第一篇：我省安全生產行政執法的現狀與對策

我省安全生產行政執法的現狀與對策 劉向東、郭小濤、侯敏

為確保我局深入學習實踐科學發展觀活動取得實效,根據《省安監局、湖北煤監局開展深入學習實踐科學發展觀活動專題調研工作方案》的要求 ,由劉向東副局長帶隊,政策法規處和危化處兩位副處長參加的局學習實踐科學發展觀活動調研組于2008年10月22日至28日到荊州市進行了安全生產法律法規體系、行政執法等有關問題的專題調研。調研組分別深入到荊州市、石首市、公安縣、沙市區和部分企業，通過采取召開座談會，聽取匯報、實地調研，發放征求意見表等方式，聽取了部分地方安監局、行業代表、企業代表和部分黨代表、人大代表和政府委員的意見的建議，并實地查看楚源精細化工和公安縣煙花爆竹批發倉庫、沙隆達荊州農藥廠的安全生產情況。通過調研，結合我們平時掌握的情況和觀察思考，形成了這篇文章，以期對今后的行政執法工作有一定的指導和借鑒意義。

一、安全生產行政執法取得的成績

行政執法是安監部門的重要職能之一。所以，省安監局自組建以來，十分重視安全生產行政執法工作。在省局黨組的重視和支持下，在各級安監部門的共同努力下，我省安監行政執法工作經歷了開始起步到全面展開再到規范的三個階段。省、市、縣目前全面開展了安全生產行政執法工作。

（一）行政執法機構逐步建立

一是普遍成立了安全生產監管機構。全省17個市（州）、直管市、林區均成立了安全生產監督管理局，103個縣（市、區）成立了安全生產監督管理局，并成立了相應的安全生產委員會及其辦公室。各地安全監管機構單獨設置后，安全監管力量得到進一步充實和加強。目前全省縣以上安全監管機構人員編制由2004年機構改革前的671名增加到1300多名。平均每個市級安監局人員編制達到20名，每個縣級安監局人員編制8.5名。二是安監機構正向鄉鎮（街道）延伸。為貫徹《湖北省安全生產條例》，解決鄉鎮安全生產無人抓無人管的問題，有的地方設立了鄉鎮（街道）安全生產監管機構，或者配備了安全生產專（兼）職安全生產監管人員。據初步統計，目前半數以上的鄉鎮（街道）落實了安監機構與人員。荊州市在沙市區勝利街辦事處建立了“社區安全文化”試點，并借助社區力量督促整改了8年未能到位的春來市場重大火災隱患。三是安全生產行政執法隊伍逐步壯大。在省委省政府和各級黨委政府的重視和支持下，我省安全生產行政執法隊伍建設有了明確進展。目前省編制辦公室已下文同意成立省安全生產執法總隊；荊州、襄樊成立了執法支隊；大冶、松滋等18個縣（市）成立了執法大隊。其中，松滋市執法大隊，為副科級機構，人員12人，主要負責全市的安全生產日常監管、執法檢查和事故查處，在依法治安、安全發展中發揮了一定作用。

（二）行政執法隊伍素質逐步提高

在安監人員的選配上，各地注重從選調生、轉業干部和各機關、企業及社會上優秀份子中選拔政治可靠、吃苦耐勞的人員充實到安監隊伍。在業務素質上，注重了學歷、專業和年齡，一批學歷高、能力強、年齡輕的優秀人才充實到安監隊伍，全面提升了安監隊伍素質。與此同時，各級安監部門還舉辦了一系列安全生產監管人員的培訓，在全省范圍內形成了一個三級安全監察員培訓網絡。目前，全省累計培訓各級安全監察員3787人。除此之外，各地還組織參加了各類專業培訓。通過這些培訓，使我省各級安全監察人員進一步掌握國家安全生產的法律法規和規章，全面熟悉安全生產管理和安全技術知識，增強了依法治安意識，提高了依法行政能力和水平。

各級安監機構不斷加強思想作風建設和行風建設。襄樊市、宜昌市安監局分別制定下發了《加強全市安監系統干部隊伍管理工作的通知》，《安全生產警示告誡暫行辦法》，荊州市安監局在全系統開展“三五八”工程，即擺正“三個”位置，做到“五個必須”，堅持“八個不準”，切實加強作風建設。全省廣大安全監管人員特別是基層的同志，大力弘揚愛崗敬業、吃苦耐勞的精神，在安監崗位上克服各種困難，認真履行職責，兢兢業業，任勞任怨，將監管寓于熱情服務、優質服務之中，優化政務環境，提高執法水平。一支政治堅定、業務精通、執法公正、作風優良、服務熱情、清正廉潔的安全執法監察隊伍正在形成。保康縣安監局礦山股長周全意同志就是這支隊伍的典型代表。

（三）行政許可工作全面展開

《行政許可法》和《安全生產許可證條例》頒布實施以來，各級安監部門認真學習行政許可法的有關規定,對我省安全生產行政許可事項、行政許可依據等進行了全面、認真的清理，同時制定了相關行政許可配套制度。各級安監部門通過認真學習、全面掌握《條例》及國家總局相關規章，嚴格條件、嚴格程序、嚴格審查，切實把好安全生產“準入關”，提高了高危行業的準入門檻。截止到2008年9月底，全省非煤礦山企業頒發安全生產許可證4155個，危險化學品生產許可證602個，危險化學品經營許可證（甲證）3506個，煙花爆竹生產許可證51個，經營許可證（批發）127個。

在安全生產行政許可工作全面展開的同時，各地加大了對未取得安全生產許可證企業的查處。幾年來，依法關閉非法和不具備安全條件的生產經營單位600多家，使全省高危行業的本質安全度得到了整體提高。

（四）安全生產專項整治不斷深入

各級安監部門在煤礦、非煤礦山、危險化學品和煙花爆竹等高危行業和領域的專項整治中，充分運用行政執法手段，嚴厲打擊各種違法行為，有力地推動了各項專項整治向縱深發展。在煤礦專項整治中通過行政執法，著重打好瓦斯治理和整頓關閉兩個攻堅戰；在非煤礦山專項整治中突出了小采石場和磷礦、鐵礦開采秩序及尾礦庫；在危險化學品專項整治中把易燃易爆、有毒有害工藝安全監管、重大危險源普查登記以及運輸安全監管、安全距離等作為重點；在煙花爆竹行業專項整治中堅決打擊非法生產經營和非法使用。在專項整治中堅持把檢查與落實安全責任制結合起來，與落實全年工作目標結合起來，與落實企業安全生產保障措施結合起來，與整改隱患結合起來，抓好各類事故隱患的整改和重大危險源的監控。各級安監部門每年會同有關部門監督檢查各類生產經營單位8萬余次，發現各類大小隱患近10萬處，督促整改近8萬處。有效遏制了重特大事故的發生。

（五）日常執法工作有序開展

一是現場執法工作逐步展開。各級安監部門以建始現場會為契機，不斷開展并規范行政執法工作，在執法檢查、專項整治、隱患查處、行政處罰等各個方面發揮了重要作用，取得了階段性成果，并得到了各級黨委、政府和社會各界的肯定和認可。據統計，去年，我省各級安監部門監督監察各類生產經營單位7萬多個，查處各類事故隱患近5.7萬條，重大事故隱患1536條，僅今年1－9月份以來，全省各級安監部門監督監察各類生產經營單位5萬多個,依法實施行政處罰1178次，制作行政執法文書3.8萬份。其中：查處事故隱患近5萬處，責令停產停業整頓672個，經濟處罰次數1574萬元，提請關閉生產經營單位127個，有效地防范了各類事故的發生。對規范生產經營單位的生產經營行為，促進安全生產形勢的根本好轉起到了重要的促進作用。

二是事故查處工作進一步規范。根據《安全生產法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》的要求，對各類生產安全事故進行按照“四不放過”的原則認真查處。2006年查處各類生產安全事故493起，2007年查處各類生產安全事故504起。僅今年1-10月，查處各類生產安全事故342起，對1241個單位和454個單位負責人進行了經濟處罰。建議給予行政處分92人，其中行政部門領導28人，生產經營單位負責人7人。

以上成績的取得，首先得益于各級黨委政府的高度重視和正確領導，各級人大、政協的大力支持以及社會輿論的廣泛關注；其次得益于廣大安監干部的努力工作。省局制定了《湖北省安全生產違法行為行處罰辦法》、《關于鄉鎮（街道）安全生產委托執法辦法》等規范性文件，對執法行為進行規范，各市局也制定了相應的規范性文件，從制度上對行政執法工作加以指導和規范。省局還通過召開現場會、開展執法案卷評審等方式推進行政執法工作；其三是建立了執法責任制，不斷加大責任追究的力度，促使行政執法工作不斷得到加強。

二、存在和存在的主要問題及原因分析

我省安全生產行政執法工作雖然取得了些成績，探索了一些經驗，但由于開展執法的時間還不長，我省安全生產行政執法水平與執法能力仍然不能適應安全生產監管工作的需要。

（一）存在的主要問題

1.執法數量不能滿足安全生產監管工作的需要。一是執法監察的覆蓋率不高，從近幾年的執法統計情況看，各級安監部門每年監督檢查各類生產經營單位平均在7.6萬個,而在工商登記的全省各類企業數近30萬戶，監管監察的覆蓋率未達到25%。煤礦、非煤礦山、危險化學品生產經營單位和煙花爆竹生產經營單位等重點行業的監管監察的覆蓋率平均只有90%。二是對違法行為實施行政處罰的次數不多，處罰力度不大。全省各級安監部門對違法生產經營單位的行政處罰平均每年只有1699次，實施經濟處罰的額度不到2000萬元，停產整頓生產經營單位每年不到900個。三是部分領域如生產經營單位的職業衛生的監督檢查基本上還處于起步階段。

2.執法質量不高，效果欠佳。一是執法檢查質量不高，效率不佳。由于部分安監監管部門的主要精力放在安全管理上及綜合監管上，到生產現場去的少；部分安監人員即使去了現場查也查不出隱患；查出了隱患卻改不了，有的隱患常查常在，屢查不改。二是辦案質量不高，效果欠佳。從對已開展的行政執法質量進行抽查和案卷評審看，執法主體不合法的現象時有發生，對安監局法定職責的內涵和外延缺乏正確的理解，與相關部門發生沖突，出現監管錯位、越位和缺位。執法程序不合法的現象依然不同程度地存在。如《安全生產違法行為行政處罰辦法》明確規定，對重大違法行為給予責令停產停業整頓、責令停產停業、吊銷有關證照、一次罰款3萬元以上的經濟處罰及沒收違法所得折合人民幣三萬元以上的行政處罰的，必須由安監部門負責人集體討論決定，并親自簽發行政處罰決定書。但在具體執行過程中，很多單位的負責人忽視此程序，由分管負責人簽發的也不在少數。在立案、調查、取證、聽證、送達等程序上存在不同程度的問題，有的單位沒有嚴格執行立案程序，有的單位沒有嚴格執行送達程序，有的案件沒有按照規定時限結案，影響了行政執法的嚴肅性。行使自由裁量權時主觀隨意性過大。不少地方不能正確行使自由裁量權，在具體的行政處罰幅度選擇的過程中，一律按法律規定的下限或者上限處罰，沒有做到按違法情節輕重區別對待，使行政處罰顯失公正，有的失之于寬，而有的又失之于嚴，嚴重損害了法律的嚴肅性和權威性。行政執法文書的使用不規范，有的地方不重視執法文書的使用，有的不按照規范的格式填寫，隨意改動和減項留空；有的對違法行為人的違法事實沒有如實記錄，所違反的法律條文和作出處罰的依據填寫不準確，不規范，影響行政執法的準確性、客觀性；格式不規范，有的使用公安部門的文書，有的使用監察部門的文書，有的地方自創格式；有的歸檔不符合規范，該歸檔的沒歸檔，不該歸檔的又歸在一起。從引起行政復議的幾起案卷看，這些問題都不同程度地存在。

3.隱患大量存在。雖然每年都開展了隱患排查和重點行業的專項整治，但生產經營單位仍然存在大量隱患。如2007年，全省共查處各類事故隱患56987條，按期整改率95.8%,查處重大事故隱患1536條。按期整改率92.9%。2008年1-9月，共查處各類事故隱患49833條，按期整改率94.7%。查處重大事故隱患702條，事故按期整改率只有86.3%。有的地方政府由于認識和經費問題，化工企業的搬遷承諾并沒有兌現，安全距離不夠的重大隱患依然得不到解決。大量隱患的存在充分說明，我們在有效制止、制裁各種安全生產違法行為的力度和效果上還存在很多明顯不足。

（二）原因分析

1.執法依據不配套。隨著《安全生產法》的出臺，近年來，國家加快了安全生產的立法進程，目前安全生產法律法規體系已初具規模，但還是存在著法律法規之間不配套、不完善、不細化的問題，導致安全生產行政執法人員在執法時無法可依，有法難依。一是法律沖突制約了行政執法。《安全生產法》第81條和《生產安全事故報告和調查處理條例》第38條對事故單位主要負責人處罰規定不一致；《生產安全事故報告和調查處理條例》第3條和《刑法修正案

（六）》和兩高司法解釋關于重大傷亡事故的規定明顯不一致；《生產安全事故報告和調查處理條例》實施后，生產安全責任事故的查處就出現了兩個主體和兩個程序，政府組成的聯合調查組與安全監管職能部門，在調查和行政處罰中有職能交叉和重疊，聯合調查組形成的“生產安全事故調查報告”能不能作為安全生產監督管理局行政處罰的依據，領導集體的“集體討論”程序與經政府批復的“生產安全事故調查報告”具有不同功效與權責，安監部門是具有行政監管和處罰的執法主體，“政府聯合調查組”的處理意見，該當建議看待，還是作為決定執行，其法律效力有待商榷。而國家總局新修訂的《安全生產違法行為行政處罰辦法》對此并沒有明確規定，為基層事故調查與行政處罰帶來了一定程序的難度。

二是法律修改的滯后性嚴重制約了部門履行職能。《礦山安全法》和《危險化學化學品安全管理條例》都列入了國家立法修改計劃，但由于周期過長，到目前仍沒有完成修改審議程序。隨著政治體制改革的深入，各部門職能調整加快，生產經營單位的職業防護職能轉移到安全生產監督管理部門后，執法主體并沒有從法律層面上變更，《職業病防治法》和《使用有毒物品作業場所勞動保護條例》還沒有納入修改程序，用人單位及其作業場所職業衛生安全許可還缺乏許可程序、許可內容、許可條件的規定，致使行政許可無法進行，對安監部門加強對作業場所職業衛生的監管帶來一定程度的法律障礙。

三是存在大量的立法空白點，為安全監管帶來難度。如《安全生產法》實施已六年了，至今沒有出臺司法解釋，導致在執法過程中遇到爭議問題后沒有權威的解釋，為正確貫徹執行法律帶來難度。《煙花爆竹安全管理條例》對煙花爆竹生產、經營、運輸、燃放四個環節分別作出了規定和相關罰則，但對私自儲存煙花爆竹及生產企業向零售者出售煙花爆竹卻沒有相應的處罰措施，仍需依據《刑法》、《治安管理處罰法》給予相應處罰，但處罰僅對行為人，而對私儲物品和生產單位卻沒有罰沒的規定。《危險化學品安全管理條例》中規定了使用的環節，但沒有明確使用許可的主體、程序、條件等具體規定，致使危險化學品使用監管無法可依，給安全生產帶來很大的隱患。隨著社會經濟的發展和進步，出現了大量無主管部門的行業，如國家加大新農村建設，農用車、船和農民自建房越來越多，而農村道路交通和農民建房卻無人管，無法管。成為新的重大隱患。

四是安全標準不完善。安全生產標準是安全生產法規體系的重要組成部分，是安全生產法律法規貫徹實施的重要手段和技術支撐。隨著經濟的快速發展，一些行業安全標準和規程不能適應新的發展要求，亟待組織修訂。如部分安全生產標準老化、內容過時。如冶金鋼鐵高爐噴吹煙煤系統、有色金屬加工系統等行業技術與生產工藝與上世紀90年代初相比都有了很大的變化和發展，而相關的粉塵防爆標準一直在沿用。系統性較差，急需的部分安全生產標準缺失。長期以來，我國安全生產工作實行各行業主管部門管理的體制，國務院有關部門各自制定自己的安全生產標準，種類龐雜，很多專業的安全生產標準體系之間存在內容重復交叉等問題。隨著社會主義市場經濟的深入，經濟組織形式以及勞動用工制度的變化，安全生產工作出現新問題，急需相應的安全生產標準進行規范。在金屬非金屬礦山和有色金屬礦山安全設計中，缺少礦山監控、救援等方面的安全生產標準。采用新技術、新設備、新工藝和新材料，但未及時制定新標準進行規范，如石化行業PTA粉體生產過程的靜電防護尚未制定標準。

2.執法環境不優

一是傳統的政績觀使安全生產行政執法難以到位。黨的十六屆五中中全會提出了“安全發展”的理念，黨和國家領導人一再強調：經濟發展必須建立在安全生產的基礎上，絕不能以損害人民群眾利益甚至犧牲職工生命為代價。但是事實上受傳統政績觀的影響，地方黨委政府在處理經濟發展和安全發展二者關系時是不平衡的。在一部分領導同志頭腦中“重發展、輕安全”思想明顯存在，尤其是在一些經濟相對落后或者發展較慢的地方，經濟發展的任務重，招商引資的壓力大。地方政府把發展作為第一要務,大刀闊斧上項目，一心一意謀發展,采取各種措施,制定優惠政策,改善投資環境,吸引外來投資。譬如，有的地區擔心安全檢查多了、要求嚴了，影響軟環境，怕留不住客商，影響投資熱情，所以人為限制各種安全執法檢查。為改善投資環境，有的地方政府出臺了一些規定，為安全執法檢查設置障礙；有的規定任何行政執法檢查需履行報批手續，未經批準業主有權拒絕檢查，如企業“安寧日”制度；有的為引進項目專門召開相關行政職能部門協調會，實質上是幫助企業找捷徑，去規避監管風險，甚至對一些不符合安全生產條件的新改擴建項目，下達行政指令要求部門去想解決辦法，不按程序辦事，慫恿投資商“先上車、后買票”，甚至“只上車、不買票”，造成很多項目開工之日就是事故隱患產生之時；有的地方領導行政“干涉力”過大，“以權代法”、“以權壓法”、“以權亂法”、“以權廢法”的現象時有發生，有的為違法違規者說情，有的給執法部門領導加壓，有的甚至直接干預對違法企業的查處、處罰，有時一個電話就能推翻行政處罰決定，致使執法人員在履行安全檢查、調查處理、行政處罰等職責時很難到位。

二是嚴格執法與評議機關的矛盾使安全生產行政執法難以到位。有的地方每年組織“行風評議”活動，排名靠后的多數是行政執法部門，為了“不影響地方經濟發展”，多拉企業選票，一些行政執法部門不得不陷入放松監管的“怪圈”。如此種種，不僅嚴重影響了行政效能，挫傷執法人員的工作積極性，同時還會嚴重影響部門的執法權威，成為基層安監部門躲不過繞不開的最大障礙。

3.執法力量不強

安全生產是一項綜合性工作，專業性強、責任重、要求高、工作強度大，隨著煙花爆竹和職業危害等監管職能轉入安監部門，各級安監機構的監管范圍越來越大。安全監管力量不足，已嚴重制約了安全生產行政執法工作的開展。

一是執法人員編制嚴重不足。到目前，全省各級專兼職安監人員僅有3000多人，市級安監人員平均20人，縣（市）級平均8.5人。半數鄉鎮沒有設立安監機構和專職安監人員。作為一線隊伍的基層安監部門，無論是現行編制的性質、數量還是人員的專業素質都遠未能適應形勢的需要。全省安全生產行政執法隊伍建設進展緩慢。雖然省成立了執法總隊，荊州、襄樊成立了執法支隊，大冶、松滋等18個縣（市）成立了執法大隊，但市州執法隊伍成立面僅為17.6%，縣（市）執法隊伍成立面僅為17.8%。執法隊伍的編制少。我省縣（市）已成立執法隊伍的平均編制6.2人，有的只的2人，如公安縣。其他省市卻有一支相對完備的執法隊伍，如廣東、山東等省平均每縣執法大隊編制10人，監管任務較重的多達30人，河北省執法總隊30人,廣東省執法總隊18人，山東省執法總隊16人，河南省執法總隊15人，我省則沒有單獨的編制。我省其他執法任務重的如國土廳、環保局、質監局、工商局、物價局、新聞出版局等都成立了執法總隊或執法監察局。由于執法隊伍人員編制嚴重不足，很多安監局忙于機關事務而無暇到現場執法檢查。

二是執法人員素質相對不高。安監部門成立較晚，人員成份復雜，只有少部分人員是面向社會公開招聘的專業人員，大多數人員是機構改革從其他部門分配而來的，有的地方甚至把有限的編制當作解決下崗人員的最好去處，因此人員素質參差不齊。雖然經過了培訓，取得了安全監察員證，但部分執法人員并沒有系統地掌握安全生產法律知識和專業知識，對行政執法的程序、規定了解不透。對有些違法行為的定性把握不準，導致工作效率不高。新組建的執法大隊，除大冶市執法大隊執法人員是面向社會公開招聘的本科以上文化、專業對口的人員外，其他無為機關競爭下崗調劑過來的人員。尤其是利川市，盡管執法大隊編制最多，有20人，但主要是鄉鎮配套改革后的競爭下崗人員，經過培訓和思想工作，無一人能勝任工作，目前該市執法大隊不得不停止執法工作。

4.執法方式不全

一是重事故處罰輕過程監管。省政府法制辦、省安監局聯合印制的《湖北省安全生產行政監督執法依據》關于處罰的種類有286種，隨著法律法規和規章的不斷完善，執法種類也將越來越多。但目前多數地方僅針對事故進行執法，而較少開展全過程執法。尤其是對企業監管機構、人員配備、資金投入、勞動保護、學習培訓、持證上崗、中介機構等缺少必要的監督。

二是重許可輕監督。近幾年，隨著《安全生產許可證條例》的頒發實施，省安監局的許多精力都放在了對高危行業的安全生產許可證的發放上，而行政許可的事后監督沒有到位，有的生產經營單位的安全生產條件并沒有得到根本改善，隱患還沒有得到有效根治。如化工企業安全距離問題依然是目前存在的最大的隱患。對非法生產、非法經營、非法建設的打擊力度不大，非法生產、非法經營、非法建設的現象不同程度地存在。

三是重財產罰輕行為能力罰。如在行政處罰上，財產罰較多，而對停產整頓、吊銷有關證照及資格的行為罰和資格罰較少。在有的監管領域如建筑施工企業，由于相關部門認識上的不足，其特種作業人員操作資格證持證上崗的安全監管執法處于空白。

四是在綜合監管和專業監管的關系方面定位不準。有些地方的領導、有些地方的安監部門領導認為，安監局是安全生產綜合監督管理機構，應綜合監管負有安全生產監管職能的部門，干專業監管等同于降低自己的地位；而另一部分認為，安監局就應該管好自己該管理的幾個行業，其他部門有行業主管部門，地位比我們高，權力比我們大，我們怎么去監管呢？而自己直管部門都管不好，又怎么能管好別人呢？由于各地安監局主要領導對這種關系的認知上不同以及各局的具體條件不同，各局在綜合監管與專業監管的情況千差萬別。有的局在綜合監管上得心應手，在專業監管上無法深入。而有的局重點放在專業監管上，在綜合監管上處于放任狀態，甚至連事故調查處理都有不能抓在手上。有的在綜合監管和專業監管上忽左忽右，搖擺不定。有的跳不出行業管理和行政管理的思維定式，觀念沒有創新，缺乏高度的法律意識和法制觀念。

5.執法條件不足

技術裝備落后。從現狀看，大多數縣（區）級安監部門行政經費不足，連執法車輛等基本裝備都不足，更不要說配備現代化的檢測手段和昂貴的防護器具了。工作中還僅憑經驗，借助聽、看、聞、摸等手段，導致執法效能低下。目前為止還有部分縣安監局工作經費得不到保障，有的全靠罰沒收入作為辦公經費。大多數地方安監部門執法裝備差，沒有必要的辦案條件和檢測設備及防護裝備。公安縣安監局查處案件甚至需要租車前行。已成立執法大隊18個的縣（市），有10個是缺口預算，半數以上費用靠行政罰沒收入。18個縣（市）執法隊有12個無執法車，有8個沒有攝像、錄像、手提電腦等必備的執法裝備。由于沒有必要的檢測設備，行政執法時不能進行技術檢測，只能憑眼看，達不到執法效果。

三、以科學發展觀為指導，全面推進我省安全生產行政執法工作

黨的十六屆六中全會指出，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”，完善安全生產體制機制、法律法規和政策措施，加大投入，落實責任，嚴格管理，強化監督，堅決遏制重特大安全事故。這是黨中央、國務院關于安全生產的總的要求和期望，更是我們做好安全生產行政執法工作的總的原則和指導思想。

（一）加快安全生產法律體系建設步伐 一是完善法律法規，制定配套規章，為安全生產行政執法創造一個良好法制環境。建議國家總局要加大立法調研，結合基層執法實踐需要，多深入基層，特別要多聽取基層執行層面所反饋的意見。盡快完成“十一五”立法計劃，抓緊制定“十二五”立法規劃。解決安全監管中無法可依，有法難依的問題。要通過立法協調會、立法聽證等有效形式，避免倉促立法和主觀臆斷，盡可能減少職責權限的交叉現象，減少或消除行政執法依據中的盲區和“空白點”。加快推進《礦山安全法》、《安全生產法》、《職業病防治》、《危險化學品安全管理條例》等法律法規的修改進程，解決法律法規規定不具體、不明確、含糊、籠統，缺乏可操作性等的問題；明確農民自建房、農村道路交通等安全監管的法律依據。國家局也應配套相應的部門規章。省人大和省政府也應加快地方安全立法進程。《湖北省安全生產條例》和《礦山安全法實施辦法》已列入省人大的五年立法計劃，今后應積極推進修改的進度。省政府繼續抓緊《湖北省危險化學品安全管理辦法》的立法進度。同時，為解決監管人員不足的問題，制定《安全生產舉報獎勵辦法》等規章。

二是加快制定安全標準的進程。加快制訂、修改相關行業標準和國家標準。目前國家總局與會同國家標準化委員會、國家發改委對安全生產標準進行清理和修訂，制定了《2008-2010年全國安全生產（部分工業領域）標準化發展規劃》，決定重修552項安全生產標準。希望這項工作順利推進，解決安全監管中無標準的難題。建議國家總局還應會同相關部門盡快確定特種作業范圍，解決煤礦行業部門與安全監管部門，建設、電力、質監等部門與安全監管部門在建筑特種作業人員、電力行業電工和廠內機動駕駛等工種上的爭議，以便加強對特種作業人員的培訓和監管。

（二）準確定位，加強宣傳教育的力度

各級安監部門要正確把握自己的角色定位。作為安全生產的綜合監管部門，其重要職能就是要全面履行安全生產法律法規，保障法律法規的全面貫徹落實。既要督促、協調、指導相關部門落實安全生產工作，還要切實抓好專業監管工作。這就要求我們處理好綜合監管與專業監管的關系。既要抓好綜合監管，如安委會辦公室的工作，又要抓好專業監管的事情。《安全生產法》、《危險化學品安全管理條例》、《煙花爆竹安全管理條例》和《生產安全事故報告和調查處理條例》、《最高法最高檢關于礦山安全事故的司法解釋》等的陸續出臺，一方面強化了安全監管的職責，加大了對生產經營單位違法行為的處罰力度；另一方面，擴大了安全監管的內容和監管范圍，對安全生產監督管理部門的履職行為和承擔責任的方式也作出了新的規定，特別是對規范執法、依法行政提出了更高的要求。為此，安全生產監督管理部門必須科學、合理、準確地把握自身的角色定位，既要加強安全生產的綜合監管，更要認真研究專業監管的方式、方法，切實履行法律賦予的監管執法職責，切實維護法律的尊嚴。

安全生產部門在明確角色定位的同時，還應加大安全發展理念的宣傳，使每位領導樹立“安全發展”的理念，樹立安全也是政績的觀念，在經濟發展和安全遇到矛盾時，不再以犧牲安全為代價，不再人為地干預安全生產行政執法，把貫徹落實科學發展落實在行動上，在安監機構編制、人員配備和經費落實上給以大力支持。要加大安全生產法律法規的宣傳力度，使企業負責人和從業人員的法律意識不斷增強，自覺遵守安全生產法律法規、標準和有關技術規程，提高企業的本質安全度。然后通過嚴格行政執法，公正執法、文明執法，切實把各項法律法規落到實處，真正做到科學發展、安全發展。

（三）切實增強執法意識，正確履行法定職責

安全生產行政執法是各級安全監管部門的法定職責。搞好安全生產行政執法工作是落實科學發展觀的必然要求，是實現安全發展的重要保證，是提升安全生產行政執法機關執行力和公信力的重要措施。全省各級安監部門的主要領導要充分認識抓好行政執法工作的重要性，樹立以人為本，執法為民的執法理念，樹立嚴格執法和科學執法的理念，要樹立責任執法的理念。把做好行政執法工作上升到安監部門加強黨的執政能力建設的高度，落實科學發展觀的高度，把安全生產行政執法作為安全監管的重要抓手，正確履行法定職責，強化執法，加強監管。

一是要堅持職權法定，正確履行職責。嚴格遵守職權法定原則，各級安監部門必須在法律法規和規章規定的權限范圍內開展執法活動，做到不越位、不缺位、不錯位。嚴格遵守處罰法定的原則，凡是法律法規和規章沒有規定的，安監部門及其執法人員不得作出影響當事人權益或增加當事人義務的決定。嚴格遵守公正、公平原則，進一步規范和合理使用自由裁量權，實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節及危害程度相當。

二是嚴格規范行政執法主體。切實抓好委托執法工作。凡是沒有法律法規規章的授權，任何單位或組織不得從事安全生產行政執法。要認真貫徹落實《湖北省鄉鎮（街道）安全生產委托行政執法暫行辦法》，結合當地工作實際，確定委托執法事項，做好委托執法指導和監督。嚴防在委托執法范圍外進行執法活動。各級安監部門不得以協調議事機構、非常設機構或臨時機構的名義及安監部門內設機構以自己的名義對外執法。安監部門受地方政府授權或委托進行事故調查或者對事故報告進行批復，必須有政府授權或委托的書面證明。

三是嚴格執法程序，保障當事人的合法權益。安監部門開展監管和執法工作，必須按照法律法規和規章規定的步驟、方式、順序、期限進行。要建立健全立案登記制度。除當場作出行政處罰決定的外，安監部門辦理處罰案件必須經過立案程序。要嚴格依法調查取證。證據的內容和形式應當符合《行政訴訟法》和有關司法解釋規定的要求。所有的證據材料必須經過查證核實方可作為證據使用。要保證聽證程序到位，保障當事人的合法權益，要完善執法文書送達程序。提高行政執法的質量和效果。

四是規范使用行政執法文書，建立案卷評查制度。行政執法必須使用統一格式的法律文書，禁止以通知、通報、公告等形式代替行政處罰決定書。要按照執法文書的要求和查明的案件事實，全面、準確地填寫有關內容，規范行政執法文書的制作，執法文書應當統一編號、一案一制作，禁止鉛筆書寫的資料入卷，以保證案卷材料的嚴肅性和真實性。建行政執法案卷評查制度。評查中發現的問題,被評查單位應當采取措施予以整改。行政執法案卷質量情況應當列入行政執法責任制評議考核的內容。

（四）切實把握執法重點，加大行政執法力度

突出重點，是做好行政執法工作的重要方法。安監部門成立的時間不長，從事行政執法的經驗不足，在一個地區范圍內，行政執法工作不可能一下子全面展開，必須總體推進，分步實施，突出重點，各個擊破。一般說來，安全監管的重點就是影響和制約安全生產形勢穩定好轉的主要風險。緊緊抓住主要風險或主要因素，用國家強制力作保障，制止制裁安全生產違法行為，使行政管理相對人的生產經營行為調整到法律法規允許的范圍內。這就抓住了當地安全生產的牛鼻子，促進和帶動了其他安全生產工作上臺階。

一是要把執法重點放在過程執法上，對安全生產實行全過程監管。督促生產經營單位認真貫徹安全生產法律法規，對機構、安全生產責任制度、救援方案及措施、人員配備及教育培訓、資金投入及使用、安全條件、勞動防護、企業資質、從業人員資格情況等進行全過程監管執法，監促生產經營單位經常地、及時地發現和整改事故隱患，提高企業的本質安全水平，切實降低事故總量，保障從業人員的生產財產安全。

二是按照監督與服務相結合、處罰與教育相結合、隱患整改與事故查處相結合的原則，充分整合現有執法資源，提高安全監察的頻率和覆蓋面，嚴厲打擊和制裁非法生產、非法經營、非法建設的“三非”的單位和個人。對事故隱患治理不力的，要加大行政處罰的力度。要按照“四不放過”的原則，嚴格查處生產事故，嚴厲打擊各種安全生產違法行為。以強化執法推動安全生產專項整治，以強化執法加強安全監管，以強化執法促進隱患整改，以強化執法增強企業安全責任意識，初步實現我省安全生產工作重點由事后查處向事前防范轉變。

（五）優化執法環境，掃除執法障礙 優化執法環境是做好行政執法工作的基本前提。行政執法工作牽涉面廣，必須著重優化執法環境。

一是爭取黨委、人大、政府、政協的領導與支持，為安全生產行政執法保駕護航。安全發展是科學發展觀的重要內容。安全生產行政執法是建立安全生產秩序、規范安全生產行為的重要手段。各級安監部門要理直氣壯地向四大家領導匯報，特別是向黨委、人大、政府匯報，爭取黨委、政府把安全生產工作納入經濟社會發展的重要議事日程，把安全生產納入政績考核的主要內容，把安全生產行政執法納入人大監督的范圍。樹立科學發展、安全發展的政績觀，科學配備安全監管力量。支持安監部門依法監管，依法行政。只有這樣，安全生產行政執法工作才能有序展開。

二是爭取法院等司法機關支持，努力營造有利于行政執法的法治環境。行政處罰決定的強制執行和行政處罰引起的行政訴訟，都必須有法院的支持與配合。因此，我們應將行政執法的法律依據，適時送到法院，使法院全面了解安全生產法律法規和部門規章，大力支持安全生產行政執法，特別是當事人不能自覺履行處罰決定義務的案件，要申請法院強制執行。與負有安全生產監督管理職責的相關部門也要做好溝通與協調，必要時可以聯合執法。

三是爭取新聞媒體和全體公民的支持，營造有利于行政執法的社會氛圍。要選擇社會影響惡劣的事故案例和成功的執法案件在媒體廣為宣傳，增強社會對安全生產違法行為的切膚之痛，從而支持安全生產行政執法。創新投訴舉報機制，完善來電、來訪、信函、網上訴求等渠道的基礎上，開辟短信平臺、網絡鏈接以及與報刊、電視、廣播等媒體的互動。還應制定舉報獎勵制度，一方面提高群眾的法律意識、自我保護意識、參與意識和舉報獎勵安全隱患的積極性，另一方面是營造良好的社會守法環境，形成強有力社會威懾力和社會監督力。

(六)充實執法力量，提高執法能力

建立一支政治合格、紀律嚴明、業務精通、作風過硬的行政執法隊伍，是健康開展安全行政執法工作的基本保證。執法人員的素質和作風關系政府形象和群眾利益，其工作水平直接影響行政執法效果。因此必須進一步完善行政執法的體制和機制，加強執法隊伍建設，提高執法能力。

1、進一步加強安全執法機構建設。各級政府和各部門要切實貫徹落實科學發展觀，堅持以人本，安全發展的理念，按照實事求是的原則，根據安全監管任務越來越重的實際，把學習實踐科學發展落實到安全生產機構、編制、經費預算上來，加強調研，配備適應本地安全生產監管工作需要的安全生產監管監察隊伍。一是鄉鎮特別是安全監管任務重的鄉鎮，要按照《湖北省安全生產條例》的要求，明確機構和人員，確保安全監管不留死角和空白。二是組建執法監察機構，建立一支統一的執法監察隊伍。在省、市、縣建立執法總隊、執法支隊和執法大隊。實行安全監管與監察分離，形成相互監督監的管合力，提高安監部門的整體監察效能。目前雖然我省部分地方成立了執法大隊，但機構性質、人員、經費、裝備、辦公場所，大多不能適應安全監察執法工作的需要。建議凡有煤礦、非煤礦山、危險化學口、煙花爆竹生產企業有縣（市）都應成立執法大隊；適度增加執法隊伍編制。參照其他省市的經驗和我省環保、質監、國土等執法部門的作法，縣（市）執法大隊原則上8-10人；執法人員的經費足額納入當時財政預算，保障執法經費。根據當地財力，逐年改善執法裝備，至少要保障執法工作的正常需要。

2.進一步提高執法人員素質。一是要嚴把進人關。今后根據工作需要進入安全監管監察隊伍的，采取從轉業干部中挑選和招考的方式，把符合執法人員的政治素質和業務素質要求的人員選進執法隊伍。既要懂業務，能識別和發現事幫隱患；又能熟練運用安全生產法律法規，識別和發現各種安全生產違法行為。二是要通過組織培訓與個人自學相結合的途徑,增加執法人員的專業知識,提高其執法水平.建議制定執法人員定期進修培訓的制度和鼓勵執法監察人員參加注冊安全工程師考試的措施,以幫助執法人員提高業務素質。經培訓與教育仍達不到要求的，要下決心調整。

3.進一步加強制度建設。建立健全執法檢查制度、行政執法公開和投訴制度、考核評議制度、執法責任追究制度和廉潔自律制度，嚴格依法行政，著力打造一支“政治過硬、業務精良、作風清廉、紀律嚴明、行動快捷”的安全執法專業隊伍。規范執法程序，規范自由裁量，不斷提高執法質量，防止執法主體錯位、執法程序違規和亂作為的現象，真正做到程序、實體合法，努力實現公開、公正、公平執法，提高依法行政的能力和水平。

4.提高安全執法的裝備水平。要根據經濟發展和安全監管的實際，配備必要的行政執法用車、檢測設備設施、防護裝備和執法辦案經費。建議國家總局或省政府有關部門明確安全生產監察員基本的裝備配備標準。提高執法的質量和效率。

總之，要通過深入學習貫徹落實科學發展觀，牢固樹立安全發展的理念：由被動反應型干預模式向主動計劃型干預模式轉變；由事故應對型向積極預防型轉變；由行政型向法制型轉變；由經驗型向規范型轉變，努力推進我省安全生產形勢的進一步好轉。

第二篇：淺談安全生產行政執法存在問題及對策

淺談安全生產行政執法存在問題及對策

.近年來，全國各地隨著市、縣、鄉鎮三級安全監察執法網絡逐步建立，行政執法工作迫切地擺在各級安監組織面前。各地雖然對安全生產行政執法工作進行了積極的、有益的嘗試，加大了對各類違法行為的查處力度，各類事故得到有效控制，但是，在工作實踐中也遇到了一些困難和問題，影響了行政執法規范運行。

這些問題主要有：

一、發展與安全的矛盾使行政執法難以到位。近年來，有些地方政府把發展作為第一要務,大刀闊斧上項目，一心一意謀發展,采取各種措施,制定優惠政策,改善投資環境,吸引外來投資。在一部分領導同志頭腦中“重發展、輕安全”思想明顯存在，主要表現為：一是擔心安全檢查多了、要求嚴了，影響軟環境，怕留不住客商，影響投資熱情，所以人為限制各種安全執法檢查；二是一味追求速度，不按程序辦事，慫恿投資商“先上車、后買票”，甚至“只上車、不買票”，造成“先天性”安全隱患；三是為違法違規者說情，有的甚至直接干預對違法企業的查處、處罰；四是給執法部門領導加壓，要求采取各種變通手段，確保項目順利推進等等，致使執法人員在履行安全檢查、調查處理、行政處罰等職責時很難到位。

二、法制建設滯后，給行政執法帶來困難。一是目前的安全生產的立法和細則滯后于實際工作。二是帶有計劃經濟色彩的法律法規得不到及時修改。隨著國有、集體企業的改制，對中小企業、民營企業如何監管缺乏具體法規。三是法律、法規實施中存在法律條款過于原則，缺乏可操作性的問題。“有法難依”現象時有發生，比如“三同時”如何具體實施沒有配套規定。四是法律、法規規定與現實存在一定差距。許多法規、規定都或多或少地存在著“一刀切”的問題，造成了有的地方執行起來容易，而有的地方執行起來困難。

三、安全監管力量不足制約了執法工作的開展。一是隨著煙花爆竹和職業危害監管職能列入安監部門，各級安監機構的監管范圍越來越大，而各級安監執法機構力量非常薄弱。執法裝備落后，不僅人員數量不能滿足面廣量大的執法工作需要，而且新招錄的執法人員由于剛進入安監隊伍缺少必要的專業知識，又未經過專業培訓，在進行執法、處理案件時必然會遇到困難，加上基層安監部門有的沒有設立專門的法制管理機構或懂法律的專職人員，沒有對日常行政執法活動進行有效的指導與監督，使基層行政執法工作難免出現疏漏。

四、綜合監管無抓手、影響了安監部門的權威。安監部門負責對安全生產工作實施綜合監督管理，但如何實施綜合監管、沒有具體的規定，監管缺乏必要措施和手段，導致與其他負有安全生產監督管理職責的部門之間存在職能交叉或脫節現象，造成某些領域的安全管理不協調、不到位，影響了安監部門執法的權威性。

根據以上的問題，如何做好安全行政執法工作，提出幾點對策措施：

一、加大宣傳力度，進一步增強全民的安全法制觀念。保障法律的貫徹實施，最基本、最重要的是要靠宣傳教育。要采取有效措施，充分利用各種新聞媒介和宣傳形式，加大《安全生產法》、《浙江省安全生產條例》、《安全生產違法行為行政處罰辦法》等法律法規的宣傳力度，在全社會特別是各級領導和企業法人代表中確立安全生產責任重于泰山的意識，營造一種從學習安全知識、人人關心安全生產、人人遵守安全法規、人人愛護生命健康的社會氛圍。

二、加強法制建設，盡快出臺地方性配套法規。隨著經濟快速發展，安全生產法律法規，特別是地方性法規、規定急需加以補充完善。如煙花爆竹安全管理條例（以下簡稱條例）規定的條款多數適用于生產企業，對批發和零售經營單位的處罰條款規定的不夠全面。在我們經濟發達的沿海城市，沒有煙花爆竹生產企業，但是有煙花爆竹批發和大量的零售經營單位，條例對經營單位在民宅內超量儲存煙花爆竹、批發企業在煙花爆竹批發過程中違規操作擾亂市場等條款并沒有詳盡的規定。使我們在日常的監督檢查中，查處或有群眾舉報相應的違法違規行為，且沒有相應的法律法規進行處罰，從而無法從根源上清除事故的隱患，更無法真正做到“執法必嚴，違法必究”。因此，建議抓緊對相關法律法規進行修改、補充和完善。，同時，抓緊制定相關法律法規的配套辦法。

三、明確監管重點，正確履行綜合監管職能。作為安全生產綜合管理部門，在綜合監管方面，主要精力應放在事故隱患的排查整改上，放在傷亡事故的調查處理上，放在其他負有安全生產監管部門履職情況的督查考核上，放在重點行業的專項整治上，放在地方性法規、政策的調查研究上，積極協調各職能部門之間的執法力量，努力形成齊抓共管的局面。

四、加強隊伍建設，進一步規范執法行為。一是進一步加強執法隊伍建設。保證行政執法的人員編制、經費、辦公場所和必要的設備及時到位。二正確處理好執法監察支隊（大隊）與安監局內設機構之間的工作關系，形成監管合力，提高安監部門的整體監察效能。三是加大執法監察力度。通過嚴格執法檢查，促使企業自覺落實安全生產主體責任。四是加強培訓教育。著力打造一支“政治過硬、業務精良、作風清廉、紀律嚴明、行動快捷”的安全執法專業隊伍。五是加強制度建設。建立健全各項執法監察制度和規程，嚴格依法行政，規范執法程序，規范自由裁量，不斷提高執法質量，防止執法主體錯位、執法程序違規和亂作為的現象，真正做到程序、實體合法，努力實現公開、公正、公平執法，提高依法行政的能力和水平。

總之，安全生產行政執法工作是一項系統工程，涉及到等多個部門和環節，涉及面廣，需要在政府強有力的組織領導下，各部門密切配合下，采取切實有效的措施，才能達到標本兼治的目的。(寧波市安全生產監督管理局)

第三篇：安全生產行政執法存在的問題與對策

安全生產行政執法存在的問題與對策

安全生產行政執法是安監部門的重要職能，貫穿于安全生產監管工作的全方位和全過程之中，對落實企業主體責任，提高安全監管水平，消除安全隱患，預防和減少事故發生，提高全社會安全保障能力具有不可替代的作用，被省委、省政府列入加強安全生產的三項行動之一。市安全監管局十分重視安全生產行政執法工作，在各級安監部門的共同努力下，全市安全生產執法機構逐步建立，執法隊伍素質穩步提高，行政許可全面展開，專項整治不斷深入，計劃執法有序推進，事故查處不斷規范，對促進我市安全生產形勢的穩定好轉起到了重要的促進作用。但通過近幾年的實踐，行政執法工作仍然存在一些突出問題和薄弱環節，我市安全生產行政執法水平與執法能力仍然不能適應安全生產監管工作的需要，亟待進一步探索和解決。

一、存在的主要問題

1.執法強度不高。一是執法數量偏少，不能滿足安全生產監管工作的需要。全市今年安監系統計劃執法的生產經營單位2764個，市局今年直接檢查的企業僅69個，全市還有大量重點企業和存在隱患的企業未納入執法檢查范圍，特別是渣土車、物流運輸車輛企業和危險物品經營小門店以及人員密集場所的微小型企業尤為突出，幾乎是空白狀態。二是執法監察的覆蓋率不高，全市工商注冊現有生產經營單位37894戶，今年1—11月，全市實際檢查只有10937戶，監管監察的覆蓋率28.9%，其中直管三大高危行業的生產經營單位4969戶，實際檢查4478戶，覆蓋率只有90.1%，未達到全覆蓋的

目標。三是對違法行為實施行政處罰的次數不多，處罰力度不大。1-11月，全市各級安監部門對違法生產經營單位的行政處罰1975次，實施經濟處罰216次、罰款額度343.26萬元（包括事故處罰萬元）、實際到位218.8萬元，市局全年實施行政處罰8次。四是部分領域如生產經營單位的職業衛生的監督檢查基本上還處于起步階段。現有職業危害的生產經營單位達2000余家，涉及30余個行業，接觸職業危害的從業人員達20余萬人，職業危害職業危害申報率不足60%。

2.執法水平不高。一是執法檢查質量不高，督促整改效果不佳。由于部分執法人員嫌執法程序嚴密、檢查內容具體，到生產現場去的少，檢查流于形式，為檢查而檢查；部分安監人員即使去了現場查也查不出隱患,查出了隱患卻改不了，有的隱患常查常在，屢查不改。二是行政處罰辦案質量不高，懲戒效果欠佳。從市政府法制辦對我局開展的行政執法質量進行抽查和案卷評審看，在立案、調查、取證、陳述、聽證、送達等程序上存在不同程度的問題；區縣局在行政處罰過程中，有的沒有嚴格執行送達程序，有的案件沒有按照規定時限結案，有的行使自由裁量權時主觀隨意性過大、不能正確行使自由裁量權，在具體的行政處罰幅度選擇的過程中，一律按法律規定的下限或者上限處罰，沒有做到按違法情節輕重區別對待，行政處罰顯失公正，有的失之于寬，而有的又失之于嚴；抽查鄉鎮（街道）執法案卷顯示，有的執法行為無論是主體還是程序上，還不同程度上存在違法執法的現象，損害了法律的嚴肅性和權威性。三是行政許可受理程序不完整、送達程序執行不嚴格、換證程序未制定，受理資料不完備。有些格式文書未能與政務中心的規定相銜2

接。四是事故查處簡單粗糙，警示教育效果不佳。有的事故調查程序執行不恰當，事故原因不清楚，調查取證不細致、事故分析不嚴謹，適用法律不準確，處理建議不嚴肅，責任追究不落實，整改措施不到位。調查報告要素不全，責任查處避重就輕，事故教訓輕浮淺薄。五是政執法文書的使用不規范，有的地方不重視執法文書的使用，不按照規范格式填寫，隨意改動，對違法行為人的違法事實沒有如實記錄，個別案卷使用其他部門的文書，有的地方自創格式，有的使用信函白紙等等。

3、行政作為不積極。一是有的憑借法律之間的沖突、法律規定的模糊空間和法律依據以及技術標準的不配套、不完善、不細化，對行政執法事項和群眾投訴舉報事項能拖就拖、能推就推。二是行政執法有逐利化心理，對經濟罰款處罰比較積極，對警告、責任改正等行為能力處罰和吊扣資格證書等資格罰實施較少。三是行政處罰執行和事故責任追究難以到位，全市各區縣安監局歷年來積累了大量行政處罰不到位而又不按時移交法院強制執行的案件。四是安全生產行政問責形同虛設。2008年以來，全市每年發生約30起左右的生產安全事故，除市局組織調查的事故外，各區縣（市）安委會（安委辦）沒有因發生事故對負有監管責任的鄉鎮（街道）政府或部門提起過行政問責。

4.執法中違法現象一定程度存在，一是執法主體不合法，有的區縣（市）局對安監局法定職責的內涵和外延缺乏正確的理解，與相關部門發生沖突，執法主體出現錯位、越位和缺位現象。二是事故信息報送不準確、及時、完整，有的區縣（市）和部門出于事故考核指標的壓力，對事故信息報送有畏難心理和瞞報、謊報和漏報 的的趨勢。1—11月，市局接到群眾關于事故信息舉報7件，較去年大幅增加。三是違反有關法律法規規定，有的超越法律處罰上、下限規定處罰，有的行政許可不到現場核查，個別鄉鎮安監人員替企業弄虛作假等。

二、原因分析 1.執法依據不配套

一是法律沖突制約了行政執法。《安全生產法》第81條和《生產安全事故報告和調查處理條例》（以下簡稱條例）第38條對事故單位主要負責人處罰規定不一致；《條例》第3條和《刑法修正案》和兩高司法解釋關于重大傷亡事故的規定不一致；《條例》實施后，事故查處和事故責任追究就出現了安全監管局（及其他監管部門）和調查組多個職能交叉重疊的主體和程序。調查組形成并經政府批復的“事故調查報告”能不能作為作為處罰決定執行和安全監管局行政處罰的依據，各界對此持有疑慮。同時事故調查報告批復后，其他部門在責任追究執行中，變相撤銷或追加行政處罰的現象時有發生，安監部門領導集體的“集體討論”程序與經政府批復的“事故調查報告”是否具有同等功效與權責，《安全生產違法行為行政處罰辦法》對此并沒有明確規定，為基層事故調查與行政處罰帶來了一定程序的難度，挫傷了安監執法人員的執法積極性。

二是法律修改的滯后性嚴重制約了部門履行職能。《礦山安全法》、《職業病防治法》和《使用有毒物品作業場所勞動保護條例》都列入了國家立法修改計劃，但由于周期過長，到目前仍沒有完成修改審議程序。隨著政治體制改革的深入，各部門職能調整加快，生產經營單位的職業防護職能轉移到安全生產監督管理部門后，用4

人單位及其作業場所職業衛生安全許可還缺乏許可程序、許可內容、許可條件的規定，致使行政許可無法進行，對安監部門加強對作業場所職業衛生的監管帶來一定程度的障礙。

三是存在大量的立法空白點，為安全監管帶來難度。如《安全生產法》已實施多年，在執法過程中遇到爭議問題至今沒有權威的解釋，為正確貫徹執行法律帶來難度。《煙花爆竹安全管理條例》對煙花爆竹生產、經營、運輸、燃放四個環節分別作出了規定和相關罰則，但對私自儲存煙花爆竹及生產企業向零售者出售煙花爆竹卻沒有相應的處罰措施，仍需依據《刑法》、《治安管理處罰法》給予相應處罰，但處罰僅對行為人，而對私儲物品和生產單位卻沒有罰沒的規定。《危險化學品安全管理條例》中規定了使用的環節，但沒有明確使用許可的主體、程序、條件等具體規定，致使危險化學品使用監管無法可依，給安全生產帶來很大的隱患。隨著社會經濟的發展和進步，出現了大量無主管部門的行業，同時國家加大新農村建設，農用車、船和農民自建房越來越多，而農村道路交通和農民建房卻無人管，無法管，成為新的重大隱患。

四是安全標準不完善。隨著經濟的快速發展，一些行業安全標準和規程不能適應新的發展要求，部分安全生產標準老化、內容過時。如機械、有色金屬加工系統等行業技術與生產工藝與上世紀90年代初相比都有了很大的變化和發展，而相關的粉塵防爆標準一直在沿用。加上長期以來，我國安全生產工作實行各行業主管部門管理的體制，國務院有關部門各自制定自己的安全生產標準，種類龐雜，很多專業的安全生產標準體系之間存在內容重復交叉等問題。隨著社會經濟的轉型，經濟組織形式以及勞動用工制度的變化，安

全生產工作新問題不斷涌現，急需相應的安全生產標準進行規范。同時新技術、新設備、新工藝和新材料的采用，及時制定和修改新標準尤為必要。

2.執法環境不優

一是地方黨委政府在處理經濟發展和安全發展二者關系時難以平衡。在一部分領導同志頭腦中“重發展、輕安全”思想明顯存在，有的地方大刀闊斧招商引資、上項目,制定優惠政策,改善投資環境,擔心安全檢查多了、要求嚴了，影響軟環境，人為限制各種安全執法檢查，為安全執法檢查設臵障礙，對一些不符合安全生產條件的新改擴建項目，不按程序辦事，造成很多項目開工之日就是事故隱患產生之時。有的地方領導行政“干涉力”過大，“以權代法”、“以權壓法”、“以權亂法”、“以權廢法”的現象時有發生，有的為違法違規者說情，有的給安監部門領導加壓，有的甚至直接干預對違法企業的查處、處罰，一個電話就能推翻行政處罰決定，行政執法不得不陷入放松監管的“怪圈”。致使執法人員在履行安全檢查、調查處理、行政處罰等職責時很難到位，成為安監部門躲不過繞不開的最大障礙。

二是從業人員整體素質不高。生產經營單位人員的的文化基礎知識、思想素質、法律知識、安全意識和安全技能水平還參差不齊，不懂法和過分強調自己權利的狀況同時存在，懂法的人在面對法律問題時，又不愿意嚴守法律的制約，現在社會上出現"鉆法律空子職業人員，個別行政相對人受利益驅使，法律意識、誠信意識淡薄，令執法工作辛苦勞累艱難，有的甚至暴力抗法，行政執法的環境日趨復雜。

三是普通群眾法律意識不強。有的群眾缺乏權利意識，不重視也不關心維護自己的權利，當自己權利受到侵害時，不知借助法律加以保護，只能無可奈何。有的群眾缺乏義務觀念，沒有認識到自覺遵紀守法，支持和配合行政機關的執法活動是自己應盡的義務，對行政機關的執法活動心理上有抵觸情緒，對行政機關執法活動不配合，甚至阻撓。同時由于地方部門利益、長官意志、關系因素、風俗人情等因素交織在一起，長遠利益與短期效益、社會穩定與嚴肅執法等分寸難以把握等現實狀況，行政執法缺乏一個良性的社會圍。

3.執法力量不強

安全生產是一項綜合性工作，專業性強、責任重、要求高、工作強度大，隨著職業危害等監管職能轉入安監部門，各級安監機構的監管范圍越來越大。安全監管力量不足，嚴重制約了安全生產行政執法工作的開展。

一是執法人員嚴重不足。到目前，全市各級專兼職安監人員僅有771人，市局安監在編48人，而真正現場執法的只有20人。區縣（市）局現場執法人員平均8.7人，有的只有4人，如高新區。而作為一線執法檢查的鄉鎮安監人員，其編制的性質、數量、經費和工作內容遠未能適應形勢的需要。由于執法隊伍人員不足，許多安監部門忙于機關事務而無暇到現場執法檢查。

二是執法人員素質相對不高。安監部門成立較晚，人員成份復雜，只有少部分人員是面向社會公開招聘的專業人員，大多數人員從其他部門調配而來，且年齡結構偏大，人員素質參差不齊。雖然經過了培訓，取得了安全執法證，但部分執法人員并沒有系統地掌

握安全生產法律知識和專業知識，對行政執法的程序、規定了解不透，對有些違法行為的定性把握不準，有些執法人員面對龐大的執法事項感到茫然畏懼，對行政執法軟件系統的使用更是束手無策，執法效率低下。

三是執法條件不足。技術裝備落后，執法車輛短缺、必要的檢測手段和防護器具缺失，工作中還僅憑經驗，借助聽、看、聞、摸等手段，執法效能低下。部分區縣安監部門和大多數鄉鎮（街道）安監站行政經費不足，執法工作經費得不到保障，個別區縣局靠罰沒收入補充辦公之用。有的縣級安監部門安監執法人員政治待遇不高，有時甚至遭到粗暴對待，導致執法心態失衡，致使對執法工作的不敬業、不認真、不負責，難作為的不作為，易作為的濫作為。個別執法人員對待行政相對人態度冷漠，以不文明、不誠信的方式（變相的哄、嚇、詐、騙）收集證據，想方設法的阻礙當事人行使申辯、復議、訴訟等救濟權利，影響執法形象。

三、對策建議

1、加強安全生產法制建設。一是完善法律法規，制定和修改配套的地方實施性規章。加快《長沙市安全生產管理辦法》等規章的修訂工作，將《長沙市事故調查處理規則》和《長沙市安全生產行政問責辦法》一并列入《長沙市安全生產管理辦法》，解決法律法規規定不具體、不明確、含糊籠統和缺乏可操作性的問題。二是修改市局安全生產行政執法各項制度的修訂，根據近幾年新頒布的一系列國務院有關文件精神、國家安監總局令和湖南省有關行政程序、行政服務規定以及市政府法制辦有關要求，對市局關于行政許可、行政檢查、行政處罰等制度進行修訂。三是建議省局盡快制定和出8

臺《湖南省煙花爆竹管理條例》，減少或消除行政執法依據中的盲區和“空白點”。同時建議國家總局要加大立法調研，結合基層執法實踐需要，解決安全監管中無法可依，有法難依的等問題。為安全生產行政執法創造一個良好法制環境。四是著手安全技術標準的清理，加快收集相關行業標準和國家標準，解決安全監管中標準混亂的難題。

2、加強安全生產法律法規宣傳教育力度。一是加大對各級領導的宣傳教育力度，特別是對區縣和鄉鎮主要領導的安全教育培訓，使他們樹立“安全發展”的理念，樹立安全也是政績的觀念，在經濟發展遇到安全問題矛盾時，不再以犧牲安全為代價，不再人為地干預安全生產行政執法。并在安監機構編制、人員配備和經費落實上給以大力支持。二是加大安全生產法律法規的宣傳力度，使企業負責人和從業人員的法律意識不斷增強，自覺遵守安全生產法律法規、標準和有關技術規程，提高企業的本質安全度。然后通過嚴格行政，公正、執法，切實把各項法律法規落到實處。三是加大全民安全意識宣傳力度，提高全社會的安全意識和法律意識，形成了解、理解、貫徹、配合、維護安全生產行政執法的良好環境。

3、加強安全生產執法能力建設。一是充實一線執法隊伍，各級安監部門在研究工作時，人員調配應向一線執法隊伍傾斜，達到國家安監總局規定的縣級安監部門執法人員數量不少于在編人員70%、市級60%的的標準，把既要懂業務又能熟練運用安全生產法律法規的人員充實到執法隊伍。鄉鎮要按照《湖南省安全生產條例》的要求，確保機構、人員和經費到位。二是進一步提高執法人員素質，加強對執法人員的教育培訓強度，創新執法質量考核評議方式，使執法人員在實際執法行為中獲得最直接、最具體、最有效果的經驗教訓，快速持續提高執法水平。三是提高安全執法的裝備水平。根據經濟發展和安全監管的實際，配備必要的行政執法用車、檢測設備設施、防護裝備和執法辦案經費。四是切實加強執法監督。改變目前安監系統內部執法監督流于形式的被動局面，各區縣（市）安監部門要成立相應的法制機構，健全內部執法監督制度，完善行政執法監督機制，規范行政執法主體、嚴格執法程序、規范使用行政執法文書，通過內部協調溝通發現和糾正執法中存在的問題，降低了劣質執法和違法行政的幾率，減少外部監督的糾錯成本，避免不必要的媒體曝光、行政復議和行政訴訟案件發生。五是善待執法人員。行政執法具有快節奏、高難度、高責任和高風險的特點，僅靠督促懲戒遠遠不夠，還應當讓執法人員在工作事業上有成就感，思想感情上有使命、精神世界上有充實感和歸宿感，能感受到集體的溫暖和執法的快樂。

4、加大安全生產行政執法力度。一是全面開展計劃執法和委托執法，按照安全生產社會創新管理的要求，市、現兩級安監部門要把直接檢查的企業數量和領域進一步擴大，把一些重點企業和存在隱患的企業未納入執法檢查范圍。區縣（市）安監部門要依法對所有鄉鎮（街道）進行委托執法，執法檢查實現全覆蓋。二是把執法過程和內容的重點突出到落實企業主體責任和提高企業的本質安全水平上來，嚴厲打擊和制裁非法生產、非法經營、非法建設和隱患治理不力的單位和個人。以強化執法推動安全生產專項整治，以強化執法加強安全監管，以強化執法促進隱患整改，以強化執法增強企業安全責任意識，實現安全生產工作重點由事后查處向事前防范10

轉變。三是加大事故查處和事故責任追究，特別是嚴厲查處瞞報、謊報、遲報和漏報事故的行為。四是加大安全生產行政問責工作力度。

5、優化安全生產執法環境。一是爭取黨委、人大、政府、政協的領導與支持，為安全生產行政執法保駕護航。安全發展是科學發展觀的重要內容，安全生產行政執法是建立安全生產秩序、規范安全生產行為的重要手段。各級安監部門要理直氣壯地向四大家領導匯報，特別是向黨委、人大、政府匯報，爭取支持安監部門依法監管，依法行政，把安全生產行政執法納入人大監督的范圍。二是爭取司法機關支持，努力營造有利于行政執法的法治環境。將行政執法的法律依據，適時送到法院、檢察院等機關，使之全面了解安全生產法律法規和部門規章，大力支持安全生產行政執法，特別是當事人不能自覺履行處罰決定義務的案件，要申請法院強制執行。同時積極與監察以及負有安全生產監督管理職責的相關部門溝通協調，必要時獲得配合與支持。三是爭取新聞媒體和全體公民的支持，營造有利于行政執法的社會氛圍。選擇社會影響惡劣的事故案例和成功的執法案件在媒體廣為宣傳，增強社會對安全生產違法行為的切膚之痛，從而支持安全生產行政執法。創新投訴舉報機制，完善來電、來訪、信函、網上訴求等渠道，開辟網絡鏈接以及與報刊、電視、廣播等媒體的互動等。同時建立舉報獎勵制度，提高群眾的法律意識、自我保護意識、參與意識和舉報獎勵安全隱患的積極性，營造良好的社會守法環境，形成強有力社會威懾力和社會監督力。

第四篇：市安全生產監察執法工作現狀和對策

市安全生產監察執法工作現狀 和發展對策

市安全生產監察執法大隊

江油市是川西北工業大縣，轄區內有40個鄉鎮和一個工業園區，其中工業重點鄉鎮12個，現有煤礦1家、非煤礦山企業108家、危化品生產企業14家、經營企業105家、煙花爆竹批發企業2家、煙花爆竹零售點210處、冶金企業60余家、建材企業80余家，存在較重以上等級職業危害的企業300余家、涉及重大危險源11處。歷年來，通過全市安監執法人員的不懈努力，我市安全生產形勢持續穩定好轉，安監執法工作成為了我市實施工業強市戰略的重要保障。

一、我市安全生產監察執法工作基本舉措

（一）抓大隊保障能力建設，優化工作要素

1、人員保障：我局執法大隊編制8人，目前到位7人，局里在人員相當緊張的情況下，保證了5名專職執法人員，基本解決了有人執法的問題。

2、裝備保障：我局在車輛非常緊張的情況下，專門確定一輛越野車作為大隊執法用車，專項撥付資金25萬元，為執法大隊購買電腦、便攜式打印機、相機、攝像機、風速儀、有害氣體檢測儀、粉塵檢測儀、全站儀等裝備，為監察執法人員配發了安全帽、防砸鞋、防護服、護目鏡、耳罩、防塵口罩、防毒面具等防護用品，單獨為執法大隊設置了兩間辦公室，基本保障了執法工作的有序開展。

二、我市安監執法的主要成效

2012年，我局主要開展交通運輸安全專項執法、煤礦及非煤礦山專項執法、職業健康安全專項執法、水電企業專項執法、危化品專項執法、人員密集場所專項執法、春節及國慶客運企業專項執法、危化品登記專項執法、尾礦庫專項執法等九個專項執法，大隊獨立執法監察企業135家次，配合上級執法部門檢查企業15余家次，配合其他部門檢查企業80余家次，完成480余個執法工作日，其中完成對直接監管企業360余工作日，占總執法工作日的75%，立案查處案件22件、處罰款133萬元，其中非事故罰款29.5萬元，下達整改指令61份、現場處理措施決定書43份、督促企業投入整改資金670余萬元，整改隱患500余處，鄉鎮委托執法共檢查企業291家次，下達整改指令159份，督促企業整改安全隱患720余處，責令暫時停產整頓企業6家，鄉鎮按簡易程序實施處罰49起，共處罰款4.7萬元。無一例行政復議、訴訟和舉報案件，取得了較好的效果。

（一）事故得到有效控制：2007年執法大隊成立前，我市各類傷亡事故186件、死亡52人、直接經濟損失336.74萬元；2012年，全市共發生各類傷亡事故119起、死亡40人、經濟損失205.78萬元。同比，2012年比2007年，事故件數下降36%、死亡人數下降23%、直接經濟損失下降39%。

（二）企業安全投入大幅提升：統一以30家不同行業的企業進行對比，2007年,30家企業產出2.45億元，安全投入365萬元；2012年，該30家企業產出3.22億元，同期安全投入562萬元，投入總量增加54%，投入比重由1.49%增加至1.75%。

（三）隱患發現率大幅降低、整改率大幅提升：還是以上述30家企業數據作比較，按一次監察執法閉環作數據分析，2007年發現隱患362處，按期整改隱患286處；2012年發現隱患196處，按期整改隱患182處。隱患發現率從平均每家12處降低到每家6.5處，按期整改率從79%提升到93%。

（四）被監察企業事故發生率大幅降低：以2008年-2012年五年數據分析，共獨立監察企業240家，累計被監察企業共發生事故四起，死亡四人，其中，被監察企業當年事故發生率為0。

（五）行政處罰金額較大提升：2008年，全市非事故處罰3件、罰款1.2萬元；2012年，全市非事故處罰71件、罰款34.3萬元，其中一般程序處罰22件、罰款29.5萬元。處罰件數增加23倍，處罰金額增加28倍。

三、存在的主要問題

（一）自上而下的急功近利，導致運動式執法。

目前我國正處于特殊的經濟發展階段，粗放式經濟實體尚未真正轉型，高風險、低安全保障的企業大量存在，企業員工安全意識及操作水平低下，現有的安全法律、標準未能完全落實到企業，落實到操作層，導致全國時有重特大事故發生。每次其他地區發生大的事故，上級必將下發專門文件，要求各地立即開展專項整治，這就必然打亂各地已有的執法計劃，疲于奔命，運動式執法。

（二）執法力量薄弱，執法裝備和手段不夠有力的問題

目前，從國家到省市縣四級已初步建立了安監機構網絡，但是機構建設的現狀卻不容樂觀，尤其表現在基層的安監機構。一是隊伍建設滯后，安全生產是一項綜合性工作，專業性強、責任重、要求高、工作強度大，而目前我國安監機構人員編制是從上到下呈倒“金字塔”型，作為一線隊伍的縣級安監部門，我局共有執法編制8名（到位7人），無一名安全技術專業人員人員，卻要負責全市1000余家生產經營單位，無論是現行編制的數量還是人員的專業素質都遠未能適應形勢的需要，責權不統一，事權不統一，一線監管責任難以到位。二是執法裝備落后，從現狀看，我局在車輛及其緊張的情況下，為大隊配備了一輛執法車，但該車破舊已久，卻要經常用于陡坡險路，成為了安監局不安全的笑談。三是法律法規賦予安監執法的強制力不夠，對一些抗拒不執行處罰決定的違章現象沒有強制手段，只能通過申請人民法院強制執行的方式迫使相對人履行義務，使得安監執法缺乏權威性、嚴肅性。

（三）執法與優化投資環境矛盾突出，執法的嚴肅性受到損害

近年來，招商引資是經濟發展的重要途徑，全國各地都興起一股招商引資熱潮。千方百計引進企業，成了地方政府的重頭戲。安全監管執法與優化招商環境就出現矛盾沖突，執法的嚴肅性受到損害。為了能讓客商企業早日投產，先上車后買票的現象也就隨之出現，安全生產“三同時”很難落實到位，給企業生產帶來較大安全隱患，一些企業就象一個天生的畸形兒，靠后天的治療，需要花幾倍乃至幾十倍的精力和經費，還達不到預想的整治效果。為了檢驗部門服務企業發展環境的好壞，地方政府采取定期不定期的方式在企業中開展評行政事業單位政風行風活動，以評議結果來體現服務企業的效果，卻沒有考慮執法者與相對人存在天然矛盾的實際，導致執法單位在工作上謹小慎微，那么嚴肅執法可能就要大打折扣，使執法的決心和力度面臨兩難選擇。

（四）鄉鎮機構不健全，人員數量及專業水平參差不齊，委托執法推行難度大。隨著鄉鎮機構改革，我市40個鄉鎮的安全辦不再是常設中層機構，導致鄉鎮安監執法機構不健全，定位不準確，表現在：一是人員不足。

第五篇：上海市街區行政執法體制的現狀與對策

上海市街區行政執法體制的現狀與對策

——以黃浦區為例

彭述剛

黃浦區是上海市的中心城區，面積僅4.16Km2。截止1999年6月底，有上海市戶口的常住人口達239，000人，人口密度在所有城區中最高，達近60，000人/Km2。黃浦區內有融購物、旅游、商務展示等功能于一體的蜚聲中外的南京路，有融行政、金融、商業、旅游等功能為一體的人民廣場，有可供人們撫今追昔、展望未來的上海外灘，因而區內流動人口數量甚巨，高峰時每天達270～300萬人，平時每天亦有150萬人左右。巨額的流動人口與常住人口對黃浦區的公共設施形成了巨大的壓力，也對行政執法提出了挑戰。

一、黃埔區綜合執法體制試點的網狀

1995年以前，黃浦區設立市政管理委員會作為區政府的協調機構，以解決環衛、環保、園林、建設等執法部門之間管理上的沖突。1995年3月，中央決定在黃浦區進行城區綜合執法試點。指導思想是精簡機構，撤局建委。于是撤環衛、環保、建設局，建立具有一定市政管理權限的區市政管理委員會。為加強對幾個特殊地區的管理，1994年設外灘風景區管理辦公室和人民廣場管理辦公室，作為區政府的派出機構，1997年兩機構劃歸市政委管理；1998年8月設南京路步行街管理辦公室。1997年，區政府又依法設立了四個街道監察隊。

目前黃浦區的綜合執法體制仍處于建構過程中，基本上是劃分了若干執法區，形成點(外灘、人民廣場)、線(南京路步行街及區內15條主要道路)、面(街道)分離執法的局面。就執法方式而言，在區市政委內綜合執法與專業執法并存，在外灘、南京路步街街、人民廣場(以下簡稱“三大塊”中)，外灘只不過實行的是更小范圍內的專業執法；就管理區域而言，區內各管理部門執法區域涇渭分明，分離明顯，但區域劃分明顯不合理；從編制上看，區市政委管理范圍大，而其執法人員在專業執法這一塊數量不足，如園林部門只有三人，一天跑15條主要道路，執法效果可想而知；就主管部門而言，街道執法實際上自成體系，不受區市政委管，街道監察隊預算由區政府支出，與區市政委無關。可見，要實現由區市政委統籌協調，充分發揮其綜合執法功能，還有一段路要走。

就執法依據而言，由于目前全國仍然是部門立法為主，這與市政綜合執法體制改革發生了沖突。目前區市政委并無法定的執法權，主要是通過各部門的委托來執法。此外，在同一個區內，雖然各執法隊伍在執法性質與內容上相同，但在執法依據上卻存在很大差別。街道監察隊主要依據《上海市街道監察處罰暫行規定》執法；市政委市容環衛監察隊主要依據《城市市容環境衛生管理條例》執法；“三大塊”的監察隊則主要依據市容、市政、環保、公安、規劃等領域的專業性法律法規執法。

二、當前黃埔區綜合執法過程中存在的問題

黃浦區在綜合執法方面仍處于摸索階段，存在著不少隱患。主要體現在以下幾個方面：

1.執法體制混亂。

1目前，市一級領導對如何改革執法體制并沒有明確的認識。據了解，區一級提綜合執法模式，而市里則定兩地管理模式，強調從小塊而不是從整體著手。目前人民廣場、外灘、南京路步行街，以及區外的陸家嘴、虹橋等地，均實行塊塊管理。塊內管理好了，但塊外更加混亂，宏觀管理效率并不高。在機構設置方面，市政委不是政府組成部門，市政委主任也不是人大任命，實際上很難使市政委的功能得以充分發揮。2目前的執法體制實際上是條塊(塊塊)分治的體制，形成了大量的管理盲區，同時也缺乏應變能力。如人民廣場地區實行綜合執法后，該地區秩序明顯好轉，但大量無證攤販轉往人民廣場外圍，外圍秩序混亂，延安路一帶也出現類似現象。再如根據《上海市南京路步行街綜合管理暫行規定》第2條，步行街監察隊的執法區域有明確界定。12月初，一市民在南京東路外墻轉角剛超出監察隊管轄范圍的地方違章懸掛橫幅，由于該地屬區市政委直接管理范圍，而區市政委只有四人管戶外廣告，人手不足，結果步行街監察隊管了，對違章公民予以處罰。受處罰者不服，以處罰主體不足為由提請行政復議，結果復議時只得撤消原處罰決定。

3部門之間責權利不分，缺乏綜合考慮統籌協調，導致管理內耗，效率低下。“三大塊”地區的監察隊的執法權是基于其它專業行政管理部門的委托。如果僅有規章規定專業行政機關必須授予某些權限，若某些專業行政機關并不辦理委托手續，監察隊就不能行使相關的執法權。通過大量專業行政管理部門委托來使監察隊行使執法權，由于部門出于自身利益考慮，責權利很難劃清，各部門也并不見得愿意委托，這將使市、區政府付出很高的監督成本和執行成本。如根據《上海市人民廣場地區綜合管理暫行規定》第12條，對于在廣場內賣藝、兜售物品的行為，由工商行政管理部門委托廣場監察隊按有關規定予以處罰。但據了解，工商部門至今仍未委托，原因在于工商部門擔心被提起行政訴訟。因為根據《行政訴訟法》第25條規定，由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告。而監察隊的用人權在區市政委，區工商局無權干預。市工商局曾發文，要求各區工商對于下崗擺攤一律不管，而人民廣場地區無證攤販方面的管理由廣場管理辦承擔責任。這種專業行政部門有權無責，綜合執法部門有責無權的狀況極大地影響了綜合執法的效率，使廣場監察隊管理無證攤販無法律依據，因而也就不具有合法性。其結果是廣場地區無證攤販泛濫，每年僅小攤販兜售風箏一項，就導致300多只廣場鴿被纏死、纏傷，并引發過一起停電事故。實踐證明，市政管理中所出現的問題與社會問題息息相關，當前最突出的問題就是無證擺攤現象。另據調查，在人民廣場最突出的問題也是無證設攤。加強管理后，現在無證攤點聚集在廣場外的西藏路一帶，同時虹口、閘北等區也因黃浦區加強綜合執法力度而成了無證擺攤的重災區。從公共管理的角度來講，市政管理所營造的良好的市容市貌是一種公共產品，但當黃浦區加強塊塊執法后，大量攤販轉到其他地區，破壞了其它地區的市容與秩序，給上述地方的居民帶來諸多不便，這實際上產生的是一種消極的外溢效應，對其他地區是不公平的。這需要由市政部門來統管全局，消除這種負效應。建議在理順體制后，由市政委帶頭，統籌規劃，將本區一些無交通功能的通路，如永安路、新永安路等封閉，建成集市，這樣即可緩解無證擺攤帶來的管理上的壓力。再如人民廣場共有43條公交線路在此交匯，有18個公交起點站，游客極多，每天約有100輛外地旅游大巴在此停泊。人民廣場地下車庫有600個泊位，但由于車庫限高2.5米，中巴、大客車進不去，每天只有70～80輛轎車進庫，這使該地亂停現象根本無法解決。這是市政缺乏統一規劃與管理所產生的惡果。

2.由于我國專業立法體制的影響，再加之黃浦區目前實行的是條塊分割的執法體制，這加劇了立法上的混亂，使當前的行政立法存在諸多不規范之處。

1在同一性質的違法行為上處罰標準混亂。

這種立法上設定處罰標準的混亂狀況，易導致公民產生執法不公平的感覺，甚至產生逆反心理，其結果是加大了綜合執法的難度，加劇了執法人員與行政相對人之間的沖突與對立。

2市政府規章中存在大量疏漏，增加了綜合執法的難度。如《人民廣場地區綜合管理暫行規定》第11條規定，對隨地躺臥、露宿、在噴水池中洗澡等違章行為，廣場監察隊應當進行勸阻或者予以制止，但并未制定罰則。國外在這方面處罰是相當重的。如在羅馬，在市內噴水池沖涼者被判五天到三個月監禁和40萬里拉(約合300美元)以下罰款[1]。此外，有些規定未考慮到執法上的可操作性。仍以上述規章為例，該規章第7條規定，任意停放非機動車輛的，由公安機關委托廣場監察隊予以處罰，但對機動車輛違章停放未作規定。由于公安部門不進廣場處理，而監察隊無權管，法律規定不適應管理需要，結果機動車違章停放屢禁不止。而《街道監察處罰暫行規定》第18條將一般程序和簡易程序混淆，只規定了按一般程序來處罰。此外，在市容管理方面也無細則可供參考。

3.監察隊員的人身安全得不到保障。

目前監察隊員在執法過程中被打的現象相當普遍，有的甚至被打殘。由于監察隊是事業編制，當監察隊員與行政相對人之間發生糾紛或監察隊員被打時，公安機關依據《治安管理處罰條例》，將其當作民事糾紛來管；而當監察隊員被打傷時，法院則依照《刑法》規定和《刑事訴訟法》第170條將之作為自訴案件處理，由被打監察隊員自己舉證。這些做法嚴重挫傷了監察隊員執法的積極性，也助長了違法者的囂張氣焰。

據了解，南京路步行街由于違章現象多，而監察隊員不愿管，步行街管委會只得規定罰款指標，逼著監察隊員管。

4.由于執法人員對某些法條理解不透，使得執法過程中的某些行政行為本身就是違法的，這意味著即使相對人真的違法，執法部門也有敗訴的可能，并可能由于重新作出處罰決定而直接導致管理成本攀升。典型的例子是行政復議主體的資格認定問題。區市政委與各管理辦，實際上未將委托、授權、派出機構等名詞的涵義弄清楚，認為受委托執法的“三大塊”的監察隊具有獨立的法人地位，對外獨立承擔行政責任。當筆者問及為什么區市政委有權復議“三大塊”的監察隊的部分處罰決定時，得到的答復是：“三大塊”的監察隊是區市政委的派出機構，根據《行政復議法》第15條的規定，對派出機構的行政處罰決定，設置該派出機構的行政部門有復議權。為將這個問題弄清楚，筆者查看了一份人民廣場監察隊的處罰決定書(號碼為B NO：0025051)。處罰決定書上清楚地寫著廣場監察隊部分受區市政委的委托，這與區市政委的解釋矛盾。實際上，廣場監察隊不是法人，也無權以自己的名義處罰，而只能就受委托部分以區市政委的名義作出處罰決定(處罰決定書上的落款為監察隊也是違法的)。由于當前未設上海市市政委，復議機關應當只能是區政府法制辦。而如果假定設了市市政委，對監察隊的處罰決定不服可一狀告到市市政委，從管理角度來講顯然是不科學的。

三、關于建立上海市全市綜合執法體制的建議——一個法律學與管理學角度的構想

1.以實現法律規定協調、行政流程暢通為目標來整合整個綜合執法體制。可將整個綜合執法架構設置如下格局。

在示意圖中可以看到，由區市政委統一領導和監督各下屬管理委員會，各下屬管理委員會作為區市政委的派出機構，對外享有綜合執法權；對于區內重大復雜的案件，則可規定只能由區市政委來作出處罰決定；對區市政委的處罰決定不服可由市市政委或區政府法制辦來復議。同時，取消街道辦對街道監察隊的領導，取消市政府對“三大塊”管委會的領導。各管委會的管轄范圍從全區管理便利角度出發，由區市政委劃分，區市政委保持根據需要進行調整的權力。區市政委一般不再直接執法或派執法隊執法。所有人、財、物的調配權均在區市政委，所有市政綜合執法的責任也由區市政委全部承擔。管委會與監察隊之間是委托關系，監察隊仍為事業編制。當然，這個執法體制在整個上海市得以運行的前提是設立上海市市政委，且根據法律規定其擁有市政綜合管理與執法權。

1為什么不應由街道辦領導和管理監察隊?發達國家街道承擔的是社區服務功能而不是行政功能。隨著社會的發展，社區發育與成長是一條必經之路。沒有社區的凝聚力與服務功能，城市社會將來穩定與否難以預料，整個城市秩序也將難以控制，這意味著街道行政功能的弱化與服務功能的強化是必須的。上海加強社區建設和管理的奮斗目標是：“到2000年，初步形成安定安全的社會治安秩序、便民利民的社區服務網絡、團結和諧的社區人際關系、健康向上的社區文化氛圍，并為建成配套設施齊全、環境舒適優雅、管理規范有序、保障功能完善的現代化社區奠定基礎”[2]。中國的實際情況以及在公眾中形成的共識，以及中國城市的歷史因素等綜合條件，決定了街道必須在社區建設中起領導促進作用。從實際需要看，各管委會的管轄區域劃分應以街道為基礎，兼顧全區。辦公地點可設在街道，這樣有利于二者之間的配合。同時，對管委會負責人的任免、調動、考核、獎懲，應規定街道有會簽權，以建立街道對管委會的制約機制，強化二者之間的配合。

2就黃浦區而言，建議保留外灘、人民廣場、南京路步行街三個管委會。這主要是因為這三個區域流動人口多，直接代表了上海形象，在整個上海市容市貌的對外展示中具有舉止輕重的地位。

3法律上的可行性及中央與地方關系的協調。要使所設想的執法體制具有合法性，必須解決兩大問題：

(1)使市政委機構職能配置合理合法；(2)使行政執法(尤其是行政處罰)權限配置合理合法。

對于第一個問題，根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條規定，“省、自治區、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。”依此，可由上海市政府制定一個具體方案，將上海

市環保、環衛、園林、建設等部門合并或進行職能分解，同時將其它部門的可以綜合的執法職能并入，精簡人員，合理設置內設機構，組建成上海市市政委，報國務院審查批準。上海如能領全國風氣之先，亦可為全國城市綜合執法體制改革做出重大貢獻。

對于第二個問題，根據《行政處罰法》第16條規定，“國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的處罰權只能由公安機關行使。”建議由市政府牽頭，聯合市人大、市高級人民法院，對現有專業性行政法律加以梳理，從中理出可以由上海市市政委行使的處罰權，并列出詳細清單，由市政府上報國務院請求批準。如果能獲得國務院授權，則在行政處罰權配置方面具有更大的自主權，也更具可操作性。

從法律上理順關系，也利于保護行政相對人的合法權益，利于監督綜合執法隊伍。目前體制下，行政復議部門有各專業行政主管部門、區市政委(前面已講過其按法律規定無復議主體資格)、區法制辦，讓行政相對人無所適從，也不利于對監察隊伍的監督。而整合之后，綜合執法的復議機關只剩下區市政委和區法制辦，有利于行政相對人明了提起行政復議和行政訴訟的途徑，也利于實施行政監督。此外，整合后可考慮針對全市范圍統一立法，立法任務大大減輕，并可避免立法上的混亂與矛盾。

4管理上的科學性及市政府必須采取的對策。從管理學的角度來看，這種行政架構的優點在于其保持了整個行政流程的通暢，它使決策、執行、反饋、監督成為一個閉合回環，使管理具有系統性，使決策與執行分離，有利于提高行政效率。實際上香港也是采取類似做法。香港的市政管理由市政總署和區域市政總署來執行，它們分別是市政局和區域市政局的執行機構。

此外，考慮區市政委設派出機構，主要是因為這樣便于市市政委集中精力進行全市性宏觀決策，也便于區市政委進行區級中觀決策。兩級架構三級管理也便于將來市政委管理領域進一步擴大后仍能照常有效管理。

政府經濟學理論認為，一個私人企業追求的是經濟利益的最大化，而一個政府機構追求的是預算的最大化。“對官員的激勵：薪水、職位、享有的東西、公眾中的名望、權力等，其所有這些目標與預算的規模有著正向的和單調的關系。”[3]維持預算最大化的沖動意味著每個政府部門和行政人員都不愿輕易放棄權力、縮減編制。通過立法實現機構合并與職能分解，可一次性剝奪部分專業行政部門的可以加以綜合的執法職能，最大限度地削弱專業行政部門的談判能力，降低行政成本，這與委托執法有很大的區別。

2.通過請求最高人民法院作司法解釋，或請求全國人大作立法解釋，以保證事業編制執法隊員的人身權益。這樣才不致于導致綜合執法部門行政編制惡性膨脹，也利于調動廣大執法人員的積極性，打擊不法分子的囂張氣焰。

1979年刑法第157條規定，“以暴力、威脅方法阻礙國家工作人員依法執行職務的，處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利。”修訂后的刑法對犯罪對象作了修改，即將國家工作人員修改為國家機關工作人員、人大代表、紅十字工作人員。有些學者對此的解釋是：“本罪主要是保護公務活動不受侵犯，將國家工作人員修改為國家機關工作人員、人大代表、紅十字會工作人員，表述更準確，也更符合本罪的特征。”[4]筆者認為這種修改在犯罪對象的界定方面仍有疏漏。實際上法律法規授權的事業編制的執法隊伍和受國家機關委托的事業編制的執法隊伍在工作性質上均為執行國家公務。建議由上海市高級人民法院請求最高人民法院就妨礙公務罪的適用范圍作出司法解釋，或由市政府、市人大或全國人大召開期間的上海市人大代表團向全國人大主席團建議，由全國人大或其常委會作出立法解釋。對于治安管理處罰條例的適用范圍，也可采用相同的辦法，對其中第19條“國家工作人員”的定義或適用范圍作出司法或立法解釋，從法理上和實際需求來說，這些要求都是合理的，相信不會遇到大的障礙。

(作者單位：南京大學政治與行政管理系)

注釋：

[1]夏書章著：《市政學引論》，中共中央黨校出版社1994年版，第237～238頁。

[2]黃菊：“加強社區建設和管理，不斷提高城市現代化管理水平”，載《解放日報》1996年3月16日。

[3]繆勒著：《公共選擇》，三聯書店1993年版，第158頁。

[4]陳興良主編：《新舊刑法比較研究——廢、改、立》，中國人民公安大學出版社1998年版，第139頁。