經濟綜合性特征，工程審計人員既要具備一定的財務知識，還要具備深厚的工程技術知識，同時還必須具有豐富的工作經驗和職業判斷能力，才能完成與施工技術內容有關的審計工作。目前，基層投資審計機關人員以及聘請參審人員的專業結構、知識、經驗和能力有限，對于開展工程審計的經驗不足、方法比較落后，審計業務水平只停留在簡單的賬面分析和實物取樣方面。對于一些先進的審計方法比如概算與結算(決算)對比分析、施工單位財務收支與工程造價結算對比分析、現場踏勘抽樣取證與報審施工現場記錄資料對比分析、施工單位報審實物消耗量與業主對施工單位結算量對比分析都尚未進入審計實踐，面對復雜的工程審計存在心有余而力不足的問題。而一些先進的審計手段和技術沒有采用，審計就難以出成果。同時聘請的社會中介也可能對某些問題借故以技術水平有限，而不深入推進。四是審計操作不規范、控制不嚴、未嚴格遵守審計程序會帶來的廉政風險隱患，投資審計實際工作表明，聘請社會中介開展政府投資審計，審計質量不穩定，在遵守審計程序，規范操作方面存在較大問題。(五)外聘人員參與審計工作監督管理乏力。目前，有少數社會中介組織自身要求不嚴，不能嚴格遵守職業道德可能帶來審計廉政風險。一是由于基層審計機關經費不足，只能聘請本地區的某些規模小的社會中介機構開展投資審計，可能出現中介執業人員和被審計單位或個人存在一定經濟利益關系，難免可能存在“人情”審計的情況。二是審計機關也不可能做到對社會中介執業人員的個人情況進行詳細的調查，難免全面真實了解中介執業人員的職業操守。三是社會中介組織和審計機關是平等的合同主體，不能對其進行廉政思想教育，只能通過以合同的形式約束社會中介組織和其執業人員，目前對中介組織參與政府投資審計工作行為規范和要求還停留在一個大的合同框架里面，沒有一個具體的、貫穿整個審計過程的行為規范和操作規程。以上因素導致審計機關對于社會中介組織的約束力不強，對中介違反審計相關規定難以起到警示作用，不容易預防其在參與政府投資審計中的違法違規行為。

二、防范和化解投資審計風險的建議(一)健全完善投資審計管理制度，規范操作規程。針對基層投資審計制度建設薄弱的問題，建議政府機關和有關部門為政府投資審計工作的開展創造良好的制度保障。一是當地政府出臺投資審計監督辦法。主要解決審計機關對政府投資項目的管理職能和明確審計機關建設項目實時監督的工作職責(包括項目前期監督、建設現場監督和工程結算審計)以及相關部門的聯動問題(發改部門、建設部門、財政部門和規劃部門都要向審計機關報送有關項目建設資料，并積極配合審計工作)。從制度上保障社會中介機構參與投資項目審計有良好的法規依據，同時為審計機關加強對參與政府投資項目審計的社會中介及執業人員的監督有著制度依據。二是規范政府投資項目管理。相關業主單位要依據國家相關法律法規的規定，建立嚴格管理辦法、提高工程管理水平、加強內部控制和制度建設，為審計部門開展投資審計工作提供良好的環境。三是審計機關要完善投資審計操作規程。制定相關目標考核責任制，明確審計組長廉政負責制，加強對審計組成員的廉潔從審的監督，形成層層抓落實、層層監督的制度。(二)加大對政府投資審計的投入。政府要從機構、人員和經費上滿足投資審計的正常開展，爭取政策引進投資審計專業人才，保障足夠的經費，杜絕“為錢而審”行為。(三)加強對社會中介和專業人員的行為規范和制度約束。組織社會中介機構參與政府投資項目審計，應該加強對社會中介組織的遵守審計紀律和制度的監督。一是明確執業風險責任。堅持“誰委托、誰付費、誰負責”的原則，項目所有的審計文書都以審計機關的名義、格式、要求出具，組長、副組長均應由審計機關人員擔任，審計組長對項目進行全過程控制，審計機關對項目的真實性、合法性負責;二是嚴格考核獎罰。加強自身審計力量的建設，強化對審計機關自身審計人員的業務素質教育培訓，對于業績水平高、模范遵守審計廉政紀律的審計人員要給予適當的獎勵;三是加強跟蹤監督。在組織審計項目實施過程中，加強對中介機構組織審計項目實施情況、業務質量監控，嚴格審計三級復核程序與質量控制。(四)嚴格審計紀律“八不準”。一是廉潔從審。始終要把投資審計廉政建設擺在首要位置，嚴格遵守審計人員廉潔從審的相關法律法規，把廉政從審的紀律觀念貫穿于整個審計工 作之中，做到審前有警戒教育，審中有提醒監督，審后有考核小結。二是從嚴規范管理。在審計項目開始前，審計機關和審計組負責人簽訂廉政責任書，明確廉政責任，審計組結合審前學習進行廉政教育，把廉政工作作為硬任務落實到每個審計組成員，形成層層抓落實的良性機制;在審計實施過程中，要求所有審計人員嚴格執行審計紀律“八不準”規定，切斷與被審計單位的一切經濟往來，審計組成員相互提醒監督，形成處處有人管的監督機制;在審后考核中，實行廉政考核一票否決制，對廉政建設情況進行總結。(五)實現審計技術和手段的更新，全面推行計算機審計。綜合運用多種審計方法開展政府投資項目審計，通過計算機等先進技術手段防止某些審計人員企圖舞弊的風險，也有利于及時發現審計疑點，進而發掘深層次的問題;重視傳統審計方法的更新，根據傳統的審計分析方法結合現代計數機技術，綜合運用綜合對比分析法、工料分析法、銀行核對法等審計方法，提高工作效率。

第三篇：加強政府投資建設項目審計的幾點思考

加強政府投資建設項目審計的幾點思考

來源：中國論文下載中心作者：未知請聯系更改編輯：studa1211-

近年來，審計機關加大了對建設項目的審計監督力度，有效發揮審計監督作用，對規范建設資金使用，加強建設項目管理，提高投資效益，促進地方經濟發展起到了積極作用。但由于投資審計領域的相關配套法規還不夠健全，審計方法還不夠成熟，審計內容還不夠完善，使得投資審計尚處于一個探索發展的初級階段，存在一些亟待解決的問題。

一、當前投資建設項目審計中存在的問題

1、建設項目審計相關法規不細近年來，中央和地方先后頒布了政府投資建設項目審計的相關準則和法規，如審計署下發了《審計機關國家建設項目審計準則》，筆者所在地武漢市頒布了《武漢市政府投資項目審計條例》，這些準則和法規的頒布，規定了審計機關應對國家建設項目的建設程序、資金使用、招標投標、合同管理、材料采購、工程結算和工程決算、工程質量、單位資質等方面進行審計監督，但其中規定的比較原則、抽象，不能指導審計實踐。審計人員在具體工作中如何確定審計的范圍與內容仍然感到缺乏依據和標準，對發現大量的建設管理問題如何界定的法律依據還比較模糊。

2、建設項目審計的力量薄弱隨著政府對基礎設施、公共設施等公共財政投資的國家建設項目的投入不斷加大，對投資審計的要求就越來越高，審計人員必須具備建設項目管理、資金管理、工程造價控制、法律、宏觀經濟等方面的知識和經驗，懂得從審計的角度敏銳捕捉問題，運用綜合知識，掌握從宏觀上認識問題和分析問題的意識和能力。但目前，審計部門具有這種能力的人員少之又少，工程專業人員也嚴重不足。

3、建設項目審計的手段落后限于目前審計機關的技術力量和裝備水平，無法采取先進的檢測手段，因而審計所依賴的工程實施過程的檢測資料主要以監理單位提供的資料為主。但在實際審計中發現，監理單位可能沒有盡職盡責，其提供的資料可能不能客觀反映工程實施過程的真實情況，或填寫不規范，或當時編造虛假記錄，或事后補做虛假記錄，或找不具監理資質的人員編造等等。所有這些，說明工程監理單位沒有按規定進行監理驗收，監理存在“走過場”的現象。因此，對工程隱蔽簽證不實、虛簽、多簽工程量的鑒證問題，基本上只能靠審計人員專業知識、經驗判斷，增大了審計風險。

二、進一步加強建設項目審計的幾點思路

1、明確思路 突出重點“以地方重點建設項目和財政性建設資金為主要審計和審計調查對象，檢查和揭示財政性建設資金使用和建設項目管理方面存在的主要問題，達到規范管理，保證資金運行安全，提高投資效益的目的。”圍繞著這一思路，在選擇審計項目時，重點體現地方政府的投資方向，重點關注一些群眾密切關心的建設項目和問題。根據工程建設的不同環節和階段，分階段抓重點，有針對性地確定審計工作的內容和方法，重點反映嚴重違規違紀、重大損失浪費、管理不善和投資效益低下等問題，反映建設經營管理體制、投資法制建設和政策方面存在的不適應、不配套問題。

2、微觀著手 宏觀著眼審計署投資司領導提出：跳出圈子，抓住點子，脫開利益，體現

效益。也就是說，從微觀著手、宏觀著眼，找出關鍵性問題，脫開自身利益，揭露原因，提高審計層次，體現審計產生的經濟和社會效益。在實際工作中，我們要通過及時發現建設領域中出現的具有代表性、普遍性、傾向性、苗頭性的新情況、新問題，深入分析其原因以及可能造成的危害和影響程度，提出積極的切實可行的對策，向政府和有關部門提出建設性意見，體現建設項目審計在監督深度、廣度上的突破，提高審計的層次，發揮審計服務經濟建設的作用。

3、全程跟蹤 抓住環節隨著工程量清單結算方式的執行和建設項目設計、監理逐步市場化，迫切需要改進審計方法，堵塞市場化運作中資金使用的漏洞，因此，應在審計方式、方法上開展全過程跟蹤審計，把審計工作貫穿工程建設的可行性研究、立項、初步設計、施工圖設計、施工、竣工決算等整個過程，盡可能將事前預防、事中控制和事后監督有機結合起來，實行監管“關口”前移，突出抓住以下五個重要環節，爭取做到及時堵塞漏洞，減少損失浪費，提高資金使用效果。

一是投資規模控制環節，主要分析建設工程項目是否按批準的概算執行，有無擅自改變項目的投資額、增大和更改項目的建設規模和標準，有無計劃外工程，是否存在批復概算的項目未開工的現象，測算投資是否超規模，從總體控制投資。

二是工程計量和變更環節，主要檢查工程變更的現場會議紀要、經濟技術論證、現場檢查驗收等重要環節的程序；對有懷疑和檢舉的工程量，運用抽芯或測量手段，加強現場核實；仔細復核工程計量和支付的資料、審批程序和簽名手續，按工程進度計量的準確性；分析工程變更是否存在因設計或其他原因而造成的損失浪費。

三是建設資金使用環節，主要檢查建設單位有無制訂和實施嚴格的資金使用和管理方面的內部控制制度；是否嚴格執行專款專用的原則，有無截留、擠占、挪用資金情況；建設單位是否按合同、按計劃、按預算、按基建程序及按工程進度計劃撥款給項目相關的實施單位，撥款程序是否合規。

四是征地拆遷環節，主要檢查有否簽訂征地拆遷承包合同和協議書、征地拆遷的范圍是否符合相關規定、有無擅自擴大征地拆遷范圍；補償標準是否按市政府規定的標準執行；抽查征地拆遷費用是否按合同或協議規定撥付，有無如實、及時撥付被征拆單位，征地拆遷費用有無經過審核。

五是招投標和合同環節，主要檢查勘察、設計、監理、施工有無按規定程序實行招投標，有無收取投標保證金，有無將符合資質條件的投標單位拒之門外；是否以招標文件、中標文件為基礎簽訂合同，嚴格執行招投標和合同約定條款。

4、改進方法 強化手段根據不同的審計要求和審計目的，對不同項目、不同規模分別選擇與此相適應的審計方法。

（1）、對工程內容簡單，普通單一的投資項目，如：道路攤鋪工程、裝修裝飾工程、維修改造工程、單體建筑工程、社區長效管理建設等，應進行工程結算審計。這些工程的主要成本是工程建筑成本，只要把工程結算審計了等于將整個工程審計了。通過工程結算審計，揭示項目管理上的存在問題，糾正施工企業結算中的高估冒算現象，客觀公正地審定工程造價，就能有效地控制造價，達到節省投資的審計目的。

（2）、對一些投資涉及面廣，項目完整的投資事項，如：新建學校、新建醫院、新建道路等，進行竣工決算審計。這類工程不僅審其工程結算，還要審其資金管理，要對整個項目所有收支進行審計，包括征地拆遷支出、勘察設計支出、施工監理支出、建筑管理支出和基建收入等。通過竣工決算審計，糾正虛報投資、侵占國家權益的行為，核準整個項目的總投資，并以此作為資產交接和確定新增資產的價值依據。

（3）、對投資量大、建設周期長的重大建設項目，如行政中心建設、大型市政公共設施建設等，可根據條件建立審計員派駐制度，對項目建設的重要節點或者全過程進行跟蹤審計。通過跟蹤，將審計延伸到項目決策、組織、管理、實施、評估、驗收的各個環節，由單純的事后監督變為事前、事中、事后監督相結合，從而了解整個工程的管理情況、財務情況、質量情況，及時指出存在的主要問題，糾正違法違規行為，最大限度地發揮審計監督作用，確保公共資金真實、合法、有效地使用。

（4）、對一些具有全局性、影響廣泛、群眾關注、投資規模大的建設項目，如：標志工程、實事工程、社會公益工程等，可有選擇地展開效益審計。效益審計是一種全面性、綜合性、系統性、創新性的審計，在對項目投資決策、建設管理、資金使用、投資效果情況審計的基礎上，揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費和國有資產流失等問題，評價投資項目的效益，重點揭露影響投資經濟、社會和生態效益的主要問題，提出科學合理的建設性意見，為政府科學決策、改善管理提供參考。

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第四篇：政府投資審計

當前政府投資審計信息化應用現狀

近幾年，雖然審計機關通過各種途徑大力開展計算機培訓，優化人員素質結構，使審計人員的整體素質有了一定的提高，但目前真正具有較高計算機應用水平的人員并不多，既精通計算機編程又熟悉投資審計業務的復合型人才則更少。同時，許多審計人員的計算機應用水平及相關技能無法得到同步提高，計算機應用仍停留在較低水平上，操作技能還不熟練。因而政府投資審計計算機人才缺乏的問題，也是制約投資化建設和發展的因素之一。

第五篇：搞好縣級人大對政府投資建設項目審計

搞好縣級人大對政府投資建設項目審計

監督的幾點思考

-------騰沖縣人大財經工委何家勝

為了加強和規范對政府投資建設項目的審計監督，提高審計質量和投資效益，2008年4月2日云南省人民政府第3次常務會議，根據《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國審計法實施條例》等法律、法規，結合云南省實際，通過了《云南省政府投資建設項目審計辦法》(云南省政府145號令),其中:第五條“審計機關應當每年向本級人民政府和上一級審計機關報告政府投資建設項目的審計結果，并依法向社會公布審計結果。縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對政府投資建設項目的審計工作報告”。由此可見，加強對工程項目的審計監督和項目經濟效益的審計評價已成為國家審計機關面臨的一項重要工作任務，同時，也給人大機關對政府投資建設項目審計的審議監督帶來了新的挑戰。

由于我國公共財政的改革剛處于起步階段，很多配套制度尚未建立，外部環境還不夠完善，人大對政府投資審計的監督，審計機關對政府投資建設項目審計的實施，在具體實施中特別是在基層的實施過程中必然存在一些尚待完善的問題，需要我們認真加以研究和解決。本文試就此談幾點粗淺的看法。

一、充分認識政府投資建設項目審計的現狀、存在問題是搞好人大對政府投資建設項目審計的審議監督前提

（一）審計的現狀

1、審計相關法規的缺失

近年來，審計署及各級審計機關先后頒布了政府投資建設項目審計的相關準則和法規，但只是規定了審計機關應對國家建設項目的建設程序、資金使用、招標投標、合同管理、材料采購、工程結算和工程決算、工程質量、單位資質等方面進行審計監督，其規定的比較原則、抽象，不能指導審計實踐。審計人員在具體工作中如何確定審計的范圍與內容仍然感到缺乏依據和標準，對發現大量的建設管理問題如何界定的法律依據還比較模糊。

2、政府投資審計的力量不足

隨著政府公共財政投資的不斷加大，對投資審計的要求越來越高，審計人員必須具備審計、基本建設財務、建設項目管理、資金管理、工程造價控制、法律、宏觀經濟等方面的知識和經驗，懂得從審計的角度敏銳捕捉問題，運用綜合知識，掌握從宏觀上認識問題和分析問題的意識和能力。但目前，審計部門具有這種能力的人員少之又少，具備資質的工程專業人員也嚴重不足。

3、建設項目審計的手段落后

限于目前審計機關的技術力量和裝備水平，無法采取先進的檢測手段，因而審計所依賴的工程實施過程的檢測資料主要以監理單位提供的資料為主。對工程隱蔽簽證不實、虛簽、多簽工程量的鑒證問題，基本上只能靠審計人員專業知識、經驗判斷，增大了審計風險。

4.整合審計資源帶來的風險。

組織社會中介力量參與政府投資審計，整合審計資源，實踐中這種做法正在得到運用，已初步顯示成效。由于中介組織的局限性、經濟效益性，會給國家審計帶來組織風險。

（二）建筑市場中存在的問題

1、建筑市場不夠規范，管理體制不明確

建設工程由決策、設計、招標投標、施工、工程竣工結算和決算及評估等階段組成。現行建設工程項目管理體制名為“三位一體”，實際上存在著各自為政，互不配合，權責不清等問題，形成施工、監理、造價、管理、審計等環節相互脫節，內在有機聯系紊亂，嚴重違背工程建設的內在規律，致使一些項目出現隨意增加建設內容，提高建設標準，擴大建設規模等問題。這些建設工程項目未經充分的可行性分析，有的甚至未落實資金，具有極大的隨意性和盲目性，造成項目投資的嚴重損失浪費。

2、招投標不嚴格按規范執行

招投標不嚴格按規范執行，如：有些工程發包單位搞“暗箱”操作，不按正常規定進行招標，向投標單位索要回扣、好處費；有的工程在招標前“設局”，招標中“演戲”，進行串標、陪標、買標、漏標等；有的建設單位采取指令發包、人情標、招標變議標、規避招投標等假招標形式，實現由指定投標人中標的違法目的。

3、違反建設程序，導致“三邊工程”

建設程序是建設項目客觀經濟規律的反映，也是建設項目自然規律的要求，必須嚴格遵守。不少部門跑項目、爭資金比較積極，但對前期工作卻不夠重視。往往為了“搭車”上項目，只好東拼西湊一些沒有工作基礎的項目開工建設，然后再補做前期工作，許多連初步設計甚至可行性研究報告還沒有審批，成為邊設計、邊報批、邊施工的“三邊工程”，嚴重違反基本建設程序。

4、承包合同條款不清，責任不明確

有的工程項目合同格式過于簡化，條款不嚴密，不規范，不完整，存在著許多漏洞，如工程范圍比較籠統；人工、材料、機械單價和費率不作詳細約定；工期、質量、違約責任不清等。特別是在包干合同中，往往對包干范圍、質量要求、調整手續等沒有明確設定，結果是包干項目包不死，合同形同虛設，最終還是按實結算，這樣也就難以控制工程造價。

二、地方人大對政府投資建設項目審計監督中幾個需要解決的問題

（一）人大監督面臨政治體制障礙

在我國，最核心的政治體制問題還是黨政領導體制問題。我國客觀上存在兩個公共管理系統，一是國家公共管理體系，主要由人大、政府和司法機關組成；二是執政黨公共管理系統。人民代表大會是國家的最高權力機關，而中國共產黨是我國政治體制中的最高領導機構。決策權、執行權和監督權這三種權力中，決策權是核心，執政黨掌握這一權力，事實上也就控制了政治領導權。

從職權側重的角度來劃分，黨委行使決策權、政府行使執行權、人大行使監督權。在國家權力運行中，黨委往往直接決定本行政區域內的重大事務，甚至包括重大的行政事務和司法事務，黨委的某些重大決定有時不經過人大依照法律程序討論和決定，就直接交由行政、司法機關去執行，有時黨委還與政府共同決定某些事務，對于黨委的決定及其由行政、司法機關在實施中出現的問題，人大如何進行監督和糾正還缺少具體制度安排。另一方面，在人大對某些行政和法律行為監督時，在實踐中往往會最終 “監督到黨委頭上”，轉變成為人大對黨的直接監督，而人大又是受黨委領導的。因此，黨的領導與人大監督的關系問題便成了一個影響人大監督職能發揮的政治體制難題。

（二）發揮人大監督法賦予的審議、監督職能，督促政府及相關職能部門按相關基本建設法律法規辦事，以最大限度地提高政府投資的績效。

按省政府145號令的要求，督促發展改革、財政、經濟、建設等有關行政主管部門，應當將內政府投資建設項目的工程投資安排和預計完工項目情況抄送同級審計機關。

發揮人大監督法賦予的職能，建議政府對審計人員的補充、培訓、經費的保障，同時督促財政及經濟主管部門提高基建財務的管理工作。

（三）督促審計部門嚴格按政府投資建設項目審計辦法的規定行使監督權，強化審計監督

1、明確思路突出重點

“以地方重點建設項目和財政性建設資金為主要審計和審計調查對象，檢查和揭示財政性建設資金使用和建設項目管理方面存在的主要問題，達到規范管理，保證資金運行安全，提高投資效益。”圍繞著這一思路，在選擇審計項目時，重點體現地方政府的投資方向，重點關注一些群眾密切關心的建設項目和問題。根據工程建設的不同環節和階段，分階段抓重點，有針對性地確定審計工作的內容和方法，重點反映嚴重違規違紀、重大損失浪費、管理不善和投資效益低下等問題，反映建設經營管理體制、投資法制建設和政策方面存在的不適應、不配套問題。

2、微觀著手，宏觀著眼，全程跟蹤抓住環節

把審計工作貫穿工程建設的可行性研究、立項、初步設計、施工圖設計、施工、竣工決算等整個過程，盡可能將事前預防、事中控制和事后監督有機結合起來，實行監管“關口”前移，找出關鍵性問題，揭露原因。及時發現建設領域中具有代表性、普遍性、傾向性、苗

頭性的新情況、新問題，深入分析其原因以及可能造成的危害和影響程度，提出積極的切實可行的對策，向政府和有關部門提出建設性意見。全過程的審計監督主要表現在投資規模控制環節、招投標和合同環節、工程計量和變更環節、建設資金使用環節、征地拆遷環節。

4、改進方法強化手段

按不同審計要求和審計目的，對不同項目、不同規模分別選擇與此相適應的審計方法。

（1）對工程內容簡單，普通單一的投資項目，如：道路攤鋪工程、裝修裝飾工程、維修改造工程、單體建筑工程、社區長效管理建設等，應進行工程結算審計。這些工程的主要成本是工程建筑成本，只要把工程結算審計了，等于將整個工程審計了。通過工程結算審計，揭示項目管理上的存在問題，糾正施工企業結算中的高估冒算現象，客觀公正地審定工程造價，就能有效地控制造價，達到節省投資的審計目的。

（2）對一些投資涉及面廣，項目完整的投資事項，如：新建學校、新建醫院、新建道路等，進行竣工決算審計。這類工程不僅審其工程結算，還要審其資金管理，要對整個項目財務收支進行審計，包括征地拆遷支出、勘察設計支出、施工監理支出、建筑管理支出和基建收入等。通過竣工決算審計，糾正虛報投資、侵占國家權益的行為，核準整個項目的總投資，并以此作為資產交接和確定新增資產的價值依據。

（3）對投資量大、建設周期長的重大建設項目，如行政中心建設、大型市政公共設施建設等，可根據條件建立審計員派駐制度，對項目建設的重要節點或者全過程進行跟蹤審計。通過跟蹤，將審計延伸到項目決策、組織、管理、實施、評估、驗收的各個環節，由單純的事后監督變為事前、事中、事后監督相結合，從而了解整個工程的管理情況、財務情況、質量情況，及時指出存在的主要問題，糾正違法違規行為，最大限度地發揮審計監督作用，確保公共資金真實、合法、有效地使用。

（4）對一些具有全局性、影響廣泛、群眾關注、投資規模大的建設項目，如：標志工程、實事工程、社會公益工程等，可有選擇地展開效益審計。效益審計是一種全面性、綜合性、系統性、創新性的審計，在對項目投資決策、建設管理、資金使用、投資效果情況審計的基礎上，揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費和國有資產流失等問題，評價投資項目的效益，重點揭露影響投資經濟、社會和生態效益的主要問題，提出科學合理的建設性意見，為政府科學決策、改善管理提供參考。

（四）支持審計機關創新審計機制

1．新國家建設項目審計監管體制

當前的突出問題主要表現為：一是主管職能部門監管不力；二是內控機制不完善；三是權責不明，政企不分。這造成了建設項目監管的“越位”和“缺位”，產生了“誰都管，誰也管不好、管不了”的現象。根據我國建設項目審計監管體制的缺陷，應重點采取以下措施：一是實行以審計機關統一集中行使監督職能為主的監督體制，修改并完善建設項目審計監督的規章制度，剝離原來分散在有關部門的監督職能，由審計機關統一集中行使，實現投資主體、管理主體與監督主體的徹底分離。二是理順建設項目審計監管體制的內部機制。形

成審計機關與其他監管部門的協調關系，形成監督合力。

按145號令的要求，建設項目竣工決算未經審計機關審計的，或社會中介機構出具的審計報告未經審計機關審核的，有關部門不得辦理工程價款最終結算和竣工驗收手續。審計機關作為建設項目審計監督的主管部門，通過審計，嚴肅查處工程建設管理中的高估冒算、虛報投資、損失浪費、侵占國家權益等行為，為建設項目筑起一道堅實的“防護墻”。

2．建設項目的后評價審計

建設項目后評價其主要內容包括立項決策評價、設計施工評價、生產運營評價和建設效益評價，可以全面總結項目投資管理的經驗和教訓。工作中很少將建設項目后評價作為基本建設程序的一部分，但建設項目后評價工作具有投資項目審計的重要特性，因此，可以將建設項目后評價工作作為投資項目審計的組成部分，由審計機關負責開展對建設項目的后評價，最終實現建設項目的全過程監督。

建設項目后評價審計要運用系統工程的理論，采用宏觀和微觀相結合，經濟和技術相結合的方法，全面對比考核項目前期預測情況、項目建成后實際結果，包括經濟效益、社會效益、環境效益，分析生產項目建設條件變化，技術方案的實施，運營環境的變化等情況，從中發現問題、總結經驗與教訓。

三、搞好人大對政府投資建設項目審計監督工作的幾點思考

（一）堅持執政為民，才能保證行使監督權的正確方向

憲法規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”、“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督”，這就表明人大及其常委會的職權是來自并受制于人民的。人大及其常委會的法律地位，決定了其權力行使的過程既是貫徹黨的方針政策的過程也是代表人民利益，參與對國家事務管理的過程。因此作為代“民”行使監督權的機關必須忠實地代表人民的利益，時刻了解人民群眾的愿望和要求，使監督工作始終按照人民的意志進行。

（二）人大對政府投資建設項目的監督，中心是加強對權力的制約和監督，維護國家建設資金的安全、完整實行政府投資建設項目預算編制審計報告方式，實行重大項目、重點事項審計報告方式，及時、真實地提交審計工作報告中所指出問題的整改情況報告。

對政府公共工程績效審計，對政府投資建設項目過程及經營管理審計或調查，揭露問題，提出建議，加強對權力的制約和監督。

投資領域的權力主要表現為決策權、審批權、監管權、建設資金支配權等等。通過審計揭露政府領導或政府部門因決策不科學、不民主、不合理或決策失誤造成的無效投資及損失浪費等問題，監督其決策行為；揭露項目概算與實際嚴重脫節或弄虛作假申報項目、騙取財政資金的情況，監督政府部門的項目審批工作有無失察、失職的問題；揭露建設領域因政府部門監管不力或監管滯后，造成損失浪費的問題，監督政府部門的監管行為是否及時有效；揭露政府領導或有關部門領導利用權力干預建設的活動，違反招投標法規的規定，干預工程

承發包，不顧批準的設計概算，干預工程建設過程、建設工期等濫用權力的行為，監督政府領導和有關部門領導的權力運用；揭露政府首長違反人大批準的財政預算安排，動用建設資金搞“政績工程”、“形象工程”的違規行為，監督政府領導對建設資金的支配權。

（三）把人大跟蹤督辦與審計的跟蹤審計有機地結合起來是保證政府投資建設項目審計效果的手段

建設工程項目具有周期長、投資額大、控制環節多等特點，任何一個環節出現問題，都可能導致重大的損失浪費。糾正這種現象，審計機關必須前移審計“關口”，實行從前期準備、建設實施直至竣工投入使用的全過程跟蹤審計。

人大機關與審計部門一體，要善于綜合運用各種監督形式和手段，加大監督力度。每年都確定1-2個事項作為監督的重點工作，運用議案、專題調查，上下聯動執法檢查，開展評議以及作決議決定等形式和手段，加大監督的力度。

加強跟蹤督辦，努力為群眾多辦實事。議題選準后，就鍥而不舍，一抓到底。工作中我們不滿足于作出決定決議，提出建議意見，而是把監督工作著力點放在跟蹤督查上。認真抓好“督辦”這一環節，對人大常委會作出的審議意見，決議決定或代表議案意見，采取領導督辦，回查反饋，視察評議和跟蹤督辦等形式，加大監督力度。

總之，搞好人大對國家建設項目審計的監督，要從全面貫徹落實科學發展觀，加強對權力的制約和監督，建設廉潔政府、責任政府和法制政府的高度，充分認識投資審計剛起步的現狀，同時從提高審計威信的角度，人大機關要支持審計查出問題整改的重要性，督促相關單位把審計提出的各項整改措施落到實處，防止走過場，能立即整改的要立即整改，不能立即整改的要作出計劃期限整改，做到事事有結果、件件有落實。綜合運用各種監督形式和手段，加大監督力度。運用議案、專題調查，上下聯動執法檢查，開展評議以及作決議決定等形式和手段，加大監督的力度。人大監督工作的效果，在很大程度上取決于力所能及地為群眾辦些實事，只有多辦實事，才能得到群眾的信任和擁護，保證國家財政資金、建設資金真正地用在實處，以最大限度地提高政府投資的績效，有效地保護干部。