第一篇：閑置土地處置政策的法律依據評析

閑置土地處置政策的法律依據評析

李鵬程

一、引言

國家統計局統計資料顯示，去年全國房地產開發企業完成土地購置面積40609.18萬平方米，增幅同比提高14.8%；完成開發土地面積26870.77萬平方米，增幅同比下降16.6%。這說明有大量已購置土地未進行開發建設而被“囤積”起來。

2008年1月7日，國務院發出《關于促進節約集約用地的通知》，要求各省、自治區、直轄市人民政府嚴格執行閑置土地處置政策。這不僅需要行政機關采取相應的行政措施，更需要與現行法律規定協調一致，獲得法律的支持與保障，否則將會引起諸多爭議和訴訟。

本文探討的“閑置土地”范圍，僅限于房地產開發企業以出讓方式取得國有土地使用權后，超過出讓合同約定的動工開發日期未動工開發的情形，劃撥土地的情形除外。

二、閑置土地構成條件的法律依據評析

（一）構成閑置土地的法定條件

根據我國《城市房地產管理法》和《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》 有關規定，構成閑置土地應當同時滿足兩個法定條件：一是用地單位取得建設用地使用權;二是超過出讓合同約定的動工開發日期未動工開發。

根據我國《物權法》、《城市房地產管理法》以及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，建設用地使用權自登記時設立，取得建設土地使用權證書是用地單位享有建設用地使用權的證明。因此，構成閑置土地的第一個法定條件的表現形式是用地單位辦理建設用地使用權登記，領取建設用地使用權證書。

構成閑置土地的第二個法定條件是用地單位超過出讓合同約定期限未動工開發。這一法定條件包含了以下三個方面的內在要求：第一，這一法定條件本身要求出讓合同對動工開發日期做出明確約定，沒有約定或約定不明的，應當補充約定，否則將因缺失法定判別標準而不能適用該法律規定對閑置土地作出認定和處置;第二，要求出讓合同約定的動工開發期限應當長于用地單位完成土地登記、領取土地使用權證書所需要的合理時間，否則，該約定將因不能同時滿足第一個法定條件而失去實際意義;第三，要求出讓合同約定的動工開發期限滿足動工開發所必需的前期工作的合理需要，否則，即使能夠將其認定為閑置土地，也因存在法定除外情形而不能適用該法律的處罰規定予以處置。

（二）政策對閑置土地構成條件的擴張

根據國土資源部《閑置土地處置辦法》和建設部等九部門《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》的規定，下列情形可以認定為閑置土地：

1、出讓合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自出讓合同生效或者建設用地批準頒發之日起滿1年未動工開發建設的；

2、已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經批準中止開發建設連續滿1年的。

本文認為，上述政策文件對構成閑置土地法定條件的擴張，沒有法律依據。

首先，法律規定的閑置土地是一個特定概念，具有特定構成條件?！冻鞘蟹康禺a管理法》第二十五條和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條均是針對閑置土地這一特定的違法行為設定行政處罰的規定，而上述政策將上述兩種情形規定為閑置土地，其目的也正是為適用上述法律的處罰規定對該兩種行為進行行政處罰尋求法律依據。

然而，根據我國《行政處罰法》的規定，國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內做出具體規定?！冻鞘蟹康禺a管理法》第二十五條和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條所針對的違法行為，均僅限于超過出讓合同約定動工開發日期未動工開發的，上述政策將這一違法行為的法定范圍擴大到上述兩種情形，顯然沒有行政法律依據。

其次，出現出讓合同未約定動工開發日期的情況，其過錯主要在作為出讓方的行政機關，行政機關應當通過補充合同約定糾正自己的錯誤，彌補合同缺陷，利用行政權力強行以出讓合同生效日期取代應由合同約定的動工開發日期，強加于合同相對人，不僅沒有行政法上的依據，而且沒有民事法律依據。

第三，根據《行政處罰法》的規定，尚未制定法律、行政法規的，國務院部、委員會制定的規章可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。在我國法律、行政法規目前尚未對上述第二種情形做出規定的情況下，國土資源部雖然可以制定規章，對該行為另外設定警告或者一定數量罰款的行政處罰，但不能直接適用房地產管理法的規定進行處置。

三、閑置土地處置措施的法律依據評析

（一）閑置土地處置措施的法律規定

《城市房地產管理法》僅對閑置土地滿一年以上的情況規定了兩種處置措施: 一是閑置土地滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費;二是閑置土地滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。但該法對閑置土地不滿一年的，沒有做出規定。

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》對閑置土地規定了警告、罰款和無償收回土地使用權三種處罰措施。但該條例既未就該三種處罰措施所對應的閑置期限或其他情節做出具體規定，也沒規定罰款數額的限制幅度。

根據我國《立法法》和《行政處罰法》的規定，《城市房地產管理法》的效力高于《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，因此，對閑置土地一年以上的，應當按照《城市房地產管理法》的規定處置；對閑置土地不滿一年的，可以根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定做出警告、罰款的處罰。但罰款的限額需由國務院規定。

（二）政策對閑置土地處置措施的擴張

國土資源部《閑置土地處置辦法》第四條第二款完全復制了《城市房地產管理法》第二十五條的規定，而該辦法第三條規定的七種處置措施則超出了法律規定的措施種類，且其適用范圍似乎既包括閑置土地不滿一年的，也包括閑置土地一年以上的。

國務院《關于促進節約集約用地的通知》第(六)條是針對閑置土地一年以上的情形做出的規定，但其在法律規定之外增加了以下處置措施：

1、土地閑置滿兩年、不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。

2、對閑置滿一年不滿兩年的土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價，并要求國土資源部要會同有關部門抓緊研究制定具體辦法。

《行政處罰法》規定，國務院部委制定的行政規章不得超出法律、行政法規設定的處罰種類設定新的處罰，且除法律、行政法規、地方法規、行政規章和地方政府規章以外的其他規范性文件不得設定行政處罰。由此我們不難看出，直接依據這些政策規定做出具體行政行為明顯帶有超越法律的傾向。

當然，如果一定要使上述政策處置措施獲得行政法律依據，可以通過修改房地產管理法、行政處罰法或者更高級別的法律來實現，然而，這些政策處置措施并非都具有行政處罰的性質，而且，政府既是行政管理主體又是出讓合同當事人，所以，可從更廣的范圍（包括公法和私法）探討實施上述政策處置措施的現行法律依據。

首先，因政府是出讓合同的當事人，且具有壟斷土地一級市場的優勢，所以，通過合同約定（包括事前約定、事中變更、事后補充等方式）貫徹實施土地政策是完全可行的。就閑置土地處置的上述政策措施而言，幾乎全部可以通過合同約定予以落實。

通過合同約定實施政策措施，具有內容廣泛、措施靈活、程序簡單、處理及時、針對性強、法律資源豐富等優點，且只要合同約定不屬于《合同法》第五十二條、第五十四條規定情形，均可得到法律的保護與支持。另外，一旦發生合同糾紛，可以通過民事訴訟或仲裁解決，從而擺脫行政機關在行政爭議處理程序中的被動不利地位。當然，訂立合同應當遵守合同法的平等、自愿和公平原則，因此，從行政管理的角度來看，通過合同約定貫徹政策措施也存在缺少強制力、效率低的缺點，或許這正是行政機關不愿或不習慣采用這種方式的原因。

附帶說明一下，政府的行政管理權、處罰權直接由法律予以規定，不能由合同當事人約定創設。法律有規定的，不因合同未約定而喪失；法律未規定的，也不因合同有約定而取得。因此，合同作為平等主體之間設立、變更、終止民事權利義務的協議，其約定的范圍不應包括行政管理、行政處罰內容。例如《國有土地使用權出讓合同》示范文本（GF-2000-2601）第三十三條，應當刪除。

其次，針對閑置土地個案的具體情況，可以根據《土地管理法》、《城鄉規劃法》的規定修改規劃，改變土地用途；因公共利益需要，也可以根據《物權法》的規定收回閑置土地。但以這些方式處置閑置土地，均有復雜而嚴格的條件和程序要求，且訴訟風險和社會影響較大。

四、認定除外情形的法律依據評析

《城市房地產管理法》第二十五條對閑置土地處置從閑置原因的角度規定了三種除外情形: 即因不可抗力或政府、政府有關部門的行為或動工開發必需的前期工作造成土地閑置的。但法律和政策并未對如何判斷三種除外情形做出具體規定。

本文認為，除不可抗力的具體事件可以由合同當事人根據民法通則給出的定義在合同中具體約定外，對政府、政府有關部門的行為和動工開發必需的前期工作，可以從現行法律規定中尋找出認定依據。我國法律對房地產開發的全過程實行嚴格的審查、許可制度，特別是對動工開發之前的階段，規定的更為細致和嚴格，涵蓋了前期工作的各項內容。這些審查、許可制度散見于《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《城市房地產管理法》、《建筑法》、《招標投標法》、《城市房屋拆遷條例》以及配套的行政法規、規章和地方法規、規章之中。因此，凡是上述法律及其配套的規范性文件中規定需要審查、許可的事項所涉及的工作和規定用地單位在動工開發之前必須完成的其他工作，均屬于法定的動工開發必需的前期工作，但用地單位人員配置、資金準備等內部資源配置、管理工作應當除外。

所謂的政府及其有關部門的行為，首先包括依據上述法律及其配套的規范性文件進行審查、許可的行為;其次還有其他影響法定的動工開發必需的前期工作的進程的其他行為。這里所說的“政府及其有關部門的行為”，除包括作為和不作為、合法行為和不合法行為外，還應當包括政府官員為實現個人目的利用職權阻撓前期工作進程的行為。

在前期工作實踐中，政府行為與企業行為交織在一起，往往難以分清責任。本文認為，凡是政府及其有關部門沒有按照法律及其配套的規范性文件規定和政務公開承諾的時間、次數要求履行告知、審查、許可職責的，均應對前期工作延誤承擔責任。

從現實情況來看，對動工開發影響最大、責任最難界定的是房屋拆遷安置。雖然國務院在《關于促進節約集約用地的通知》中要求完善建設用地儲備制度，縮短開發周期，防止形成新的閑置土地，但法律尚未對拆遷安置工作的責任分配做出明確規定。好在無論從法律規定還是從實際需要來看，拆遷安置都是動工開發所必需的前期工作，所以，無論其是否屬于政府行為，均不影響將其認定為法定的除外情形。房屋拆遷安置工作中存在許多亟待解決的法律問題，但因其超出本文討論范圍，在此不展開討論。

五、結語

本文的分析結果表明，閑置土地處置政策在法律已有的規定之外增設認定條件和處置措施，沒有行政法上的依據。如果行政機關依據這些政策規定做出具體行政行為，則違反《行政處罰法》等有關法律規定，相對人可依法申請行政復議或提起行政訴訟，請求撤銷該具體行政行為。但如果通過平等自愿、協商一致訂立和履行合同的方式實施政策處置措施，并不違反民事法律規定，且可及時、靈活地貫徹政策措施，順利實現宏觀調控的政策目標。

在我國行政法律體系基本建立、依法治國環境基本形成的今天，運用政策治理國家、管理社會，在私法領域則有豐厚 的資源可以利用，有待進一步發掘。就治理閑置土地而言，現有法律資源還是足夠充分的，問題在于這些法律資源沒有得到充分有效的利用。從公法執行情況來看，房地產管理法已經發布實施十余年，但沒有得到地方政府的充分重視和認真執行，因閑置法律資源而助長了土地資源閑置

。從私法利用情況來看，過分倚重公法授予的行政權力的威力，習慣于以行政命令實施剛性管理，過于輕視私法賦予的民事權利的功能，不善于以合同約定進行柔性調整，因意識偏頗而偏廢了法律資源。

處置閑置土地需要持續、務實的努力，恐非一場運動所能一蹴而就。倘若兼土地資源管理者與出讓合同當事人于一身的行政機關，能夠持續、充分地利用公法和私法資源，一手抓行政管理，一手抓合同調整，必能在處置閑置土地的工作中大有作為。正所謂：剛柔并濟，政通而人和，一張一弛，文武之道也。

（作者系德衡律師集團高級合伙人，副主任）

第二篇：閑置土地處置政策的法律依據評析

閑置土地處置政策的法律依據評析

李鵬程

一、引言

國家統計局統計資料顯示，2007年1—12月，全國房地產開發企業完成土地購置面積40609.18萬平方米，同比增長 11.0%，增幅同比提高14.8個百分點;完成開發土地面積26870.77萬平方米，同比增長0.7%，增幅同比下降16.6個百分點。土地購置面積增幅的大幅上升和土地開發面積增幅的大幅回落說明，有大量已購置土地未進行開發建設而被“囤積”起來。有關報道稱，全國房地產開發企業“囤積”土地面積已高達105815.97萬平方米，將近2007年全年完成開發土地面積的四倍。

2008年1月7日，國務院發出《關于促進節約集約用地的通知》（國發【2008】3號），要求各省、自治區、直轄市人民政府嚴格執行閑置土地處置政策，并在2008年6月底前將閑置土地清理處置情況向國務院做出專題報告；同時完善建設用地儲備制度，縮短開發周期，防止形成新的閑置土地。這一重大政策調控舉措，一方面可在一定程度上遏制“囤地”，促進閑置土地資源的有效開發利用；另一方面可增加商品房的有效供給，抑制房價上漲勢頭。然而，閑置土地處置政策的貫徹落實不僅需要行政機關采取相應的行政措施，更需要與現行法律規定協調一致，獲得法律的支持與保障，否則將會引起諸多爭議和訴訟。

一個因政策與法律存在沖突而引起爭議的極具影響力的實例，是最高人民法院于2005年對青島南太置業有限公司訴青島市嶗山區國土資源局土地使用權出讓合同糾紛一案做出的（2004）民一終字第106號民事判決。該案涉及的政策包括國土資源部于2002年5月9日發布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，于2003年10月13日做出的《關于進一步治理整頓土地市場秩序中自查自糾若干問題的處理意見》。根據這些政策規定，2002年7月1日后出讓經營性用地使用權，除“歷史遺留問題”外，不得以協議方式出讓。最高人民法院 在該案的判決書中認定，違反上述政策規定以協議方式簽訂土地使用權出讓合同的，不影響合同的效力，但影響該合同在客觀上無法繼續履行。這一判決表明，當政策與法律存在沖突時，一方面，有關政策在認定合同效力方面得不到合同法的認可和司法審判的支持；另一方面，依據合同法認定有效的土地使用權出讓合同，遇到有關政策的阻礙時得不到政府的實際履行和審判機關的司法保護。（注1：關于這一案例的詳細分析，見本文作者《政策與法律的沖突與尷尬》一文。）

本文擬通過比較分析閑置土地處置政策與現行法律規定的差異，探討貫徹落實閑置土地處置政策所面臨的法律依據問題，以期引起有關方面的充分重視，防止再次出現類似的沖突與尷尬。（注2：本文所稱的“法律”包括全國人大及其常務委員會制定的法律和國務院制定的行政法規；本文所稱的“政策”包括國務院以通知形式發布、轉發的規范性文件和國務院部門規章。法律上和理論上均無如此分類之說。本文僅為敘述方便和附和習慣而為之，沒有法律或理論上的依據。）

本文探討的范圍僅限于在城市規劃區范圍內以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地。本文所引用的政策文件中所稱的閑置土地包括了出讓土地和劃撥土地，但本文對劃撥土地閑置的處置問題不做討，因此，本文所稱的“閑置土地”，僅指房地產開發企業以出讓方式取得國有土地使用權后，超過出讓合同約定的動工開發日期未動工開發的情形。

二、閑置土地處置的法律、政策規定

為了對比方便，我們不得不先將有關閑置土地處置的主要法律、政策規定羅列一下。

（一）閑置土地處置的法律規定。

最早對閑置土地處置做出規定的是國務院于1990年5月發布的行政法規 《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。該條例第十七條規定 ：土地使用者應當按照土地使用權出讓合同的規定和城市規劃的要求，開發、利用、經營土地。

未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。

全國人大常委會于1994年7月制定《中華人民共和國城市房地產管理法》，對閑置土地處置做出了法律規定。該法第二十五條規定：以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費;滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權;但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。

（二）閑置土地處置的政策規定。

1999年4月，國土資源部制定部門規章《閑置土地處置辦法》，對閑置土地的構成條件、處置方式、處置程序等做出了具體規定。

根據《閑置土地處置辦法》第二條的規定；閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿1年未動工開發建設的;已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經批準中止開發建設連續滿1年的，也可以認定為閑置土地。

根據《閑置土地處置辦法》第三條、第四條的規定，閑置土地處置包括延長開發建設時間、改變土地用途、安排臨時使用，收取增值地價、置換等價土地、重新確定土地使用者，對原用地者給予補償、協議交換土地使用權、按實交款額所占比例部分供地、征收土地閑置費和無償收回土地使用權等九種方式。

國務院辦公廳于2006年5月轉發的建設部等九部門《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》第（七）條規定：加大對閑置土地的處置力度。土地、規劃等有關部門要加強對房地產開發用地的監管。對超出合同約定動工開發日期滿1年未動工開發的，依法從高征收土地閑置費，并責令限期開工、竣工；滿2年未動工開發的，無償收回土地使用權。對雖按照合同約定日期動工建設，但開發面積不足1/3或已投資額不足1/4，且未經批準中止開發建設連續滿1年的，按閑置土地處置。

國務院《關于促進節約集約用地的通知》第（六）條規定：嚴格執行閑置土地處置政策。土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。對閑置土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價，國土資源部要會同有關部門抓緊研究制定具體辦法。2008年6月底前，各省、自治區、直轄市人民政府要將閑置土地清理處置情況向國務院作出專題報告。

從上述法律的規定來看，一方面，其規定的閑置土地處置措施屬于行政處罰，另一方面，其以超過出讓合同約定的動工開發日期未動工開發作為認定閑置土地的標準，因此，閑置土地處置必然同時涉及行政關系和合同關系；從上述政策的規定來看，其關于閑置土地構成條件和處置措施的規定與法律規定存在較大差異，而上述法律和政策對“政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延” 這一除外情形均未做出具體規定，因此，本文將從行政法律和民事法律兩個角度，對閑置土地的認定標準、處置措施和除外情形三個方面分別探討其法律依據問題。

三、閑置土地構成條件的法律依據評析

（一）構成閑置土地的法定條件。

根據我國《城市房地產管理法》二十五條和《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條的規定，構成閑置土地應當同時滿足兩個法定條件: 一是用地單位取得建設用地使用權；二是超過出讓合同約定的動工開發日期未動工開發。法律沒有對已按合同約定期限動工開發建設但未經批準中止開發建設的情形做出規定，因此，這種情形不屬于法律規定的閑置土地范圍。

根據我國《物權法》第九條、第十七條和第一百三十九條、《城市房地產管理法》第五十九條和第六十條以及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十六條的規定，建設用地使用權自登記時設立，取得建設土地使用權證書是用地單位享有建設用地使用權的證明。因此，構成閑置土地的第一個法定條件的表現形式是用地單位辦理建設用地使用權登記，領取建設用地使用權證書。沒有辦理登記、領取證書的，無論何種原因、無論多長時間沒有動工開發，均不能將其認定為閑置土地進行處置。在辦理土地登記、領取使用權證書之前發生的問題，應當根據問題的性質按照相關法律的規定或出讓合同的約定處理。

用地單位應當在簽訂出讓合同后多長時間內申請辦理土地登記，法律和政策均未做出明確規定。根據國土資源部、國家工商行政管理局發布的《國有土地使用權出讓合同》示范文本（GF-2000-2601）第十五條的規定，受讓人應在出讓合同約定支付全部出讓金之日起30內，申請辦土地登記 ；而《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十四條規定，土地使用者應當在簽訂土地使用權出讓合同后60日內，支付全部土地使用權出讓金。按此推算，用地單位應當在簽訂出讓合同后90日內申請辦理土地登記。

然而，根據我國《城鄉規劃法》第三十八條、《土地管理法》第五十二條、《土地管理法實施條例》第二十二條以及有關基本建設程序的法規、政策規定，用地單位在簽訂出讓合同后至少需要申請辦理土地預審、項目核準（備案）和建設用地規劃許可證三項行政審批后，方可申請土地使用權登記。而根據國土資源部、國家發改委發布的規章和各地政府規劃主管部門政務公開的承諾，行政機關受理申請至辦理完畢的期限分別為：土地預審30日、項目核準30日、建設用地規劃許可證至少需要15日。僅此三項行政審批所需時間就達75日以上，而用地單位提出上述三項申請前尚需要完成環境評價報告、項目（核準）申請報告編制，規劃方案設計、評審等多項工作，《國有土地使用權出讓合同》示范文本（GF-2000-2601）規定的申請土地登記期限，顯然不能滿足實際需要。

構成閑置土地的第二個法定條件是用地單位超過出讓合同約定期限未動工開發。這一法定條件包含了以下三個方面的內在要求: 第一，這一法定條件本身要求出讓合同對動工開發日期做出明確約定，沒有約定或約定不明的，應當補充約定，否則將因缺失法定判別標準而不能適用該法律規定對閑置土地作出認定和處置;第二，與第一個法定條件相結合，要求出讓合同約定的動工開發期限應當長于用地單位完成土地登記、領取土地使用權證書所需要的合理時間，否則，該約定將因不能同時滿足第一個法定條件而失去實際意義。一旦出現這種情況，合同當事人應當重新約定動工開發日期;第三，與該法規定的除外情形相結合，要求出讓合同約定的動工開發期限滿足動工開發所必需的前期工作的合理需要，否則，即使能夠將其認定為閑置土地，也因存在法定除外情形而不能適用該法律的處罰規定予以處置。

用地單位動工開發所必需的前期工作除前面已經述及的三項行政審批及相應工作外，主要還有根據《城鄉規劃法》的規定，完成建筑方案和施工圖設計、評審（審查），申請建設工程規劃許可證；根據《城市房屋拆遷管理條例》的規定，申請拆遷許可證，完成房屋拆遷安置;根據《建筑法》、《招標投標法》的規定，組織施工、監理招標，簽訂相關合同，完成其他施工準備工作，申請建設工程施工許可證，等等。這些前期工作特別是拆遷安置工作中的不可預見、不可控制的因素很多，出讓合同雙方在約定動工開發日期時應當充分予以考慮。

（二）政策對閑置土地構成條件的擴張。

根據國土資源部 《閑置土地處置辦法》 第二條和建設部等九部門《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》第（七）條的規定，下列情形可以認定為閑置土地：

1、出讓合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自出讓合同生效或者建設用地批準書頒發之日起滿1年未動工開發建設的；（注3：從該條規定的行文來看，關于建設用地批準書的規定似乎是指劃撥土地的情形，不在本文的討論范圍之內。但根據《土地管理法實施條例》和國土資源部的有關文件以及各地方政府主管部門的規定，出讓土地也應頒發此批準書。）

2、已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經批準中止開發建設連續滿1年的。

本文認為，上述政策文件對構成閑置土地法定條件的擴張，沒有法律依據。

首先，法律規定的閑置土地是一個特定的概念，具有特定的構成條件?！冻鞘蟹康禺a管理法》第二十五條和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條均是針對閑置土地這一特定的違法行為設定行政處罰的規定，而上述政策將上述兩種情形規定為閑置土地，其目的也正是為適用上述法律的處罰規定對該兩種行為進行行政處罰尋求法律依據。

然而，根據我國《行政處罰法》的規定，國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內做出具體規定。《城市房地產管理法》第二十五條和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條所針對的違法行為，均僅限于超過出讓合同約定動工開發日期未動工開發的，上述政策將這一違法行為的法定范圍擴大到上述兩種情形，顯然沒有行政法律依據。其次，出現出讓合同未約定動工開發日期的情況，其過錯主要在作為出讓方的行政機關，行政機關應當通過補充合同約定糾正自己的錯誤，彌補合同缺陷。利用行政權力強行以出讓合同生效日期取代應由合同約定的動工開發日期，強加于合同相對人，不僅沒有行政法上的依據，而且沒有民事法律依據。

其三，根據《行政處罰法》的規定，尚未制定法律、行政法規的，國務院部、委員會制定的規章可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。在我國法律、行政法規目前尚未對上述第2種情形做出規定的情況下，國土資源部雖然可以制定規章，對該行為另外設定警告或者一定數量罰款的行政處罰，但不能直接適用房地產管理法的規定進行處置。從閑置土地處置的現實需要來看，對此類行為的處理，應由國務院制定行政法規設定行政處罰或者通過合同約定違約責任予以約束。

四、閑置土地處置措施的法律依據評析(一）閑置土地處置措施的法律規定。

《城市房地產管理法》 僅對閑置土地滿一年以上的情況規定了兩種處置措施 ：一是閑置土地滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費 ；二是閑置土地滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。但該法對閑置土地不滿一年的，沒有做出規定。

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》對閑置土地規定了警告、罰款和無償收回土地使用權三種處罰措施。但該條例既未就該三種處罰措施所對應的閑置期限或其他情節做出具體規定，也沒規定罰款數額的限制幅度。

根據我國《立法法》和《行政處罰法》的規定，《城市房地產管理法》的效力高于《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，因此，對閑置土地一年以上的，應當按照《城市房地產管理法》 的規定處置;對閑置土地不滿一年的，可以根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定做出警告、罰款的處罰。但罰款的限額需由國務院規定。

（二）政策對閑置土地處置措施的擴張。

國土資源部《閑置土地處置辦法》第四條第二款完全復制了《城市房地產管理法》二十五條的規定，而該辦法第三條規定的七種處置措施則超出了法律規定的措施種類，且其適用范圍似乎既包括閑置土地不滿一年的，也包括閑置土地一年以上的。

國務院《關于促進節約集約用地的通知》第（六）條是針對閑置土地一年以上的情形做出的規定，但其在法律規定之外增加了以下處置措施：

1、土地閑置滿兩年、不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。

2、對閑置滿一年不滿兩年的土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價，并要求國土資源部要會同有關部門抓緊研究制定具體辦法。

根據《行政處罰法》的規定，國務院部委制定的行政規章不得超出法律、行政法規設定的處罰種類設定新的處罰，且除法律、行政法規、地方法規、行政規章和地方政府規章以外的其他規范性文件（例如國務院以通知形式發布的規范性文件）不得設定行政處罰。由此我們不難看出，如果直接依據這些政策規定做出具體行政行為，或者說直接以政府的具體行政行為貫徹這些政策措施，是沒有行政法律依據的，特別是《關于促進節約集約用地的通知》對土地閑置滿兩年、不符合法定收回條件的也要予以處置的規定，明顯帶有超越法律的傾向。

當然，如果一定要使上述政策處置措施獲得行政法律依據，可以通過修改房地產管理法、行政處罰法或者更高級別的法律來實現，然而，這些政策處置措施并非都具有行政處罰的性質，而且，政府既是行政管理主體又是出讓合同當事人，所以，可從更廣的范圍（包括公法和私法）探討實施上述政策處置措施的現行法律依據。

首先，因政府是出讓合同的當事人，且具有壟斷土地一級市場的優勢，所以，通過合同約定（包括事前約定、事中變更、事后補充等方式）貫徹實施土地政策是完全可行的。就閑置土地處置的上述政策措施而言，幾乎全部可以通過合同約定予以落實。

通過合同約定實施政策措施，具有內容廣泛、措施靈活、程序簡單、處理及時、針對性強、法律資源豐富等優點，且只要合同約定不屬于《合同法》第五十二條、第五十四條規定情形，均可得到法律的保護與支持。另外，一旦發生合同糾紛，可以通過民事訴訟或仲裁解決，從而擺脫行政機關在行政爭議處理程序中的被動不利地位。當然，訂立合同應當遵守合同法的平等、自愿和公平原則，因此，從行政管理的角度來看，通過合同約定貫徹政策措施也存在缺少強制力、效率低的缺點，或許這正是行政機關不愿或不習慣采用這種方式的原因。

附帶說明一下，政府的行政管理權、處罰權直接由法律予以規定，不能由合同當事人約定創設。法律有規定的，不因合同未約定而喪失；法律未規定的，也不因合同有約定而取得。因此，合同作為平等主體之間設立、變更、終止民事權利義務的協議，其約定的范圍不應包括行政管理、行政處罰內容。例如《國有土地使用權出讓合同》示范文本（GF-2000-2601）第三十三條，應當刪除。

其次，針對閑置土地個案的具體情況，可以根據《土地管理法》、《城鄉規劃法》的規定修改規劃，改變土地用途；因公共利益需要，也可以根據《物權法》的規定收回閑置土地。但以這些方式處置閑置土地，均有復雜而嚴格的條件和程序要求，且訴訟風險和社會影響較大。

五、認定除外情形的法律依據評析

《城市房地產管理法》第二十五條對閑置土地處置從閑置原因的角度規定了三種除外情形: 即因不可抗力或政府、政府有關部門的行為或動工開發必需的前期工作造成土地閑置的。但法律和政策并未對如何判斷三種除外情形做出具體規定。

本文認為，除不可抗力的具體事件可以由合同當事人根據民法通則給出的定義在合同中具體約定外，對政府、政府有關部門的行為和動工開發必需的前期工作，可以從現行法律規定中尋找出認定依據。我國法律對房地產開發的全過程實行嚴格的審查、許可制度，特別是對動工開發之前的階段，規定的更為細致和嚴格，涵蓋了前期工作的各項內容。這些審查、許可制度散見于《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《城市房地產管理法》、《建筑法》、《招標投標法》、《城市房屋拆遷條例》以及配套的行政法規、規章和地方法規、規章之中。因此，凡是上述法律及其配套的規范性文件中規定需要審查、許可的事項所涉及的工作和規定用地單位在動工開發之前必須完成的其他工作，均屬于法定的動工開發必需的前期工作，但用地單位人員配置、資金準備等內部資源配置、管理工作應當除外。

關于前期工作的具體事項本文在第三部分已有所提及，此處不再一一列舉（事實上也難以和不必列舉窮盡）。本文的目的僅在于尋求一種思路、方法和法律依據，以供參考。當個案實際發生時，可參考此方法依法認定某項工作是否屬于動工開發必需的前期工作。

所謂的政府及其有關部門的行為，首先包括依據上述法律及其配套的規范性文件進行審查、許可的行為，其次還有其他影響法定的動工開發必需的前期工作的進程的其他行為。這里所說的“政府及其有關部門的行為”，除包括作為和不作為、合法行為和不合法行為外，還應當包括政府官員為實現個人目的利用職權阻撓前期工作進程的行為。

在前期工作實踐中，政府行為與企業行為交織在一起，往往難以分清責任。本文認為，凡是政府及其有關部門沒有按照法律及其配套的規范性文件規定和政務公開承諾的時間、次數要求履行告知、審查、許可職責的，均應對前期工作延誤承擔責任。

從現實情況來看，對動工開發影響最大、責任最難界定的是房屋拆遷安置。雖然國務院在《關于促進節約集約用地的通知》中要求完善建設用地儲備制度，縮短開發周期，防止形成新的閑置土地，但法律尚未對拆遷安置工作的責任分配做出明確規定。好在無論從法律規定還是從實際需要來看，拆遷安置都是動工開發所必需的前期工作，所以，無論其是否屬于政府行為，均不影響將其認定為法定的除外情形。房屋拆遷安置工作中存在許多亟待解決的法律問題，但因其超出本文討論范圍，在此不展開討論。

六、結語

本文的分析結果表明，閑置土地處置政策在法律已有的規定之外增設認定條件和處置措施，沒有行政法上的依據。如果行政機關依據這些政策規定做出具體行政行為，則違反《行政處罰法》

等有關依法行政的法律規定，相對人可依法申請行政復議或者提起行政訴訟，請求撤銷該具體行政行為；但如果通過平等自愿、協商一致訂立和履行合同的方式實施政策處置措施，并不違反民事法律規定，且可及時、靈活地貫徹政策措施，順利實現宏觀調控的政策目標。

在我國行政法律體系基本建立、依法治國環境基本形成的今天，運用政策治理國家、管理社會，在公法領域的主要作用是執行法律，創新的空間已經不大，而在私法領域則有豐厚的資源可以利用，有待進一步發掘。就治理閑置土地而言，現有的法律資源還是足夠充分的，問題在于這些法律資源沒有得到充分有效的利用。從公法執行情況來看，房地產管理法已經發布實施十余年，中央政府對閑置土地問題也已三令五申，但沒有得到地方政府的充分重視和認真執行，因閑置法律資源而助長了土地資源閑置;從私法利用情況來看，過分倚重公法授予的行政權力的威力，習慣于以行政命令實施剛性管理，過于輕視私法賦予的民事權利的功能，不善于以合同約定進行柔性調整，因意識偏頗而偏廢了法律資源。

處置閑置土地需要持續、務實的努力，恐非一場運動所能一蹴而就。倘若兼土地資源管理者與出讓合同當事人于一身的行政機關，能夠持續、充分地利用公法和私法資源，一手抓行政管理，一手抓合同調整，必能在處置閑置土地的工作中大有作為。正所謂剛柔并濟，政通而人和，一張一弛，文武之道也。

（作者系德衡律師集團高級合伙人，副主任）

第三篇：閑置土地處置程序

閑置土地處置程序

一、主管部門向國有建設用地使用權人發出《閑置土地調查通知書》；

二、國有建設用地使用權人在接到《閑置土地調查通知書》之日起三十日內按照要求提供土地開發利用情況、閑置原因以及相關說明等材料。

三、主管部門進行調查取證；

四、符合條件，主管部門向國有建設用地使用權人下達《閑置土地認定書》；

五、主管部門通過門戶網站等形式向社會公開閑置土地的信息；

六、國有建設用地使用權人申請聽證，主管部門組織聽證（根據《國土資源聽證規定》第二十一條的規定，當事人應當在告知后5個工作日內向聽證機構提出書面申請，逾期未提出的，視為放棄聽證）；

七、主管部門報經本級人民政府批準，根據閑置年限的不同，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》或者《收回國有建設用地使用權決定書》。國有建設用地使用權人應當自《征繳土地閑置費決定書》送達之日起三十日內，按照規定繳納土地閑置費；自《收回國有建設用地使用權決定書》送達之日起三十日內，到市、縣國土資源主管部門辦理國有建設用地使用權注銷登記，交回土地權利證書。

國有建設用地使用權人對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。（根據行政復議法第九條的規定，行政復議申請期限為六十天）。

八、若符合《閑置土地處置辦法》第八條情形，主觀部門可以與國有建設用地使用權人協商，1、對閑置土地選擇以下方式處置：

1、延長動工開發期限；

2、調整土地用途、規劃條件；

3、由政府安排臨時使用；

4、有償收回；

5、置換土地；

6、其他方式。

第四篇：閑置土地處置辦法

中華人民共和國國土資源部令

第53號

《閑置土地處置辦法》已經2012年5月22日國土資源部第1次部務會議修訂通過，現予以發布，自2012年7月1日起施行。

部長 徐紹史

二〇一二年六月一日

閑置土地處置辦法

（1999年4月26日國土資源部第6次部長辦公會議通過，2012年5月22日國土資源部第1次部務會議修訂）

第一章總則

第一條為有效處置和充分利用閑置土地，規范土地市場行為，促進節約集約用地，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》及有關法律、行政法規，制定本辦法。

第二條本辦法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。

第三條閑置土地處置應當符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，遵循依法依規、促進利用、保障權益、信息公開的原則。

第四條市、縣國土資源主管部門負責本行政區域內閑置土地的調查認定和處置工作的組織實施。

上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門調查認定和處置閑置土地工作進行監督管理。

第二章調查和認定

第五條市、縣國土資源主管部門發現有涉嫌構成本辦法第二條規定的閑置土地的，應當在三十日內開展調查核實，向國有建設用地使用權人發出《閑置土地調查通知書》。國有建設用地使用權人應當在接到《閑置土地調查通知書》之日起三十日內，按照要求提供土地開發利用情況、閑置原因以及相關說明等材料。

第六條《閑置土地調查通知書》應當包括下列內容：

（一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；

（二）涉嫌閑置土地的基本情況；

（三）涉嫌閑置土地的事實和依據；

（四）調查的主要內容及提交材料的期限；

（五）國有建設用地使用權人的權利和義務；

（六）其他需要調查的事項。

第七條市、縣國土資源主管部門履行閑置土地調查職責，可以采取下列措施：

（一）詢問當事人及其他證人；

（二）現場勘測、拍照、攝像；

（三）查閱、復制與被調查人有關的土地資料；

（四）要求被調查人就有關土地權利及使用問題作出說明。

第八條有下列情形之一，屬于政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的，國有建設用地使用權人應當向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規定處置：

（一）因未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件的；

（二）因土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的用途、規劃和建設條件開發的；

（三）因國家出臺相關政策，需要對約定、規定的規劃和建設條件進行修改的；

（四）因處置土地上相關群眾信訪事項等無法動工開發的；

（五）因軍事管制、文物保護等無法動工開發的；

（六）政府、政府有關部門的其他行為。

因自然災害等不可抗力導致土地閑置的，依照前款規定辦理。

第九條經調查核實，符合本辦法第二條規定條件，構成閑置土地的，市、縣國土資源主管部門應當向國有建設用地使用權人下達《閑置土地認定書》。

第十條《閑置土地認定書》應當載明下列事項：

（一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；

（二）閑置土地的基本情況；

（三）認定土地閑置的事實、依據；

（四）閑置原因及認定結論；

（五）其他需要說明的事項。

第十一條《閑置土地認定書》下達后，市、縣國土資源主管部門應當通過門戶網站等形式向社會公開閑置土地的位置、國有建設用地使用權人名稱、閑置時間等信息；屬于政府或者政府有關部門的行為導致土地閑置的，應當同時公開閑置原因，并書面告知有關政府或者政府部門。

上級國土資源主管部門應當及時匯總下級國土資源主管部門上報的閑置土地信息，并在門戶網站上公開。

閑置土地在沒有處置完畢前，相關信息應當長期公開。閑置土地處置完畢后，應當及時撤銷相關信息。

第三章處置和利用

第十二條因本辦法第八條規定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商，選擇下列方式處置：

（一）延長動工開發期限。簽訂補充協議，重新約定動工開發、竣工期限和違約責任。從補充協議約定的動工開發日期起，延長動工開發期限最長不得超過一年；

（二）調整土地用途、規劃條件。按照新用途或者新規劃條件重新辦理相關用地手續，并按照新用途或者新規劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃；

（三）由政府安排臨時使用。待原項目具備開發建設條件，國有建設用地使用權人重新開發建設。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；

（四）協議有償收回國有建設用地使用權；

（五）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發建設。涉及出讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；

（六）市、縣國土資源主管部門還可以根據實際情況規定其他處置方式。

除前款第四項規定外，動工開發時間按照新約定、規定的時間重新起算。

符合本辦法第二條第二款規定情形的閑置土地，依照本條規定的方式處置。

第十三條市、縣國土資源主管部門與國有建設用地使用權人協商一致后，應當擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準后實施。

閑置土地設有抵押權的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應當書面通知相關抵押權人。

第十四條除本辦法第八條規定情形外，閑置土地按照下列方式處理：

（一）未動工開發滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經本級人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產成本；

（二）未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批準權的人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。第十五條市、縣國土資源主管部門在依照本辦法第十四條規定作出征繳土地閑置費、收回國有建設用地使用權決定前，應當書面告知國有建設用地使用權人有申請聽證的權利。國有建設用地使用權人要求舉行聽證的，市、縣國土資源主管部門應當依照《國土資源聽證規定》依法組織聽證。

第十六條《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》應當包括下列內容：

（一）國有建設用地使用權人的姓名或者名稱、地址；

（二）違反法律、法規或者規章的事實和證據；

（三）決定的種類和依據；

（四）決定的履行方式和期限；

（五）申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；

（六）作出決定的行政機關名稱和作出決定的日期；

（七）其他需要說明的事項。

第十七條國有建設用地使用權人應當自《征繳土地閑置費決定書》送達之日起三十日內，按照規定繳納土地閑置費；自《收回國有建設用地使用權決定書》送達之日起三十日內，到市、縣國土資源主管部門辦理國有建設用地使用權注銷登記，交回土地權利證書。

國有建設用地使用權人對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

第十八條國有建設用地使用權人逾期不申請行政復議、不提起行政訴訟，也不履行相關義務的，市、縣國土資源主管部門可以采取下列措施：

（一）逾期不辦理國有建設用地使用權注銷登記，不交回土地權利證書的，直接公告注銷國有建設用地使用權登記和土地權利證書；

（二）申請人民法院強制執行。

第十九條對依法收回的閑置土地，市、縣國土資源主管部門可以采取下列方式利用：

（一）依據國家土地供應政策，確定新的國有建設用地使用權人開發利用；

（二）納入政府土地儲備；

（三）對耕作條件未被破壞且近期無法安排建設項目的，由市、縣國土資源主管部門委托有關農村集體經濟組織、單位或者個人組織恢復耕種。

第二十條閑置土地依法處置后土地權屬和土地用途發生變化的，應當依據實地現狀在當年土地變更調查中進行變更，并依照有關規定辦理土地變更登記。

第四章預防和監管

第二十一條市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求，防止因政府、政府有關部門的行為造成土地閑置：

（一）土地權利清晰；

（二）安置補償落實到位；

（三）沒有法律經濟糾紛；

（四）地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確；

（五）具備動工開發所必需的其他基本條件。

第二十二條國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書應當就項目動工開發、竣工時間和違約責任等作出明確約定、規定。約定、規定動工開發時間應當綜合考慮辦理動工開發所需相關手續的時限規定和實際情況，為動工開發預留合理時間。

因特殊情況，未約定、規定動工開發日期，或者約定、規定不明確的，以實際交付土地之日起一年為動工開發日期。實際交付土地日期以交地確認書確定的時間為準。

第二十三條國有建設用地使用權人應當在項目開發建設期間，及時向市、縣國土資源主管部門報告項目動工開發、開發進度、竣工等情況。

國有建設用地使用權人應當在施工現場設立建設項目公示牌，公布建設用地使用權人、建設單位、項目動工開發、竣工時間和土地開發利用標準等。

第二十四條國有建設用地使用權人違反法律法規規定和合同約定、劃撥決定書規定惡意囤地、炒地的，依照本辦法規定處理完畢前，市、縣國土資源主管部門不得受理該國有建設用地使用權人新的用地申請，不得辦理被認定為閑置土地的轉讓、出租、抵押和變更登記。第二十五條市、縣國土資源主管部門應當將本行政區域內的閑置土地信息按宗錄入土

地市場動態監測與監管系統備案。閑置土地按照規定處置完畢后，市、縣國土資源主管部門應當及時更新該宗土地相關信息。

閑置土地未按照規定備案的，不得采取本辦法第十二條規定的方式處置。

第二十六條市、縣國土資源主管部門應當將國有建設用地使用權人閑置土地的信息抄送金融監管等部門。

第二十七條省級以上國土資源主管部門可以根據情況，對閑置土地情況嚴重的地區，在土地利用總體規劃、土地利用計劃、建設用地審批、土地供應等方面采取限制新增加建設用地、促進閑置土地開發利用的措施。

第五章法律責任

第二十八條市、縣國土資源主管部門未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件的，應當依法承擔違約責任。

第二十九條縣級以上國土資源主管部門及其工作人員違反本辦法規定，有下列情形之一的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）違反本辦法第二十一條的規定供應土地的；

（二）違反本辦法第二十四條的規定受理用地申請和辦理土地登記的；

（三）違反本辦法第二十五條的規定處置閑置土地的；

（四）不依法履行閑置土地監督檢查職責，在閑置土地調查、認定和處置工作中徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的。

第六章附則

第三十條本辦法中下列用語的含義：

動工開發：依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎樁；其他項目，地基施工完成三分之一。

已投資額、總投資額：均不含國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關稅費。

第三十一條集體所有建設用地閑置的調查、認定和處置，參照本辦法有關規定執行。第三十二條本辦法自2012年7月1日起施行。

第五篇：長沙市閑置土地處置辦法

長沙市閑置土地處置辦法(53號令)

長沙市人民政府令

第53號

《長沙市閑置土地處置辦法》已經1999年7月20日市政府常務會議審議通過，現予發布，自發布之日起施行。

市長 杜遠明

一九九九年八月三日

長沙市閑置土地處置辦法

第一章 總則

第一條 為依法處理和充分利用閑置土地，切實保護耕地，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》及國土資源部《閑置土地處置辦法》的規定，制定本辦法。

第二條 長沙市行政區域內閑置土地的認定、處置和利用適用本辦法。

第三條 本辦法所稱閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定期限未動工開發建設或者雖已動工開發建設但投資額或者開發建設總面積等到不符合規定要求的建設用地。

第四條 市、縣（市）人民政府土地行政主管部門負責本行政區域內閑置土地的處置工作。區國土分局按照職責分工承辦轄區內閑置土地處置的有關工作。

第五條 市、縣（市）人民政府土地行政主管部門應當建立閑置土地處置檢查制度。應當在地籍調查和土地變更登記的基礎上，查清閑置土地位置、面積等情況，建立閑置土地宗地檔案，繪制閑置土地分布現狀圖，監督跟蹤其利用情況。

第二章 閑置土地的認定

第六條 閑置土地以宗地為單位由市、縣（市）人民政府土地行政主管部門認定。

第七條 具有下列情形之一的，認定為閑置土地：

（一）未經原批準用地的人民政府同意，超過國有土地有償使用合同或者建設用地批準書規定的期限未動式開發建設的；

（二）國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者建設用地批準書頒發之日起滿1年未動工開發建設的；

（三）已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%且未經批準中止開發建設連續滿1年的；

（四）城市規劃區的建設用地，雖已完成房屋拆遷、“三通一平”、基礎工程，但未經批準中止開發建設連續滿2年的；

（五）法律、行政法規規定的其他情形。

第八條 因不可抗力或者政府及有關部門的行為造成動工開發建設延遲的，土地使用者應當在動工開發期限屆滿前向土地所在地的市、縣（市）人民政府土地行政主管部門提出延期開發書面申請，經市、縣（市）人民政府土地行政主管部門審核并報原批準用地的人民政府同意延期開發建設的，可順延計算動工開發建設日期。

第九條 國有土地有償使用合同約定或建設用地批準書規定分期建設的，按分期建設 范圍核定閑置土地面積。

第三章 閑置土地的處置

第十條 市、縣（市）人民政府土地行政主管部門對其認定的閑置土地，應當將認定的事實、依據通知土地使用者。

第十一條 閑置土地的使用者，應當如實向土地所在地的土地行政主管部門提供閑置土地的基本情況和有關資料，接受調查處理。

第十二條 市、縣（市）人民政府土地行政主管部門對認定的閑置土地，應當擬訂該宗閑置土地處置方案，經原批準用地的人民政府批準后，由市、縣（市）人民政府土地行政主管部門組織實施。

閑置土地上依法設立抵押權的，市、縣（市）人民政府土地行政主管部門應當通知抵押權人參與處置方案的擬訂工作。

閑置土地被司法機關依法查封、凍結的，市、縣（市）人民政府土地行政主管部門應當通知司法機關參與處置方案的擬訂工作。

第十三條 除本辦法第十四條、第十五條、第十六條的規定外，閑置土地處置可以造反下列方式：

（一）延長開發建設時間，但最長不得超過1年；

（二）改變土地用途，辦理有關手續后繼續開發建設；

（三）安排臨時使用，待原項目開發建設條件具備后，重新批準開發，土地增值的，由市、縣（市）人民政府收取增值地價；

（四）市、縣（市）人民政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現有建設用地進行開發建設；

（五）收回土地使用權后，采取招標、拍賣等方式確定新的土地使用者，并對原土地使用者給予補償；

（六）土地使用者與市、縣（市）人民政府簽訂土地使用權交還協議等文書，將土地使用權交還給人民政府，原土地使用者需要使用土地時，人民政府依照土地使用權交還協議書的約定供應與其交還土地等價的土地；

（七）對因政府、政府有關部門行為造成的閑置土地，使用者支付部分土地有償使用費或者征地費的，除選擇本條第（一）至

（六）項規定的方式以外，可以按照實際交款額占應交款額的比例折算，確定相應土地給原土地使用者使用，其余部分土地使用權由政府收回。

第十四條 已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，1年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設的，應按照市、縣（市）物價、財政行政主管部門的規定繳納閑置費；連續2年未使用的，經原批準機關批準，由市、縣（市）人民政府無償收回土地使用權。

第十五條 在城市規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿1年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金5%—15%的土地閑置費；滿2年未動工開發的，無償收回土地使用權。

上述期間不包括因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為造成動工遲延的時間。

第十六條 未按《國有土地使用權出讓合同》及《土地改革使用條件》規定使用土地的，市、縣（市）人民政府土地行政主管部門可以解除《國有土地使用權出讓合同》，并追究受讓方的違約責任，直至依法收回國有土地使用權。

第十七條 自閑置土地處置方案批準之日起滿三個月，仍未執行閑置土地處置方案的，市、縣（市）人民政府土地行政主管部門可報經原批準用地的機關批準后，收回國有土地使用權。

第十八條 依照本辦法規定收回國有土地使用權的，由市、縣（市）人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府批準后，下達《收回國有土地使用權決定書》，終止土地有償使用合同或者撤銷建設用地批準書，并由土地所在地的土地行政主管部門注銷土地登記和土地證書。

國有土地使用權收回后，決定機關應予以公告。

第十九條 收取的土地閑置費按下列用途使用：

（一）閑置土地的復耕；

（二）閑置土地的利用與開發；

（三）處置閑置土地的業務經費。

第二十條 土地閑置費由市、縣（市）人民政府土地行政主管部門征收，專戶儲存，?？顚Ｓ?，接受同級政府、物價、審計等部門的監督。

第四章 閑置土地的利用

第二十一條 市、縣（市）人民政府土地行政主管部門應當根據本行政區域內閑置土地的狀況，依據土地利用總體規劃、土地利用計劃及各項建設對土地的需求，優先配置、使用閑置土地。

第二十二條 建設項目能利用閑置土地的，必須使用閑置土地，不得批準占用農用地。對閑置土地利用未達到規定標準的縣（市）相應核減其下一農用地轉用計劃指標。

第二十三條 未收回的閑置土地，按閑置土地處置方案明確的用途予以利用。

第二十四條 依法收回的國有閑置土地，可由市、縣（市）人民政府土地行政主管部門報市、縣（市）人民政府批準，進入市、縣（市）土地儲備庫，委托市、縣（市）土地儲備中心管理，并進行土地整理后進入土地市場。

第二十五條 市、縣（市）人民政府土地行政主管部門對進入市場的閑置土地應當重新明確用途，設定使用條件，確定供地方式，并向社會公告。

第二十六條 收回的國有閑置土地，應當采取下列方式利用：

（一）在土地利用總體規劃確定的城市建設用地區，應當按照土地利用總體規劃和城市規劃確定的用途安排建設項目或者其他建設項目，耕種條件未被破壞的，可以組織耕種，不宜耕種的，進入市、縣（市）人民政府土地儲備庫；

（二）規劃用途為農用地，耕種條件未被破壞的，應當恢復耕種；不適宜耕種的，應當改為其他農用地。

第二十七條 收回的集體所有的閑置土地，應當采取下列方式利用：

（一）在土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地區內，應當用于本集體經濟組織的其他項目；本集體經濟組織近期無法安排建設項目的，可以由縣（市）、區人民政府土地行政主管部門擬訂置換方案，報市人民政府土地行政主管部門批準后，依法安排其他建設項目，并對原集體經濟組織給予補償；

（二）規劃用途為農用地，耕種條件未破壞的，應當恢復耕種，不適宜耕種的，應當改為其他農用地。

第二十八條 國有閑置土地已復耕的，市、縣（市）人民政府土地行政主管部門會同同級農業行政主管部門對復耕狀況進行檢查驗收。

集體閑置土地已復耕的由縣（市）、區人民政府土地行政主管部門對復耕狀況進行檢查驗收，并將復耕情況上報上一級土地行政主管部門備案。

第五章 法律責任

第二十九條 閑置土地應當復耕而不履行復耕義務的，由市、縣（市）人民政府土地行政主管部門依照《中華人民共和國土地管理法》第七十五條的規定予以處罰。

第三十條 依法收回國有土地使用權的，原土地使用者應當將土地使用權交還給市、縣（市）人民政府，拒不交還繼續占用土地的，由市、縣（市）人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以每平方米10元以上30元以下的罰款。

第三十一條 當事人對市、縣（市）人民政府土地行政主管部門認定、處置閑置土地及其處罰不服的，可以依法申請行政復議，或者直接向人民法院起訴，逾期不申請行政復議，也不起訴，又不自動履行處置、處罰決定的，由作出處置、處罰決定的市、縣（市）人民政府土地行政主管部門申請人民法院強制執行。

第三十二條 阻礙土地管理工作人員依法執行公務，應當給予治安管理處罰的，由公安機關依法予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十三條 土地管理工作人員玩忽職守、濫用職權的，由其所在單位或者上級主管部門給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章 附則

第三十四條 閑置土地依法處置后土地權屬和土地用途發生變化的，應當依照有關規定辦理土地權屬和規劃變更手續。

第三十五條 本辦法第十三條規定的增值地價，依照市人民政府有關規定收取。

第三十六條 本辦法自發布之日起施行。