第一篇：關于樟樹新型城鎮化綜合試點的探索

精準定位 規劃引領

——關于樟樹市新型城鎮化綜合試點的探索

劉建民 楊國文

總書記強調，城鎮化是一個自然歷史過程，涉及面很廣，要積極穩妥推進，越是復雜的工作越要抓到點子上，突破一點，帶動全局。2015年初，國家發改委等11部委聯合印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，提出將江蘇、安徽兩省和寧波、樟樹等62個城市（鎮）列為國家新型城鎮化綜合試點地區，樟樹作為江西省唯一的縣級市被列入國家新型城鎮化綜合試點地區。“十三五”規劃建議提出，推進以人為核心的新型城鎮化。讓進城落戶人口進得來、住得下、有保障，是新型城鎮化成功最關鍵的所在。近年來，樟樹市堅持高標準、高起點，科學合理規劃布局，始終堅持差異化的發展理念，因地制宜發展特色產業，有序推進農業轉移人口市民化，走出了一條具有樟樹特色的新型城鎮化建設路子。

一、主要做法

樟樹市位于江西中部，總面積1291平方公里，人口60萬，轄19個鄉鎮（街道）。樟樹市因樹而得名，因酒而立市，因藥而揚名，因鹽而聞世，重點從“探索農業轉移人口市民化成本分擔機制、建立多元化城鎮化投融資機制、發展農業現代化”三個方面開展試點探索。

1、人為核心，基本公共服務均等化。

一是深化戶籍改革。樟樹市出臺優惠政策鼓勵農民進城安家落戶，并在就業創業、子女就學和戶籍遷移等方面給予傾斜。凡在城鎮有合法穩定收入或合法穩定住所（含租賃）的人員，本人及其配偶、子女、父母等均可申請登記落戶或掛靠。建立城鄉統一的居民戶口登記制度，大力推進戶口“一元化”登記工作，在全市范圍內逐步取消農業戶口和非農戶口的區分。據了解，今年上半年全市已吸引本市農民、外來經商務工等各類人員2000多人到城鎮落戶。二是打造雙重身份。讓進城落戶的農民兼具農村村民與城鎮居民雙重身份。一方面，進城落戶的農民與城鎮居民同樣享受城鎮就業、社保、住房、教育、醫療等公共服務；另一方面，仍然保留其農村原有的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權、各項惠農補貼等基本權益，進城落戶的農民城里就業有工資，農村產權有收益，雙重身份帶來雙重收益。三是加大民生保障。讓進城落戶人員享有基本保障。住房方面，納入城鎮住房保障體系，采取多種方式保障進城人員基本住房需求，全面推進保障性住房“三房合一”和“租售并舉”，農民進城購房政府給予一定補貼。養老方面，著力探索完善統一的城鄉居民基本養老保險制度，進一步完善城鄉居民養老保險與職工養老保險的銜接辦法，探索實行養老保險和工傷保險聯動機制，試點推行城鄉居保保費銀行代扣代繳等工作，不斷完善全市城鄉養老保障體系。醫療方面，讓轉移人口與流入地居民均等享受基本公共衛生服務，同等享受重大疾病免費救治政策。教育方面，將轉戶人員子女和來樟隨遷子女義務教育納入教育發展規劃和財政保障范疇，與城鎮居民子女同等享受義務教育待遇。技能培訓方面，大力實施農業轉移人口技能培訓和素質提升工程，通過舉辦返鄉農民工SYB創業培訓班、聯合企業舉辦職業技能培訓、邀請專家開展專業技術培訓等形式，讓廣大農民群眾掌握一門就業本領。2014年，樟樹舉辦各類創業就業培訓98期，培訓農民工5000余人次，新增城鎮就業人數5144人，新增轉移農村勞動力6902人。

2、錢為關鍵，投資融資渠道多元化.樟樹市大力創新“1+N”模式，解決“錢”從哪里來。“1”即以財政投入來帶動。強化政府在新型城鎮化過程中的主導作用，探索建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，通過本級安排、爭取上級支持、整合項目資金等通道，建立完善財政支持新型城鎮化建設的長效機制，為新型城鎮化建設提供強力資金保障。從2012年起，樟樹在全省率先啟動城鄉客運一體化建設，市財政每年安排1100萬元專項補貼。全市范圍內按路程遠近實行1、2、3元客運票價。從2015年開始，再次加大財政投入，每年安排1756萬元專項補貼，全市范圍內無論遠近乘車只需1元錢。城鄉客運一體化極大縮小了城鄉間的時空差距，刺激了群眾進城消費的欲望，農民進城趕集、務工、購房的明顯增多。“N”即多形式、多元化、多渠道的投融資模式。通過爭取政策性融資、爭取商業銀行融資、探索債券融資、激活社會資本融資等方式，積極探索建立政府、企業、個人、社會共同參與，信貸、債券、社會資本等多渠道進水的投融資體系，為新型城鎮化建設提供大量的資金支持。樟樹爭取到國開行和農發行城鎮化建設資金11億元；爭取到中國銀行、交通銀行、興業銀行等商業銀行為昌樟高速公路連接線、新（老）城區雨污分流管網等項目建設貸款資金11.4億元；通過政府購買服務、公私合營等模式，累計吸納社會資本達12億元，分別用于支持污水處理廠二期、藥都大橋、高速公路連接線等重大項目建設。為落實國務院《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》和《國家新型城鎮化綜合試點方案》，江西農發行省市縣三級共同推進江西唯一縣級試點樟樹市的整體城鎮化建設項目，貸款額度將達27億元。項目實施后，能加快推動我市新型城鎮化建設進程，完善基礎設施建設，改變區域產業結構，提高土地利用效率，可實現轉移農村剩余勞動力2.8萬多人，帶動3萬人就業，實現7.5萬人的城鎮化。

3、業為根基，因地制宜加速一體化。

按照構建現代城鎮體系的要求，以樟樹市城區為中心，臨江鎮為副中心，沿105國道大力發展醫藥流通及相關產業，沿樟觀線大力發展保險設備制造產業，沿清宜線大力發展農產品精深加工及農業產業化龍頭企業基地種養業，沿葛玄路大力發展休閑旅游業，通過產城互動，引導人口和生產要素向沿線集鎮聚集，提升城鎮輻射帶動能力。一是打造農業“兩區”亮點工程。農業“兩區”建設即農村綜合改革試驗區和現代農業科技示范園區建設。在閣山鎮8個村（居）、118個自然村，按照“確五權六階段三十七個步驟”，率先在江西全省開展對農村集體土地所有權、土地承包經營權、林權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和房屋所有權等農村產權進行確權登記頒證。2014年，省委強衛書記到樟樹進行考察調研，對樟樹農業“兩區”建設給予了高度評價，并稱將來還要來看。農村綜合改革實驗，創新地開發了農村產權制度管理軟件系統，搭建起農村產權信息管理服務平臺，使農村靜態“資產”變為動態“資本”進入市場。如開展了農村產權抵押貸款工作，與農行、農商行分別簽訂了農村產權抵押貸款合作框架協議，累計發放貸款2000余萬元。現代農業科技示范園，圍繞打造全省乃至國家一流園區的目標，以發展高產、優質、高效、生態農業為核心，以先進技術為支撐，吸引了一大批國內知名涉農企業紛紛落戶。江枳殼種植示范及精深加工、藍莓種植示范及精深加工、中國藥用植物園、果園谷等11家產業化龍頭企業項目先后簽約入園并開工建設，總投資額達25.4億元。二是加大特色產業開發扶持力度。樟樹產業特色分明，為把特色產業做大做強，市委市政府不斷加大扶持力度。在油茶和中藥材產業方面，市財政每年安排600萬元產業發展專項資金，對油茶產業進行引導扶持。目前，全市已累計發展油茶林面積18.5萬畝，其中高產油茶8.5萬畝，年產茶油1200噸，產值近億元，同時中藥材種植面積達18萬畝。休閑農業方面，以樟樹文化、民俗古居、自然生態和特色產業為依托，開發以閣皂山景區、古海旅游景區為重點的鄉村山水游。2015年上半年，休閑農業共接待游客5萬多人次，實現綜合產值6000多萬元。綠色有機、富硒農業方面，全市已通過認證的綠色食品59個，獲得綠色食品認證的企業達11家，通過認證的有機食品26個，企業5家，打造出了四特東方韻、玉珠大米、春絲面條（米粉）、春旺山茶油等一批叫得響的綠色品牌。三是加快推動鎮村聯動建設發展。把鎮村聯動建設打造成推動城鎮化建設的延伸點、統籌城鄉發展的突破口，打造農村居民生產生活的新型平臺，使農民身份向“非農”身份自然過渡，實現“就近市民化”和“就地市民化”。閣山鎮是樟樹市的主要工業區和旅游開發區，緊挨城區，資源稟賦，轄區內有重大旅游項目2個、工業企業20余家，該鎮一方面引導農民到企業務工，一方面鼓勵有實力的村民到集鎮發展加工、餐飲及旅游服務業，使農村人口向集鎮聚集。目前，該鎮有2300余農戶實現了家門口就業，3000余農民通過洗腳上岸實現創業致富。2014年，該鎮實現財政收入1.8億元，農村居民人均可支配收入1.2萬元。

二、幾點啟示

啟示一：新型城鎮化要堅持以人為核心。

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，最重要的是要讓進城落戶的農民安居樂業、享受與市民同等的權益。因此，推進新型城鎮化首先應堅持以農民為主體，按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進的原則，以農業轉移人口為重點，兼顧我市異地就業人員和城郊農業人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。實現讓進城的農業轉移人口享受與市民一樣教育、醫療、就業、住房、社保等方面的權益。要創造良好的社會環境，倡導社會主義核心價值觀，使城鎮具有人情味，促進新老市民快速融合。

啟示二：新型城鎮化要堅持四化同步發展。黨的十八大報告強調，走中國特色新型城鎮化道路，要推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，實現四化同步發展。新型城鎮化應以農業現代化為根基，以工業化為根本推動力，以信息化為新動力。農業現代化是根基。沒有農業現代化，新型城鎮化發展就失去了人口支撐、食品、糧食支撐。工業化是根本推動力。只有二、三產業發展了，才能吸納更多農民進城，才能實現融合發展，才能避免有城無市、有鎮無產的空城。信息化是新動力，是提高經濟效率、提高政府公共服務水平和社會治理能力的有效手段。

啟示三：新型城鎮化要堅持制度創新保障。

創新是一個民族進步的靈魂，是國家興旺發達的不竭動力。制度創新保障，就是要讓有進城愿望的農民離得開、進得來、住得下、能就業、有學上、有保障，實現從農村到城里扎根的轉變。當前，要以戶籍制度、土地出讓制度、城鎮化資金保障機制和城鎮行政管理體制為重點進行改革。戶籍制度改革就是把那些附著在戶籍制度的服務剝離開來，構建政府主導、多方參與、成本共擔、協同推進的農業轉移人口市民化機制。土地制度改革就是在保護耕地基礎上保護農民利益、節約用地。為此，要建立城鎮用地規模結構調控機制、健全節約用地制度、推進農村土地管理制度改革、深化征地制度改革、強化耕地保護制度等。創新城鎮化資金保障機制，就是解決錢從何而來的問題。為此，要加快財稅體制和融資機制改革，創新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制。

啟示四：新型城鎮化要堅持城鄉發展一體化。

黨的十八大首次明確提出城鄉發展一體化是解決中國“三農”問題的根本途徑。推進城鄉發展一體化，不僅要消除影響城鄉發展一體化的體制阻礙，即城鄉二元結構，而且還要選擇正確的城鄉發展一體化的路徑，這條路徑應該是以新型城鎮化引領城鄉發展一體化。所以在加快新型城鎮化發展的同時，要更多地關注農村、農業、農民，推進城鄉一體化發展，縮小城鄉差距。新型城鎮化應著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進城鄉一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。要同步推進社區服務，為群眾就業和生活提供便利條件。要充分尊重農民意愿，土地流轉要堅持自愿、有償的原則，確保農民的利益不受損害，確保不擅自改變農地用途。

作者：劉建民系樟樹市委黨校副校長 *** 楊國文系樟樹市委黨校理研室主任*** 地址：樟樹市共和東路156號樟樹市委黨校

第二篇：新型城鎮化綜合試點建設工作工作總結

新型城鎮化綜合試點建設工作工作總結

按照要求，市農村產權交易中心積極推進新型城鎮化綜合試點建設工作，現將2018年工作情況總結如下：

一、主要開展工作

試點任務1：整合現有的農村各類產權流轉服務平臺，建立市級統一的農村產權流轉交易平臺，為農村承包土地經營權、林權、“四荒”使用權、農村集體經營性資產、農業生產設施設備等各類產權提供交易場所和配套服務。（牽頭單位）

推進情況：加強與農業、國土、林業、水務等部門協調配合，積極深入鄉鎮村寨推介農村產權交易事項，并利用結對幫扶駐村扶貧的時間，加大對農村產權交易工作的宣傳；協調配合六盤水市農村產權交易中心完善市、縣、鄉、村“四級聯動”網絡信息平臺建設運行；全市15個鄉鎮街道加掛了“農村產權交易服務中心”牌子，盤關鎮設立“農村產權交易服務窗口”；積極探索開展農村產權產業項目招商合作，已初步形成重點項目推薦快報，并在**市政府網站及微信平臺發布宣傳。

試點任務2：組織農村有形產權和無形產權交易，開展農村綜合產權交易的咨詢服務、培訓指導、委托管理、信息發布、價格評估、投融資服務、權屬變更、折股量化等工作，更好為農村“三變”改革服務。（牽頭單位）

推進情況：截止2018年9月28日，組織開展農村土地經營權交易45宗，總交易金額8473.05萬元。其中，組織開展農村土地經營權抵押貸款33宗，交易金額1724萬元；組織開展農村土地經營權交易鑒證12宗，交易金額6749.05萬元；逐步完善咨詢服務、培訓指導、委托管理、信息發布、價格評估、投融資服務、權屬變更、折股量化等農村產權交易工作配套相關制度、辦法。

二、存在問題

（一）鄉鎮村級農村產權交易平臺搭建緩慢，“四級”聯動網絡平臺還未正式運行，政策宣傳力度不夠，群眾知曉率低，場外交易現象仍然存在。

（二）與相關部門協調配合、溝通交流不夠。

（三）相關配套制度不完善，文件執行力不夠。

（四）未建立專業的第三方評估公司，交易標的資產評估工作無法系統開展。

三、2019年工作計劃

2019年主要開展好以下幾方面工作：

（一）積極協調鄉鎮加快農村產權交易平臺搭建速度，形成有機構、有人員、有窗口的鄉鎮交易平臺體系，加大線上線下宣傳力度，提升群眾知曉率，促使農村產權進入市場交易；

（二）針對部門之間協作問題，加強交流聯系親密的合作關系，問題共商、信息共享；

（三）按照相關文件要求和指示，健全完善農村產權交易配套制度。

（四）爭取引入2-3家專業的第三方評估公司，或以建立數據庫的方式，儲備農村產權資產評估公司，系統開展農村產權交易資產評估工作。該項工作現正在籌劃之中。

市農村產權交易中心

2018年9月28日

第三篇：探索新型城鎮化之路

探索新型城鎮化之路

鄒少宏

隨著農業勞動生產效率極大提高，農村出現大量剩余勞動力已成為必然，農村人口向城市轉移將成為歷史發展的趨勢。城鎮化是經濟發展的結果，是社會發展的自然規律。政府如何科學地指導新型城鎮化發展戰略，將是現在乃至未來探索的一個重要課題。

一、回顧新中國城鎮化的發展歷程

我國城鎮化的歷史，就是經濟體制改革和思想解放的歷史，是黨內思想意識從僵化保守到開放靈活與時俱進的演繹歷史。

按社會重要歷史變革來劃分大約分兩個時期，即以十一屆三中全會為分界點，分為改革開放前(1949-1978)城市化的滯漲期,和改革開放后（1979-至今）的高速發展期。

按社會主義理論不斷豐富和發展并形成中國特色社會主義理論的演變進程來劃分為：

1、以公有制為主體的計劃經濟探索期(1949-1978)。計劃經濟時期因國內農業生產效率低下，工業化水平不高，物質極度匱乏，導致中國長期堅持毛澤東的以“農業為基礎，工業為主導”，以至最后提出“以糧為綱，全面發展”的戰略思想。因實施計劃配給制，不僅人為控制城市即所謂“國家糧”人口的規模增長，反而促進農村人口增長，城市人口向農村轉移。“知識青年上山下鄉”、“城市居民下放”就是在這一歷史背景下產生的。這一現象產生的背后實際是與當時的經濟規模和工業化水平不高密切相關。

2、以計劃經濟為主商品經濟為輔的城鎮化孕育期即“計劃經濟為主，市場調節為輔”階段（1979-1984）。由于農村實行了家庭聯產承包責任制，農業生產效率開始提高，農民不僅基本上解決了自己的溫飽問題，又解決了長期束縛在土地上不能解脫的問題，完全自由地從土地上解放出來，家庭作坊式的小農經濟開始繁榮，手工業開始萌芽。

3、計劃經濟與商品經濟相輔相成的萌芽期，即“有計劃的商品經濟”階段(1985-1991)。這一時期，國家鼓勵大力發展集體經濟，首次把民營經濟作為國民經濟的一種補充并給予肯定。這一階段，鄉鎮企業發展突飛猛進，涌現出了像大邱莊之類的龍頭鄉鎮企業，集體經濟逐步成為國民經濟的重要組成部分，無意識地小城鎮建設概念開始形成，小城鎮建設已初見雛形。

4、正式提出社會主義市場經濟理論后的高速成長期，即建立“社會主義市場經濟體制”階段（1992-至今）。1992年春天，鄧小平在南方講話中對社會主義市場經濟問題做了精辟的論述。他指出：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段。”這個精辟論斷，從根本上解除了把計劃經濟和市場經濟看作屬于社會基本制度范疇的思想束縛，使我們在社會主義與市場的兼容問題上的認識有了重大的突破。同年10月召開的黨的十四大，正式提出“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”。這標志著中國的經濟改革進入了全面建立社會主義市場經濟體制的新階段。從此，中國的小城鎮建設進入了快速發展期。

從城鎮化的萌芽期到現在，中國經歷了猶抱琵琶半遮面式的“摸著石頭過河”到大刀闊斧地推進，由傳統、自然地發展，到政府科學引導合理規劃布局的過程。

第一階段（1986~2000）政府主張嚴格控制大城市規模，合理發展中小城鎮的城鎮化發展道路。這個階段的主張，造成了中小城市發展迅速，但大城市發展滯后；這一時期，以華西村為代表的大批小型鄉鎮企業迅速崛起，形成了星羅棋布集約化的小集鎮，同時，大量農村剩余勞動力開始向沿海城市轉移，人口紅利開始顯現。

第二階段（2001~2005）政府強調要兼顧大、中、小城市以及小城鎮的協調發展，解除了對于大城市的發展限制，從允許農民工進城到鼓勵支持態度的轉變，推動了城鎮化的加速發展；內地各省、市紛紛向中央申請成立一大批國家級、省市級的經濟開發區也開始成熟，各地政府招商引資的優惠配套政策也極具吸引力，這一時期，以外商為代表的富士康科技集團一改過往低調發展姿態，猛虎下山般加速在全國布局，一大批上下游產業鏈跟著內移，為各地城鎮化加速發展，奠定了基礎。

第三階段（2006~至今）政府主張以大城市為依托、以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群。

二、從富士康產業擴張，看新型城鎮化的未來

近幾年來，中國經濟的飛速發展離不開中國制造業的繁榮。富士康產業擴張過程的歷史經驗證明，新型城鎮化的過程就是工業化發展的結果，即成熟的產業（制造業和服務業）支撐+穩定的就業人口聚集+完善的綜合設施（基礎設施和文化建設）配套。因此，從富士康產業模式及產生的社會效應可以窺探新型城鎮化的未來和方向。

1、類富士康創新型龍頭產業將是未來新型城鎮化的主力軍

2010年中國制造業產值超過美國，躍居世界第一。就拿在中國發展最典型的企業富士康來說，1988年，在深圳開辦只有百來人的工廠，之后極速擴張，產業規模呈50％增長。投資規模之大、速度之快、力度之重，引發社會和媒體極度關注。至2012年底，富士康在全國相對成熟的基地已超過15個，總產值超過7651億元人民幣。

富士康是專業生產6C（電腦、手機、消費性電子產品、汽車等）產品及半導體設備的高新科技集團。在中國大陸等地擁有上百家子公司和生產基地，在國內華南、華東、華北、西部等地創建了多個科技工業園區（深圳、鄭州、成都、重慶、武漢、昆山、廊坊、煙臺、太原、秦皇島、營口、北京、杭州、天津、上海南京、淮安、廣西等），就業人數最高達130萬之眾，其中，安臵農村剩余人口就業最高達120萬左右。要說工業帶動城市化，富士康就不愧是一個典型的擁有百萬人口的規模“城市”，而圍繞富士康形成的上下游產業及配套服務業就業人口無法統計，其產生的輻射效應更是無法估量。富士康產業快速擴張，為中國各地方政府加快推進農村城鎮化戰略做出了巨大貢獻。僅就富士康而言2012年人均年產值就達70多萬元，按單位占地面積計算產值，更是一個高效產出城市的典型范例。所以人們戲稱郭臺銘為“市長”應該當之無愧。由此可見，一批新型產業，將是未來新型城鎮化的主力，而以富士康為代表的高新、創新型巨型龍頭產業將會成為新型城鎮化的領軍。

2、未來新型城鎮化道路機遇多，但挑戰會更多。

在人口和土地紅利即將謝幕之際，新型城鎮化戰略又將為下一輪經濟增長提供了新的發展契機，同時又為我們實現“中國夢”帶來新的挑戰。

首先，新型城鎮化將為我們創造新一輪歷史性的發展機遇期 2001年諾貝爾經濟學獎獲得者約瑟夫.斯蒂格利茨曾經說過，美國的高科技和中國的城鎮化將是深刻影響21世紀人類發展的兩大主題。李克強總理多次表示，中國未來幾十年的最大發展潛力在城鎮化； 2011年，中國城鎮化率已升至51.3%。按國際經驗，這是城市化加速發展階段。當下發達國家，城市化率基本在75%—80%，甚至更高。而我國城鎮化率要按真正的戶籍計算則還要低不少，潛力也就更大。和發達國家比，未來我國至少仍有20多個百分點提升空間。每一個百分點的城鎮化率，對應的都是上千萬人口以及數以萬億元計的投資和消費。城鎮化步入加速推進階段將推動產業升級，在帶動大量農村人口進入城鎮的同時，也帶來巨大的消費和投資需求，能在較長時期內為我國經濟發展提供強勁的發展動力，同時形成驅動中國經濟未來發展乃至帶動世界經濟發展的新引擎。我們正處在“機不可失，時不再來”的大好時機。

其次，在未來新型城鎮化道路上我們還要冷靜應對三大挑戰 挑戰之一，要使進城農民工市民化，讓他們真正地融入到這個城市，共享經濟發展成果，就必須先行破解城市兩大困局。

一是“安居”的包袱越來越沉重。商品房市場作為“安居工程”的主力，因被投資和投機性房地產消費綁架，房地產泡沫一時難有效遏制，部分城市房價還在無限制膨脹，市民房價收入比已經超乎尋常。“房地產泡沫”遲滯了進城農民工市民化的進程與意愿，使一大批中低收入階層在城鎮化邊緣徘徊，甚至望而卻步，而“房叔”“房姐”們還在不斷制造城市虛假繁榮掩蓋城鎮化真相。政府保障性用房、經濟適用房、廉租房建設雖然是國家為解決民生而推行的“安居工程”等惠民手段，也因投入資金和分配機制的瓶頸，面對龐大的剛需團隊，要想緩解住房需求也只是杯水車薪。

二是“樂業”的措施難有新突破。過去城鎮化的觀念就是單純地城市土地擴張，只是過多的關注基礎建設，追求GDP的增長，而忽視城市人口同質化增長和人口質量提升。近些年來，北京、上海、深圳等市在對待外來人口方面雖然做了大量工作，放寬了入戶門檻，比過去有些進步，但仍然未從根本上解決問題，仍然帶有計劃經濟思維痕跡，深層次的戶籍制度改革仍然是一道跨不過去的坎，城市人口管理還在沿襲過去“三六九等”的管理模式。比如：在外來人口稱謂變化上看，經歷了從過去的“盲流” “農民工” “勞務工”到現在的“打工者”“建設者”。從對人口管理形式來看，深圳市就經歷了從過去的 “暫居證”到現在的“居住證”。“暫居證”也好“ 居住證”也好，從本質上來看，仍然是外來人口，要突破最后一里路視乎還有很長一段時間。

挑戰之二，如何化解和消除人口城鎮化快于土地城鎮化趨勢所帶來的城市熱點和難點。

在城市人口密集的一線和沿海發達城市，解決外來人口的住房、教育、福利、醫療等問題，是歷年“兩會”關注的中心話題。城市人口膨脹使城市相應的基礎配套設施和城市人口安全容量受到極大地挑戰。

一方面，后備城市人口隊伍龐大，對一線和沿海發達城市就業和生活造成極大地壓力。根據中國統計年鑒2012，截止到2012年底，普通高校在校學生數為2536.5647萬人。按照09年入學人數創新高來看，2013年的人數會比2012年高不少。每年從全國各大中專學校畢業的就業人數高達1000多萬人（含中專、技校），這些畢業大軍在不久的將來都會成為新型化城市人口的主力。也就是說中國潛在的城市化人口每年至少以1000萬遞增。

另一方面，城市非戶籍人口所占比重越來越大。據《深圳市人口發展“十二五”規劃》確認，深圳市將加快擴大戶籍人口規模，2015年戶籍人口爭取達到400萬，比目前增長100多萬；目前在深圳市實際生活工作的總人口數已經突破1400萬人，而深圳戶籍人數不到300萬，只占總人數的20%左右，遠遠低于新型城市化發展要求。深圳市屬于人口城鎮化快于土地城鎮化，而配套的“軟硬”措施嚴重滯后的典型代表。這種狀態的后果不僅會放緩城市化的發展進程，還會引發一系列的社會矛盾。要想改變這一現狀，深圳市作為中國經濟改革開放的前沿陣地，不僅需要進一步解放思想，摒棄骨子里的那種“優越感”，而且更要有當年敢吃螃蟹的改革勇氣，做新型城鎮化改革先鋒。

挑戰之三，土地城鎮化快于人口城鎮化 與“偽城鎮化”的 “人禍”現象呈蔓延之勢。

土地城鎮化快于人口城鎮化主要是人為因素造成。其根源是很多地方政府迫于政績壓力大搞形象工程之類人為城鎮化，在配套產業、交通、自然資源開發還不夠成熟的情況下大量圈占農村用地，實施“偽城鎮化”。其主要表現形式不外乎以下兩種類型：

一是盲目興建開發區，曰之“筑巢引鳳”式“城市泡沫”型。很多地方政府為了滿足加快城鎮化步伐和招商引資的政治需求，缺乏科學發展觀思維，在配套產業及配套措施嚴重滯后的情況下，開始東施效顰式地“人造城”，導致產生大量“城市泡沫”。新型龍頭產業進不來，傳統產業壯不大。很多地方巢多鳳少，甚至麻雀都沒幾只，其結果是政府融資平臺隱形不良債務節節攀升，政府財力不堪重負。

二是地方政府對土地財政產生依賴不能自拔的“房地產泡沫”型。許多二三線城市由于房地產開發的狂熱，賣地收入成了財政收入的重要組成部分，導致地方政府樂于對土地財政長期依賴，因此，“城市泡沫”催生房地產泡沫，致使“鬼城”層出不窮。鄂爾多斯康巴什，一個泡沫經濟的典型樣本，房價從2萬多人民幣一直跌到3000元，跌去85%。類似康巴什這樣的鬼城，在中國可以說是星羅棋布。山東威海、乳山、天津濱海、上海外環、杭州西城、南昌紅谷灘、長沙三角洲、三亞和海南海岸線等等，北有鄂爾多斯，南有三亞和海南海岸線沒有人可以統計出來究竟有多少鬼城。

以上這些都屬于土地城鎮化快于人口城鎮化，拔苗助長式有悖自然發展規律的典型案例。這種趨勢危害極大，政府如不及早遏制，將會誘發中國式“次貸危機”。

因此，政府要以壯士斷腕之決心、鐵血斬頑疾般果敢和短痛易久安的思維來治理整頓之，唯此方能換取未來經濟發展的健康環境。

三、構筑中國特色的新型城鎮化體系迫在眉睫

所謂新型城鎮化，就是變單純的基礎產業城鎮化，為文化意識和基礎產業城鎮化并舉，物質產業是基礎，文化意識是靈魂，要讓未來新型城鎮植入更多的健康文化基因，形成先進的文化理念，要讓新型城鎮具有長久生命力。黨的十八大報告明確提出，要“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”，“促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。構建可持續發展的中國特色城鎮化體系就是堅持以人為本的理念，扶持培植一批創新型極具國際視野的巨型龍頭產業，繼續深化改革現有的社會、經濟體制，重塑與時俱進的思想觀念。

1、打造“高效、節能、環保”新型基礎產業群體系

建設新型基礎產業群，是形成創新型城市的重要基石，因此，傳統產業轉型升級再造，將是新型城市化的重要內容。一是經營戰略調整：由于世界經濟格局發生了重大變化，西方發達國家經濟開始衰退，出現了此消彼長的態勢，國內經濟提升，內需開始擴大，因此，要把傳統單純的外向型經濟，逐漸調整為“內部市場求穩，外部市場求新，”的經營思路，確保新型產業可持續健康發展，力爭在動蕩的世界經濟大潮中立于不敗之地。二是提升核心競爭力：自主創新和技術進步是企業發展的核心動力，保持企業可持續性經營就必須努力降低產品生產成本，培植一批低能耗高產出的高新技術產業，優化產業結構，實施品牌戰略，打造一批“百年老店”。三是經濟效益與社會效益并舉。把發展資源節約型和環境友好型產業作為著力點，堅定朝著核心競爭力強、產品附加值高、能源資源消耗少、發展可持續性強、群眾得實惠多的方向轉型升級，努力形成產業結構高級化、產業布局合理化、產業發展集聚化、產業競爭力高端化的現代產業體系

2、構建和諧、體現社會公平正義的社會保障體系

構建新型化城鎮，體現社會公平正義的社會保障體系是新型城鎮化的重要內容，是維護和發展新型化城市的重要保證，也是一個國家和城市軟實力的重要體現。國家主席習近平在十二屆全國人大一次會議閉幕會上發表重要講話時指出：“生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一起成長與進步的機會”。體現社會公平正義，就是人人要有尊嚴地享受改革開放發展的經濟成果，因此，就必須深化改革現有社會保障體制，逐步縮小地域差別、行業差別、社會群體間的差別，引入行業競爭機制，打破行業壟斷。

首先必須解決體制上的差別，即所謂體制內和體制外的差別。這一差別產生的歷史原因仍然是計劃經濟時期遺留下來的產物，是思想解放和改革還不夠徹底的結果。具體表現在社會福利的差別，資源配臵的差別。行業壟斷關系到收入分配，收入分配關系到廣大百姓的切身利益，也關系到構建社會主義和諧社會的大局。中共中央政治局會議強調，要改革收入分配規范收入分配秩序，努力緩解地區間和部分社會成員收入分配差距擴大趨勢。

其次就是縮小地區間的差別。因地理優劣原因致地區間發展不平衡，導致國家資源配臵分布也不平衡。造成這一現狀既有歷史的原因，又有客觀現實的原因。目前總的態勢是，東部優于西部，南邊優于北邊，核心城市優于普通邊遠城市。要打破這一現狀既要充分利用國家宏觀調控職能，又要充分利用市場的調節手段。國家西部大開發戰略就是在這一歷史背景下提出的，意在改變這一歷史現狀。

3、重塑“思想解放，與時俱進”的思想理論體系

“解放思想，與時俱進”是指導我國新時期經濟建設的思想武器，是堅持改革開放的理論依據，是新型城鎮化的文化精髓。科學發展觀、新型城鎮化戰略目標適時提出，就是與時俱進的結果。

總書記在十八屆中共中央政治局第二次集體學習會上強調，改革開放只有進行時沒有完成時，要協調推進各領域各環節改革，努力把改革開放推向前進。

李克強總理在國務院召開的全國綜合配套改革試點工作座談會上也強調指出：“改革是中國最大的紅利”。

因此，只有不斷豐富和發展“解放思想，與時俱進”的思想理論體系，堅持改革，保持與時俱進的思想觀念才能不斷煥發出創新意識，只有進一步解放思想，才能賦予改革的勇氣，才能大刀闊斧地除弊興利，永葆青春活力。

四、正確處理新型城鎮化過程中的幾個關系

新型城鎮化，既要保證物質經濟和文化意識同步發展和提升，又要保持社會的和諧穩定，只有和諧穩定的經濟發展環境，才能有效地促進新型城鎮化向前推進。因此堅持以科學發展觀的思維，正確處理城鎮化過程中出現的三個重要關系就顯得尤為重要。

一是處理好自然發展與政府引導的關系，即規劃引導與市場推動的關系。自然發展就是尊重市場經濟自然發展規律，不違背市場自然規律；政府合理引導，就是因勢利導，科學規劃，兩者關系處理恰當可以促進城鎮化的健康發展。在城鎮化過程中，必須把兩者有機結合起來。一方面，政府要以對城市未來發展負責的態度，切實加強城市頂層設計，牽頭組織專家和社會公眾參與，形成高水平的城市規劃，引導好城鎮化科學有序健康推進；另一方面又要尊重市場發展的自然屬性，不能拔苗助長。

二是要處理好新型城鎮化和新農村建設的關系。當前社會主義新農村建設就是農業現代化的結果。從我國實際情況看，新農村是城鎮化發展的基礎，城鎮化是實現新農村的前提，并帶動新農村的發展。新農村是基礎，推進城鎮化，要靠夯實“三農”基礎來支撐，不能顧此失彼，要走城鄉一體化的道路。

三是要處理好新型城鎮化和新型產業化的關系。許多近現代城鎮的初期發展主要是靠工業化帶動的，工業化是龍頭。近現代城鎮化和工業化是一個相伴而行、相互促進的統一發展過程，具有很強的同步性，城鎮化率和工業化率一般呈密切相關的正比例關系。在工業化初期，工業發展需要勞動力，就帶動農村富余勞動力向城鎮轉移，城鎮人口不斷聚集，促進城鎮化的發展。同時，隨著城鎮勞動力和農民素質的提高，一方面會不斷滿足工業化升級對勞動力多樣化的需求，另一方面會使市場需求持續擴大，并且日趨多樣化和高級化，這會進一步推動工業化向更高階段發展。（全文完）

本文寫作背景：2013年富士康百萬大獎征文大賽 注意：本篇文章的幾個亮點

1、“城鎮化歷程分類”有別于其他專家學者的，目前屬獨創。

2、把富士康與城鎮化很好的聯系在一起了，符合富士康利益，也是郭臺銘的意思。

3、首提“城市泡沫” 概念，并提由“城市泡沫”催生“房地產泡沫”觀點。

4、新型城鎮化概念：就是物質產業城鎮化與文化意識城鎮化并舉。把新型城鎮化融入要更多文化元素，目前還沒有專家學者提，此乃首創。

5、委婉地批評深圳市政府“思想解放”還不夠徹底，改革不大膽。

6、文章多次引用“十八大”中央主要領導人“習、李”的講話和觀點，符合“郭”有向中央“示好”的傾向。主要觀點：

保持新型城鎮化健康有序發展在由一批以富士康為代表的創新型產業支撐的同時，還必須融入相應的先進文化理念；還必須堅持用市場與計劃科學結合的手段加以推動；還必須堅持“進一步解放思想和與時俱進”的觀念。

第四篇：集體土地流轉新型城鎮化試點

權威人士3日透露，農村集體建設用地所有權確權工作有望于11月前完成。在11月召開的十八屆三中全會之后，土地制度改革有望得到進一步推進，但可能不會突破現有法律框架。

業內人士介紹，農村土地確權工作包括農村集體建設用地所有權、宅基地使用權和集體建設用地使用權確權三部分。截至去年底，全國農村集體建設用地所有權累計確權登記發證約620萬宗，發證率達94.7%，部分地區已全部完成。今年8月底，國土部發文表示，對農村集體建設用地所有權確權工作進行抽查。

由于權屬關系復雜，涉及歷史遺留問題，農村宅基地使用權和集體建設用地使用權確權工作進展相對緩慢。今年的中央一號文件提出，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。有分析人士認為，隨著土地制度改革不斷推進，這項工作可能會提前完成。

上述權威人士表示，隨著農村土地確權工作推進，農村集體建設用地所有權確權工作有望于11月前完成。不過，要實現城鄉土地同權同價，以及城鎮建設用地與農村集體建設用地自由交易，恐有一定難度。

未來數月，農村集體建設用地使用權和宅基地使用權流轉等可能進一步擴大試點范圍。其中，一些東部城市可能會被納入試點。“擴大試點”有可能成為土地制度改革突破口，進而帶動制度破局。

按照國土部工作安排，今年將研究出臺農村集體經營性建設用地流轉指導意見、部署開展宅基地制度改革試點，以及總結推廣農村土地股份制改革經驗和做法。

為配合土地制度改革，《土地管理法》修訂工作可能在年內取得進展。

福建新聞網福州7月16日電(記者 孫賢迅)新型城鎮化試點今年7月起在福建全面啟動。福建省發展和改革委員會16日宣布，福建最早實施經濟、政治體制改革的石獅市進行全域城市化發展改革試點。

石獅是福建聚集外來人口較多、產業支撐較為扎實的新興城市。福建首選石獅為城鎮化試點，主要是在經濟和社會轉型上進行探索，以進一步釋放改革紅利，穩步推進“人的城市化”，實現公共服務均等化。

福建省發展和改革委員會副主任孟芊告訴中新社記者，石獅全域城市化改革試點，重點在人口、土地、規劃和行政等體制改革和機制創新，著力破解制約城市化發展的結構性、制度性障礙。

據透露，此項試點主要突出人口管理、產業布局、規劃建設、土地管理、公共服務、社會保障、行政管理和城市管理“八個一元化”改革，逐步實現傳統產業轉為現代產業，傳統農業轉為現代都市農業，農村居民轉為城市居民，外來人口轉為本地市民，村委會轉為居委會，鄉鎮轉為街道，城鄉二元土地管理制度轉為全域城市化土地管理制度，具體包含戶籍、產業、規劃、土地、公共服務、行政管理六個方面。

在土地方面，石獅將完善土地市場運作體系。福建省政府支持石獅市向國土資源部申報列為集體經營性建設用地流轉試點，將集體建設用地流轉納入國有建設用地交易平臺，統一管理、直接入市，實現土地同地同權同價。

福建一些沿海縣、市聚集了大量農業轉移人口，山區一些縣、市，則成為人口凈流出地區。孟芊稱，福建在推進城鎮化進程中，將從多個層面選擇若干試點，進行多樣化的探索。

目前，福建還積極推進德化縣、光澤縣等城鎮化試點方案和相關工作。(完)

昨日，記者從省發展改革委召開的新聞通氣會上獲悉，經省政府同意，石獅市全域城市化發展改革試點方案近日由省政府辦公廳印發實施，標志我省新型城鎮化試點工作全面啟動。

石獅全域城市化改革試點，將重點推進人口、土地、規劃和行政等體制改革和機制創新，著力破解制約城市化發展的結構性、制度性障礙。通過人口管理、產業布局、規劃建設、土地管理、公共服務、社會保障、行政管理和城市管理“八個一元化”改革，逐步實現傳統產業轉為現代產業，傳統農業轉為現代都市農業，農村居民轉為城市居民，外來人口轉為本地市民，村委會轉為居委會，鄉鎮轉為街道，城鄉二元土地管理制度轉為全域城市化土地管理制度。

“石獅是我省聚集外來人口較多、產業支撐較為扎實的新興城市。選擇石獅作為城鎮化試點，順應廈漳泉大都市區建設的總體趨勢，有利于在經濟和社會轉型上進行有效探索，進一步釋放改革紅利，穩步推進人的城市化，實現公共服務均等化，對全省新型城鎮化發展具有重要的借鑒意義。”省發展改革委副主任孟芊表示。

石獅全域城市化改革包含六個方面主要內容——

戶籍方面。深化戶籍制度改革，解決“人戶分離”問題。實施統一的居住證制度，逐步推動就業、教育、醫療、衛生、住房、社會保障等基本公共服務向居住證申領人群全覆蓋。

產業方面。按照“升級淘汰落后，改造代替關停”的思路，加快產業轉型和結構調整，引導城區傳統企業退城入園、退二進三。培育電子信息、節能環保、新型能源等戰略性新興產業，加快發展海洋生物醫藥、海水綜合利用等海洋產業，推動電子商務交易平臺建設，培育現代化物流中心，發展濱海旅游，發展總部經濟、樓宇經濟，建設閩南地區消費中心。

規劃方面。編制全域一體空間統籌規劃，建立生態控制線管理體系，嚴格限制城市建設無序蔓延。探索“多規合一”規劃管理模式，推進生態控制線規劃、經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃等多規融合試點。強化規劃實施管理的約束性，做到“一張圖作業”。

土地方面。完善土地市場運作體系，支持石獅市向國土資源部申報集體經營性建設用地流轉試點，將集體建設用地流轉納入國有建設用地交易平臺，統一管理、直接入市，實現同地同權同價。探索征地制度改革，實行“人地掛鉤”政策，根據吸納外來人口的數量，確定城市建設用地規模，促進土地集約利用。開展城鎮低效用地再開發試點。

公共服務方面。建設一體化的基礎設施體系，實現供水、供電、燃氣、信息通信、垃圾污水處理等設施聯網對接，打造智慧城市，形成全域化基礎設施建設和管理體系。建立均衡優質的區域教育體系，提高示范性幼兒園覆蓋率，所有中小學校辦學條件實現標準化。深化公立醫院綜合改革試點，改革公共醫療衛生服務機制，構建全覆蓋衛生服務體系。建立多元化社會保障體系。完善住房保障體系，建立針對不同人群、不同方式的住房補貼制度。

行政管理方面。根據全域城市化進程和管理服務人口規模，按照“綜合化、扁平化”思路，整合行政職能，調整黨政機構設置。適時推進鎮改街、村改居、社區重劃等行政區劃調整。啟動人事制度改革，深化公務員分類管理和薪酬制度改革，探索實行政府聘員制度。

“我省正在研究制定城鎮化相關政策，進一步推進城鎮健康發展，新型城鎮化試點是重要抓手之一。我省將從多個層面選擇若干試點，進行多樣化探索，發揮基層和群眾的首創精神，打造一批可學可看可推廣的典型，為全省城鎮化健康發展積累經驗、提供標桿。”?孟芊表示。

據悉，目前德化縣、光澤縣等城鎮化試點方案和相關工作正在積極推進。我省將按照“成熟一個、啟動一個”的原則，陸續推動部分具備條件的區域開展不同主題的新型城鎮化試點，農民工重要聚集地開展農民工市民化試點，產業化程度較高的縣市開展產城融合發展試點，山區一些縣市以發展現代農業、開展土地流轉、建設重點生態功能區等為主題開展新型城鎮化試點。

集體建設用地流轉將出新規

本報訊 在深圳獲批就存量農村集體建設用地直接入市交易進行試點之后，作為全國土地主管部門的國土資源部，已經開始考慮在全國范圍內對農村經營性集體建設用地流轉和入市交易進行改革——這項工作已經列入國土資源部2013年工作重點。

目前，國土資源部已經部署開展“集體經營性建設用地流轉指導意見”（下稱“指導意見”）的研究工作，并有可能在2013年出臺。“指導意見”有望就土地利用規劃城鎮建設用地范圍以外的經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規定。

按照中國現行土地管理制度，農村集體建設用地尚不能自由流轉。

有望直接入市

由于征地補償按照土地生產價值確定，而交易價格由市場價值確定，從而形成了“土地價差”，導致農村集體經濟組織成員無法分享其間的土地增值收益。

“國土資源部正在著手準備制定‘集體經營性建設用地流轉指導意見。”2013年1月23日，山西、山東等省國土資源廳的官員分別向記者證實，國土資源部已就此問題向地方國土廳局主要負責人進行通報，并將其作為深化土地管理制度改革的一項工作。

對于上述說法，國土資源部一位不愿具名的內部人士向記者表示，在國土資源部部長徐紹史部署的2013年重點工作中，確實包括“指導意見”的研究、制定和起草。在對該項工作提出要求時，徐紹史表示“研究出臺集體經營性建設用地流轉指導意見”。

在現行土地管理制度下，包括集體建設用地在內的所有農村土地均須通過征地轉為國有建設用地后，才能入市，一旦“指導意見”出臺實施，農村集體建設用地將有望突破現有體制，獲得直接入市交易的空間。

“土改”新起點

由于農村集體土地流轉問題涉及環節較多，“指導意見”有望成為一系列農村土地管理制度改革的“突破點”。

在部署研究出臺“指導意見”的同時，國土資源部還部署了包括“征地制度改革”“農村宅基地改革”等一系列有關農村土地制度改革的工作。“有的是加強研究，有的是部署試點，工作都圍繞著改革展開。”一位地方國土廳官員告訴記者。

多位地方國土廳基層工作人員向記者表示，盡管征地制度改革和農村集體建設用地流轉改革的對象不同，但在范圍上存在此消彼長的關系，因此，征地范圍縮小和農村集體建設用地流轉擴大需要同步推進。

對此問題，國土資源部已經有所考慮。

“指導意見”中除對范圍、程序、交易等環節進行規定和規范外，還將涉及流轉收益分配的方式等問題，“這對于其他農村土地產生的補償、收益的分配等問題，都有重要的參考意義”。前述國土資源系統的專家稱。（據《中國經營報》）

第五篇：國家新型城鎮化綜合試點方案簡析

國家新型城鎮化綜合試點方案簡析

時間：2015-03-20 14:10:20 來源：城市化雜志

作者：顧晴

為貫徹落實《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》(中發〔2014〕4號)和《關于落實中央經濟工作會議和中央城鎮化工作會議主要任務的分工方案》(中辦發〔2014〕7號)，按照國家發展改革委等11部門《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》(發改規劃〔2014〕1229號)的有關要求，經部門聯審和專家評審，同意將江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮)列為國家新型城鎮化綜合試點地區。隨即，2014年《國家新型城鎮化綜合試點方案》（以后簡稱《試點方案》）出臺。

一、試點方案內容簡概

《試點方案》主要內容：一是明確了江蘇、安徽和寧波等64 個試點地區名單。二是著重闡述了試點的五大領域，包括探索建立農村轉移人口市民化成本分攤機制，完善多元化城鎮化投融資體制，改革農村宅基地制度，建立新型行政管理模式，創新城鄉發展體制機制。

凝聚《試點方案》，其可能將帶來四大改變：一是試點地區公共服務均等化步伐會加快。二是試點地區地方債券發行和PPP [1]。融資進程會加快。三是試點地區農地制度改革會加快。四是試點地區行政管理體制和財權事權變革會加快。

[1] PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

[2] 城鎮化率是反映城鎮化水平高低的重要指標，通常情況下用一個地區居住在城鎮的人口占該地區總人口的比例來表示。即城鎮化率=城鎮人口/總人口×100%

二、試點方案時間數據解析

試點時間分為三個階段，2014 年底前開始試點，并根據情況不斷完善方案，到 2017 年各試點任務取得階段性成果，形成可復制、可推廣的經驗；2018—2020 年，逐步在全國范圍內推廣試點地區的成功經驗。可見表1。

[3] 建制鎮：建制鎮即“設鎮”，是指經省、自治區、直轄市人民政府批準設立的鎮。建鎮的條件在不同國家有不同規定；在同一國家，對不同地區和在不同發展階段都有相應規定。中國建制鎮自北魏開始逐步形成，經過調整時期、衰落時期、恢復時期、發展時期。按照建鎮標準，搞好規劃，合理布局，使小城鎮建設真正起到促進城鄉物資交流和經濟發展的作用。隨著建制鎮的增長，也說明中國國民經濟得到持續的高增長，從而進一步推動中國城市化進程。

[4] 城市化過程曲線：美國城市學者諾瑟姆1975前提出了“城市化過程曲線”，也就是將一個國家和地區的城鎮人口占總人口比重的變化過程概括為一條稍微拉平的S形曲線，并把城市化過程分為3個階段，即城市水平較低、發展較慢的初期階段，人口向城市迅速聚集的中期加速階段和進入高度城市化以后城鎮人口比重的增長又趨緩慢甚至停滯的后期階段。初期階段：城市化水平達到10%就表明城市化進程開始啟動，該階段城市人口占區域總人口的比重低于25%。加速階段：城市人口占區域總人口的30%以上，人口開始大量進入城市，城市人口占區域總人口的比重達到60%-70%。穩定階段：城市人口占區域總人口的比重達到60%以上后，城市人口增長速度趨緩甚至出現停滯，并有可能出現逆城市化現象。

從表1可以看到，2013年64個試點地區的城鎮化率（按照統計局口徑，以常住人口為例）最低為河南省蘭考縣32%，最高為廣東省東莞市89%，其中城鎮化率30%以上的有34個地區，城鎮化率60%以上的有28個地區。用“城市化過程曲線”[4]分析可得，64個試點地區，一半以上地區已進入加速階段，其他均處于穩定階段。到試點結束的2020年，64個試點地區中76%的城市將進入穩定階段，其余地區也均步入加速階段。

由此可見，城鎮化是經濟發展的必然結果，是產業結構升級、農村人口向城市轉移、生產方式由鄉村型向城鎮型轉化的綜合過程。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。城鎮化是我國發展的一個大戰略，不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。建立城鎮化質量評價指標體系，與推進新型城鎮化的內在要求是相一致的。

三、江蘇試點2000-2013年實例簡析

以筆者家鄉江蘇為例，2000年以來，江蘇城鎮人口穩步增加，城鎮化水平不斷提高，是城鎮化快速推進的階段。全省城鎮人口由2000年的3040.81萬人增加到2013年的5090.1萬，其中2007年突增4000萬人，2013年突破5000萬人。2000年以來，全省城鎮人口年均增加157.63萬，年均增加4.04%。從城鎮化水平看，2000年以來全省城鎮化率快速增長，連續突破50%、60%大關，進入城鎮化加速的后期階段。從發展趨勢看，全省城鎮人口比重由2000年的41.5%上升到2013年的64.1%，上升了22.6個百分點，平均每年上升1.66個百分點，該時期也是歷史上江蘇人口城鎮化速度最快時期。

可見下圖

四、力行新型城鎮化綜合試點方案的必要性

城鎮是高密度的居住體，簡單地說，就是單位土地上集聚了更多的人口，集聚了更多資源的能量，集聚了更多的投資。當前，正處于城鎮化進程發展的關鍵節點，自身實踐和國內外城市發展歷史已經表明，以往“攤大餅”的模式無助于城鎮化的健康可持續發展，因此，要盡快向城鎮化的新階段轉型。

（一）城市定位以生態文明及可持續發展理念為核心

在城市規劃和產業建設層面明確設定城市自身定位。摒棄掉城鎮化建設過程中“重硬件，輕軟件”、“重地上，輕地下”、“重面子，輕里子”、“重外延，輕內在”的弊病。從過去“重規模、重外延、重擴張”的模式轉變為更多地著眼于提高城市發展質量。按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城市建設用地集約化程度和生態水準。環境是衡量城市競爭力的核心要素，是城市最重要的戰略資源，提升城鎮化的質量，首要的就是改善城市的生態環境質量。要把生態文明的理念，貫穿城鎮化發展的全過程。近幾年長時間彌漫在華北上空的霧霾天氣再一次讓我們切身體會到了治理環境的緊迫感，堅持綠色、低碳、生態、智慧發展，積極發展以節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，堅持科學發展和合理保護并重，切實提高城鎮化發展的質量。

（二）多層次城鎮體系協調發展，注重小城鎮建設，強化中心鎮作用

城鎮系統是由實體性的城鎮系統共同構成的地域空間，在城鎮系統中，各級城鎮相互關聯、相互協調、相互補充，每一層級城鎮在其中的作用都不可或缺，因此在城鎮化發展過程中，既要重視中心城市的建設，也要重視小城鎮的建設。小城鎮介于中心城市與農村之間，既有城市的部分功能，又能與農業生產緊密聯系，可起到城鄉物資交流、信息傳遞的紐帶作用，可充分利用農村原料和能源，發展農副產品加工業，調整農村經濟結構，達到以城帶鄉，以鄉促城，同步發展城鄉經濟的目的。要從全面角度進行通盤考慮，堅持突出重點，打破均衡推進小城鎮建設的發展模式，集中力量，梯次推進，有選擇、有步驟地優先發展重點城鎮，要根據各地特色，從產業基礎、配套條件、文化傳統出發，發揮各自優勢，形成各具特色、豐富多彩的中心鎮發展格局。

（三）優化結構，加大產業支撐力度

推進新型城鎮化建設離不開產業發展，加快經濟產業結構轉型與優化，是國民經濟可持續發展的核心和基礎，也是城鎮化建設的根本動力。因此我們要把推進城鎮化與構建現代產業體系、優化產業結構有機結合起來，走新型工業化道路。通過資源整合和優化配置，聚集人力資源，促使企業形成充分競爭，增強創新動力和能力，提高科技進步與經營管理水平，推動工業變大變強。城鎮化聚集產業，特別是服務業，影響著產業結構升級。城鎮化帶來的人口聚集和產業聚集，推動服務業的發展，從而使服務業范圍拓展、規模擴大、質量提高，最終改變服務業發展滯后的局面。我們要以推進新型城鎮化為抓手，在壯大傳統產業的同時，加快發展戰略性新興產業、高新技術產業和現代服務業，確立城鎮優先發展的主導產業、支柱產業、配套產業和服務產業，提高產業之間的關聯度，使工業和第三產業成為推進城鎮化的動力源泉和物質基礎，加快產業發展和產業集聚，有效地支撐和推進城鎮化的發展。

（四）進一步完善城鎮基礎設施

基礎設施作為城鎮經濟發展的硬件支撐系統，在很大程度上決定了城鎮發展的容量與空間，也直接關系到城鎮的經濟、社會發展及居民生活水平的提高。一是加快城鎮基礎設施建設，城鎮的道路、排水、電力、通訊等配套要齊全，園林綠化、污水治理、垃圾整治要同步進行。二是加大城鎮環境治理力度，徹底轉變“重建輕管”的觀念，大力整治環境“臟、亂、差”，著力加強對建筑、市政、綠化、環衛、市場監督、交通等方面的管理。努力把小城鎮建設成為布局合理、特色明顯、經濟發達、功能齊全、環境優美、生活富裕、輻射能力強、帶動效應好、集聚集約水平高的現代化小城市。

新型城鎮化綜合試點“試”什么

時間：2015-03-20 14:15:59 來源：城市化雜志

作者：武鳳珠

自十八大明確提出走“中國特色新型城鎮化”道路的新要求后，“新型城鎮化”就成為輿論關注的焦點。“新型城鎮化”“新”在哪里？這條路該怎么走？2015年2月4日，國務院印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，確定在江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市（鎮）開展試點。那么，試點究竟要“試”些什么？

一試 農村轉移人口市民化成本分攤機制

2014年7月30日，國務院出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出要“建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口”，“努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”。這次戶籍改革的目標是，到2020年，讓1億農業人口實現“城市夢”。而僅在新型城鎮化綜合試點省之一的江蘇，就有800萬農民有望在6年內落戶城市。

《中國農民工市民化——社會成本視角的研究》作者張國勝博士認為，“目前，農民工市民化進展的緩慢，表面上是戶籍制度、就業制度、社會保障制度、城鄉土地制度等二元體制改革的滯后，但根本的原因還是改革這些制度需要付出相應的社會成本。”

就農業轉移人口市民化的成本，江蘇省財政廳的測算數據是：農業轉移人口市民化僅社會保障（養老、醫療、最低生活保障）和保障性住房、就業及子女教育四項，就需要3—4萬元／人的成本；若以人均3萬元計算，那么800萬待落戶轉移人口需要地方財政新增投入2400億元。

怎樣解決這樣一筆高額成本？安徽、江蘇、福建晉江、廣東東莞等多個試點都原則性地提出了政府合理負擔、企業依法負擔和個人自愿負擔的成本分擔機制。其中，江蘇省提出了三條具體的路徑：

第一，建立規范的政府舉債融資體制，構建多元化城市基礎設施和公益設施建設等投融資機制；重點探索通過政府和社會資本合作（PPP）等方式參與城鎮化項目建設的有效途徑，規范和鼓勵企業通過PPP等模式進入公用事業特許經營領域。——分化政府公共設施建設的負擔；

第二，初步建立以尊重農民意愿為前提，以保障農村宅基地用益物權為核心，地籍清楚、產權明晰、流轉有序、收益分配合理的新型農村宅基地制度；創新城鄉土地管理制度，建立健全土地承包經營權流轉激勵機制，引導土地向新型農業經營主體流轉；創新農業現代化發展體制機制，到2020年全省新型農業經營主體適度規模經營比重達到60%。——通過土地流轉提高農村土地的經濟效益；

第三，創新城市群區域協調發展機制，探索形成以科學合理調整行政區劃為基礎的層級少、機構精、效率高、成本低的城市設置機制；調整擴容發展兩至三個大中城市，可以考慮通過縣市改區成為大中城市，如此可整合提升區域基礎設施、公共資源的利用效率，增強對周邊的輻射帶動能力。

對于常住轉移人口，江蘇省將只保障“基本公共服務”，使進城農業人口能夠公平、公正地享受醫療、養老、最低生活保障、子女義務教育等市民待遇，居民購房、就業培訓、社會保險等則需要企業和個人承擔部分費用。

二試 完善多元化城鎮化投融資體制

據專家測算，2014—2016年我國城鎮化投融資總需求將達到25萬億元，其中資金缺口達11.7萬億元。致力于中國城鎮化研究的聯合智庫——“城市中國計劃”發布的《探索更為高效的地方政府投融資模式》項目報告也指出，在未來城鎮化過程中，如果政府債務控制在60%以內的安全負債空間，預計到2020年，城鎮化基礎設施建設資金缺口將達20萬億元。長期以來，我國城市建設實行的是高度集中的政府投資管理體制，以土地資源融資、財政稅收、銀行貸款等傳統融資模式為主。然而新型城鎮化是個長期工程，城鎮化率要達到70%至少需要15—20年的時間。隨著城鎮化建設的推進，主要依靠政府的政策性金融支持、銀行信貸與市場融資的傳統融資模式已經難以承載城市擴容的龐大資金需求，構建多元化的、適應中長期投資特點的投融資體系變得至關重要。

對此，《國家新型城鎮化綜合試點總體實施方案》在頂層設計中作出了政策性的方向引導：“把地方政府債務納入全口徑預算管理，編制公開透明的城市政府資產負債表，建立健全地方政府債券發行管理制度，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道；依據城市規劃編制城市基礎設施建設規劃和融資規劃，針對不同項目性質設計差別化融資模式與償債機制；理順市政公用產品和服務價格形成機制，放寬準入，完善監管，制定企業通過政府和社會資本合作（PPP）等模式進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。”

此次城鎮化試點城市分布在東、中、西部的不同地區，其中既有財政充盈、市場化籌資機制較為完善的沿海城市，又有財力較弱、市場化投融資機制尚在摸索的西部后進地區。各城市經濟發展水平存在差異性，因而在試點工作方案中也作出了不同的部署，如：

浙江省寧波市將“爭取省級發債資金向本市傾斜”，同時“引導社會資本參與城鎮化建設。編制《民間資本進入城鎮化重點項目引導目錄》，明確合作方式、回報預期和運營模式；制定實施《寧波城鎮基礎設施特許經營管理辦法》，創新投融資模式；設立城市發展基金，引入金融機構和戰略投資者”，并通過“深化國資國企改革”的方式，“推進國有企業‘瘦身強體’，探索設立國有資本投資運營公司”；

黑龍江省齊齊哈爾市在“爭取省級發債資金向本市傾斜”、“大力發掘PPP模式”、“積極爭取、吸引社會資本參與城市公共設施建設運營”以外，還將“創新農村金融產品，推行土地承包經營權抵押、農村集體資源使用權抵押、預期收益權抵押、大中型農機具和不動產產權抵押‘四權抵押’貸款，拓寬新型農業經營主體融資渠道”；

廣西壯族自治區柳州市則將“創新發展多層次的產業投融資體系”，“重點以產業園區為載體創新投融資模式，全方位立體推進產業投融資發展；穩步開放產業園區基礎設施建設項目投資、建設、管理和運營市場，鼓勵多種資金以多種方式投資建設產業園區；鼓勵產業基金和風險基金進駐，爭創‘新三板’試點園區；政府充分發揮服務功能，完善交易平臺建設，健全完善社會信用和擔保體系等基礎服務建設”。

三試 改革農村宅基地制度

對城鄉結構有深入研究的經濟學家華生指出：“城市化的核心就是土地，城市化就是農民進城換了一個地方去住，就是換了一塊土地去住，這是本質。”中國有1.68億外出農民工，這些農民工原有的宅基地、承包地或被低價征收，或長期空置。人員流動性和土地配置靈活性之間產生沖突，與之相關的制度便有了改革的必要。

2012年，十八大報告首次提出要改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權。2013年11月召開的十八屆三中全會在“賦予農民更多財產權利”方面，也提出要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。

這些政策為之后的農村宅基地制度改革標明了原則和范圍，《國家新型城鎮化綜合試點方案》中有關農村宅基地的部分，也將以此為依據：

江蘇省開展國家新型城鎮化綜合試點的總體目標之一便是“初步建立以尊重農民意愿為前提，以保障農村宅基地用益物權為核心，地籍清楚、產權明晰、流轉有序、收益分配合理的新型農村宅基地制度”；

重慶市主城九區不僅將“在率先推進戶籍、地票、農村產權制度等系列改革的基礎上”，“改革完善農村宅基地制度”，“建立以人為本、科學規范的農村宅基地管理制度”列入開展國家新型城鎮化綜合試點的總體目標，而且提出了“完善農村產權制度”的主要任務，表示要“充分尊重進城落戶農業轉移人口意愿，保障其對承包地、宅基地、林地等有關權益，以市場化方式處置‘夾心房’、‘連體房’等問題”；

河南省洛陽市的政策是，“允許農業轉移人口在保留農地承包權、宅基地使用權及集體經濟收益權的基礎上落戶”，“自愿進行宅基地和承包地流轉的本市戶籍農業轉移人口對保障性住房具有優先租用權或購買權”；

此外，浙江省嘉興市、湖北省宜城市、貴州省安順市、福建省莆田市等試點地區都將 “加快農村宅基地確權登記和頒證工作”，“明確宅基地權能”，并“拓展各項權能實現形式”，其中，江西省樟樹市的目標是，“到2017年，全市農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權‘五權’登記率達到60%，2020年‘五權’登記率達到100%”。

四試

建立新型行政管理模式

“我國之所以編制國家新型城鎮化規劃，是因為我國有一些制度阻礙城鎮化自然發展。由于城鄉制度分割，特別是建立在城鄉戶籍制度基礎上的社會待遇、福利的差異化，阻礙了發展要素的自由流動。”國家發改委發展規劃司司長徐林說。目前，經濟快速發展、人口急劇增長的經濟強鎮，其社會管理和公共服務方面的權限，因受制于傳統的行政層級和架構的掣肘，無法獲得應有的突破，于是在《國家新型城鎮化綜合試點方案》中，出現了“撤鎮設市”的新型行政管理模式探索。

從《方案》中可以看到，此次僅浙江省蒼南縣龍港鎮、吉林省安圖縣二道白河鎮兩地成為“鎮改市”國家試點。事實上，新型行政管理模式的建立并不是只有“鎮改市”一種形式。《方案》公布的“試點主要任務”明確提及，“探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式”目的是“探索更加精干、高效的組織構架和行政體制”，“實現經濟社會更好更快發展”。

以副省級城市青島市為例，青島市開展國家新型城鎮化綜合試點的總體目標之一是，“小城市行政管理體制創新率先突破，實現‘小政府、大服務’，構建‘大職能、寬領域、少機構’的大部制管理體制，推進小城市試點，基本建立統一的市場監管和綜合執法體制。到2016年，市和區（市）機構精簡10%，人員編制壓縮5%”，其推進行政管理體制改革創新的主要舉措有二：

第一，選擇符合條件的建制鎮實施“鎮級體制、縣級權限”小城市試點，實施擴權強鎮改革，賦予縣級行政審批、監督服務等管理權限，探索鎮級綜合執法新模式。允許以大部門制為前提，優化機構設置和人員配備；

第二，探索“政府管理、公司運行”的法定機構管理模式，在董家口經濟區、龍泉汽車產業功能區等試行“理事會—管理局”雙層管理架構的法定機構試點。理事會負責履行重大事項的決策職能，管理局具體負責日常管理和運營，對理事會負責。

新型行政管理模式并無定式，大連市提出要“探索建立機構精簡、人員精干、層級扁平、分工明晰、機制靈活的新型管理架構，形成‘小政府、大服務、高效率、低成本’的新型行政管理體制”；石家莊市準備“建立市域綜合管理體系和縣改市城市‘一級政府、三級管理’體系”；山東省德州市、湖南省株洲市、四川省瀘州市等則要“將符合條件的縣有序改市”。

“縣改市”比“鎮改市”有著行政體制上的可施行性，吉林省安圖縣已經對“行政管理創新、行政成本降低的設市模式”作出了制度上的改進與探索，通過“推行大部制改革，對機構職能部門進行優化重組，減少機構設置。理順權責關系，加快形成精干高效的政府組織體系”；“建立扁平化管理模式”，“減少行政層級、提升管理效率、強化社區自治”；“創新社區行政管理體制”，“推進以樓棟為單位的網格化管理”等方式，逐步摸索可復制、可推廣的“縣改市”施行方案。

五試

創新城鄉發展體制機制

“到2020年，中法武漢生態示范城形成常住人口45萬人的規模，成為引領武漢市及周邊地區走綠色、低碳、高端、可持續、能推廣的城鎮化道路標桿。武漢經濟技術開發區與漢南區實現‘政區合一’，契合四化同步發展的行政管理體制基本形成。”這是武漢市開展國家新型城鎮化綜合試點的總體目標之一。“求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源”，要想實現新型城鎮化的穩健、長遠發展，達成試點地區所預期的目標，首先要從根本上改革制度，創新城鄉發展體制機制。

十八屆三中全會提出，必須“健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。這是對城鄉一體化發展體制機制作出的頂層設計，也是新型城鎮化綜合試點過程中的指導思想和行動指南。據此，武漢市將以“產城融合、城鄉融合”為核心，綜合推進行政管理等體制機制創新，具體方案如下：

第一，在中法武漢生態示范城建立政企分開的城鎮化開發管理體制，按照“全域規劃、產城融合、生態新城、城城對接”的理念，完善綠色、循環、低碳發展的體制機制，融合中法兩國在城市規劃設計、建造和管理領域的可持續發展技術和經驗，切實推進以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承。——完善生態示范城的體制機制；

第二，促進開發區與行政區融合，探索有條件的開發區向城鎮型政區轉型。探索行政服務市場化改革。以工業化促進城鎮化，推進兩區在空間上融合、功能上互補，實現兩區規劃、基礎設施、產業布局、生態保護、社會事業、領導體制等“六個一體化”發展。——實現行政區與開發區體制機制的融合。

創新城鄉發展體制機制并非簡單的行政體系改革，它包括“城鄉發展一體化體制機制、城鄉規劃編制和管理體制機制、農業現代化體制機制、城市‘多規融合’制度、城市生態文明制度、城市社會治理體系，以及新型城鎮化標準體系建設和創新城市、智慧城市、低碳城市、人文城市建設”等多項內容，各試點地區也將根據自己的實際情況作出改革與探索。

比如對于“六個一體化”內涵，江蘇省就有著與武漢市不同的定位，該試點地區將持續推進“城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務、就業社保和社會管理”的“六個一體化”，以“實現城鄉協調發展和共同繁榮”，同時“健全城鄉統一的商品流通、市場監管、標準制定、社會保障等制度機制，促進土地、技術、資本、勞動力等要素在城鄉間平等交換、自由流動配置”。