第一篇：健全權力運行制約和監督機制

健全權力運行制約和監督機制

黨的十七屆四中全會強調，要健全權力運行制約和監督機制，推進權力運行程序化和公開透明。這是我們黨對權力本質認識的進一步深化，是在加強權力運行制約和監督方面的重要探索，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。作為領導全國人民掌握政權并長期執政的黨，中國共產黨與其他非執政黨派之間最根本的區別，就是手中掌握著國家權力。權力具有兩面性。執政權力無疑為我們黨實現政治綱領提供了重要條件，但也帶來了被權力腐蝕的危險。能否對權力加以有效的制約和監督，確保人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，直接關系黨的形象和威信，關系黨和國家事業的興衰成敗。

加強權力運行制約和監督，是深化政治體制改革、發展社會主義民主政治的客觀需要。發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標。是保障和改善民生、促進社會和諧穩定的客觀要求。是完善社會主義市場經濟體制、實現國民經濟又好又快發展的客觀需要。是破除官本位等封建殘余思想、建立社會主義核心價值體系的客觀需要。是推進反腐倡廉建設、鞏固黨的執政基礎的客觀需要。權力失去制約必然導致腐敗。我國正處在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的轉軌時期，還存在不少影響社會和諧穩定的深層次問題。隨著改革的不斷深入，人民群眾的民主法治意識和權利保護意識不斷增強，對黨和政府執政方式、領導水平的要求越來越高，所以進一步轉變政府職能，提高行政能力，防止權力濫用，把反腐倡廉建設提高到新水平，是鞏固中國共產黨的執政基礎。

近年來，我們黨在健全權力運行制約和監督機制方面進行了積極探索，取得了明顯成效。黨的十六大明確提出，要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，在決策和執行等環節加強對權力的監督。黨的十六大以后，通過完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度，選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮黨代表作用的途徑和形式，減少地方黨委副書記職數等措施，更有效地發揮黨代會和全委會對重大問題的決策作用。通過制定并頒布黨內監督條例，建立健全巡視制度，對紀檢監察派駐機構實行統一管理，制定并執行個人有關事項報告、述職述廉、誡勉談話和函詢、質詢等制度，進一步強化了黨的紀律檢查委員會的監督權。政府機關把科學民主決策、堅持依法行政、加強行政監督作為政府工作的三項基本準則，并以此來部署和開展行政工作。這些，為進一步加強對權力運行的制約和監督打下了良好的工作基礎。當前的主要任務，就是按照黨的十七大和十七屆四中全會的部署，以加強領導干部特別是主要領導干部監督為重點，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明。加強對權力運行結果的制約和監督。堅持對干部從嚴要求、從嚴管理、從嚴監督，切實改變干部管理中存在的失之于寬、失之于軟的現象。強化組織手段，使干部不敢松懈。及時調整工作懈怠、不負責任、不講原則的干部，使干部對職務、權力和責任心存敬畏，不敢懈怠。嚴厲查處腐敗分子，使干部不敢腐敗。堅持有案必查、一查到底、嚴肅處理，發揮查處工作的警示威懾作用。加強對貫徹執行民主集中制情況的監督檢查，使干部不敢專權。嚴格執行領導干部問責制，使干部不敢失責。健全完善崗位責任制度，做到責權明確，責權一致，失責必糾。

要適應我國經濟社會和社會主義民主政治不斷發展的新形勢，堅持以改革創新精神，推動權力運行制約和監督機制不斷完善和發展。

積極穩妥發展黨內民主。從長遠看，以權利制約權力是健全權力運行制約和監督機制的根本途徑。要以落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權為重點，進一步提高黨員對黨內事務的參與度，充分發揮黨員在黨內生活中的主體作用。推進黨務公開，健全黨內情況通報制度，暢通黨內信息上下互通渠道。拓寬黨員意見表達渠道，鼓勵和保護黨員講真話、講心里話，營造黨內民主討論、民主監督環境。完善黨代表大會制度和黨內選舉制度，落實和完善黨代表大會代表任期制，保障黨代表充分行使各項權利。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。完善黨內民主決策機制，推行和完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，健全黨委常委會向全委會定期報告工作并接受監督制度。完善集體領導和個人分工負責相結合制度，防止個人或少數人說了算。切實提高黨內監督工作質量。加強黨內監督是對權力進行監督的首要任務。要完善紀檢監察派駐機構統一管理，嚴格執行派駐機構直接向派出紀檢監察機關報告重要情況的規定，健全對駐在部門領導干部及其成員監督的制度，充分發揮派駐機構的作用。

努力形成監督的整體合力。堅持黨內監督與人大監督、政協監督、群眾監督和輿論監督相結合，通過全社會的共同努力，切實增強監督的整體合力。支持和保證人大依法履行國家權力機關的監督職能，制定和完善約束公共權力、規范政府行為、懲治和預防腐敗的國家法律和地方性法規，加強對“一府兩院”及其工作人員的監督。支持和保證政府專門機關依法進行監督，積極開展廉政監察、執法監察和效能監察，有效防范違紀違法行為發生。支持和保證司法機關依法獨立公正進行監督，無論哪一級干部，只要違反法律就要受到法律制裁。支持和保證人民政協依照章程開展民主監督，使民主黨派人士和政協委員通過建言獻策，更好地發揮參政議政作用。充分發揮新聞媒體監督作用，使群眾對權力運行有更廣泛的知情權，更好地加強監督。

總之，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，是通過制度確保權力規范運行的重要任務。要進一步健全組織體制和程序規則，把權力運行納入制度化、規范化、程序化軌道，做到決策更加科學、執行更加順暢、監督更加有力，既保證權力高效運行，又保證權力正確行使。

第二篇：健全權力運行制約和監督機制問題研究

健全權力運行制約和監督機制問題研究

（理論征文）

摘要：健全權力運行制約和監督機制，其根本目的就是反腐倡廉，通過健全權力運行制約和監督機制，推進反腐倡廉制度創新，因此，必須建立起一整套完備的制度，要健全權力運行制約和監督機制，推進權力運行程序化和公開透明，才能從源頭上鏟除腐敗滋生的土壤。

關鍵詞：健全 權力運行 制約 監督

健全權力運行制約和監督機制，其根本目的就是反腐倡廉，通過健全權力運行制約和監督機制，推進反腐倡廉制度創新。由此，產生如下問題：什么是腐敗？為什么要通過健全權力運行制約和監督機制，推進反腐倡廉制度創新？或者說，為什么要靠制度反腐？為什么要進行制度創新？如何健全權力運行制約和監督機制？

三百年前，洛克說，統治者無論有怎樣正當的理由，如果不以法律而以他的意志為準則，如果他的行動和命令不以保護他的人民的財產而以滿足他自己的野心、私憤和任何其他不正當的情欲為目的，那就是腐敗。在國際法上，腐敗是指政府官員利用手中的公共權力為自己謀取私利。當一個掌握一定公共權力的人同時是一個具有私人利益的個體，角色的沖突讓他在制度不完備的情況下，有可能發生腐敗行為。反腐倡廉是每個國家和政府任何時期都重視的問題，是關系到一個政權和民族生死存亡的的嚴重政治斗爭，腐敗現

1在是侵入黨和國家機關健康肌體的病毒。如果我們掉以輕心，任其泛濫，就會葬送黨和人民政權，葬送社會主義現代化大業。那么，腐敗的根源是什么？如何反腐？

阿克頓勛爵說，權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。腐敗和權力是一雙孿生姐妹，沒有制約的權力，必然導致腐敗。

中國的傳統崇尚德治。重視道德的教化和作用，是中華民族人文精神的一大特色。中國的傳統文化相信人性是本善的，提升掌權者的道德素質，加強內心的道德修養，可以有效地抑制腐敗。“清風涼自林谷出，廉潔源自自律來”“壁立千仞，無欲則剛”，愿望是美好的，但如果失去了制度上的保障，其作用卻是有限的。如果機會允許的話，每個人都有可能成為暴君，每一個掌權者都是潛在的有可能成為的腐敗分子，那些落馬的貪官，在其擁有巨大的權力之前，他們中的很多人都是品德尚好的人，但一旦擁有了巨大的不受制約的權力，一切都變了。由此而言，國人呼喚清官，單純希望各個級別的清官，揮舞鍘刀，懲治濫用權力、貪污腐敗的貪官污吏，只是個人的一廂情愿。這種延續了數千年，需要借助強勢群體或圣賢人物的完美人格來實現社會穩定的愿望，猶如建立在沙灘上的城堡，看起來是那么的美，卻經不起欲望之水的沖刷。靠什么保證，每一名政府官員都是海瑞？假如每一個人都是天使，那么，法律將是一堆廢紙，毫無用處。

我們不能只是奢望掌權的人都是道德君子和清官，期望

這個好官能用好手中的權力，反腐敗不能僅僅寄希望于任何人的自我監督和完善，還必須依靠制度的約束來限制人性惡的一面，必須依靠制度建起一道道反腐敗的柵欄。制度，是反腐敗的最有效手段；只有依靠制度，才能劍指腐敗的深水區。

2008年3月10日上午，人民大會堂。最高人民檢察院檢

察長作工作報告中說，5年來，高檢立案偵查的省部級干部35人，廳局級干部930人。成績是可喜的，但是反腐成績單無論是長是短，應聲落馬的貪官無論是多是少，卻總讓人難以心安。如何保證從根本上杜絕腐敗？從某種意義上說，制度的缺失，比腐敗本身更為可怕。一系列大案要案的爆發，使我們再次意識到，制度設計缺漏、監督機制失靈、干部權力過大、約束懲治太弱，是腐敗案件頻發的根本原因。

我們沒有建立反腐敗制度嗎？有！從現實來看，我們說創新反腐制度，并不是說我們沒有制度，而是說我們有的制度已經陳舊過時或落后。據悉，早在2006年，我們就有1200件反腐敗法律法規，但是，由于社會形勢發展太快，也由于貪官搞腐敗的形式越來越隱蔽、手段越來越狡猾，我們有的制度的漏洞與缺陷已經凸現，一些制度程序被貪官玩弄于股掌之間，如同“牛欄里關貓”，成了擺設。

因此，必須建立起一整套完備的制度，要健全權力運行制約和監督機制，推進權力運行程序化和公開透明，才能從源頭上鏟除腐敗滋生的土壤。

一、嚴格而完備的法治制度。任何權力都不能高于法律，任何部門都處于其他部門的制約和監督下，而所有部門、任何高官，在法律面前都不得逾越。即使是最高行政長官如果有違法行為也一樣要受到嚴格追究。法治的威嚴能使大多數官員不敢起貪污之心和違法之念。

二、強大的輿論監督機制。無論是香港還是歐美的經驗都一再證明，成本最低、最有效力的監督利器就是輿論監督。香港在九七回歸時民眾最關心的也是新聞自由、言論自由是否能繼續保持，經過幾年的驗證，香港人民放下心來，而這些有效的監督機制，使香港的廉潔指數不斷提高。在國內，網絡監督，即以網絡為載體的輿論監督，正在成為輿論監督的一種有效手段，從南京的最牛房產局長周久耕、到廣西來賓煙草局長韓峰，等等，他們的落馬無不與網絡監督有關。

三、有效的制衡機制。公、檢、法互相制約，各相關權力部門互相制約，使各方輕易不敢做違法之事，即使有錯發生了也能及時被發現，并得到糾正。另外，通過制度設計，政府部門的權力主要用于監管和服務，應該很少涉及資源分配，所有權力邊界都有嚴格的劃分和認定，權力運作的過程也完全置于陽光之下，打一個不恰當的比喻，如果官員都象玻璃魚缸內的金魚，腐敗行為怎么能產生？即使產生，也能立即予以鏟除！

四、充分的公民監督機制。民眾對官員的監督是最合理也是最有力的，在這方面我們應加強制度建設，拓寬百姓的言路，出臺具體的政策對民眾積極參與反腐給予更有力的支持和回報，在官員的任免上加大群眾投票的有效性。

五、加強對權力授予過程、權力行使過程、權力運行結果的制約和監督。

權力的授予主要體現在干部的選拔、任用、調配等環節上。要堅持德才兼備、以德為先的選人、用人標準，把政治過硬、業務能力強、作風頑強、在群眾中威望高的干部選拔上來。從政治品質和道德品行等方面完善干部德的評價標準，完善干部選拔任用機制。健全干部選拔任用監督機制和嚴重違規用人問題立項督促檢查制度，建立黨政領導干部選拔任用責任追究制度。堅決糾正選人用人上的不正之風，加大對跑官要官、買官賣官、拉票賄選等問題的整治力度。

加強對權力行使過程的制約和監督。著重抓住那些容易滋生腐敗的重點領域和關鍵環節，最大限度地減少以權謀私、權錢交易的體制機制漏洞。

加強對權力運行結果的制約和監督。堅持對干部從嚴要求、從嚴管理、從嚴監督，切實改變干部管理中存在的失之于寬、失之于軟的現象。強化組織手段，使干部不敢松懈。及時調整工作懈怠、不負責任、不講原則的干部，使干部對職務、權力和責任心存敬畏，不敢懈怠。

相對而言，“高薪養廉”機制，個人認為在反腐敗斗爭中的作用并不是主要的。以香港為例，1974年前，香港高官的薪金已非常高，但仍是貪官遍地。現在內地也有相當多國企高管年薪幾十萬、上百萬，但由于權力大、約束少，各利益方“攻關”不斷，一些高管在拿高薪的同時，對各種賄賂仍來者不拒。

總之，變革制度設計，以降低腐敗機會和腐敗利益，增大腐敗成本和腐敗風險，是構建一個國家防腐體系的基本要素。只有把這些基本要素融入反腐敗體系的各個環節中，使制度設計真正形成互相制約與多重監督的格局，才能從根源上去除產生腐敗的土壤，在防治腐敗中起到標本兼治的深遠作用。

如果我國在反腐敗和法治建設上取得重大進展，摘除了社會肌體上的最大毒瘤，我國的經濟才會高效運行，民眾的滿意度才會大大提高，和諧社會才能真正建立，黨的威望也會更高。

最后，我想套用一位哲人的話作為結束語，“法律制度所考慮的，不是要人們都像哨兵一樣時時刻刻、目不轉睛，而是要他們偶爾也能夠無憂無慮地抬頭觀瞧燦爛的星光、盛開的花木和生存的必要及美感”。

第三篇：健全權力運行制約與監督機制錯題答案

單選題

-------1.監督側重的是由（）對權力運行的監督。正確答案：B.他人

2.中國共產黨權力的運用，應當始終保持它是中國工人階級、中國人民和中華民族先鋒隊的性質，始終保持是（）利益忠實代表的性質。正確答案：B.各族人民

6.（）是黨內民主和人民民主的重要內容，也是黨內民主和人民民主的前提和保障。正確答案：D.公開透明

7.（）是對權力運行的規范，也是權力有效運行的必要條件。正確答案：C.程序

8.對同群眾密切相關的重大事項要（）。正確答案：C.進行公示、聽證等制度

多選題

-------1.公權力的特征包括（）。

正確答案：B.權威性 C.代表性 D.易腐敗性

2.權力的三個運行環節分別是（）。正確答案：A.決策 B.執行 C.監督

3.嚴格落實和積極推行《政府信息公開條例制度》，來保障公民的（）。正確答案：A.知情權 B.參與權 C.表達權 D.監督權

4.問責制的體系主要包括（）。

正確答案：A.責令公開道歉 B.停職檢查 C.引咎辭職 D.責令辭職 E.免職

5.深化政務公開的核心是要擴大基層民主，其中包括（）。正確答案：A.廠務公開 C.村務公開 D.校務公開

判斷題

-------3.對涉及經濟、社會發展全局的重大事項都要向社會公開。（）正確答案：錯

4.制約和監督對于公權力的運行是可要可不要的。（）正確答案：錯

6.權利分工的目的僅僅是權力之間的相互制約。（）正確答案：錯

第四篇：健全權力運行制約監督機制為預防腐敗關鍵環節

健全權力運行制約監督機制為預防腐敗

關鍵環節

如果說“三公”領域是當前防止利益沖突的重點領域，那么，健全權力運行制約和監督機制就是防止利益沖突、有效預防腐敗的關鍵環節。因為狹義的利益沖突的表現形式正是權力尋租、公權私用。

四中全會《決定》強調，“以加強領導干部特別是主要領導干部監督為重點，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明。”這可以說是防止利益沖突的治本之策。

防止利益沖突、反腐倡廉的實踐表明，失去制約和監督的權力，必然導致腐敗。從近年來查處的大案要案看，涉案單位都存在監督缺位或監督流于形式的問題。有些違法犯罪分子收受賄賂長達數年，而組織上和有關部門卻長期未能發現。一些地方和部門“帶病提拔”、“跑官要官”的問題，也反映出在監督方面存在薄弱環節。加強上級黨委和紀委、同級黨委和同級紀委對主要領導干部的監督，對人財物管理使用、關鍵崗位的監督，依然是健全和完善監督制度的難點，也是防止利益沖突、有效預防腐敗的重要課題。

按照黨的十七大和十七屆四中全會精神，完善制約和監督機制，防止利益沖突，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，首先必須加強對決策權的監督。決策失誤是最大的失誤，決策腐敗是最嚴重的腐敗。要按照四中全會《決定》的規定，體現讓權力在陽光下運行和決策、執行、監督相協調的要求，堅持和完善“凡是重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金使用等重要問題，必須經集體討論作出決定”這“三重一大”制度，凡涉及群眾切身利益的重大決策都應向社會公開，接受群眾監督。從目前情況看，一些地方和部門也確實存在權力過分集中的問題，有的部門集“導演”、“演員”和“評委”于一身，給自己定規矩、給別人出政策、執行監督一肩挑等現象仍然存在。通過適當分解決策權、執行權、監督權，使決策職能、執行職能、監督職能由不同部門相對獨立行使，加強群眾對重大決策的監督，是保證權力依法運行、最大限度地防止權力濫用和利益沖突的根本措施。

制約權力，必須完善黨內監督制度。四中全會《決定》堅持黨要管黨、從嚴治黨要求，提出嚴格執行和不斷完善領導干部述職述廉、誡勉談話、函詢、質詢、罷免或撤換等黨內監督制度，并強調地方黨委常委會要把廉政勤政、選人用人等方面工作作為向全委會報告的重要內容。推行黨政領導干部問責制、廉政承諾制、行政執法責任制。加強和改進巡視工作，健全巡視工作領導機制，選好配強巡視干部，完善巡視程序和方式，提高巡視成效。這些都是加強黨內監督、防止利益沖突的重要制度建設。

制約權力，必須增強監督合力。體現黨內監督與黨外監督、專門機關監督與群眾監督相結合的要求，《決定》提出“完善紀檢監察機關派駐機構統一管理，健全對駐在部門領導班子及其成員監督的制度”，“完善黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計，加強對財政資金和重大投資項目審計”，對黨的紀律檢查、行政監察、審計監督提出了明確要求，同時也明確了對人財物管理使用、關鍵崗位監督的要求。充分發揮各監督主體的作用，堅持黨內監督與黨外監督、專門機關監督與群眾監督相結合，發揮好輿論監督作用，增強監督的整體合力。

制約權力，必須推行黨政領導干部問責制。十六屆四中全會提出要依法實行問責制。黨的十七大和十七屆二中全會、四中全會都反復強調要推行黨政領導干部問責制。推進黨政領導干部問責制，是健全權力運行制約和監督機制的重要內容，貫徹了“有權必有責、用權受監督、違法受追究”的基本要求。權力是履行責任的重要條件，責任是行使權力的必然要求，任何權力都是與相應的責任相聯系，沒有脫離責任的權力。黨政領導干部不履行或者不正確履行職責，給黨、國家和人民利益以及公共財產造成重大損失或者惡劣影響的，必須承擔相應的責任。這也是防止利益沖突的重要舉措。

根據十七大精神，2009年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，明確了問責對象、問責原則、問責情形、方式及適用和問責程序。問責對象包括“中共中央、國務院的工作部門及其內設機構的領導成員；縣級以上地方各級黨委、政府及其工作部門的領導成員，上列工作部門內設機構的領導成員。”這些黨政領導干部都掌握著一個地區、一個部門或一個單位的決策權，具體組織和指揮本地區本部門本單位各項工作的開展。將以上人員確定為問責對象，有利于促使他們在其位，謀其政，司其職，盡其責。

《暫行規定》還從黨政領導干部的職責出發，結合多年來發生的問責案例，設定了六種問責情形，對決策失誤、管理監督不力給國家利益、人民生命財產、公共財產造成重大損失或者惡劣影響等失職行為，實行問責。

推進防止利益沖突的制度創新

建立健全制度是防止利益沖突最有力的武器。完善公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域市場運行機制也好，健全權力運行制約和監督機制也好，都需要建立健全制度。推進防止利益沖突的制度創新，也是加快推進懲治和預防腐敗體系建設的重要組成部分。

利益沖突是一種客觀存在，防止利益沖突就是防止利用公權牟取私利、私利侵害公利的可能性變為現實。在國家存在、管理國家和社會事務的公權必須存在的條件下，防止利益沖突的途徑無非是三條：一是科學規范權力及行使權力的行為；二是提高用權者的素質；三是嚴肅懲處利用公權牟取私利、私利侵害公利的行為。這三條途徑，都有賴于建立健全制度，即便是提高用權者的素質，也需要把教育與制度約束有機結合起來。可見，制度創新是治本諸策的重中之重。

推進防止利益沖突制度創新，是從源頭上防治腐敗的根本途徑。改革發展中的重點領域、熱點部位、關鍵環節，往往是利益沖突、腐敗現象容易滋生蔓延的地方。懲治和預防腐敗，很大程度上有賴于經濟體制轉變過程中一些深層次矛盾的逐步解決。抓住了權力運行中容易產生問題的薄弱環節，就找準了產生腐敗的關鍵部位，就明確了治理腐敗的重點和目標。從源頭上防治腐敗，既要加強經濟、政治、文化、社會等領域的制度建設和創新，又要加強黨內制度建設和創新，不斷完善各方面的體制機制，形成用制度管權、管事、管人的有效機制。

改革開放以來，我們黨高度重視反腐倡廉的制度建設，其中許多制度、法規都與防止利益沖突密切相關。比如，實行了領導干部任職回避制度，規定某些特別行業(如債券)管理人員不許本人及其家人從事該業務，等等。十七屆四中全會以后，中央結合新的實際，制定并頒布了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，出臺了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》《關于對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員加強管理的暫行規定》《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》和《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》。這些制度加上原有的相關規定，初步形成了防止利益沖突的制度體系。

但是，防止利益沖突是一個長期任務，必須不斷推進制度創新。社會主義市場經濟的發展，領導干部從政環境的變化，使利益沖突不斷產生新的復雜動因和不斷出現新的表現形式，因而健全和完善防止利益沖突制度是一項持續不斷的工作。

從國外實踐看，防止利益沖突制度一般包括財產申報、回避、禮品登記、限制兼職、限制經商、離職后從業限制等。這些內容目前我們的制度基本上已經覆蓋，問題是要提高制度的針對性、科學性，使防止利益沖突的各項規定最大程度地反映客觀實際，最大程度地符合中國特色社會主義發展階段的需求和新時期黨的建設的要求；要使防止利益沖突制度與其他相關制度配套銜接，進一步形成反腐倡廉建設的制度合力；要在發揮制度懲戒功能的同時，注重發揮制度的教育功能，通過執行制度增強領導干部防止利益沖突的自覺性和堅定性。這些都是在推進防止利益沖突制度創新時要深入研究和解決的課題。

四中全會《決定》強調“堅持用制度管權、管事、管人，深化重要領域和關鍵環節改革，最大限度減少體制障礙和制度漏洞，完善防治腐敗體制機制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”這為我們推進防止利益沖突、反腐倡廉制度創新指明了方向。

要按照《決定》要求，力爭通過深化改革，在治理重要領域和關鍵環節突出問題上取得新的突破。比如，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，進一步減少和規范行政審批。現在，審批事項過多、已經取消或調整的審批事項未得到完全落實、審批與監管脫節、審批行為不規范等問題依然比較突出。再比如，深化司法體制和工作機制改革，加強對司法活動的監督，健全執法過錯、違紀違法責任追究等制度，保證公正司法。又比如，深化預算管理制度改革，完善和規范財政轉移支付制度，加強財政性資金和社會公共資金管理，徹底清理“小金庫”。還比如，加強金融監管和內控機制建設，完善金融賬戶實名制，有效防止和有力懲處利用證券市場和資本運作手段進行腐敗活動。總之，我們必須把防止利益沖突、反腐敗寓于各項重要改革措施之中，完善體制機制制度。

推進防止利益沖突制度創新，有許多問題需要深入研究。比如，如何及時預測和掌握領導干部權力行為可能產生的各種利益沖突現象，科學確定利益邊界。在社會供給有限的情況下，領導干部在權力行使過程中存在追求個人利益與實現社會公共利益界限模糊甚至沖突的可能性，他們在代表社會公共利益的同時，也會追求一定的個人利益。這種“雙重利益代表”的身份，可能使領導干部在同時追求雙重利益的過程中發生角色錯位，其行為過程則可能表現為以權謀私。

防止利益沖突，首先需要明確公與私的利益邊界，對領導干部能干什么、不能干什么，追求哪些利益正當、追求哪些利益不正當，作出具體明晰的界定，使領導干部能夠始終依循一個合理的利益規則，避免因利益越界而損公肥私。這方面的研究，定性容易解決，定量和動態把握比較難，需要使研究視野窮盡利益沖突的各種可能。

再比如，如何真正落實對領導干部有效監督的要求，努力把領導干部可能發生的利益沖突消滅在萌芽狀態。防止利益沖突，要靠領導干部自覺，更要靠嚴格管理和監督。長期以來，我們黨就領導干部管理和監督制定了不少制度和辦法，在不同時期發揮了重要作用。但要看到，對領導干部重選拔輕管理、對領導班子主要負責人監督有效性差的問題當前仍然不是個別，以至“帶病上崗”、“邊腐邊升”等現象屢屢發生。

第五篇：黨內權力制約與監督機制的運行

黨內權力制約與監督機制的運行

摘 要：在30余年的改革中，黨內權力運行機制不斷規范，黨內監督機制逐漸完善，社會監督機制趨于健全，這是評估當前黨內權力制約與監督機制運行現狀應當考慮的基本事實。肯定成績的同時，我們也要看到在合理分解權力方面，在自上而下、自下而上以及同級之間的監督方面，在事前、事中、事后監督的諸環節上，依然存在亟需改進和完善的地方。

關鍵詞：權力制約；權力監督；運行機制

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5381（2015）01-0084-06

“確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”[1]29是在強化權力制約與監督體系方面推進黨的建設制度改革的總原則，也是完善黨內權力制約與監督機制的總方向，而較為準確地評估當前黨內權力制約與監督機制的運行現狀則是基點。文章在分析改革開放以來黨和國家制定的相關法律、法規和規范性文件的基礎上，試圖描繪出這一運行現狀的大致輪廓。

一、相關文件的基本梳理

文章所選取的有關黨內權力制約與監督機制的文件，從形式上看，這些相關文件主要包括國家機關制定的法律、法規和黨的有關機關制定的黨內法規（黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則）、規范性文件（決定、決議、意見、通知）等。從內容上看，這些相關文件主要是關于保障黨員權利、地方和基層黨組織選舉、地方和基層黨委會工作機制、紀委領導體制和工作機制、黨內權力分解、巡視制度、違規懲處機制、干部選拔任用、權力運行公開以及規范權力使用等內容。從時間上看，文章主要選取了十一屆三中全會以來黨和國家制定的相關文件作為分析對象。從空間上看，這些法律、法規和規范性文件既有中央直屬機關和中央國家機關制定的，也有地方黨委和政府根據中央精神并結合本地區實際情況制定的。

二、黨內權力制約機制的現狀

決策權、執行權和監督權的結構劃分，按照“三權”之間相互作用的強弱以及與黨員的關系，可以將其劃分為六種模式。

模式一所示的權力結構類似于美國的立法權、司法權、行政權之間的相互關系，模式二所示的權力結構類似于英國立法權、司法權、行政權之間的“議會至上”關系。這兩種權力結構模式均不是當前黨內決策權、執行權、監督權三者之間相互關系和運行現狀的體現。這兩種權力結構模式的運行基礎有兩個。其一，黨代會經常性發揮作用。至于實行黨代會常任制的好處，鄧小平在《關于修改黨章的報告》中講得很透徹，它“是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高

監督機關，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的”[2]233。其二，同級黨委會與紀委會之間是平行關系。權力對等方可談論權力制約。現實情況是，黨的地方各級紀律檢查委員會常務委員、書記、副書記的人選需“由同級黨的委員會通過”[3]18。在這種體制下，紀委會對同級黨委會的制約效果較弱。

模式三反映了十一屆三中全會至十八大之前這段時期內的黨內權力結構情況。在決策權與執行權的關系方面，根據中央在1996年制定的《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》的相關規定，“全委會在黨代會閉會期間是同級黨組織的領導機關，執行上級黨組織的指示和同級黨代會的決議；常委會在全委會閉會期間，行使委員會職權，執行上級黨組織的指示和全委會的決議”[4]196，可以看出幾年開會一次的黨代會對黨委會的制約較弱，而黨委會對黨代會的制約較強。在決策權與監督權的關系問題上，黨代會對同級紀委會的制約主要體現在幾年一次進行的選舉紀委全體會議，而紀委會對同級黨代會的制約則主要表現為根據黨委會的意見監督和檢查黨代會代表的遵守黨章及黨內紀律的情況，因此黨代會與紀委會之間的相互制約關系較弱。在執行權與監督權的關系問題上，《中國共產黨章程》對紀律檢查體制的相關規定，例如紀委委員發現同級黨委委員有違犯黨的紀律的行為，“可以先進行初步核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批準”[5]，導致黨委會對同級紀委會的制約較強，而紀委會對同級黨委會的制約較弱。可以看出，這一時期黨委會的權力過于集中。

模式四反映了十八大之后的黨內權力結構情況。十八大提出要繼續“深化縣（市、區）黨代會常任制試點”[1]52；十八屆三中全會對紀委領導體制作出新的調整，提出要改革和完善黨的紀律檢查體制，“強化上級紀委對下級紀委的領導，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”[6]，逐漸形成“新雙重領導體制”。這兩項改革內容的直接影響是黨代會和紀委會對黨委會的制約增強。

模式五不僅體現了黨內決策權、執行權、監督權之間既相互制約又相互協調的關系，而且突出了黨員的主體地位。這種權力結構模式是建立在以下幾個條件之上的。第一，黨員權利得到保障，黨員在黨內的主體地位在實踐中得以確立，即保障黨員權利不僅要有實體性的內容，而且要有程序性的規則；第二，至少在一定層級（縣、市、區）實行黨代會常任制；第三，黨代會、黨委會、紀委會成員互不重合，“黨代會的代表中，無論是誰，只要當選為黨的執行機構或紀檢機構成員，在其任職期間就自動失去黨代表資格”[7]。

模式六體現的是權力運行公開透明。這是既相互制約又相互協調的權力的理想運行方式，它實現了黨內監督與人民監督的有機統一，是我們黨推行黨內民主和人民民主的總目標。權力運行公開透明包含三個層面的含義。其一，權力運行結果公開透明，這就要求加大推進黨務公開和政務公開的廣度和力度。公開本身并非工作內容的全部，讓群眾看得懂、看得明白才是關鍵。其二，權力運行過程公開透明，這比前者更為重要。權力運行過程公開是保障人民群眾監督權的關鍵。脫離權力運行過程而談群眾監督，其監督質量會降低。無論是推動權力運行結果公開還是過程公開，多樣化的、暢通的監督渠道是前提。其三，群眾參與政策制定過程。對于事關本地區科學發展的重大問題和全局問題，必須邀請群眾或代表參與政策制定的過程。群眾參與制定政策，可能會降低政策制定的效率，但是能夠有助于提高政策執行的效率。再者，伴隨群眾參與而增加的理性成分，會提高資源利用率，減少對資源的破壞和浪費。

三、黨內監督機制的現狀

根據時間維度，可以將黨內監督劃分為事前、事中和事后監督；根據空間維度，可以將黨內監督劃分為自下而上、自上而下和同級之間的監督。兼顧時空維度，才能較為準確地把握當前黨內監督機制的運行現狀。

（一）事前監督

各結構性的權力內部也有次結構，比如執行權中的決策權、職能部門的決策權、監督權中的執行權等，這類權力屬于機制性和職能性的權力。權力類別不同，事前監督的側重點也就不同。對于結構性的權力而言，事前監督主要解決如何授權的問題；對于機制性和職能性的權力而言，事前監督主要解決如何選拔任用干部和制定權力運行規范的問題。

當前，地方各級黨代會、黨委會和紀委會的選舉，主要依據《關于黨的省、自治區、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》和《中國共產黨地方組織選舉工作條例》。這兩部規范性文件和黨內法規，規定了代表大會代表候選人，黨委委員、候補委員、紀委委員候選人以及黨委和紀委常務委員的差額選舉比例和產生方式，為“三會”選舉提供了具有較強操作性的規則和程序。但是無論是黨委委員、候補委員候選人，還是紀委委員候選人，均是由上屆黨委常委會提出建議名單，其基本程序是：常委會確定候選人初步人選――黨委組織部門考察――常委會確定候選人預備人選――代表團討論醞釀確定候選人――黨代會進行選舉。可以看出，黨員主體地位主要體現在最后兩個環節，在其他環節，尤其是確定候選人初步人選環節，黨員或黨員代表的參與成分較少，這是一個問題；另一個問題是，若當選的黨委、紀委委員在任職期內有違犯黨的紀律或國家法律的行為，如何對其追究責任？這是改革和完善地方層面黨內授權機制繞不過去的兩個問題。

相比較而言，黨的基層組織的選舉，尤其是在黨委會、紀委會候選人的確定環節，黨員的參與成分較多。《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》規定，“黨的總支部委員會、支部委員會委員候選人，由上屆委員會根據多數黨員的意見確定”。[4]210但是，在黨委會和紀委會書記、副書記的選舉環節，黨員的參與成分不夠。

在上個世紀90年代初期，為規范黨員領導干部廉潔從政行為，中央先后制定了縣（處）級領導干部廉潔自律“五條規定”、“新五條規定”、“補充規定”以及國有企業領導人廉潔自律“四條規定”，成為當時黨員干部從政行為的基本規范。進入新世紀，中央在總結實踐探索經驗的基礎上，為適應新形勢的發展變化，先后制定了《國有企業領導人廉潔從業若干規定》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》等三部黨內法規。這三部法規對黨員領導干部、國有企業領導人以及基層黨員干部廉潔從政、從業行為做出明確規定，成為新時期黨員領導干部廉潔從政的基本行為規范。

必須承認，無論是在授權環節，還是在選拔任用干部和規范權力使用環節，均不同程度地存在實體性規定內容較多，而具體操作性規則較少的問題。但是從總體上看，黨內事前監督機制是比較健全的。

（二）事中監督

事中監督，即指權力運行中的監督。無論是對結構性權力的監督，還是對機制性和職能性權力的監督，主要包括三個維度：自下而上、自上而下和同級監督。

1.自下而上的監督

自下而上的監督，主要指黨員監督。黨員監督的前提是保障黨員權利。鄧小平在黨的八大上指出，“無論黨內的監督和黨外的監督，其關鍵都在于發展黨和國家的民主生活”[2]215。在這一思想的指導下，改革開放以來，黨員的權利不斷得到保障，黨員的主體地位不斷增強，這集中體現在1995年開始試行的、2004年重新修訂的《中國共產黨黨員權利保障條例》（以下稱《權利保障條例》）。《權利保障條例》專列六條對黨員享有的知情權、選舉權和監督權等予以詳細說明。這是考察黨員監督現狀所要考慮的基本事實。但是，與事前監督中存在的問題類似，保障黨員權利的部分條款常常缺少程序性的規則，甚至是實際操作與相關規定有偏差。比如，在保障黨員選舉權方面，一方面規定黨的各級委員會的“候選人名單要由黨員或代表通過充分醞釀討論提出”[4]37，另一方面規定“黨的基層組織設立的委員會的書記、副書記的產生，由上一屆黨委會提出候選人”[4]210。

2.同級之間的監督

當前，黨內同級之間的監督主要有兩種形式：同級紀委會對黨委會的監督和黨委領導班子成員之間的相互監督。

從紀委領導體制上看，《中國共產黨章程》規定，“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作”[3]18；黨的地方各級紀律檢查委員會常務委員和書記、副書記的選舉，須經同級黨的委員會通過，而且上屆黨委常委會有權確定紀委會委員候選人的建議名單。從紀委工作機制上看，《中國共產黨章程》規定各級紀委會在檢查案件過程中“要把處理特別重要或復雜的案件中的問題和處理的結果，向同級黨的委員會報告”[3]18，當發現同級黨委會委員有違反黨的紀律的行為時，紀委會“可以先進行初步核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批準，涉及常務委員的，經報告同級黨的委員會后報上一級紀律檢查委員會批準”[3]18。綜合考察紀委領導體制和工作機制，可以看出紀委會對同級黨委的制約和監督不充分。

常委會實行集體領導與分工負責的制度，凡屬職責范圍內的重大問題，任何個人或少數人均無權裁決，而必須由集體討論決定，同時常委內部有明確的分工。我們需要正視的一個問題是，盡管在重大問題的決策環節，領導班子主要負責人與其他班子成員均為“一人一票”，但是在這環節之前，領導班子主要負責人的權限較大，這是因為“常委會會議的議題由書記確定，或由書記委托副書記確定”[4]199。帶來的問題是領導班子主要負責人對其他班子成員的監督較強，而其他班子成員對主要負責人的監督效果取決于主要負責人的自覺性。在分工負責制下，領導班子其他成員各負一責、各管一片。由于擔心監督、批評過度會得罪其他成員，致使自己開展工作困難重重，因此在具體的監督中班子成員往往缺少思想交鋒，傾向于“點到為止”或“淺嘗輒止”。