第一篇：供給側結構性改革背景下對內蒙古農牧業發展的思考

供給側結構性改革背景下對內蒙古農牧業發展的思考

摘 要：進入新時代以來，農業的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，應加快推進農業供給側結構性改革。本文對內蒙古農牧業發展現狀及存在問題進行了分析，提出包括優化農牧業產業結構、推進綠色生產方式、走質量興農之路、改革國家補貼政策、緊抓農業科技革命契機等供給側結構性改革關鍵措施。

關鍵詞：內蒙古 農牧業 供給側結構性改革

長期以來，我國為了從戰略高度保障農畜產品充足供給，在制定各項政策時重點側重于農產品供給“量”的增加，相對忽視了農產品品種結構及品質，致使部分農產品出現較為嚴重的供給結構性失衡。進入新時代以來，農業的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，突出表現為階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側。在此背景下，內蒙古應該抓住實施鄉村振興戰略的有利時機，充分發揮地區優勢，大力推動農牧業供給側結構性改革，努力開創新時代內蒙古“三農三牧”發展新局面。

一、內蒙古農牧業發展現狀

近年來，內蒙古農牧業發展取得顯著成就，推進農牧業供給側結構性改革具有良好基礎和條件。糧食和農畜產品綜合生產能力取得新成就。糧食產量連續5年穩定在550億斤以上；牲畜存欄連續4年穩定在1.2億頭只以上，牛奶、羊肉、細羊毛、山羊絨產量居全國首位，牛肉產量居全國第三位。農牧業結構不斷優化。按照“穩糧優經擴飼草”的發展思路，調減籽粒玉米種植面積，糧經飼比例由75：17：8調整為73：17：10。按照“穩羊增牛”的發展思路，肉牛、生豬存欄比2012年分別增加50%、28%。科技和裝備等生產要素已經成為內蒙古農牧業發展的主要驅動力。全區農作物綜合機械化水平達到83.5%，高于全國18個百分點；主要農作物良種覆蓋率基本實現全覆蓋，家畜良種化率達到90%以上；全區農牧業科技進步貢獻率達到54%，5年提高了5.5個百分點。

二、內蒙古農牧業發展存在的問題

雖然內蒙古農牧業發展成就顯著，但農牧業基礎設施仍較薄弱，生產經營方式總體粗放，農畜產品階段性供過于求和供給不足并存，生產成本上升、比較效益下降和水土資源、生態環境約束趨緊并存，農牧民適應生產力發展和市場競爭的能力不強。

（一）農牧業供給側結構性矛盾突出

當前，全區玉米種植面積和產量分別占糧食總播面積和產量的53.9%和75.3%，羊存欄數占全區牲畜總頭數的78.3%；玉米“一糧獨大”、羊“一畜獨大”的單一種養結構明顯，農畜產品供給數量、品種和質量未契合消費者需要，內蒙古獨特的優勢沒有得到充分發揮，造成農畜產品供求結構性失衡。

（二）農業生產方式落后

農業用水方式粗放，2016年內蒙古農業灌溉面積5607.2萬畝，其中高效節水灌溉面積2795.6萬畝，僅占一半。灌溉水利用率僅為52.1%。按種植玉米每畝產量1500斤，耗水300噸計算，需要灌溉400斤水才能換取1斤糧食，生態代價驚人，自治區每年調出糧食實際等于調出了寶貴的水資源。化肥和薄膜使用量仍呈上升趨勢。化肥施用量234.6萬噸，占全國14位；農藥使用量3.2萬噸，占全國21位；農用塑料薄膜使用量9.6萬噸。落后的農業生產方式不僅難以生產綠色健康農產品，而且生產過程對環境造成污染。同時，由于對耕地草原等自然資源的開發與索取超出了承載能力，部分區域生態趨于惡化，耕地保護、已墾草原撂荒、地下水漏斗區、重金屬污染等形勢比較嚴峻。以黑土地為例，內蒙古最肥沃的呼倫貝爾黑土地有機質含量僅有3%左右，比美國中部的五大湖區“黃金玉米帶”土壤有機質含量低2個百分點。總之，靠拼資源消耗、拼要素投入的粗放發展方式難以為繼。

（三）生產成本走高

近年來，隨著農業生產資料及飼草料價格上漲，農畜產品的生產成本逐年走高。以巴彥淖爾市黃灌區種植玉米為例，不包括農民自己的投工投勞和土地流轉費用，2018年每畝種植成本在590元左右，如果再加上土地流轉和人工費用，種植玉米虧本的幾率很大。

（四）農畜產品質量安全保障能力較低

現有農產品質量安全檢驗檢測體系經費不充足，不能充分發揮保障能力。自治區本級農畜產品質量安全監管經費僅為1800萬元，從全國范圍來看，僅比西藏投入略高，與周邊省份相比也有很大差距（黑龍江5000萬元，新疆4000萬元）。農畜產品質量可追溯制度仍處于起步階段，農畜產品生產、加工、流通、質量檢驗、標識管理等各個環節，尚未建立起一套嚴格完整的標準、市場準入監管體系和嚴格的農畜產品質量安全控制體系。由于不同作物農藥施用種類和數量不同，發達國家針對不同作物有各自的限量指標，而我國對谷類、蔬菜等大類設置指標。

（五）綠色品牌價值遠沒有得到充分挖掘和體現

打造區域公用品牌是當前品牌戰略的重要抓手，由于缺乏總體設計與規劃，缺少區域特色品牌標準體系，致使內蒙古優質特色產品與區外同類產品難辨真偽，優質不優價。2016年中國國家區域品牌上榜82個，內蒙古僅有2個，初級農產品分類中，烏蘭察布馬鈴薯品牌價值114.9億元排名14位，與第1位贛南臍橙相差553.2億元；畜禽水產品類別中，科爾沁肥牛品牌價值44.5億元排名第8位，與第1位大連海參相差168.1億元。

（六）農業技術推廣服務體系滯后

?L期以來農業技術推廣體系得不到重視，真正在一線發揮作用的農業技術推廣部門由于財政支撐嚴重不足，推廣人員培訓經費、工作經費不能得到保證，現有的推廣機構只能在很小范圍內示范推廣，最后一公里沒有徹底打通，大量先進農牧業生產技術送不到田間地頭，嚴重制約了科技創新對農牧業發展的貢獻。從全國范圍看，甘肅省每年安排2億元農業技術推廣經費，河南省將產油大縣獎勵資金全部用于農業技術推廣，黑龍江拿出10億元專項資金推廣秸稈綜合利用技術。

三、內蒙古農牧業供給側結構性改革建議

內蒙古擁有茂密的森林、豐美的草原、肥沃的土地、獨特的高原氣候。農畜產品營養豐富，味道獨特。要實現內蒙古由農牧業大區向農牧業強區轉變，就要結合消費者的實際需求，充分發揮內蒙古獨特優勢，推進農牧業供給側結構性改革。

（一）優化農牧業產業結構，推進農牧業提質增效

1.統籌調整農牧業產業結構

首先要保障糧食安全，糧食多了是庫存壓力、財政壓力；糧食少了是社會壓力，會出現大問題。通過劃定糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，加大建設力度，實現“藏糧于地”，將內蒙古糧食產量穩定在550億斤以上。在保障糧食安全的基礎上，調整農牧業產業結構，積極發展畜牧業，促進糧食飼草過腹轉化增值。內蒙古除了糧食生產核心區，其余有約5000萬畝中低產田可實施糧草輪作。每畝高效節水人工草地可產牧草1000公斤，是天然草場產量的20倍，不但人工草場自身生態條件得到改善，還可實現20畝天然草場休養生息。按照自治區新增5000萬畝高效節水牧草基地測算，約可新增飼喂7000萬羊單位，相當于增加43%的畜牧業生產能力。因此，按照為養而種、為牧而農的思路，通過加大中低產田改造力度，發展人工飼草料基地，支持畜牧業發展。

2.優化農業區域布局

優化農業生產結構和區域布局是推進農牧業供給側結構性改革的一項重點任務，通過選擇水土資源環境條件較好、農業基礎設施比較完善的優勢產區為重點，劃定糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、農產品特色優勢區，進一步聚焦核心品種和優?薟?區，建議國家和自治區要精準施策，圍繞特色優勢區的主要建設任務補齊短板，推動涉農資金和政策向“三區”傾斜。

3.大力培育農畜產品區域公用品牌

農畜產品區域公用品牌是依托特定區域優勢產業創建，相關機構、企業、農戶等共同擁有，與區域形象共同發展的農畜產品品牌。內蒙古打造區域公用品牌有很好的基礎。全區“三品一標”認證數量達到2643個，比2012年增長10.1%；地理標志農產品達到89件；農業部認證的有機產品產量居全國第一。建議明確打造品牌路徑，分級培育建設。委托品牌經營公司，實施市場化運作。制定完善標準體系，嚴格市場準入。加快發展河套面粉、開魯紅干椒、敖漢旗小米等一批區域公用品牌，帶動整個產業發展。

（二）推行綠色生產方式，增強農業可持續發展能力

1.推進農業清潔生產

農業清潔生產是現代農牧業的重要特點。國家規劃到2020年之前實現化肥、農藥零增長，建議加強標準化生產，以農獸藥殘留限量為重點，構建覆蓋產地環境、生產過程、加工包裝等各環節的標準生產體系。加快地方標準修訂，標準要與國際接軌，力爭通過5年努力，基本實現按標生產。大力推廣測土配方施肥技術，要免費給農民檢測耕地，出具施肥配方，提供配方肥。推廣使用高效、安全、低毒農藥及無公害生物農藥。嚴厲打擊高毒農藥生產、流通環節行為。

2.大規模實施節水農業

《全國高標準農田建設總體規劃》確定內蒙古到2020年建成高標準農田3660萬畝（全國8億畝）。內蒙古規劃到2020年建成5000萬畝高標準農田。目前各部門已累計下達高標準農田建設任務3720萬畝，建成高標準農田2579萬畝。國務院機構改革將整合高標準農田建設渠道，內蒙古應大規模推進高標準農田建設，重點進行節水改造，提高灌溉水利用率。

（三）走質量興農之路，提高內蒙古農牧業品牌含金量

內蒙古農畜產品的金字招牌應該是好吃和安全，確保農畜產品質量安全是頭等重要的大事，要努力實現農牧業高質量發展，推動體制機制創新。一是要出臺農業技術推廣及農畜產品質量安全相關條例，充分發揮農技服務體系作用。各地政府應確保每畝耕地拿出2元工作經費，每個旗縣大約500萬元左右，重點用于農業技術推廣和農畜產品質量安全檢驗監測。要下大力氣推廣綠色高效生態農牧業生產技術。建立靈活高效的農牧業技術服務網絡平臺，讓農牧民的技術問題能方便及時得到解決。要讓農畜產品質量安全檢驗檢測部門的人員動起來，設備轉起來，真正實現按標準取樣檢驗，確保產地不出現質量安全問題。二是構建“從農田牧場到餐桌”的全程監管鏈條，建立健全信息通報、約談制度，將保障農畜產品質量和食品安全納入黨政領導班子政績考核范圍。三是加強農產品質量安全信用體系建設，讓失信單位和個人寸步難行。倒逼生產者實行規范化標準化生產，不斷提升農產品質量安全水平。

（四）改革國家補貼政策，加大一般轉移支付力度

為了適應新時代農牧業發展需要，國家的農業補貼政策也應該不斷地調整和完善，建立以綠色生態為導向的農業補貼制度是未來發展的主要方向。一是加大一般轉移支付，減少專項轉移支付。建議通過加大一般轉移支付，給旗縣充分的發展決定權。二是改革政策補貼方式。建議國家主要補貼資金應投向農牧業技術研發、推廣、服務、環境保護、流通等環節中，多制定一些“綠箱政策”，提高農牧業發展的核心競爭力，減少對農牧業發展推動作用較小的直接發放補貼的“黃箱政策”。

（五）要抓住新一輪科技革命契機實現農牧業跨越式發展

我們應該清醒的看到，我國農業的絕對水平在提高，但國際競爭力相對于制造業顯得弱小。近幾年，世界農業科技創新力度不斷加大，大數據、人工智能、物聯網等高新技術在農業上應用越來越多，農牧業產業發展方式將發生深刻變化。內蒙古作為國家向北開放的橋頭堡，“一帶一路”重要節點，擁有很好的農牧業發展基礎，應借助國家實施鄉村振興戰略的有利時機，加大改革創新力度，出臺切實有效措施，推動互聯網、大數據、人工智能等高新技術在農牧業生產中的運用，加快農牧業發展質量、效率和動力變革，把內蒙古農牧業做成聞名國內外的大產業。

參考文獻：

[1]孫振云.在全區農牧業工作會議上的講話[R].呼和浩特：內蒙古自治區農牧業廳，2018-1-15.[2]馮華.莊稼減“肥”農業更美[N].人民日報，2015-12-21.（作者單位：1.赤峰綠璐種業有限公司；2.內蒙古自治區發展和改革委員會）

責任編輯：代建明

第二篇：互聯網+背景下畜牧業供給側結構性改革的方向性探討

“互聯網+”背景下畜牧業供給側結構性改革的方向性探索

文 | 李金祥（中國農業科學院黨組成員 副院長）

改革開放以來，我國畜牧業發展迅猛，成就巨大，基本滿足了城鄉居民畜產品消費需求。隨著城鎮化的快速推進、中等收入群體的日益壯大以及大規模貧困人口的逐漸脫貧，居民消費結構不斷升級，畜牧業發展的形勢和環境都發生了深刻變化，畜產品供需結構性矛盾日益突出，主要表現為供需時空匹配差、養殖利潤下降、資源環境壓力加大、價格波動異常。加快推進畜牧業供給側結構性改革成為解決畜牧業突出問題的關鍵舉措，成為推動我國畜牧業轉型升級的工作主線。發展農業，一靠政策，二靠科技。畜牧業產值占農業總產值三分之一左右，迫切需要探索新形勢下“科技+政策”雙輪驅動供給側結構性改革的實現路徑，加快轉變畜牧業發展方式，走出一條產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的畜牧業現代化發展道路。

一、加快科技創新，打造畜牧業供給側結構性改革新引擎

“十二五”以來，我國畜牧業生產經營進入加快轉型升級的關鍵階段。一方面，畜禽養殖規模化進程加快，散養戶加快退出，2015年畜禽養殖規模化比重達到54%；另一方面，我國畜牧業科技加快發展，目前畜牧業的科技貢獻率達到了50%左右，但與國外發達國家相比仍然偏低。同時，養殖污染和生態環境問題越發受到重視，綠色發展正成為畜牧業轉型升級的新方向。總書記在2016年中央經濟工作會議上指出，加快畜禽養殖廢棄物處理和資源化利用是關系廣大人民群眾生活的重大民生工程、民心工程，必須要解決好。隨著勞動力、飼料和生態環境等各方面成本的快速上升，畜牧業成本地板不斷提高，當前我國生豬養殖成本比美國約高40%，每千克增重比歐美多消耗飼料約0.5千克。推進畜牧業供給側結構性改革，增強畜牧業供給的質量效益和競爭力，必須緊緊依靠生物技術革命和信息技術革命，加快畜牧科技創新步伐，強化科技驅動作用。

1.加快生物技術創新，提升畜牧業核心競爭力

很多人認為，畜牧業就是飼養畜禽，很土很沒技術含量，但實際上，畜牧業是生命工程技術創新的集聚地。當前生物技術中的基因工程、細胞工程、酶工程、發酵工程、蛋白質工程等關鍵技術都在畜牧業中得到了廣泛應用。

針對我國畜牧業供給側結構性改革，重點需要在以下幾個領域實現創新和突破。

一是優良品種培育。良種是畜禽發展的關鍵，其對畜牧業發展的貢獻率已經超過40%。近年來，我國畜禽良種國產化比例有所提升，但總體國產化水平仍然偏低，特別是部分核心種源依賴進口。需要加強以分子育種為重點的畜禽良種選育技術研究，如全基因組選擇、轉基因、胚胎工程、動物克隆、DNA標記輔助、RAPD、基因芯片等技術，充分利用我國地方品種的優良性狀，加快培育具有知識產權的畜禽新品種、新品系，提升我國畜禽良種核心競爭力。二是動物疫病防治。疫病防控是畜牧業健康發展的前提，要加強DNA診斷技術、ELISA技術等動物疫病診斷技術研究，開展DNA克隆重組、基因工程等技術在動物疫苗研制中的應用研究，并推進獸用生物制藥研究，減少獸藥殘留，降低防治成本。三是飼草料開發利用。我國草食畜牧業快速發展，優質飼草料匱乏逐漸成為制約我國畜牧業轉型升級的瓶頸，要積極開展優質牧草、青貯玉米的分子育種研究，培育適合我國區域特點的優質飼草料品種；加強生物飼料的研制與應用研究，特別是開展生物技術在飼料加工工藝中的應用研究，提高飼料的營養價值和利用效率。四是畜禽糞污處理。畜禽養殖廢棄物是放錯了地方的資源，加強畜禽養殖廢棄物處理和資源化利用已經成為社會各界的普遍共識，但是當前缺乏成熟的可應用性技術，要加強微生物發酵技術在畜禽糞污資源化、能源化的應用研究和生物處理技術設備研發。

2.加快信息技術創新，轉變畜牧業生產方式

新世紀以來，信息技術快速發展，數字化、信息化和智能化水平顯著提高，互聯網無處不在。信息技術正以前所未有的深度、廣度和速度，改變著人們的生產生活方式，也為促進畜牧業發展提供了全新的方式。

針對畜牧業供給側結構性改革，重點需要在以下幾個領域實現創新和突破。

一是畜牧物聯網技術。物聯網技術讓萬物相聯，需要推進畜牧業生產、經營、管理和服務領域的物聯網技術應用研究，開展畜產品質量安全領域的可追溯技術研究，重點開展小型化、低成本化的畜牧物聯網專用設備研發，實現人、機、物、牧一體化。二是畜牧大數據技術。大數據讓人們的生產消費決策更具有可預測性，要利用數據清洗和融合等技術，廣泛采集歷史資料數據、實時監測數據，構建畜牧業大數據中心；利用數據挖掘和模型等技術，分析畜牧生產、流通和消費數據之間的相關關系，開展大數據應用技術研究，提供畜牧業發展大數據解決方案。三是畜牧云計算技術。云計算是實現信息技術市場化應用的關鍵，要積極開展畜牧業云設施、云存儲、云服務技術研究，開展養殖戶、合作社、畜牧企業按使用量付費模式研究，開展可配置的計算資源共享池優化技術研究，研究構建畜牧業云服務技術平臺，滿足畜牧市場主體對信息網絡、存儲、服務的少投入、即得性、便捷性、精準性需求。四是畜牧智能裝備技術。設施裝備是基礎，要充分利用畜禽飼養管理、疫病防控、質量安全、資源利用、加工工藝等領域的現代信息技術創新研究成果，重點開展智能儀器設備研發，形成智能產品、實現閉環控制。

3.加快畜牧科技集成創新，增強畜牧業科技創新能力

在分工日益專業化的新時代，集成創新是充分發揮各類創新技術，提升科技創新能力的重要手段。

針對畜牧業供給側結構性改革，亟需將當前實用、成熟、效果顯著的單項技術進行組合配套、優化提升，使之產生“1+1>2”的集成效應。

一是“良種+良法”集成創新。針對不同品種、不同氣候條件、不同養殖設施，開展多樣化、差異化、標準化養殖方法的探索研究，形成“良種+良法”實用技術的“組合拳”，提升良種覆蓋率、良法覆蓋面。

二是“農藝+農機”集成創新。加強以機械適應性為導向的畜禽育種、飼草料栽培和養殖方式等的農藝技術研究，重點開展農機農藝結合緊密機型、動物資源品種和種植養殖方式研究；加強飼草料收獲、青貯氨化、動物運輸等裝備設施的農機技術研究，重點開展動物健康養殖、畜禽產品精深加工以及儲運保鮮等環節的設備研制；加強農機農藝融合技術研究，重點開展技術融合路線、融合模式、融合規范研究。

三是“高新+傳統”技術集成創新。要充分借鑒運用生物技術、信息技術等高新技術所取得的日新月異成果，嫁接、匹配、融合畜牧產業現有的、實用的傳統技術，探索研究技術集成的催化劑、融合劑，形成技術集成的機制、模式和路徑，重點開展傳統育種與分子育種、實用技術與高端技術、自主技術與引進技術的集成創新。

二、優化政策創設，激發畜牧業供給側結構性改革新活力

我國政府高度重視畜牧業發展，先后出臺了生豬（牛羊）調出大縣獎勵、畜禽良種補貼、畜牧標準化規模養殖支持政策以及草原生態保護補助獎勵、“糧改飼”補貼等一系列支持畜牧業發展的政策。但是當前畜牧業扶持政策存在小而散的問題，同一事項可能歸屬農業部、財政部、發展改革委等不同部門，迫切需要完善畜牧業發展的頂層政策設計，以整合項目資金力量為核心，以綠色發展為方向，加快構建以市場為導向的畜牧業扶持政策體系，不斷提升政策驅動效率，推動畜產品供給側結構性改革上水平、上臺階。

1.加大政策扶持力度，引領畜牧業改革方向

政策導向、財政扶持是推動畜牧業供給側結構性改革的重要保障措施，需要從以下三個方面加大政策扶持力度。

一是整合現行畜牧政策。近年來，我國出臺了11項促進畜牧業發展的支持政策，取得良好效果，但需要進一步整合、優化、聚焦，調整資金分配比例、優化資金投入結構，重點扶持畜牧業發展關鍵領域和具有引導示范作用的新型經營主體，實現“好鋼用在刀刃上”，增強政策的針對性、投入的帶動性、效果的顯著性。

二是增加畜牧財政投入。相比于種植業，我國畜牧業的財政投入仍然偏低，要以加快畜牧業綠色發展為重點，爭取畜牧獸醫行業財政投入增加比例超過GDP增速的5個百分點以上，不斷擴大財政投入的增量；要積極探索PPP投資模式、“一帶一路”合作模式等新機制，引導和聚集社會工商資本投入，不斷增強財政資金的帶動能力。

三是強化政策運行過程控制。要狠抓政策落實，對政策實施的全過程進行跟蹤與控制，打好“組合拳”，確保扶持政策有實效。實施前，要做好風險評估，明晰風險因子和關鍵控制點，建立風險防控機制，研判實施預效果；在實施中，要做好監測預警，做到實時監測、及時預警，構建糾偏調整機制；在實施后，要做好績效評估，總結經驗、查找不足，建立效果反饋完善機制，提高政策實施的精準性。

2.瞄準政策扶持領域，抓住畜牧業改革關鍵

畜牧業供給側結構性改革是一項復雜的系統工程，涉及區域布局、種植結構、動物養殖、產品加工、市場消費等方面，要集中有限的財政資金，發揮“四兩撥千斤”的作用，抓住改革的關鍵點、選準改革的突破口，帶動畜牧業全面、持續、健康發展。

一是重點扶持規模養殖與糞污資源有效利用。以環境容量為紅線，鼓勵按照區域化布局、規模化生產、標準化養殖、資源化利用的總體思路，理清適宜養殖區和禁止養殖區界限，推動畜禽養殖向資源更豐富、環境容量大的區域轉移，主動調增規模養殖比重、調減分散養殖數量，提高養殖布局與資源環境的匹配程度。以規模養殖戶為重點，鼓勵各類市場經營主體開展畜禽糞污以及病死畜禽的無害化處理、資源化利用，達到環保要求。

二是重點扶持青貯玉米與優質飼草產業發展。以“加快建設現代飼草料產業體系”為目標，支持草山草坡保護與合理開發利用，以“糧改飼”試點和“鐮刀彎”地區玉米種植結構調整為契機，按照氣候適宜型、種養結合型、生態保護型、種地養地結合型、有保有壓型和產加導向型等技術路徑，鼓勵主動調減籽粒玉米種植面積、擴大青貯玉米與優質飼草生產規模。三是重點扶持質量安全與產品溯源體系建設。堅持“產出來”和“管出來”兩種抓，一方面要強化畜產品質量安全意識，培養畜產品生產者恪守法律、嚴格用藥、誠實信用的基本素質，將確保質量安全內化為自覺行動，特別是要加快推進畜產品追溯體系建設，研建全國統一的畜產品追溯管理信息平臺及相關追溯管理技術標準，鼓勵畜禽產品生產經營主體建立企業內部運行的追溯系統，增強公眾畜產品消費信心；另一方面，要加強畜產品質量安全監管體系建設，認真落實動物防疫、產地檢疫、屠宰檢疫、獸藥飼料及添加劑規范使用等規定，強化檢疫監督責任，加大處罰力度，提升智慧監管能力。四是重點扶持高新技術和實用技術研發應用。政策扶持既要瞄準前沿高新技術，也要著眼當前實用技術,推進農科教、產學研大聯合、大協作。在高新技術創新研發方面，要鼓勵現代生物技術在良種繁育、動物疫病防治、生物飼料開發和畜禽糞污處理中的創新研發，支持先進信息技術在畜牧業生產經營信息獲取、分析和服務中的應用研究；在實用技術推廣應用方面，要鼓勵養殖場戶采用成熟的實用技術，鼓勵實用技術集成組裝，總結凝練成熟推廣模式，提高我國畜牧科技成果轉化率。

3.明確政策扶持對象，提高畜牧業改革效率

只有進一步明確政策扶持重點和主攻方向，明晰政策扶持基本路徑和方式方法，確定政策扶持客體，才能做到有的放矢、精準投入、事半功倍。一是確定扶持環節。針對畜牧業供給側結構性改革的關鍵領域，政策扶持要進一步瞄準到優質飼草料生產、標準化規模養殖、糞污資源化利用、質量監管與溯源、技術創新運用等具體環節，通過投入導向的牽引作用，放大財政資金對供給側結構性改革的驅動效應。

二是拓寬扶持方式。綜合利用補貼、貼息、擔保、保險等財政扶持手段，構筑畜牧業新型政策工具組合，在融資、稅收、用地、用水、用電等方面予以政策優惠，實施精準扶持。三是明確扶持客體。圍繞畜牧業供給側結構性改革的扶持重點，以構建新型種養關系為核心，重點扶持養殖大戶、飼草料種植大戶、家庭牧場、牧業合作社、畜牧產業化企業等新型經營主體，以及畜禽廢棄物處理、飼草料機械收割、動物防疫、秸稈氨化等社會化服務組織，帶動“糧改飼”和農牧結合，調動畜牧業供給側結構性改革參與主體的積極性。

來

源：《農業網絡信息》2017年第1期

第三篇：內蒙古農牧業供給側結構性改革思路與建議

內蒙古農牧業供給側結構性改革思路與建議

當前，我國農業發展已進入歷史性轉折新階段，推進農業供給側結構性改革，是今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向。內蒙古應正確研判我國農業發展新形勢，樹立新理念，把握新機遇，應對新挑戰，培育新動能，加快實現農牧業大區向農牧業強區轉變。推進內蒙古農牧業供給側結構性改革，要統籌保供給、保收入、保生態，以市場需求為導向，以增加農牧民收入、保障有效供給為主要目標，以深化改革為動力，以綠色發展、提質增效為重點，創新體制機制，強化科技支撐，優化資源配置，擴大有效供給，增強供給結構的適應性和靈活性，真正形成更有效率、更有效益、更可持續的農畜產品有效供給體系，不斷提高我區農牧業發展的綜合效益和競爭力。

一、加快構建現代農牧業生產體系

優化農牧業產品產業結構。按照穩糧、優經、擴飼的要求，統籌糧經飼協調發展。逐步改變我區玉米“一糧獨大”的作物結構，形成以養帶種、牧林農復合、草果菜結合的種植結構。糧食作物要鞏固提升優勢區，適當調減非優勢區。本著適區適種的原則，在玉米優勢產區重點發展高淀粉、高賴氨酸的加工型玉米；在農牧結合區堅持種養結合，積極擴種青貯玉米；適應市場需求，鼓勵發展鮮食型玉米。經濟作物種植面積要保持適度擴大態勢，優化品種品質和區域布局。繼續加大設施蔬菜財政扶持力度，逐步提高市場供應能力。飼料作物要大力擴大種植面積，培育壯大現代飼草料產業體系。推進大小牲畜協調發展，改變“一羊獨大”的養殖結構。堅持“穩羊增牛擴豬禽”發展方向，實施千萬頭肉牛發展規劃，穩定奶牛養殖頭數；順應我國畜牧業生產區域“生豬養殖北上”的新布局，制定實施生豬產業發展規劃，鼓勵玉米主產區大力發展生豬養殖業。鼓勵發展附加價值高的特色養殖、特色種植，把地方土特產和小品種做成帶動農牧民增收的大產業。開展馬鈴薯主食化行動，全方位、多途徑開發馬鈴薯食物資源。

繼續加大農牧業基礎設施建設力度。大力實施“藏糧于地、藏畜于草”戰略，嚴格保護基本農田草場，建設高標準農田草場，提升農田草牧場單位面積產出。大力?_展以水為中心的高標準農田建設，重點推廣以噴滴灌為主的高效節水種植技術，提高水資源利用率。加大設施農業特別是蔬菜產業發展步伐，積極開展標準園創建活動。穩步推進牧區高效節水灌溉飼草料地建設，配套建設暖棚、畜圈、人畜飲水井、儲草棚等基礎設施。提升耕地草場質量，大規模推進土地整治、中低產田改造。

強化農牧業科技創新驅動作用。整合科技創新資源，創新農牧業技術體系和技術路線，為農牧業插上科技的翅膀。深化產學研用合作，建立一批現代農牧業產業科技創新中心和農牧業科技創新聯盟，推進資源開放共享與服務平臺基地建設。鼓勵發展農牧業高新技術企業，加強對企業開展農牧業科技研發的引導扶持，使企業成為技術創新和應用的主體。吸引龍頭企業和科研機構建設運營產業園，發展設施農牧業、精準農牧業、精深加工、現代營銷，帶動新型農牧業經營主體和農牧戶專業化、標準化、集約化生產，推動農牧業全環節升級、全鏈條增值。

加強生產標準化管理。實施國家農業標準化戰略，突出優質、安全、綠色導向，健全農畜產品產地環境、生產過程、收儲運銷全過程的食品質量安全標準體系，加快實現內外標準的統一，用標準、規劃來引領農畜產品的優質化。實施農業標準化發展行動計劃，加快建設以糧食、蔬菜、特色林果、中藥材等為重點，涵蓋生產、加工、儲存、包裝、運輸、流通等環節的標準體系。鼓勵企業建立和完善生產技術、工藝流程、質量控制等各環節的農業企業標準體系。著力培育和保護農畜產品的品牌，讓品牌為農畜產品擔保，通過品牌建設真正實現優質優價。

提升安全食品供給水平。實施食品安全戰略，加強農畜產品產前、產中、產后監管，著力構建從田間到餐桌的全過程食品安全監管體系。在重點產品生產企業推行質量安全追溯體系，實現產品質量安全順向可追蹤、逆向可溯源、風險可管控、責任可追究，全面實施市場準入制度。切實加強產地環境保護和源頭治理。深入推進化肥農藥零增長行動，開展有機肥替代化肥試點。加大農藥殘留、水源污染、土壤重金屬超標等環境問題的治理力度，加強農業面源污染治理。加快無公害產品、綠色食品、有機食品、農產品地理標志等“三品一標”農產品建設步伐。加強食品安全管理，強化風險分級管理和屬地責任。

二、加快構建現代農牧業產業體系

提升農畜產品加工轉化能力。加快實施農畜產品加工業轉型升級工程，重點開展初加工、主食加工、質量品牌提升、技術集成、綜合利用能力建設。鼓勵龍頭企業打造全產業鏈，支持企業加強農畜產品深加工科技攻關和產品研發，促進農畜產品初加工、精深加工及綜合利用加工協調發展。2017年農畜產品加工轉化率力爭達到65%，精深加工轉化率超過30%。

促進農牧業產業鏈延伸。推進農牧民以土地草場經營權、農畜產品等入股龍頭企業、專業合作社，讓農牧民既能獲得生產環節利潤，又能獲得農畜產品加工、銷售等高附加值環節的利潤，促進農牧民增收。通過規劃和政策引導，促進主產區農畜產品加工業的發展，在優勢農畜產品產地打造食品加工業產業集群。實施主食加工提升行動，大力推廣“生產基地+中央廚房+餐飲門店”等模式。圍繞減少流通環節、降低安全風險，積極推進產銷對接、農超對接、農校對接。

實施“互聯網+現代農牧業”行動。加快電子商務、物聯網、云計算、大數據、信息分析模擬、冷鏈物流等技術在農牧業生產、流通、銷售中的應用，積極利用電商、物流等現代商業模式對農牧業生產經營方式進行改造。重點發展“互聯網+農牧業+深加工”“互聯網+農牧場+配送”等模式，鼓勵對大田種植、畜禽養殖、特色農畜產品生產等進行物聯網改造。

積極開發農牧業多種功能。著力打造體驗型新業態，實現農牧業從生產向生態、生活功能拓展。推進農牧業與旅游、教育、文化、健康養老等產業深度融合，發展農家樂、牧家樂、采摘園、開心農場、開心牧場、葡萄酒莊、垂釣中心等體驗型業態。充分利用生態風光、農牧文化、美麗鄉村等元素，推動種養業、加工業、餐飲業、創意農牧業等互相滲透、互相提升，促進休閑觀光農牧業提質增效。

三、加快構建現代農牧業經營體系

鼓勵引導多種形式適度規模經營。做大做強龍頭企業、農牧民合作社、家庭農牧場“三大主體”，充分發揮新型規模經營主體在農牧業供給側結構性改革中的引領作用，通過溢價收購、利潤返還、股份分紅等多種形式，帶動農牧民共同致富。

開發農村牧區人力資源。優化我區農牧業從業者結構，加快建設一支有文化、懂技術、會經營的新型農牧民隊伍，把職業農牧民培養成為自治區現代農牧業發展的主力軍。深入推進現代青年農場主、牧場主培養計劃和新型農業經營主體帶頭人輪訓計劃，探索培育農牧業職業經理人，培養適應現代農牧業發展需要的新農民、新牧民。

推進專業化管理和社會化服務水平。培育專業化服務組織，建立農牧業產前、產中、產后全鏈條的專業化服務隊伍建設，提升農牧業生產過程和投入品的專業化管理水平。總結推廣農業生產全程社會化服務試點經驗，扶持培育農機作業、農田灌排、統防統治、烘干倉儲等經營性服務組織。支持供銷、郵政、農機等系統發揮為農服務綜合平臺作用，促進傳統農資流通網點向現代農資綜合服務商轉型。

完善龍頭企業與農牧民利益聯結機制。圍繞股份合作、訂單合同、服務協作、流轉聘用等利益聯結模式，鼓勵龍頭企業建立與農牧戶風險共擔的利益共同體。2017年全區龍頭企業與農牧民建立緊密利益聯結的比例力爭達到50%。重點發展“訂單農牧業”和股份合作。

四、深入推進農村牧區重點領域和關鍵性改革

積極推進農村牧區集體產權制度改革。在穩定農牧區土地承包關系長久不變的基礎上，繼續推進“三權分置”改革。依法推進土地經營權有序流轉，鼓勵和引導農牧戶自愿互換承包土地，實現連片經營。加快推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。推進集體的經營性資產確權到戶，實現農牧民對集體資產的占有使用和收益分配的權利，拓寬農牧民的增收渠道。落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民的財產性收入。

大力發展集體經濟。集體經濟是實現農牧民共同富裕的根本所在。自治區應及早明確村級集體經濟的地位、功能，提出扶持和發展措施；安排支持村級集體經濟發展專項資金，對村級集體經濟發展項目，要給予稅費減免、貼息貸款等優惠政策扶持。從各地實際出發探索發展集體經濟有效途徑，鼓勵開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經濟發展活力和實力。

鼓勵各類人才返鄉下鄉創業創新。支持進城農民工返鄉創業，帶動現代農牧業和農村牧區新產業新業態發展。鼓勵高校畢業生、企業主、農業科技人員、留學歸國人員等各類人才回鄉下鄉創業創新，將現代科技、生產方式和經營模式引入農村牧區。整合落實支持農村牧區創業創新的有關市場準入、財政稅收、金融服務、用地用電、創業培訓、社會保障等方面的優惠政策，各地要加快建立返鄉創業園、創業孵化基地、創客服務平臺，開設開放式服務窗口，提供一站式服務。

創新投融資體制機制。?l揮政府支農投資的引導作用，積極探索資本金注入、以獎代補、擔保、貸款貼息以及PPP等多種政府支農投資方式，按照“誰投資、誰管理、誰受益、誰所有”的原則，吸引社會投資，鼓勵和支持非公有制經濟等各種經濟成分從事農牧業生產。構建新型農村牧區金融體系，為農村牧區市場主體提供多元化、多樣性的融資方案。

健全農牧業保險制度。農牧業保險要服務于構建現代農牧業產業體系、生產體系、經營體系。適應農牧業產業鏈建設與一、二、三產業融合發展趨勢，在橫向上農牧業保險要盡快覆蓋農林牧漁各主要產業；在縱向上，農業保險要與農牧業產業鏈加速融合，從農牧業生產環節向產業鏈上下游的加工、儲存、流通、貿易直到終端消費等各個環節延伸。

（作者系自治區發展研究中心副主任、研究員）

責任編輯：康紅波

第四篇：供給側結構性改革背景下高校就業服務體系構建路徑研究

供給側結構性改革背景下高校就業服務體系構建路徑研究

摘要：2015 年 11 月，總書記在中央財經領導小組會議上，首次提出了“供給側結構性改革”的概念，并指出供給側改革的根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發展思想，要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率。從供給側結構性改革的角度審視高等學校的就業服務工作，我們認為關鍵在于堅持問題導向，聚焦當前經濟社會對人才的需求，從供給端實現教育與管理的轉型升級，建立完善的就業服務體系，為大學生提供有效、精準的就業服務供給。

關鍵詞：供給側結構性改革；高校；就業服務

中圖分類號：G647.38；F249.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）010-00-02

一、高校就業服務體系概述

高校畢業生就業指導服務是指高校、政府、企業及其他社會相關部門根據學生個人價值取向、思想行為特征、成就動機等要素結合社會需求，幫助畢業生進行職業規劃、培養職業能力、選擇適宜職業，以促進學生個人和社會的和諧發展為目標而實施的有組織有計劃的就業服務活動。

根據高校就業指導服務的概念我們可以看出，一個完善的就業服務指導體系的參與主體至少應該包括學校、政府、用人單位、市場等主體，而且這些主體還得進行相互協作，密切配合。在此基礎上，各主體間需要在遵循畢業生就業指導服務工作規律的前提下，為高校畢業生構建一個集政策保障、信息服務、困難救助、職業生涯規劃教育、創業教育、個性化指導、就業疑難問題心理咨詢等內容為一體的綜合性保障系統。因此，我們可以說就業服務體系是一個融學生教育、學生管理、生涯規劃、素質教育于一體的促進學生能力提升的開放性系統工程。

高校就業服務體系的主要任務是指導和幫助學生完成就業，這體現了其服務功能。高校?W生、用人單位都是就業服務體系的服務對象，幫助高校進行畢業生就業情況分析，搜集反饋用人單位對高校畢業生的評價，及時了解各職場的最新動態，參與學校的專業設置和培養計劃的制定和改革等都是高校就業服務體系的工作內容。此外，高校就業服務體系還具有教育功能。這主要是指其在學校日常的教學管理工作中已經把就業指導理念滲透進教學中，它一方面夯實了學生專業理論的基礎，另一方面又強化了學生的就業實踐。該體系還肩負著學生職業觀、價值觀培養的重任，引導學生對職業進行合理定位，同時又引導學生把如何把個人的理想抱負同國家的興旺發達、社會的持續發展有效結合起來。

二、當前高校就業服務體系存在的問題

高校畢業生就業難已經成為一個突出的社會問題，政府就業部門和高校正通過積極努力為大學生構建一個較為完善的就業服務體系，但是，由于我國的就業指導工作起步較晚，高校的就業指導服務與大學生的需求、市場的需求還有一定的差距，還存在一些結構性的矛盾。

1.就業指導服務機構不健全

在課題組調查的保定市的10所高校中，幾乎所有高校都成立了專門的就業指導服務機構，其中河北金融學院、保定學院等6所高校的就業指導服務機構下設在學生處；河北大學、河北農業大學等4所高校單獨成立了招生就業處。由此我們可以看出各高校對高校畢業生的就業指導工作都非常重視，但是存在的問題是各高校就業指導服務機構的設置相對比較單一，沒有針對素質提升、職業規劃等不同的指導內容設立更為專業的指導部門，導致就業服務的精細化水平還不高。

2.就業指導隊伍的專業化水平有待提升

在我們調查的高校中，幾乎所有高校的就業指導工作都由負責學生思想政治教育的輔導員擔任，只有個別高校配備了專職的就業指導教師。據調查，高校輔導員中獲得職業指導證書的輔導員比例為69.8%，就業指導的專業化水平有了較大提升；但是，存在的問題是負責就業指導的輔導員老師還要負責其他大量的學生管理的日常性事務，導致職業指導的專業化程度較低。另外，負責就業指導的教師人生經歷較為單一，90%以上的教師是從學校到學校，職業經歷非常單一，導致對職業缺乏理性深入的認識，因此在指導學生就業的過程中難免出現偏差或不夠深入的情況。

3.就業指導服務內容相對單一

在全社會對高校畢業生就業的關注度日益提高的大背景下，高校也順勢而為，不斷地加強畢業生就業指導工作，豐富就業指導的內容，但是，由于當前我國經濟社會的快速發展，使得市場對人才的需求日新月異，高校就業指導與服務的內容顯得不適應社會的要求。據課題組的調查，在保定市的11所高校中，90.6%的高校的畢業生就業指導服務的內容還停留在提供政策參考、用人單位招聘信息發布、組織招聘會、就業協議的發放與收集等一些事務性工作的層面，并沒有進行深入的探索，對畢業生真正急需的一些指導涉及太少甚至是根本就沒有涉及。

4.就業指導與服務的方式過于簡單

就業指導與服務是一項專業性很強的工作，涵蓋了管理學、社會學、教育學、心理學等多學科的內容，然而，目前大部分高校畢業生就業工作內容僅僅局限于召開畢業生招聘會、舉辦就業經驗交流會、先進事跡報告會等傳統形式，內容過于枯燥，形式過于單一，對青年學生來講，缺乏吸引力。在大學生就業指導課程設置方面，大多數高校僅僅是在學生畢業前一個學期以選修課的形式為學生開設就業指導課程，有的高校甚至連選修課的方式都免了，取而代之的是大型講座，這導致很多畢業生對高校就業指導工作的滿意度不高，參與熱情不高。在課題組隨機抽樣調查的100名學生中，有85.6%的學生認為學校的就業指導沒什么價值。

三、供給側改革背景下構建高校就業服務體系的對策

供給側結構性改革背景下成功構建高校就業服務體系的關鍵在于對需求側的了解、研究和把握，這主要包括兩個方面：一方面是對學生需求的了解，讓高校的就業指導與服務更貼近當代大學生的需求，努力滿足其個性化發展的需要；另一方面是要了解當前和未來一段時期社會和企業對人才的需求，并據此切實提升學生的相關能力和素養。具體而言高校應該從以下幾方面著手去努力構建高校就業服務體系：

一是要在大學生就業服務過程中著力加強思想政治教育。高校就業服務工作是思想政治教育工作的重要組成部分，是全過程全方位育人的具體體現。當前，我國經濟社會處于快速轉型期，社會上的一些不良思潮難免會對90后大學生的就業觀念帶來較大的負面影響，比如有的大學生受功利主義、拜金主義等不良思想的影響在擇業過程中重待遇輕奉獻、重眼前利益輕長遠利益給求職帶來了很大的不利影響。因此，高校就業指導與服務要高度重視畢業生的思想政治教育工作，加強愛國主義和集體主義教育，提升社會責任感，讓廣大畢業生逐漸認識到只有將自身價值的實現與國家和民族命運聯系起來，才能順利實現自己的擇業目標，同時能夠更好地實現自我價值。

二是要努力構建全員全過程全方位的職業生涯規劃體系。科學合理、行之有效的職業生涯規劃不僅可以幫助學生樹立明確的職業發展目標，而且可以提升學生的競爭能力，為學生順利地、高質量地就業提供必要的指導與幫扶。高校在構建職業生涯規劃體系的過程中首先要加強專業輔導隊伍建設，要將輔導員、班主任、專業課教師最大限度地納入職業生涯規劃指導教師隊伍中來，并組織他們定期參加職業生涯規劃相關培訓，提升專業指導能力。其次，要研發更符合學生實際的職業生涯規劃課程體系。高校應將就業指導作為教育教學的重要環節，依據學校積累的就業案例以及社會的需求，把握畢業生就業指導的規律，積極研發系統性強、實用性強的職業生涯規劃課程體系，并將職業生涯規劃教育貫穿大學教育的全過程。另外，在此過程中，要積?O探索個性化指導的模式，力爭對每個學生的興趣、氣質、性格、能力等因素進行個性化研究，并在此基礎上幫助學生進行職業生涯規劃，客觀分析自己的能力，樹立良好的心態，最終找到令自己滿意的職業。

三是要大力開展創新創業教育，提升畢業生意愿及創業成功率。自2014年9月國務李克強提出“大眾創業、萬眾創新”概念至今，全社會已經逐步形成了推動創業創新的濃厚氛圍。在此背景下，高校應該順勢而為加強大學生創新創業教育，通過開設創業教育課程、建立創業孵化基地等多種途徑引導青年學生積極投身大眾創業萬眾創新的實踐，以創業促進就業，豐富高校就業服務體系的內容。

四是要積極拓展就業市場。高校就業指導與服務相關部門要實施“走出去”戰略，加強校企合作，與一些實力較強且與自身專業相吻合的企業建立人才聯合培養機制，為學生提供更多實習和就業機會；與此同時，我們還要高度重視校友資源的挖掘與開發，爭取讓優秀的校友成為我們開拓畢業生就業市場工作中的一個中堅力量。

參考文獻：

[1]曾湘泉，等.變革中的就業環境與中國大學生就業：中國就業戰略報告2004[M].北京：中國人民大學出版社，2004.[2]陳剛，彭建華.大學生就業與創業[M].杭州：浙江大學出版社，2005.[3]姚裕群.職業生涯規劃與發展[M].北京：首都經濟貿易大學出版社，2003.[4]趙峰.高校就業指導工作體系研究[M].北京：中國市場出版社，2010.基金項目：本文系2016保定市哲學社會科學規劃課題研究成果，課題編號：2016151。

第五篇：關于我國社會保障供給側結構性改革的幾點思考

關于我國社會保障供給側結構性改革的幾點思考

摘 要我國社會保障發展的主要矛盾是社會保障的供給與廣大民眾對社會保障的需求之間的不均衡。社會保障制度具有包容性和發展性的特征，決定了社會保障需要依據環境的變遷不斷地進行改革。當前我國處于全面轉型時期，政治、經濟、文化等發展倒逼社會保障制度進行供給側結構性改革，文章認為社會保障供給側主要包括制度供給、規則供給、保障水平供給、話語體系供給和主體參與供給，因此需要對這幾個方面進行有效地改革，以滿足民眾日益增長的社會保障需求。

關鍵詞制度供給；規則供給；保障水平供給；話語體系供給；主體參與供給

[中圖分類號]F20；D632.1 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）02-0044-06

社會保障制度之所以在世界上大部分國家得以建立，一個重要原因是社會保障制度具有較強的包容性，社會保障的包容性由兩個因素決定，一個是個體的社會性決定的，社會的本質就蘊含著相互聯系的關系體，社會保障就是建基于這個相互聯系的共同體之上；另一個是風險的普遍性決定的，風險是指未來發生損失的可能性，任何個體都會面臨著不可預知和可預知的風險，所以任何個體都需要有防范風險的準備，這也是社會保障建立的邏輯起點。同時，社會保障也具有發展性的特征，因為社會保障既是屬于社會政策的范疇，也是經濟制度的重要方面，社會保障本身的運行受到政治、經濟、文化及社會等各個方面的影響，而政治、經濟、社會等因素又是處于不斷變化之中，這就要求與之關聯的社會保障需要不斷地創新和發展。社會保障的包容性和發展性特征是相輔相成的，包容性特征決定了社會保障要注重人文關懷，發展性特征又要求社會保障要關注制度理性，人文關懷和制度理性是社會保障不斷創新和改革的兩個重要參考點。回顧國外社會保障發展的歷程可以發現，國家在經歷戰爭及經濟波動后都會對社會保障進行改革，而且可以通過社會保障制度來維系國家的安定和發展，這就是社會保障的包容性和發展性決定的。當人們經歷災難后，社會保障可以為更大范圍的公民提供制度保障，解除他們的后顧之憂，走出災難的陰影，這就是制度的包容性的體現；而且每次的轉折點都會伴隨著制度的改革，無論是制度本身的完善還是配套措施的建立等都需要用發展的視角去審視社會保障的改革。

當前，我國處于經濟的轉型時期，這就需要我們積極地認清時代的背景，為社會保障制度改革提供依據。政治上，治國理政的戰略方針主要體現在“四個全面”上。全面建成小康社會體現了以人為本的治國理念，也就是要求社會治理必須從廣大人民的利益出發，政策法律必須體現人民的意志。全面深化改革是破除原有政治利益的動力，改變強權政府的舊形態，實現政府與多元主體的平等協商和合作治理。同時，全面依法治國強調法律的引領和保障，強化公共契約精神，保證各主體在法律的權限范圍內活動，而且十八屆四中全會指出制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。全面從嚴治黨可以約束黨政干部的行為規范，提高其為人民服務的水平。社會領域中，原有簡單的社會結構已經轉變為利益分化的多階層復雜結構，而且階層利益進一步分化，形成多元利益并存的局面。利益多元難免會導致群體間的矛盾沖突，增加社會的不穩定因素。隨著工業化和城鎮化的推進，社會人員的流動加劇，體現為橫向流動和縱向流動。加之，人口老齡化和高齡化現象逐漸明顯，家庭小型化成為趨勢。綜合因素影響下，使得與之相適應的社會規范和社會制度也必須發生相應的改變。我國經濟發展面臨下行的壓力，黨的十八屆三中全??提出經濟體制改革，正確處理政府與市場的關系，特別提出市場在資源配置中起到決定性作用。2014年末的經濟工作會議指出了經濟新常態的九個方面，我國經濟由高速增長轉為中高速增長。在這一背景下，產業結構需要優化升級，需要更多的人力資本和技術的投入，進一步的規范市場環境等，說明我國經濟正在向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的階段演化。社會的轉型使社會保障建設呈現出高度的復雜性和不確定性，社會保障如何能夠實現自身的公平可持續發展，如何利用改革的歷史機遇突破現實固有的藩籬，增強社會保障的公平性和特色性，以滿足民眾日益增長的社會保障需求，進而定型和完善，是當前值得思考的問題。我國的社會保障是隨著市場經濟的建立而不斷發展的，隨著人們物質生活的極大豐富，對制度的需求日益地多樣化和復雜化，這就要求對應的社會保障供給要不斷地滿足人民的需求，因此當前需要做好社會保障供給側結構性改革。本文認為社會保障供給側應該包含制度供給、規則供給、保障水平供給、話語體系供給和主體參與供給。

一、社會保障的制度供給改革

社會保障需要以一定的制度來體現，我國的社會保障制度框架基本形成，當前最大的問題是制度的不統一，也就是碎片化。改革開放初期，我國為了實現社會保障的普惠性，鼓勵地方探索各自的社會保障建設。由于當時缺乏社會保障建設相關的經驗和理論指導，只能沿著“試點先行”和“摸著石頭過河”的路子前進。加之，當時的地區分割、城鄉分割、單位分割等因素的影響，各地區各部門相繼建立了不同的社會保障制度。這樣雖然增加了居民對社會保障的可及性，解決了居民在養老、醫療等方面的部分問題；但隨著改革開放的深入，以往社會保障的分散化和碎片化已經不適宜于當今的社會環境，存在諸多不利影響。第一，阻礙了社會保障政策統一的步伐。分散化和碎片化的后果是各地區、各部門適用于不同的保障政策，社會保障一體化必須要求社會保障政策的統一性，并不是同一性。如我國的養老保險，由于地區差異、部門差異等因素導致了我國出現新農保、城居保、城鎮企業職工養老保險和機關事業單位養老保險等，這就導致了我國養老保險難以在短時間內形成統一的社會養老保險。關于新農保和城居保合并，國務院于2014年2月才通過《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，將新農保和城居保合并實施，目前正處于實施階段；而且，國務院于2015年1月才通過《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，著手準備改革現行機關事業單位工作人員退休保障制度。當然，這是一個好兆頭，但是實施的是否成功，是否會引起新的碎片化等問題，都是值得檢驗的。第二，阻礙了社會保障管理體制的統一。由于社會保障制度建設之初，并不是由統一的部門進行管理，而是多個部門分管。例如醫療保險，人力資源和社會保障部門主要負責城鎮人口的醫療保險，農村人口的醫療保險反而由衛生和計劃生育委員會來管理。而且同一種保險在同一部門下也會有不同的管理部門，如養老保險司和農村社會保險司都屬于人力資源和社會保障部，然而養老保險司專司城鎮人口養老保險管理，農村社會保險司下的養老保險處負責農村居民養老保險管理。這樣就導致了社會保障管理體制的分散，形成多頭領導的局面。雖然2016年初國務院才出臺《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，但是未對管理體制進行明確規定。第三，阻礙了統籌層次的提高。社會保障的分散化和碎片化使得社會保障的統籌層次較低，大多集中于市級和縣級。風險的規避需要大多數人的參與，保險本身要符合大數法則原理，然而低層次的統籌難以實現社會保障基金的規模效應，這樣不僅不利于基金的保值增值，也影響了社會保障互濟功能的實現。

新時期，社會保障的覆蓋范圍快速擴展，戶籍觀念逐漸淡化、勞動力流動不斷加快，社會保障在建構方向上追求的是城鄉一體化建設，在這種趨勢下，社會保障必須從注重廣覆蓋、普惠性轉向注重社會保障的公平性和可持續性。《社會保障十二五規劃》指出“推進制度整合和城鄉銜接，促進城鄉一體化社會保障體系建設”；接著《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立更加公平可持續的社會保障制度”，這些都是社會保障在社會轉型背景下形成的政策導向。在當前深化改革時期需要合理的頂層設計以及至上而下的逐步規范和引導。只有擁有完善的社會保障頂層設計進行規范指導，才能為實現更加公平、可持續的城鄉一體化社會保障建設服務。做好社會保障的頂層設計可以從以下幾個方面考慮。第一，必須明確當前社會保障建設的方向和目標模式。在改革開放初期，由于我國社會保障建設緩慢，大部分地區處于社會保障覆蓋的“空白區”，為了實現社會保障的廣覆蓋，我國鼓勵各個地方逐步地探索各地的社會保障建設，當時建設社會保障主要實現普惠性。但是，隨著社會保障覆蓋面快速擴展，當前社會保障追求的是城鄉一體化的社會保障制度，更加注重制度的公平性和可持續性。我國社會保障制度改革的目標，就是在已經取得了歷史性成就的基礎上，從制度分立走向制度整合[1]。因此，層頂設計需要城鄉一體化的建設理念，中央和地方的政策文件都應向著這方面靠攏。實際中也有很多地區的社會保障建設已經向著這個方面努力，自覺地把城市與農村的社會保障統一起來。第二，進一步優化現有的社會保障體制，包括社會保障結構、管理體制、監管體制、經辦體制等。首先，社會保障本身的構成必須優化，如養老、醫療、救助等制度安排上，必須進行整合和規范。既包括同一保險項目的整合，也考慮不同保險項目之間的銜接。如我國的基本養老保險由于地區和部門的分割分為不同形式的保險，這時就需要先在統籌賬戶和個人賬戶上實現統一，逐步地為一體化掃除障礙。其次，在管理體制上，應該把同一保險項目歸于同一部門下管理，改變以往不同部門的分散管理，有學者建議組建統一的社會保障行政管理機構，成立社會保障監管委員會等[2]，這些都是值得參考的建議。同時，也需要把中央和地方的管理責任進一步的明晰。同時，在社會保障經辦服務的管理上，也應該把分散的經辦機構進行規整，按照保險項目進行分類，精簡經辦機構的服務流程。第三，要做好社會保障關鍵項目的建設，如基金投資管理項目、社保信息網項目等。社會保障基金是社會保障建設的“血液”，只有血液運轉通暢才能保證社會保障建設的可持續性，需要把分散的資金集中投資管理，在投資運營上需要科學的規劃。關于社會保障信息建設是確保社會保障一體化的信息支撐，把分散的參保信息以及收入情況等統一起來，利于社會保障的統一管理。建立更加便民快捷的服務體系，加強社會保障規范化、信息化、專業化建設，建立標準統一、全國聯網的社會保障管理信息系統，可以避免參保中的不規范行為，如重復參保、救助不當等，節省社會保障資源。

二、社會保障的規則供給改革

社會保障制度運行需要有一定的規則來規范各利益主體的行為。黨的十八屆四中全會指出“重大改革于法有據”，當前處于全面推進依法治國時期，各領域的深化改革需要法律的規范和引領。社會保障領域的深化改革也一樣，在改變原有利益格局的時候更需要至上而下的法律指引。然而，當前我國社會保障法律建設有許多不利于改革的因素。第一，立法理念的落后，導致立法步伐緩慢。受到改革開放后我國漸進改革和“先試點，后立法”路徑的影響，我國社會保障相關的法律法規制定的比較落后和分散[3]。原本在分散化基礎上頒布的各項社會保障政策法規進一步加固了社會保障分散化的程度，不易于統一步伐的推進。第二，社會保障法律的不全面，導致了部分社會保障領域的改革缺乏法律依據。從我國目前的社會保障立法狀況來看，全國層面的社會保障法尚未創立，現有的法律如2010年通過的《中華人民共和國社會保險法》；2012年4月通過《中華人民共和國軍人保險法》，于2012年7月開始實施；2014年2月通過《社會救助暫行辦法》，于2014年5月開始實施；臨時救助制度于2014年10月剛剛通過；其余的沒有上升到法律的層次。大多仍處在政府政策層面，有的甚至政府政策也未有明確的規定，如我國缺乏統一的養老福利法規，導致了城鎮公辦養老福利院與農村敬老院相分割的現狀。同時，慈善作為社會福利的重要組成部分，而我國缺少慈善法對慈善事業進行規范，不利于慈善作用的發揮。第三，我國社會保障法的質量存在問題。社會保障相關法律質量的高低，直接?P系到社會保障實施規范問題，我國社會保障法的制定以政府的政策規定居多，根據現有的法律法規的推行來看，問題仍然有很多。如我國于2011年實施的《社會保險法》，在其出臺的過程中也考慮了科學立法和民主立法的原則，如包括人民群眾的參與、專家的討論、法律的論證和修改等程序，但是實施后“在社會保險制度的統一性，基本養老保險待遇確定和調整，社會保險基金的統籌層次，基本養老保險個人賬戶，社會保險費的征收機構，社會保險糾紛解決等方面仍存在問題”。[4]法律質量的不高，必然會影響社會保障改革的進程。

完備的法律體系是開展依法治國的重要前提，我國社會保障法律體系的不完備導致了社會保障領域存在較多爭議問題，如養老問題、醫療問題等都是關乎民生的重大問題。在利益訴求多樣和社會群體分層多變的時期，各項社會保障制度的深化改革必須依靠法律的支持，需要進一步的健全中國特色社會保障法律體系。第一，立法理念要有所轉變，樹立“立法先行”的理念。隨著社會保障制度的演進，決策者對中國特色社會保障的認知增多，需要對社會保障法進行積極的建構。首先，改變以往“先地方，后中央”的立法模式，加強高層次的立法行為，如全國大大及人大常委會制定的相關社會保障法。其次，豐富社會保障立法相關的理論。積極的探索法學與社會保障專業知識的交流和學習，進一步的豐富我國的社會保障立法理論，為立法先行提供理論支撐。第二，完備社會保障法律體系。按照社會保障包括的主體內容以及其他的輔助內容，補缺沒有制定的法律，修改已有法律存在的缺陷。在科學的立法原則指導下，通過制定一部總的社會保障法和各領域子法的形式來推進社會保障立法進程。第三，提高社會保障的立法質量。立法要堅持科學立法和民主立法的原則，在社會保障立法體制、立法程序、立法技術和立法論證等環節做好充分的準備。首先，涉及到社會保障立法的相關資料如背景資料、備選方案等都需要在立法的過程中及時的向外界公開，讓社會各界了解到立法的內容，使立法行為在陽光透明的環境下運行。同時，立法要注重專家學者的作用，因為他們具有專業的知識儲備和專業的法律思維，能夠為立法提供強大的智力支持。社會保障法的完備需要一定的立法技術，需要立法者具有超越前人的智慧和嫻熟地駕馭法律概念與術語的高深技巧[5]。最后，進行立法論證，使設立的社會保障法能夠真正的反應各利益階層的合理訴求，建基于平等協商的基礎之上。

三、社會保障的保障水平供給改革

我國社會保障建設從無到有，從覆蓋較少的人群到逐漸地覆蓋十幾億人口的社會保障體系，逐步走上了中國特色社會保障道路。隨著經濟的發展，居民的收入水平不斷地提高，對社會保障水平的需求也相應提高。一方面體現在，居民對總體社會保障水平需求的提高；另一方面體現在，被分散化的社會保障分割的各群體之間由于享受到的保障水平存在很大差異，導致了心理不平衡而引起對提高社會保障水平的需求。隨著我國社會保障覆蓋群體快速增多，居民生活水平逐漸提高，以往廣覆蓋、保基本的低水平社會保障逐漸不適應居民需求，在某種程度上不利于社會保障的穩定發展。第一，社會保障長時期處于低水平狀態會影響社會保障自身的可持續發展，社會保障本身具有剛性規律，社會保障水平會隨著經濟的發展不斷提高。我國的經濟在改革開放后獲得了飛速發展，雖然經濟領域的新常態表現在從高速增長轉向中高速增長，但是增長的總量是增加的，對應的社會保障水平也應是逐漸提高的。而且，從居民個體角度來看，居民收入不斷提高，生活水平逐漸改善，也要求社會保障水平在原有的基礎上有所提高。第二，長期的低水平不利于實現居民的發展權。生存權和發展權是基本的人權，我國改革開放前后都在解決居民的溫飽問題，早期配套的社會保障也只滿足生存權的要求。但是，實現人的自由而全面發展是我們奮斗的目標。隨著經濟的發展、社會的進步，居民的生存權得以有效保障后，亟需為實現發展權創造條件。低水平的社會保障可以實現居民的生存權，但是滿足不了居民發展權需求。第三，社會保障水平的差異，容易導致社會保障建設過程中不同待遇群體之間的矛盾。在社會保障低水平運行下，由于分散化的社會保障導致了各地區、各部門保障水平差距較大。由于內心不滿情緒的刺激和居民認知水平的提高，居民對于在社會保障方面享受的保障水平遠遠高于自己的其他地區或者單位會產生一種不公的意識，進而引發社會仇恨。依據亞當斯對公平理論的描述，人們往往拿自己的收益與投入之比來與其他人的收益和投入之比進行比較，如果自己的比值小于其他人，則認為自己處于不公的地位，而且人們大多關注于自己的收益。一旦這種不公的意識在地區間、部門間形成大規模的反對行為，就容易導致社會沖突。

社會保障水平是指一定時期內一國或者地區社會成員享受社會保障的高低程度。水平的高低主要受到經濟規模與經濟發展水平、政治與社會結構、制度年齡和人口結構、歷史人文等因素的影響[6]。當前政治、經濟、社會等各領域都發生相應的轉變，受之影響的社會保障水平也需要調整。經濟領域的新常態表明經濟進入中高速增長時期會伴隨著不確定性，在保障水平總體提升的同時也會有不穩定性；社會的城鄉分割導致保障水平差異也需要在城鄉一體化的建構下逐漸地縮小；人口老齡化也對保障水平提出更高的要求。這些都需要在逐步提高社會保障水平時加以考量。第一，必須保持社會保障水平與經濟發展的適度性，這是保障水平提高的總前提。因為經濟發展水平、國民收入等都制約著社會保障水平，同時社會保障本身的剛性增長也制約著經濟的發展，所以保障水平的提高必須堅持這一前提。第二，根據大多數研究表明，我國的社會保障水平總體是比較低的，政府在財政支出方面還有需要改進的地方，所以可以適度增加政府的財政支出。第三，社會保障基金管理方面需要優化。社會保障水平的高低往往通過居民在待遇給付方面的感受來體現，而社會保障基金是待遇給付的保障。首先，在統籌層次上應該逐步提高社會保障的統籌層次，把分散的基金匯聚起來，發揮其規模效應；其次，在投資運營上，市場在資源配置中起到決定性作用，應該發揮市場在基金保值增值方面的作用。由于前期過多的顧慮安全性問題，導致社保基金貶值較多。在充分掌握市場環境的前提下，可以考慮股票、實業投資等方式，增加基金的投資渠道，盡可能提升基金升值的空間。第四，在人口老齡化和高齡化逐漸逼近的背景下，可以考慮制定彈性的延遲退休制度；同時，適度地調整社會保障繳費的機制，在各主體的分擔水平上，隨著收入的增多，可以逐漸地規范責任主體的實際繳費率。

四、社會保障話語體系供給改革

一般認為話語理論研究源于美國，20世紀50年代哈里斯（Harris）提出話語分析的概念，然后相關研究才逐漸展開，而在我國也是從邊緣學科逐漸成為當前的研究熱點。主要由于隨著國家交往的增多和深入，必須要注重符合本國實際的話語體系，才能讓世界了解中國，進而增強國家的影響力。話語分析主要是指對語境對話進行動態功能上的分析，注重實際語料分析，關注語料的可接受程度等[7]，這就需要加強對話語的研究。有學者認為，話語是指通過對同一事物不同表達所形成的陳述系列整體研究后提煉出的關于這個事物的書寫或言說。因此，話語并不是簡單地表達，而是需要經過研究后得出的結果[8]。而話語體系指的是一整套表述一種思維系統的語言系?y[9]，這就需要在話語形成基礎上再一次進行體系化。我國的現代社會保障發展從改革開放至今也有近四十年的時間，但是關于社會保障的話語研究則較少，更談不上擁有自己的社會保障話語體系了。社會保障的話語必定是對中國特色的社會保障發展實際的濃縮和提煉，但是由于我國社會保障發展的不協調導致了社會保障的話語呈現了多樣性和模糊性的問題。

首先，多樣性主要是指對同一事物的有多種表述，而這種表述卻一直并存，沒有經過提煉和整合。如“十三五”規劃中提到的“探索建立長期護理保險制度”，目前國內對長期護理這一用詞就存在很多分歧，有長期照護、長期照料等名稱。有專家認為護理只是指醫療護理，缺乏生活照料的成分，不利于制度的發展，應該使用長期照護；也有專家認為長期照料能夠很好地與醫療護理相區別，用長期照料更好。而且，在國家層面也出現不同的用詞，政策文件中使用了長期護理，而總書記在5月份的學習會上卻使用的是照護字樣。再如，當前各地探索的慢性病門診保障的用詞，東莞市使用的是特定門診，長沙市使用的是特殊病種門診，沈陽市使用的是門診規定病種，重慶市使用的是特殊疾病門診，而南京市的職工群體對應的是門診慢性病，居民對應的是門診大病。同是對慢性病的門診保障政策，每個地方的話語表述都不一樣，甚至同一個地方的不同群體也有區別。諸如此類的情況，是我國社會保障話語的多樣性的體現，由于知識架構和認知的差異導致了話語的多樣性，但是又缺乏對多樣話語的提煉和升華，所以出現了話語的五花八門。其次，模糊性是指對事物的表述不清晰，對事物的界定不嚴謹。模糊性會給實踐造成一定的困難，如當前我國社會保障建設堅持“保基本”的原則，這個保基本就帶有較強的模糊性，基本本身就是一個程度性地詞匯，不能很好地進行量化處理，在實際中到底養老金發放多少算基本，醫療保險報銷多少百分比才是保基本等等，都不能很好地去衡量這個基本。所以，我國當前的社會保險水平有點偏向于社會福利的傾向，不利于制度的發展。再如“醫養結合”的用詞也是很模糊，到底醫養結合的內涵是什么，實際中怎么去操作，是直接在養老院里增設醫療服務，還是在醫院里面增加養老資源，都是一些模糊的概念。一旦表述不清，有可能會出現打著醫養結合的名義大肆發展房地產等現象。還有在基本醫療保險上，國家提出大病保險和重特大疾病保險，這兩個概念甚是模糊，看似都是對因疾病而需要支出大額醫療費用的保險，但是二者到底實際中如何區分，難以界定清楚二者的邊界和范疇。模糊性往往由于難以給出適當的話語表述，或者只是局限于狹隘的視角，缺乏有效的研究。

我國社會保障話語的多樣性和模糊性是較為鮮明的特征，話語本身來源于現實，但是既成的話語又會反過來影響實踐活動，因此多樣性和模糊性的社會保障話語不利于我國社會保障制度公平可持續的發展，必須要積極地構建我國社會保障的話語體系。首先，可以統一社會保障話語，加強學界以及地方的溝通，在充分研究和論證的基礎上，把多樣和模糊的話語統一起來，這樣才能為我國構建一體化的社會保障制度提供話語指導。其次，探索構建符合具有中國特色的社會保障話語體系，我國的社會保障經過長期的發展已經取得了一定的成就，在與不同國家交流和學習中會不斷地接觸到新的理念和做法，但是，我們一定不能盲目照搬國外的做法，必須構建一套適合中國國情的社會保障話語體系，一方面有利于國家之間的共享，另一方面有利于增加我國社會保障制度的影響力。

五、社會保障的參與主體供給改革

隨著利益訴求多元化和社會結構復雜化，解決社會問題單獨依靠政府是不夠的。黨的十八屆三中全會提出創新社會治理體制，改進社會治理方式，“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”在解決社會問題中追求的是多元主體合作。國外社會保障發展過程中，出現了自由主義與民主主義的辯論，二者都沒能很好的為社會保障的發展找到出路，后來大部分國家走上了第三條道路，提倡福利的多元供給，都說明社會保障的持續發展需要多元主體參與。我國社會保障主要由政府主導，造成了社會保障事務由政府獨攬的局面，這是中國特殊情況下形成的暫時現象，社會保障參與主體不足將會減少社會保障可利用的資源。

首先，參與社會保障主體較少，會加重政府的治理負擔。我國社會保障明顯地具有政府主導的特色，容易造成居民對政府福利的依賴，尤其在解決貧困問題上；但是政府的能力是有限的，政府也有失靈的時候，政府獨攬公共事務的局面已經不合時宜。隨著社會保障覆蓋人群增多，需要政府在管理、協調和財政支出等方面的投入逐?u增加。由此帶來管理成本和財政轉移支付將不斷加大；而且隨著社會保障剛性增長，將會給政府帶來嚴峻的挑戰。其次，政府主導社會保障，使社會保障資源配置沒有達到最優的狀態。黨的十八屆三中全會指出，市場在資源配置中起著決定性的作用，這是市場經濟的一般規律。如果市場未能充分的發揮在社會保障資源配置中作用，那么與市場經濟相對應的社會保障制度就是不完善的；未能有效地挖掘市場的潛力，就不可能實現資源配置的合理狀態。同時，社會組織也正在成為社會治理中的重要主體，我國由于在前期沒有給社會組織發展提供良好的社會環境，導致了本身利于社會保障發展的社會組織沒有很好地參與到社會保障事業中去。如慈善組織具有天然的利他主義精神的指導，是對社會保障發展極好的維護，但是由于缺乏良好的運轉環境，在參與渠道、信息獲取等方面沒有明確的指引，阻礙了其功能的發揮。

責任分擔是社會保障的基本原則。改革進入“深水區”時，各種問題的不確定性和復雜性增多，社會治理追尋多元主體的合作共治。雖然政府作為社會保障建設的主體，但是政府的能力是有限的，全部由政府包辦的運行模式已被證明缺乏可持續性，尤其在我國人口眾多、老齡化加劇、發展不平衡等各種經濟社會因素交錯影響下，政府除了加強自身建設外，還需要與其他的主體進行合作。從國外社會保障的發展軌跡可以發現，社會保障屬于多元化的體系，在依靠政府的財政開支的同時，還需要市場、社會組織、個人等力量的參與。因此，在頂層設計的時候要考慮多主體參與的條件，提供必要的政策支持和制度保障，形成一定的激勵機制，多方面、多層次的滿足居民的不同需求。第一，需要營造市場、社會組織等參與社會保障建設的氛圍。在各主體相互信任的基礎上，形成多元主體平等協商的環境，引導各主體進行積極地對話，讓各主體意識到自身既是社會保障的參與者，也是社會保障的享受者，增加各主體的責任意識。通過多主體的協商合作，構建出風險分擔、成果共享的社會社會保障文化氛圍，使各主體在思想上有著積極參與的意識。第二，明確各主體的分工和職責，轉變以往的觀念。首先，政府一直作為社會保障的主導者，需要轉變治理觀念。自身的能力和財力是有限的，需要在治理能力和治理手段上取得創新，充分利用有限的財力和權力去吸引和指導市場資源和社會資源進入到社會保障建設中來，促進社會保障多樣化的發展。在政府與市場和社會組織之間明晰各自的責任，市場可以經營好的就交由市場去處理，如商業保險可以滿足居民多層次的需求，養老機構可以滿足居民對養老的多樣追求。同時，政府也可以向市場購買社會保障的服務供給于居民。其次，市場能夠提供政府現有水平不能夠提供的服務保障，如高層次的護理保險，由于其專業化能夠為居民提供高水平的養老服務，這是當前政府不能夠提供的。然后，需要注重培育和發展社會組織。社會組織由于其自身的特點，在供給服務方面具有不可替代的作用。他們的行動往往具有自發性和自組織性，尤其是那些有利于社會保障發展的慈善組織等，組織的工作人員往往都有著利他主義的信念，能夠在政府無力解決而市場又不愿處理的地方發揮著重要的作用；而且為社會保障提供大量的專業人才。比如在解決貧困問題上，政府有可能力不從心而市場缺乏動力，這時一些非營利組織便可以發揮其作用。再如，社區自發形成的愛老敬老組織等，可以豐富老年人的精神生活。所以，一方面，需要政府在政策上給予支持，在財政支出、稅收優惠等方面予以傾斜。可以考慮制定社會組織法來規范和引導社會組織的行為。另一方面，社會組織也需要加強自身的建設，提高自身的專業化水平，增強自身供給服務的能力，加強人才隊伍建設等。

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