第一篇：體制內創新群眾路線在新時期的三大躍升

體制內創新：群眾路線在新時期的三大躍升

【內容提要】 盡管現代民主淵源于西方，但社會主義民主與資本主義民主有其不同的內在邏輯。加強同人民群眾的聯系和促進社會主義民主，顯然不能夠移植西方的民主制度，社會主義民主制度的框架才是人民當家作主的基礎，才與黨的群眾路線相一致。改革開放以來，中國堅持了社會主義民主的基本制度，同時也推動了一系列體制內的創新。體制內創新為中國的政治和社會發展提供了基本的保障，而群眾路線在體制內創新中的擢升，則既是黨的優良傳統在新的歷史條件下的發揚光大，也體現了中國特色社會主義民主政治的特有邏輯。

【關 鍵 詞】體制 創新 群眾路線

群眾路線是中國共產黨把馬克思主義中國化的重大成果，與中國社會主義革命和建設的興衰成敗密切相關。在慶祝中國共產黨成立90周年的重要講話中，胡錦濤總書記站在新的歷史高度，再一次警醒全黨：密切聯系群眾是我們黨的最大政治優勢，脫離群眾是我們黨執政后的最大危險。中國共產黨的群眾路線建立在唯物史觀的社會發展理論上，強調人民群眾是歷史的創造者這一最基本的觀點，而這一觀點在政治上和制度上的必然要求就是：人民群眾當家作主，即實行民主政治，因為人民的當家作主才最能夠體現人民是歷史的創造者。因此，黨的群眾路線與社會主義民主政治具有內在的聯系。

一、民主選舉創新中彰顯的群眾路線

選舉與群眾路線有著重要的制度關聯。作為人類政治文明的重大成就，選舉是群眾表達意愿的重要方式。在人類的政治生活中，通過選舉來確定領導人或自己的代表者，成為民主政治的核心要素之一。人類的選舉源遠流長，特別是在古希臘、古羅馬時期，選舉開始獲得了制度化的發展。

對選舉的認識和實施，制約著群眾路線的運行。馬克思主義的經典作家把選舉權同無產階級的政治權力和政治統治聯系起來。馬克思說：“普選權就等于英國無產階級的政治權力，因為在英國，工人階級占人口的絕大多數??在這里，實行普選權的必然結果就是工人階級的政治統治。”[1](P411)

社會主義運動對人類選舉制度以巨大的推動。著名的憲章運動的目的就是爭取成年男子的選舉權，列寧認為是“世界上第一次廣泛的、真正群眾性的、政治性的無產階級革命運動”，[2](P792)這一運動對英國和西方的選舉制度和民主進程產生了極大的影響。從英國資產階級革命到此時，已是200多年的時間，“主權在民”的口號叫了這么久，選舉制度依然十分落后，當時選民與人口的比例，在整個英國平均是1∶30。[3](P233)十月革命成功后，布爾什維克政權隨即頒布了蘇維埃憲法，實現了不分信仰、種族、性別、職業以及財產多寡的全民普選權，超越了當時英國、美國、法國等發達的資本主義國家。

新中國成立極大地改變了舊中國選舉制度十分落后的狀況。1953年頒布的選舉法，使中國實現了普選權，這也超越了在20世紀70年代才從法律文本上走完普選權歷程的美國、英國以及其他一些西方國家。1953年到1954年新中國的第一次普選，登記的選民約為3.26億人，選民登記率達到97.21％。[4](P97)毫無疑義，處于當代民主政治的領先水平。

選舉制度的巨大進步，促進了人民當家作主的實現。在選舉產生的第一屆全國人大中，工人代表125名，占10.20％；農民57名，占4.65％；軍人71名，占5.79％；文教科技人員76名，占6.20％，[4](P340)較好地反映了社會主要的階級、階層的構成狀況，第一次把群眾路線同國家的根本制度融合起來。

群眾路線在選舉制度中再一次躍升是從改革開放開始的，突出地體現在以下幾個方面：

一是選舉范圍擴大中彰顯群眾路線的廣泛性。1979年制定的新的全國人大和地方各級人大選舉法，進一步擴大了普選的范圍。不再單列尚未改變成分的地主階級分子、反革命分子等，除依照法律被剝奪政治權利的外，年滿18周歲的中國公民都有選舉權和被選舉權。這是一個不可忽略的拓展。如果根據1954年23個省、自治區1.5萬多戶農家收支調查資料得出的數據，土改結束后地主階級占總人口2.6％、富農階級占5.3％，兩者合計占7.9％。[5](P1353)到“文革”結束前，中國的四類分子(地主、富農、反革命、壞分子)約2000萬左右，[6]在無產階級政黨奪取政權和鞏固政權以后，把這么大數量的人排斥在群眾之外，顯然會影響群眾路線的廣泛性，不利于政權的鞏固。這一選舉范圍的擴展，使群眾路線獲得了前所未有的廣泛性，為其后和諧社會的構建奠定了重要基礎。

二是在直選推進中增加群眾路線的實在性。我國1953年選舉法規定，鄉、鎮、不設區的市和市轄區的人大代表由選民直接選舉產生，縣級及以上的人大代表由下一級國家權力機關間接選舉產生。確立了我國以間接選舉為主體的選舉方式。盡管如此，間接選舉對于民意表達來說，畢竟不具有直接的現實性。1979年，我國新修訂的選舉法規定，選民直接選舉人大代表的范圍擴大到縣一級，減少民意代表的環節，也減少了民意扭曲的可能性。

根據1981年全國第一次進行縣級直接選舉的統計，全國1925個縣級單位，約7.4億人共選出人民代表59.5345萬人。代表中的工人占10.56％，農民占47.61％，干部占25.53％，知識分子占8.44％，軍人、愛國人士、歸僑等占7.86％。代表中的婦女占21.89％。非中共黨員代表占33.15％。[7]把群眾路線實實在在地體現在政權建設中。

三是實現按相同比例選舉人大代表使群眾路線更具平等性。選舉作為民主政治的產物，具有鮮明的平等性。1953年頒布的《選舉法》，不僅規定不分民族和種族、性別、職業、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限，均有選舉權和被選舉權，并且對特殊群體、區域、少數民族等做了相應的規定，以保證不同群體具有平等的代表權。在城市與鄉村的代表問題上，做出了一重要規定，即50萬人口以上的工業城市，按人口每10萬人選代表一人，而農村和小城鎮則按人口每80萬人選代表一人。形成8∶1的差距。從個體來講，這的確是一種不平等，但從整體和全局來看，這卻是一種追求集體或群體間平等的舉措。當時的中國是一個農業國，農民占人口的絕大多數。1995年修改選舉法，縮小農村與城市每一代表所代表的人口比例，將省級人大代表和全國人大代表的選舉，由原先城鄉代表所代表的人口數形成的5∶1和8∶1的差距，一律改為4∶1，適應集體權利的變化而提升個體權利的平等性。2007年，中共十七大提出“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”的建議。2010年3月，十一屆全國人大三次會議通過了關于修改選舉法的決定，實現了城鄉按照相同比例選舉人大代表。

群眾路線的平等性在選舉制度中的落實，遭遇了集體權利平等與個體權利平等的矛盾沖突，這一矛盾是通過制度的演進逐步化解的，最終實現了兩種平等較好的統一。

二、人大議政創新中提升的群眾路線

黨的群眾路線包蘊著一個重要的歷史意蘊，即把黨的領導同人民當家作主統一起來，并推動政黨政治最終過渡到人民完全的自主管理。群眾路線可以說就是這樣一個歷史工具和歷史過程。人大代表的民主議政是人大發揮制度功能的基本體現，人民的意愿是否能夠通過這一根本制度得到體現，從而真正實現對國家的管理，這也是群眾路線運行的現實反映。

十一屆三中全會前召開了五屆全國人大，從代表的議政情況來看，議案和批評、建議、意見是并未區分的，第一屆人大共有批評、建議和意見753件，第二屆有461件，第三屆下降到188件，而在“文革”中開的第四屆全國人大，則缺失了這一重要的功能和內容，粉碎“四人幫”后的第五屆人大，達到了歷史最高的8610件。1983年召開的第六屆全國人大，開始將“議案”和“建議、批評、意見”區分開來。六屆人大提出議案830件，建議、批評和意見14215件，此后的第七屆、第八屆人大分別是2226件、15155件和3369件和8589件。[8]到第九屆全國人大和十屆全國人大，僅在第一次會議上，就分別收到提案830件和1050件。[9]

群眾路線的推行依賴民主政治的演進，議政中的民主機制越來越健全，以保證代表自主地表達自己以及所代表的群眾的意愿。全國人大曾經一直有三種表決方式：投票、舉手表決和鼓掌通過。其中，在1953年明確規定選舉和市級以上官員的任免必須以無記名投票的方式表決。但是20世紀50年代反右以后，鼓掌通過則成為人大表決時的主要方式。“文化大革命”開始后，甚至取消了選舉和任免時的無記名投票，完全被掌聲所取代。1990年七屆全國人大三次會議第一次使用電子表決器，人民大會堂大禮堂的每張桌面上，都安裝著一個分別代表贊成、反對和棄權的無記名電子表決器，對應的按鈕是綠色、紅色和黃色。盡管這僅僅涉及民主操作環節上的一個環節，但卻對代表意愿的表達和表決結果產生了不可忽略的深遠影響，棄權票和反對票在電子表決器使用后明顯增長。在隨后的七屆人大五次會議關于是否上馬三峽工程的投票中，出現了177票反對、664票棄權的結果，創造了人大歷史上議案支持率最低點。

用紙張投票的機制也獲得改進。2005年以前規定，如果代表同意選票上的候選人，選票上則不需劃任何符號；不同意或棄權者，則在選票相應的符號欄內劃“×”和劃“√”。很顯然，只有投反對或棄權票的代表才必須動筆，這無疑與秘密投票的原則不相符合。2005年，十屆全國人大三次會議通過的《寫票、投票和按表決器注意事項》中明確規定：無論是投贊成票、反對票還是棄權票，都需要填寫選票。進一步打消了代表順暢地表達意愿的顧慮。

民主監督是人大體現人民群眾參政議政的一個重要方面，加強民主監督，才符合相信群眾、依靠群眾的群眾路線精神。質詢是人大行使對“一府兩院”監督職權的重要形式。但一直到改革開放前，全國人大沒有行使過質詢權。在1980年9月的五屆全國人大三次會議上，170多名代表就寶鋼工程建設中的有關問題，向冶金工業部部長唐克等人提出質詢，開啟了人大歷史上質詢的先河。

但是，全國人大在相當長的時間內并沒有《監督法》，從1986年開始全國人大醞釀監督法，2002年8月，監督法草案提交九屆全國人大常委會第二十九次會議初審，此后又經過十屆全國人大常委會的三次審議，于2006年8月通過，為實施監督提供了更加充足的法律基礎。

《監督法》制定的過程，也是民主監督逐步加強的過程。九屆全國人大進一步加強了監督工作。在這一屆人大期間，先后對22件法律和法律問題的實施情況進行了檢查，聽取并審議了“一府兩院”40個專題報告。[10]從十屆全國人大來看，人大及常委會共聽取和審議國務院、最高人民法院、最高人民檢察院的41個專項工作報告，15個決算、審計和計劃執行情況報告；由副委員長帶隊，組織了25次針對22件法律實施情況的執法檢查；組織代表5354人次參加專題調研、9000人次參加集中視察，1700人次參加執法檢查和立法調研等。[11]

群眾路線中包含的監督內容，隨著制度的演進毫無疑義地逐步得到提升，從對基層的政府和某些部門的監督，到對最高政府和各個部門的監督，國家管理越來越多地置于了人民的監督之下，運行在人民的意愿之中，這是群眾路線的一種時代性提升。

在回應人民意愿、轉化人民意愿，并使之成為國家意志方面，人大具有不可比擬的強大功能。對于監督來講，有利于在傾聽群眾聲音、反映群眾需求中加強監督。例如，針對人民群眾對教育改革中反映強烈的上學難、上學貴等問題，全國人大2004年對義務教育法進行執法檢查，提出建立義務教育經費保障機制、修改義務教育法等重要建議，推動國務院及時研究起草了義務教育法修訂草案。2006年在審議義務教育法修訂草案同時，聽取和審議普及義務教育和實施素質教育的專項工作報告。2007年對新修訂的義務教育法開展執法檢查，重點檢查義務教育經費保障機制落實情況。一系列有針對性的監督，有力地促進了義務教育法的貫徹實施和義務教育的均衡發展，對人民群眾有了一個較好的回應。

三、依法治國創新中深化的群眾路線

中國共產黨的群眾路線建立在唯物史觀的社會發展理論上，強調人民群眾是歷史的創造者這一最基本的觀點，而這一觀點在政治上和制度上的必然要求就是：人民群眾當家作主，即實行民主政治，因為人民的當家作主才最能夠體現人民是歷史的創造者。

但是，人民當家作主如何落到實處？或者說以什么形式實實在在地體現出來？這并不是有良好的愿望就能夠自然而然實現的事情。馬克思、恩格斯希望無產階級革命成功以后，人民群眾能夠實行自主管理，即實行一種直接的民主制。他們根據巴黎公社的經驗指出：“公社體制會把靠社會供養而又阻礙社會自由發展的國家這個寄生贅瘤迄今所奪去的一切力量，歸還給社會機體。”[12](P57)而實際上，在社會主義達到較高水平的發展以前，這種直接民主都難以廣泛地實現，國家從社會獲取的權力也難以回歸社會，國家和社會的二元分化和對立還將長期存在。人民當家作主的主要形式依然是代議制。所以，列寧根據社會主義運動的新鮮經驗進一步指出：“如果沒有代表機構，那我們不可能想象什么民主，即使是無產階級民主”。[2](P152)

代議制確立起間接民主，也確立起間接民主運作所必需的基本機制，那就是法治政治，即依法治國。它化解了人民群眾不能夠直接掌握權力從而實行完全的自治同人民當家作主之間的矛盾。將人民群眾直接管理國家、管理社會，轉化為按照人民群眾的意愿管理國家、管理社會，即用“民意政治”體現民主政治，而“民意政治”的實現形式又必然是“法治政治”。

在推行“民意政治”的過程中，無產階級政黨并不是一開始就清楚地把握了民意政治和法治政治的內在關聯，對法治的認識和實行是逐步推進的。列寧在“十月革命”后，首先是敏銳地完成了直接民主向間接民主的轉換。布爾什維克掌握政權的初期，列寧明確地強調要實行直接民主制，讓人民直接管理國家：“沒有任何一個政權機關是由上級任命的。黨的任務就是要不倦地切實地全部實現這種更高類型的民主制”。[13](P405)

然而，實際情況證明要立即實現這一設想是十分困難的，列寧很快地調整了政策，并指出了還無法實行直接民主的主要原因：“但是直到今天我們還沒有達到使勞動群眾能夠參加管理的地步，因為除了法律，還要有文化水平，而你是不能使它服從任何法律的。由于文化水平這樣低，蘇維埃雖然按黨綱規定是通過勞動者來實行管理的機關，而實際上卻是通過無產階級先進階層來為勞動者實行管理而不是通過勞動群眾來實行管理的機關。”[2](P770)

用更加直白的話來說，即是由無產階級政黨代表人民意愿推行民意政治，這是一種無產階級政黨領導下的間接民主。由于無產階級政黨能夠正確地反映人民群眾的意愿，并且是由先進分子所組成，所以，它領導下的國家政權，既能夠體現民主政治的實質，又能夠實現較高水平的管理。黨政具有相當大的同一性，所以列寧說“作為執政黨，我們不能不把蘇維埃的‘上層’和黨的‘上層’融為一體，現在是這樣，將來也是這樣”。[14](P11)

但無產階級政黨并不是要以代表人民意愿等同于人民意愿，以黨的領導等同于民主政治，而必須不斷地促進人民的意愿表達和人民的政治參與，以提高民主政治的水平。列寧非常了不起的是，在布爾什維克的政權建設中，比較快地意識到應該實現一個新的轉型，即從黨政合一到黨政的合理分工。1922年3月，列寧就提出：“必須十分明確地劃分黨(及其中央)和蘇維埃政權的職責；提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機關的責任心和獨立負責精神，黨的任務則是對所有國家機關的工作進行總的領導，不是像目前那樣進行過分頻繁的、不正常的、往往是瑣碎的干預。”[15](P64)

非常遺憾的是，列寧在有生之年沒有來得及深入地研究和解決這一問題，民意政治的實現方式沒有完成一個重要的飛躍，即向法治政治的飛躍。這是一個用法治強化人民意愿的重要機制，把人民代表整合的人民意愿——法，提高到至高無上的地位，就能夠大大促進人民當家作主的實現。它實際上構建了一個現代民主政治的基本邏輯：民主政治→通過民意政治實現→首先是人民代表整合人民的意愿→民意轉化為法→依法治國使法具有至高無上的地位→實現人民的意愿至上→按照人民的意愿治理國家→民主政治。

民主政治與法治政治的這種內在關聯，使得現代民主政治必然要采取法治的形式實現，否則民主就只能是一句空話。

十分遺憾的是，社會主義運動在相當長的時間內并沒有把法治提高到這樣的地位，毫無疑義，這構成了民主政治推進的巨大阻礙，也埋下了后來社會主義運動的悲劇。當然，這與歷史境遇有關系，特別是通過暴力革命執掌政權的無產階級政黨，對法治取向往往是打碎和超越多于依賴和加強。列寧就說過：“無產階級的革命專政是由無產階級對資產階級采用暴力手段來獲得和維持的政權，是不受任何法律約束的政權。”[2](P594)

同樣，對群眾路線來說，法治的坎坷，也侵蝕了群眾路線的運行。從1959年至1977年，全國人大及常委會除通過了一部充滿文革色彩的憲法外，只通過了商標管理條例等3件法律。法制的薄弱以及缺乏至上的地位，人民代表大會就不可能有權威，人大這一代表人民群眾行使國家權力的核心機構，如果沒有權威，那就很難真正做到相信群眾、依靠群眾和發揮群眾的主人公作用。可以說，這是群眾路線深入推行的制度性瓶頸。

改革開放開始了依法治國的進程，也突破了群眾路線深化的瓶頸。鄧小平在1978年底就提出了著名的十六字方針：“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。[16](P147)法治在中國的政治生活和國家管理中的地位開始迅速上升。法治的提升，促進了人民代表大會的改革，也推動了人民對國家的管理。1978年底，全國人大常委會委員長葉劍英在中央工作會議上表示：“人大常委會如果不能盡快擔負起制定法律、完善社會主義法制的重任，那人大常委會就有名無實，有職無權，尸位素餐，那我這個人大常委會委員長就沒當好，我就愧對全黨和全國人民。”[17](P500)

1997年黨的十五大報告首次提出加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系的歷史性任務。2011年1月，全國人大常委會委員長吳邦國宣布，到2010年底中國已經制定現行有效法律236件，行政法規690多件、地方性法規8600多件，中國特色社會主義法律體系形成。

法律體系的形成對于群眾路線具有根本性的歷史意義，一方面，人民意愿已經普遍獲得了向“法”轉換的渠道，它已經不僅僅是通過執政黨來代表和施行，從特定的角度來看，法治構建了群眾路線自主性運作的重要形式；另一方面，通過法的形式表達和確立的人民意愿，已經比較完整地覆蓋了國家治理的方方面面，使群眾路線空前全面地體現在國家治理中。

法治的提升也直接聯動著人大制度的演進，大大強化了人民當家作主的機制。例如，1982年憲法作出一個重要的制度創新：規定全國人大和全國人大常委會共同行使立法權，改變全國人大是唯一立法機關的體制，大大促進了法治的步伐。事實上，改革開放以來我國制定的80％以上法律是全國常委會審議通過的。從1979年到1981年底，全國各省級、市級以及縣級人大常委會先后建立，進一步較好地解決了作為代議制度的人大難以經常開會和充分行使權力的缺陷。1992年，全國人大通過了《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，對代表的職權、義務，代表在會議期間和閉會期間的工作、活動，以及代表執行職務的相關保障等，作了比較全面規定。

群眾路線駛入法治的軌道后，民意獲得了不斷的提升，人民當家作主的基本制度也不斷完善，毫無疑問，法治成為新的歷史條件下群眾路線的強大支撐。

【參考文獻】

[1]馬克思恩格斯全集：第11卷[M].北京：人民出版社，1995.[2]列寧選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995.[3]程漢大．英國政治制度史[M].北京：中國社會科學出版社，1995.[4]劉智等．數據選舉：人大代表選舉統計研究[M].北京：中國社會科學出版社，2001.[5]黃道霞，余展，王西玉．建國以來農業合作化史料匯編[M].北京：中共黨史出版社，1992.[6]李若建．從贖罪到替罪：“四類分子”階層初探[J].開放時代，2006,(5).[7]程子華．1981年關于全國縣級直接選舉工作的總結報告[N].人民日報，1981－09－12.[8]歷屆全國人大會議代表提出的議案和建議、批評、意見情況[N].人民日報，1999－09－15.[9]新華網http://.[12]馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995.[13]列寧全集：第36卷[M].北京：人民出版社，1985.[14]列寧全集：第41卷[M].北京：人民出版社，1986.[15]列寧全集：第43卷[M].北京：人民出版社，1987.[16]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.[17]葉劍英選集[M].北京：人民出版社，1996.

第二篇：在體制內，如何贏得領導的賞識？

在體制內，如何贏得領導的賞識？

要想贏得領導的賞識和重用，那作為下屬的你，之于領導一定要有價值。

換位思考，當領導意識到下屬做人靠譜做事放心，能夠為他分擔壓力、排憂解難，甚至是創造額外價值的時候，肯定會為了自己的得到和發展，而賞識、重用甚至提攜這個下屬。

這才是在體制內生存和發展的根本邏輯——沒有價值，一切都是空談。

那么，具體到操作層面，究竟都應該注重哪些方面呢？

首先，要踏實細心干好本職工作。

干好本職工作是一切的前提和基礎。不管你再有想法和謀略，如果連本職工作都干不好，一天到晚冒泡掛號，凈給領導添麻煩，那領導不收拾你就算好的了，更別提什么賞識和重用了。

我就有一個同事，干工作很是隨意。開心了就干，不開心了就不干，喜歡的就干，不喜歡的就不干。甚至有一次，領導正給他安排工作呢，他扭頭就走了，搞得領導當時很是尷尬。

說實話，像這樣的下屬，沒有領導會喜歡，他們只會給領導添麻煩，而不是減負擔。

不同于體制外的領導，體制內的領導更追求權力、價值和利益。任何一個人，在沒有其它因素的影響下，只有在本職工作上用力著力，形成自己的口碑，才能映入領導的眼簾，進而獲得更多的機會。

其次，要積極主動向領導“靠攏”。

任何一個領導，在選人用人的問題上都非常慎重，都會選用自己熟悉的、知根知底的、能夠掌控的下屬，而不會選擇不熟悉或者無法掌控的下屬。也就是說，領導都會習慣性地任人唯“親”。

下屬之所以要主動向領導“靠攏”，就是要與領導構建更多的聯系，聯系多了，領導自然就越熟悉越了解。這樣一旦遇有機會，領導肯定會優先把這個下屬提上去，畢竟領導放心啊。

要知道，下屬的失控，往往就意味著權力的失控，沒有領導會傻到放空自己手中的權力。

至于如何向領導“靠攏”，一方面，要加強工作中的請示和報告，不玩消失，不讓領導擔心和憂慮；另一方面，要經常向領導匯報個人思想，如果能爭取到為領導處理私事的機會，那自然是最好的方式和渠道。

最后，要懂得感恩積極回饋領導。

沒有領導不希望活在下屬心中，也沒有領導不希望自己培養的下屬永遠感念自己。為什么一定要樹立懂得感恩的名片和形象？因為在很多領導的深層觀念中，就是我提攜照顧了你，你就要感念我。

逢年過節，要給領導發祝福短信，如果條件允許，要去看望拜訪領導；遇有出差或者培訓等機會，要給領導郵寄一些當地的特產……要知道，下屬只有關心領導，領導才會關心下屬。

從人性特點的角度分析，也是這個道理和邏輯，在任何關系中，誰不想得到更多呢。

有很多老領導，現在雖然已經沒有了工作上的聯系，但每年我都會以快遞的方式關心他們。一方面，他們確實幫助過我，不能人走茶太涼；另一方面，也是做給現任領導看的，咱是一個值得培養的下屬。

第三篇：【會計】注稅行業在新形勢下要創新體制

注稅行業在新形勢下要創新體制

2011年甫一開年，國家稅務總局注稅行業黨建工作領導小組副組長、中國注冊稅務師協會會長許善達就為注冊稅務師行業的黨建、統戰和發展忙碌著。在位于北京市海淀區裕惠大廈11層中國注冊稅務師協會的小會議室里，許善達多次召集協會相關負責人，共同研討這一在他看來已迫在眉睫的頭等大事。

注稅行業的黨建工作何以在“十二五”開局之年成為中稅協的頭等大事？如何理解注冊稅務師行業黨建、統戰與發展之間的關系？在新的發展形勢下，如何為注冊稅務師行業準確定位？如何以新的視角詮釋稅務機關與注冊稅務師行業的關系？回顧10多年來注稅行業發展歷程可知，在這些議題上，稅務機關和注稅行業亟須達成共識，這將決定注稅行業能否走上可持續發展的良性軌道。

日前，許善達接受了本刊和中國稅務報社記者的聯合采訪，就上述問題發表了看法。

必須重視黨如何加強對“兩新”組織的領導問題

記者：新社會組織和新經濟組織（簡稱“兩新”組織），以及集中分布在“兩新”組織中的新的社會階層人士，近年來受到了黨中央、國務院的高度重視，尤其是“兩新”組織的黨建工作，中央主要領導先后在不同場合作出了一系列指示，中央為什么如此重視“兩新”組織的黨建工作？

許善達：近幾年，“兩新”組織與傳統的工農商學兵并肩成為中國社會不可或缺的社會力量。一方面，“兩新”組織的人員、機構和業務發展速度很快，“兩新”組織的成員大多數是知識分子，收入水平可以歸屬于中產階層范圍，數千人進入各級人大、政協，在我國政治、經濟、文化和社會建設中發揮著，還將繼續發揮越來越大的作用。另一方面，過去黨的組織的領導體制和方式與“兩新”組織的發展越來越不相適應。

多年來，隨著“兩新”組織的發展壯大，在全國有一大批擁有幾十個分支機構和數以千計的工作人員的中介事務所，這些事務所的黨組織關系歸屬基層地方黨委。而基層地方黨委級別低、所配備的干部政治業務素質和屬地領導體制等特點，不僅不利于加強反而弱化了黨對“兩新”組織的領導，甚至出現了“兩新”組織中的共產黨員找不到組織聯系的現象。正是在這種形勢下，黨中央審時度勢，從黨和國家事業的戰略高度對“兩新”組織的地位和作用作出了全新的判斷，并積極探索和創新黨對“兩新”組織的領導體制機制，以加強對“兩新”組織的領導。

黨中央對“兩新”組織作出的全新判斷就是：“兩新”組織和新的社會階層是我國改革開放和社會主義市場經濟的必然產物，是中國特色社會主義事業的建設者，是推動改革開放和現代化建設新的重要力量。

從2008年開始，黨中央選擇在律師行業和注冊會計師行業試點探索加強“兩新”組織基層黨建、統戰和發展工作。兩年多來已取得了實質性的成效。作為僅次于律師和注冊會計師行業的第三大中介服務行業，注冊稅務師行業的黨建、統戰和發展工作成為“十二五”整體稅收事業發展規劃的重要組成部分就是題中應有之義了。

國家稅務總局黨組對黨中央關于創新黨對“兩新”組織領導體制的指示精神高度重視。

2010年1月，根據中國注冊稅務師協會常務理事會的決議，中稅協秘書處成立了黨建工作部。9月，國家稅務總局副局長宋蘭受局長肖捷委托，代表總局黨組視察中聯稅務師事務所并出席注稅行業黨建和發展座談會，要求各級稅務機關領導同志認真學習領會中央精神，深入調查研究，做好行業黨建和發展工作。

今年1月21日，國家稅務總局黨組書記、局長肖捷主持召開黨組會議，專題聽取中稅協的工作匯報，傳達學習中央關于加強“兩新”組織黨建工作和統戰工作的重要指示精神，并就加強注稅行業黨建和統戰工作，促進行業發展進行了研究部署。決定成立以錢冠林為組長，宋蘭、馮惠敏、許善達為副組長的國家稅務總局注冊稅務師行業黨建工作領導小組。同時要求各級稅務機關黨組切實承擔起對注冊稅務師行業黨建工作、統戰工作和行業發展的領導責任，與各項稅收工作統籌安排，推動注冊稅務師行業健康發展。這是總局黨組貫徹中央精神，針對注稅行業發展現狀作出具有歷史意義的重大戰略決策。

2月22日，國家稅務總局黨組副書記、副局長、注稅行業黨建工作領導小組組長錢冠林視察尤尼泰稅務師事務所，調研北京市注冊稅務師行業發展現狀，出席注冊稅務師行業黨建、統戰和發展座談會，聽取了稅務局長、協會會長和事務所長代表的匯報并發表了重要講話，要求各級稅務機關、稅協和廣大稅務師事務所要以行業黨建工作為突破口，全面加強注稅行業建設和發展。

3月31日，總局注稅行業黨建工作領導小組召開第一次會議，決定成立領導小組辦公室，并提出了關于成立省級行業黨建工作領導小組的意見和全年行業黨建工作的時間進度安排。

經過一年來對黨中央關于創新以兩新組織領導體制指示精神的學習和對注稅行業黨建、統戰和發展情況的調查研究，注稅行業黨建、統戰和發展問題第一次被國家稅務總局黨組提高到如此重要的位置，今年注定將成為注稅行業發展歷史上的一個重要里程碑。

記者：注稅行業發展十多年來，黨建工作的現狀怎樣？

許善達：我只能用“不容樂觀”這四個字來形容。這里有一組數據可以說明：截至2009年底，注冊稅務師行業共有黨員7033人，占從業人員的9%；4030家稅務師事務所中有黨員的只占稅務師事務所總數的49%，其中有3名以上黨員的稅務師事務所占27%，2名以下黨員的稅務師事務所占22%；在應建立黨組織的稅務師事務所中，只有249個事務所建立了黨支部，占23%。

總的來看，注稅行業存在著黨員數量偏少、黨組織覆蓋率低、黨建工作空白點多、開展活動不夠經常、發揮作用不夠明顯等問題。

記者：這樣的局面是怎么形成的？

許善達：回顧我國注冊稅務師行業的發展歷程，我國注稅行業開始是由稅務機關舉辦或掛靠的事務所逐步發展而來的。上世紀90年代中期，為了引導和幫助納稅人實行納稅申報，在稅務部門的主導和支持下，由部分在職和退休的稅務干部組建成立了稅務代理機構，其運行模式基本上還是行政化的。

上世紀90年代末，國家稅務總局根據國務院的要求對稅務代理事務所實行了脫鉤改制，注冊稅務師行業從此走上市場經濟的發展軌道，行業發展取得了重大進步。這個決策極其重要，非如此不能堅持社會主義市場經濟體制，非如此不能使稅務機關成為真正的政府部門。但是，與稅務機關脫鉤后的注冊稅務師行業很快出現了另外一方面的問題，那就是黨對這個行業的組織覆蓋和工作覆蓋日漸萎縮，黨對注稅行業的領導日漸削弱。個別事務所背離了正確的方向，行業發展勢頭減弱。

由于脫鉤改制，稅務部門在人員特別是黨的組織上與注冊稅務師行業基本上割斷了聯系，除了一些原來是在稅務局工作的黨員仍然把黨員關系保留在稅務局以外，稅務師事務所出現了一大批“口袋”黨員——稅務師事務所沒有建立黨的基層組織，黨員只能把組織關系放在自己的口袋里。只有少部分稅務師事務所建立了黨組織，由黨的基層地方組織領導。由于有的黨的基層地方組織不夠了解這個行業，黨的領導力量呈現出弱化趨勢。

我國首家AAAAA級稅務師事務所——尤尼泰稅務師事務所目前已經發展成為擁有10家子公司、1200多名員工、年收入2億多元的集團公司，但這么龐大的一個機構，至今尚未建立黨組織。新疆鑫瑞稅務師事務所總經理趙成斌非常重視黨的工作，但是當他拿著所內幾十個黨員關系找接收的黨組織時，由于沒有明確文件規定，幾個單位都不接收，最后他找到新疆維吾爾自治區區委組織部，區委組織部非常重視，責成區工委接收，這樣事務所才成立了黨組織。

歷史告訴我們，注冊稅務師行業黨建工作不能弱化，必須強化，這是歷史賦予稅務機關的領導責任。

注稅行業需要創新黨建領導體制

記者：當前，注冊稅務師行業黨建工作和統戰工作已經開始啟動，但不少地方對如何執行和落實黨建、統戰工作還不是很清楚，特別是對黨建、統戰工作應該采取什么樣的管理體制不了解，甚至有一種意見認為由稅務機關承擔黨對注稅行業的領導責任，是不是意味著從脫鉤改制的市場經濟方向倒退？您對此有何看法。

許善達：這個問題太重要了。如果不能正確地理解中央指示精神，工作就不可能落實到位。從近年來黨中央對大力發展社會中介服務事業和加強中介組織黨建、統戰工作下發的一系列文件及作出的一系列指示中可以看出，加強對“兩新”組織領導的主要途徑是：一方面，由中組部通過業務主管部門依托行業協會加強黨的建設，推進黨的組織覆蓋和工作覆蓋；另一方面，由中央統戰部通過業務主管部門依托行業協會開展統戰工作，來實現對新的社會階層人士的教育引導。簡而言之，“業務主管部門領導”和“依托行業協會管理”是黨對“兩新”組織管理體制機制創新的核心要素。

律師行業和注冊會計師行業黨組織建設工作，是中組部在“兩新”組織中抓的兩個帶有示范作用的典型。這兩個行業近年來的探索和實踐創新了黨建工作管理體制，明確了“兩新”組織黨建工作責任主體，不再實行傳統的屬地管理模式，創建了“業務主管部門領導，依托行業協會管理”的黨建工作新體制。

律師行業的黨組織建設工作采取的是自下而上的方式。即先在律師事務所、地市級律師協會層面建立黨組織，再成立省級律師協會行業黨委。省、地兩級行業黨委書記都是由同級司法部門主管領導擔任。2009年底前，律師行業完成了黨組織在全行業的組織和工作覆蓋，各地律協對沒有黨員的律師事務所，也選派了指導員或聯絡員，選派的人員主要是當地司法行政人員中即將退休的老同志。全國律師行業的黨建工作一直由司法部政治部主管，目前全國律師協會層面組建行業黨委或黨工委的工作正在研究之中。

注冊會計師行業黨組織建設工作采取了自上而下的方式。2009年10月召開了中國注冊會計師行業黨委成立大會；2009年12月底前在省、地兩級注會協會層面組建了行業黨委（黨總支）；2010年3月底前，完成了會計師事務所黨組織組建工作，對沒有黨員的事務所選派了指導員或聯絡員，全面落實了黨在整個注會行業的組織覆蓋和工作覆蓋。中國注冊會計師行業黨委采用了任命制，由財政部黨組審批，省級注協黨委由同級財政部門黨組審批或省委組織部審批，或者由省直黨工委審批。會計師事務所黨支部委員會則通過黨員選舉產生。中國注冊會計師行業黨委受財政部黨組領導，對全國注冊會計師行業黨建工作進行指導。

從律師和注冊會計師兩個行業的先行試點情況來看，“業務主管部門領導”的內涵就是不再實行傳統的由基層地方黨委實施黨對“兩新”組織的領導，而是在全國范圍內由主管部門（注冊稅務師的主管部門當然是稅務局）來承擔領導責任；“依托行業協會管理”的內涵就是不再由主管部門的行政審批來實施管理職責，而是由行業協會依據法律、法規和主管部門的規章來實施自律管理。這就是注冊稅務師行業要建立的“稅務機關領導，依托行業協會管理”的黨建新體制。地方黨組織則承擔著組織管理的職能。

稅務機關領導，就是稅務機關負責：領導行業貫徹執行黨的路線方針政策；領導行業黨建、統戰工作；指導行業制訂發展規劃和戰略；為行業發展建立法律、法規和規章體系；實施行業市場的監督管理；指導協會的自律管理。這些領導責任要列入各級稅務機關領導干部考核內容之中。

依托行業協會管理，就是由協會負責：落實黨中央和總局黨組關于行業黨建、統戰和發展工作的指示；制訂行業執業準則；對執業人員和執業機構資格、資質和市場準入的管理；監督行業執業質量；處理違法違規執業行為；等等。

基于這樣的認識，那種認為新體制是倒退的擔心是完全沒有必要的。當然，如果把稅務機關領導理解為加強和恢復稅務機關的行政審批，那就是真正的倒退了。但是，如果出現這種倒退絕不是黨中央和總局黨組的指示精神，而恰恰是違反和背離了黨中央和國家稅務總局黨組的指示精神。現在也有一種傾向，個別稅務工作人員，片面領會中央精神，借“加強”之名留戀甚至想擴大自己的行政“權力”。我們相信，只要準確理解和執行總局黨組的決定，就不會出現這種局面。

注冊稅務師是“中國特色社會主義稅務工作者”

記者：您在不同場合多次強調，要開展好注稅行業的黨建和統戰工作，實現行業更大更快發展，必須用發展的眼光來認識注稅行業的地位和作用，給行業一個準確的定位。那么，在當前全面推進注稅行業建設的新形勢下，我們到底該如何來認識這個行業的地位和作用？

許善達：我認為可以用以下三句話來概括：注冊稅務師制度是中國特色社會主義稅收制度的重要組成部分，注冊稅務師是中國特色社會主義稅務工作者，注冊稅務師隊伍是落實依法治稅的基本方略、建設社會主義市場經濟的重要力量。

這樣的定位是有客觀依據的。經過十幾年的建設，特別是近幾年的發展，我國的注冊稅務師隊伍初具規模，執業水平穩步提高，法規制度體系逐步建立，社會影響力日益增強，注冊稅務師行業已經成為服務國家稅收全局的重要專業力量。下面一些數據可以說明這個問題。從行業規模上看，2009年行業經營收入達66.5億元，比2007年增加23.2億元，兩年時間增幅達50%以上。收入規模在中介服務類行業中僅次于律師行業和注冊會計師行業，排在第三位。從執業隊伍上看，2009年全國有稅務師事務所4030戶，注冊稅務師8萬多人，行業從業人員7.7萬多人。從協稅護稅作用上看，2009年稅務師事務所服務納稅人約212萬戶，在涉稅服務和涉稅鑒證工作中，共調增應納稅額3700多億元，保護了國家權益；調減應納稅額2500多億元，維護了納稅人的合法權益。兩項合計達6200多億元。

毋庸諱言，注冊稅務師行業對促進社會經濟健康發展，保護國家利益，維護納稅人合法權益發揮了重要作用。因此，說注冊稅務師制度是中國特色社會主義稅收制度的重要組成部分，注冊稅務師隊伍是落實依法治稅的基本方略、建設社會主義市場經濟的重要力量，社會各界對這一定位早已形成共識。

記者：但是把注冊稅務師定位為中國特色社會主義稅務工作者，恐怕會有不同意見。

許善達：稅務干部歷來自認為，也被社會公認為是“稅務工作者”。這是從來沒有爭議的。因為征稅是一種行政行為，履行政府行政行為的公務員及事業單位人員當然是“稅務工作者”。

但是，對于把注冊稅務師定位為中國特色社會主義稅務工作者，在行業內外和稅務系統內部的確存在不同意見。有的稅務干部認為，注冊稅務師為委托人提供涉稅服務是一種市場行為，不能和行政行為相提并論，甚至內心認為注冊稅務師怎么能和我們國家公務員一樣被稱為稅務工作者呢？一些注冊稅務師在潛意識中也認為，市場行為就是誰付錢為誰服務，一切行為以委托人的利益為準。接受納稅人委托就為納稅人說話，只考慮調減應納稅額；接受政府委托就為政府說話，只考慮調增應納稅額。

這種觀點是錯誤的。

要理解“注冊稅務師是中國特色社會主義稅務工作者”，首先要分析其與稅務干部的本質異同。

注冊稅務師與稅務干部至少在兩個方面是完全一致的。第一，稅務干部和注冊稅務師的職責和工作目標是完全一致的。注冊稅務師行業從上世紀90年代中期發軔之始，所有的相關文件都明確：注冊稅務師的職責是“保障征納雙方的合法權益”。這種一貫的表述可以說明，國家稅務總局對注冊稅務師職責的定位和稅務干部的職責是一致的，都是維護國家權益和維護納稅人權益，都肩負著保護國家權益和維護納稅人合法權益的神圣使命，而不是只維護哪一方的利益。無論是稅務干部還是注冊稅務師，在工作中都必須公正公平，既不能偏向國家而多計一分錢稅款，也不能偏向納稅人而少計一分錢稅款。

第二，稅務干部和注冊稅務師在工作中執行的依據和標準是一樣的，即必須以稅法為準繩。無論是行政執法還是提供委托服務，都必須依法處理涉稅事宜，對同樣的經濟行為適用同樣的稅收法律、法規和規章。這是稅務干部和注冊稅務師能夠也應該在工作中取得共識的前提。

當然，稅務干部與注冊稅務師也有區別。前者是行政執法人員，由政府提供經費，向納稅人提供免費服務；在執法過程中，作為相對人的納稅人在很多事務上，比如主管稅務機關的確定和稅務稽查等是無權進行選擇的。后者是市場服務體系組成部分，通過收費養活自身，為委托人提供有償服務；納稅人在委托對象、服務內容等事務上是可以自由選擇的。但是，我們認為，這些區別屬于問題的次要方面，絲毫不對二者都是稅務工作者的共同本質產生影響。

另外，把注冊稅務師定位為中國特色社會主義稅務工作者，還有一個非常有力的依據。去年，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發〈司法部關于進一步加強和改進律師工作的意見〉的通知》（中辦發〔2010〕30號）中明確指出：我國律師制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，律師是中國特色社會主義法律工作者，律師隊伍是落實依法治國的基本方略、建設社會主義法治國家的重要力量。我們認為，黨中央、國務院已經把律師定位為中國特色社會主義法律工作者，我們可以比照把注冊稅務師定位為中國特色社會主義稅務工作者，這樣做完全符合中央文件的要求和精神。

在我們談到注冊稅務師是中國特色社會主義稅務工作者的定位時，我們應該也必須考慮到這樣一個歷史文化背景：“為委托人的利益服務”和“中國特色法律（會計、稅務、資產評估等等）工作者”這兩個定位之間存在著實質性的差別。這是我們不可忽視的差別，雖然這兩個定位之間確實存在某些共性的成分。其實質性差別在于：當一個律師在執業中發現委托人利益與公共利益存在尖銳沖突的時候，律師應該或者說必須為保證委托人利益置公共利益于不顧嗎？當一個會計師在審計中發現委托人利益（比如上市公司大股東）與公共利益（比如小股民）存在尖銳沖突的時候，會計師應該或者說必須為委托人大股東的利益而犧牲小股民的利益嗎？當一個資產評估師在評估中發現委托人（比如擬賣出資產人或擬買入資產人）的利益與公共利益（比如擬買入資產人或賣出資產人）存在尖銳沖突的時候，資產評估師應該或者說必須為委托人的利益而犧牲資產買入人或資產賣出人的利益嗎？至于稅務師，我們就更熟悉了。當納稅人是委托人時，稅務師應該或者說必須忽視其應調增納稅額嗎？反過來也一樣，當委托人是稅務機關時，稅務師應該或者說忽視其應調減納稅額嗎？顯而易見，正確的答案是否定的。從這個分析中我們可以更深入地理解稅務師和稅務干部的行為依據都是稅法，行為目標都是同時維護國家和納稅人的合法權益的定位。從這個意義上說，“注冊稅務師是中國特色社會主義稅務工作者”的定位，和“律師是中國特色社會主義法律工作者”的定位一樣，不是可以這樣定也可以不這樣定，而是必須這樣定。如果不這樣定位，我們就會背離國家稅務總局歷來對注冊稅務師行業的定位，從而犯下歷史性的錯誤。

多年的實踐表明，稅務干部和注冊稅務師相互協作，相互監督，相互促進，已經成為我國兩支執行稅收法律，維護國家和納稅人合法權益的重要隊伍。當年毛澤東同志曾經講過一段幽默而含義深刻的話，說共產黨有兩支隊伍，一支是朱總司令領導的武化軍隊，一支是魯總司令領導的文化軍隊。當我思考“注冊稅務師是中國特色社會主義稅務工作者”的定位時，我就想，根據黨中央的指示精神，國家稅務總局和各級稅務機關的領導下也有兩支稅務工作者隊伍，一支是公務員和事業單位人員的稅務工作者隊伍，一支是注冊稅務師的稅務工作者隊伍。我們可以期望，這兩支隊伍用不同的形式相互協作，相互監督，相互促進，最終形成稅務機關、中介機構、納稅人三者之間的和諧的制約機制。國家和納稅人的合法權益必然得到更好的保護。納稅人遵從度逐步提高，稅務干部的執法水平和廉政水平逐步提高，注冊稅務師的執業水平逐步提高。我相信，注冊稅務師行業越發展，注冊稅務師隊伍的執業水平越高，納稅人合法權益才能得到更好的維護，逃稅騙稅等違法行為必然減少，稅務干部隊伍必然更加清正廉潔和規范高效。

行業發展離不開主管部門黨組領導

記者：創建“稅務機關領導、依托注冊稅務師行業協會”的注冊稅務師行業管理新體制，對稅務機關提出了一個新的要求，那就是稅務機關必須要承擔起對注冊稅務師行業全面發展的領導責任。這與過去稅務機關與注冊稅務師行業的關系相比是一個很大的變化。那么，稅務機關該如何轉變觀念，切實承擔和履行對注冊稅務師行業的領導職責呢？

許善達：在今年1月21日的國家稅務總局黨組會議上，黨組書記、局長肖捷的講話已經指明了方向：各級稅務機關黨組要按照中央的要求，切實承擔起對注冊稅務師行業黨建工作、統戰工作和行業發展的領導責任，與各項稅收工作統籌安排，推動注冊稅務師行業健康發展。

在這次黨組會上，決定成立國家稅務總局注稅行業黨建工作領導小組。下一步，各省、自治區、直轄市和計劃單列市國稅局、地稅局也將聯合成立注稅行業黨建工作領導小組。

根據黨中央和肖捷局長的指示精神，我理解，各級稅務機關黨組首先要把注冊稅務師行業黨建、統戰和發展工作列為稅務機關黨組和領導的重要職責之一。應該說，對不少稅務機關的領導來說，需要全面、系統地學習領會黨中央及領導同志關于創新黨對“兩新”組織領導體制一系列指示精神，才能承擔起這一艱巨的領導責任。總局黨組已經把黨中央關于“兩新”組織領導的指示精神列入中心組學習計劃。建議各地稅務機關領導也能在最近一段時間開展一次高質量的學習活動，為承擔起對注冊稅務師行業的領導責任做好思想和理論準備。其次，把對注冊稅務師行業的領導工作和各項稅收工作統籌安排并不是一件很容易做好的事。很多稅務機關領導已經多年沒有系統地聽過注冊稅務師行業協會的工作匯報了，多年沒有接觸過注冊稅務師了，更沒有到過稅務師事務所進行調研工作。可以說，一些稅務機關領導同志對如何領導稅務干部已經是輕車熟路，老馬識途，但對領導在市場機制下執業的注冊稅務師還缺乏經驗。承擔對注稅行業的領導責任意味著需要做什么工作，這些領導工作和其他稅收工作如何統籌安排，對不少同志來說是一個新挑戰。比如，如何與相應的地方黨委組織部門、統戰部門建立定期溝通機制，定期研究行業黨建、統戰和發展工作，需要聯系當地注冊稅務師行業發展實際進行不懈的探索。

我作為稅務系統的一名老兵，熟知稅務系統多年來經歷的風風雨雨，也和幾十萬稅務人共同為稅收事業付出過心血。我完全相信，在黨中央一系列文件的指引下，在中央組織部、統戰部和國家稅務總局黨組的領導下，注冊稅務師行業的黨建、統戰和發展工作一定會呈現出生機勃勃的新局面，稅收工作在兩支隊伍的共同努力下，一定會為國家和全體納稅人作出更大的貢獻。

文章來源：中國注冊稅務師協會

第四篇：新時期黨在基層執政方式的創新

新時期黨在基層執政方式的創新

——舟山市“網格化管理、組團式服務”工作的理論與實踐思考

以改革創新精神加強黨的建設，是新時期鞏固和提升黨在基層執政地位的一項重要研究課題。近年來，舟山市順應經濟社會發展新形勢和基層黨建工作新任務新要求，積極探索黨在基層的執政方式，按照“網格化定位、組團式聯系、多元化服務、信息化管理、全方位覆蓋、常態化保障”的要求，創造性地開展了“網格化管理、組團式服務”工作，構建了為民服務之網，各種資源和力量得到統籌整合，黨委政府和基層黨組織的凝聚力增強；構建了平安建設之網，強化了社會管理，城鄉基層更加和諧穩定；構建了感情溝通之網，改進了干部作風，黨群干群關系更加密切；構建了干部成長之網，提高了黨員干部素質，基層的執政能力切實提升。

所謂“網格化管理、組團式服務”，是在堅持黨員聯系和服務群眾制度的基礎上，保持鄉鎮（街道）、社區（村）行政區劃不變，以家庭這一社會基本細胞為單位，100－150戶為一網格，城區適當放大，社區（村）黨組織所轄的黨小組也按網格調整設置，采取“網格服務團隊＋黨小組”的模式，把鄉鎮（街道）劃分成若干個單元網格，整合公共服務資源，每個網格組建相應的管理服務團隊，全面承擔網格內聯系群眾、掌握民情、改善民生、解決矛盾、維護穩定、促進發展等職責，通過點對點、面對面地為群眾提供服務，達到強化政府管理服務職能、密切黨群干群關系、完善為民辦事暢銷機制的目的，并通過信息化管理服務平臺，提高社會管理的科學化、精細化水平，形成“黨政主導、公眾參與、社會協同、上下聯動”的基層工作新格局。

一、致力于深入貫徹落實科學發展觀，“網格化管理、組團式服務”順應和推進了社會主義和諧社會建設的時代要求和進程，有效完善了基層社會治理結構，是基層社會管理的創新。

黨的十六大以來，中央先后提出了“科學發展觀”和“構建社會主義和諧社會”兩個新的概念，兩者都是為了要在以人為本、統籌兼顧中協調好改革進程中的各種利益關系，尤其是協調好經濟與社會發展之間的復雜關系，全面推進中國特色社會主義事業的發展。然而，在貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會過程中，隨著經濟的快速發展和改革的深入推進，影響社會和諧穩定的新情況新問題也不

斷出現，基層群眾需求的多樣化、利益的多元化、心態的復雜化，現有的社會管理服務缺位、越位、錯位時有發生，不能很好的滿足群眾需求；少數群眾的不滿情緒得不到及時疏導化解，引發影響社會穩定的事件時有發生。同時，隨著經濟體制的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調整，許多基層群眾由“單位人”變成了“社會人”，其生產生活的自主性增強，對組織的依賴程度減弱。這些問題和現象，既阻礙了全面建設小康社會的步伐，又影響了社會主義和諧社會的構建，更有違科學發展的基本要求。

究其主要原因，一是計劃經濟年代與市場經濟條件下的基層社會治理方式脫節，滿足不了群眾日益增長的政治、經濟、社會等各方面的需求；二是鄉鎮（街道）、社區（村）從自我管理的塊狀向條式行政化、官僚化體制發展，習慣于自上而下、命令式的工作方式，導致政府與群眾溝通欠缺、互動性不強；三是傳統的人性化管理服務方式被淡化，政治化、宗法化的組織方式和改革開放后出現的放任式組織沒有正確加以引導，更沒有隨著形勢的不斷變化探索形成制度化的管理服務體制，基層組織把握基層工作的核心和重點不到位。

鑒于此，我們必須以科學發展觀為指導，把改革創新精神貫徹到治國理政的各個環節，通過加強公共管理，提供有效公共服務，積極推進以改善民生為重點的社會建設，滿足群眾需求，助推社會主義和諧社會建設。據此，舟山市結合實際，根據我國傳統社會“鄉里制”和“保甲制”的管理理念，借鑒國外發達國家的管理模式，開展了“網格化管理、組團式服務”，細分責任網絡，整合各方資源，以家庭為單位提供個性化、全方位的服務，做到走村入戶全到位、聯系方式全公開、反映渠道全暢通、服務管理全覆蓋，同時建立專門的信息管理系統，使管理服務的觸角延伸到社會的最末端，極大地提升管理的有效性和服務的針對性，真正從源頭上加強社會管理、全面改善民生、維護社會穩定，促進經濟社會平穩較快協調發展。

二、致力于構建統籌城鄉黨建新格局，“網格化管理、組團式服務”繼承和發展了長期以來基層黨建工作的成功經驗和做法，切實提高了基層黨建工作水平，是基層黨建工作的創新。

當前，我省正處于城鄉經濟社會融合加快、城鄉要素流動加快、城鄉體制改革加快的重要時期，城鄉統籌進入了一個新的階段。為此，必須適應經濟社會發展的新形勢，以統籌城鄉的理念改進黨在基層的領導方式，這就要求我們緊扣統籌城鄉經濟社會發展新要求，整體思

考和謀劃城鄉黨建工作，著力推進城鄉黨建觀念、資源和工作統籌，探索黨建工作以工促農、以城帶鄉的有效途徑，從而形成基層黨建“城鄉互動、資源共享、優勢互補、整體推進”的工作局面。一方面，要創設集社會管理服務與基層黨建工作于一體的工作載體，充分發揮黨的組織優勢，形成聯系和服務群眾的合力；另一方面，要創設公共服務平臺，運用現代科技手段，整合各類資源，為群眾提供更加優質高效的服務。

這些年來，舟山市緊緊圍繞黨的先進性建設和黨的執政能力建設主題，加大黨建工作的改革創新力度，2003年開展了漁農村基層黨建“三培養”活動，其核心是提升基層黨員骨干的帶頭致富帶領群眾致富能力；2003年起在全市連續開展了“暖人心、促發展”工程，其主旨是加大新漁農村環境整治力度，從而改善民生、普惠群眾；2005年在全省率先開展了漁農村黨員聯系和服務群眾工作，其關鍵是密切黨與群眾的血肉聯系，推動“黨群聯心、共創和諧”，為群眾提供更多更好的服務。同時，還建立了漁農村新社區、實施漁農村黨員“星級”評比、開展黨員“四爭一樹”活動等，全面激發基層黨員創業創新活力，也有力地推動了黨建工作城鄉一體化發展進程。但是，隨著基層黨建工作的不斷深化，黨員個體服務能力、服務資源的有限性與群眾多樣化需求的矛盾愈顯突出。

對此，舟山市按照統籌城鄉發展的要求，在繼承發展了長期以來基層黨建工作成功經驗做法的基礎上，創建了“網格化管理、組團式服務”工作，使基層的問題從依靠基層力量、基層資源解決，變成了依靠各級力量、各級資源統籌解決。從黨員聯系服務群眾的機制來看，實現了從一對多到多對

一、多對多的轉變；從發揮基層組織的作用來看，實現了基層組織單體作戰到上下協同作戰的轉變；從基層工作的力量來看，實現了單一依靠黨政內部力量到整合社會各方面力量的轉變，最大限度地發揮了黨的組織優勢，提高了服務基層群眾的能力。推進了基層黨建工作在領導體制、組織設置、人才整合、活動方式、工作機制等方面的創新，實現了優勢資源在基層整合、向農村傾斜，從而構建了城鄉統籌黨建的新格局。

三、致力于夯實黨在基層的執政基礎，“網格化管理、組團式服務”探索和踐行了“立黨為公、執政為民”的根本理念和宗旨，有效提升了黨在基層執政能力，是黨在基層執政方式的創新。

由于黨的執政環境、執政任務已發生了歷史性的變化，要不斷鞏

固黨在基層的執政基礎，就必須進一步完善黨在基層的執政方式、領導方法和工作機制，提升基層黨員干部推動科學發展、促進社會和諧的能力，提高基層組織科學執政、民主執政、依法執政的水平，切實把廣大人民群眾團結凝聚在黨的周圍，才能為全面建設小康社區提供有力保證。黨的十七大強調，黨的基層組織是黨執政的組織基礎，要充分發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。同時，推動基層工作重點從管理為主向服務為主轉變，不僅是工作重點的調整，更是解決執政為民這一重大方向性問題的關鍵。據此，基層黨組織的工作任務，要更多地服務群眾、促進和諧，基層黨組織工作方法，要更多地強調發揚民主，加強溝通。

“網格化管理、組團式服務”要求黨員干部工作重心下移，把管理作為基礎，把服務作為關鍵，寓管理于服務之中，以到位的服務推動管理的加強。從基層黨建的角度看，突破了黨建工作的黨內循環，黨建工作的參與主體從基層黨員擴大到各類組織和骨干，黨建工作的實施對象從組織內部轉向基層群眾，黨建工作的重心從內部建設向黨組織和黨員聯系服務群眾轉變，黨建工作的成效從加強組織建設拓展到提高行政效率、加強社會治理、維護社會穩定、夯實基層基礎；從基層工作的手段看，通過信息化工作平臺，把問題的受理、責任單位、處理過程和結果都公開，提高了基層工作的透明度；從基層工作的組織架構看，打破了原來的層級界限，構筑了扁平化的組織體系，提高了基層工作的效率。

“網格化管理、組團式服務”把加強黨的建設與加強社會管理緊密結合起來，推進了黨在基層執政方式的改革和創新，使黨的建設緊緊圍繞執政來開展，是在基層黨建工作領域對執政黨建設規律的重要探索。同時，它完善了綜合治理的維穩機制，進一步擴大了黨在基層執政的群眾基礎，并把全心全意為人民服務作為基層一切工作的出發點和落腳點，真正落實了執政為民的要求。

第五篇：在踐行群眾路線中推動工作創新發展

強化三種意識 堅持三個導向 在踐行群眾路線中推動***工作創新發展

做好***工作，不僅是黨的干部工作的重要組成部分，也是改革發展穩定大局的需要。特別是在當前深入開展第二批黨的群眾路線教育實踐活動的形勢下，更應深刻認識其重大意義，按照黨的十八大“要全面做好離退休干部工作”的精神要求，進一步強化三種意識、堅持三個導向，切實在轉變作風、強化服務、創新求實中，不斷開創***工作新局面，為***的發展凝聚正能量。

一、強化責任意識，堅持問題導向，真正為***排憂解難 一是強化責任意識。對***工作而言，最大的責任就是愛崗敬業、任勞任怨，深懷感情、敬愛致恭。就***來看，目前有離退休干部38790人，其中離休干部2294人、退休干部36496人。這是一個特殊群體，也是一個龐大人群。真正從思想上把他們重視起來、在行動上為他們排憂解難，做到政治上關心、生活上照顧、精神上慰藉，就必須首先具備過硬的政治覺悟和對***工作炙熱的責任感和事業心，憂***之所憂，急***之所急，樂***之所樂。這是踐行群眾路線所要解決的一個根本問題。

二是堅持問題導向。堅持問題導向、解決突出問題，是整個教育實踐活動的鮮明特色，也是有效推動***工作健康發展的重要基礎。前一段，我們通過基層調研、民主評議、自查自糾等多種形式查擺了一批問題，力行整改初見成效。但應該看到，當前***工作中依然存在一些難點、盲區和薄弱環節，比如：離休與退休***統一管理科學化水平不高，***文化養老創新實踐不足，不同級別、屬性***服務管理用力不均衡等，老同志反映強烈、解決的愿望迫切。需要我們以更加務實的作風、扎實的舉措，找準問題、理清思路，把功夫下在出實招、求實效上，做到有什么問題就解決什么問題。

三是為***排憂解難。這是***工作的出發點和落腳點。最重要的是要用兒女之情、公仆之心，把***的“小事”當作自己的大事來辦，以實際行動真情用心為他們解難事、做好事、辦實事。比如：***有參與學習的熱情，我們就要提供資料和場所；***生病住院，我們就要進行看望慰問；***有了解政策的意愿，我們就要送學上門、幫學上門；***有了困難和問題，我們就要主動幫助解決；人口老齡化和***隊伍結構發生了變化，我們就要在整合資源、分類服務方面做文章，創出一條新路子等等，努力實現工作前移、服務提質、全面覆蓋，讓***更滿意。

二、強化大局意識，堅持服務導向，切實為***搭建平臺 一是強化大局意識。就是要始終站在講政治的高度，自覺把***工作放在全市大局中來謀劃和推進，主動加強與市委中心工作的統籌考慮和有效對接，著力抓好***服務管理與***作用發揮這“兩個大局”，使***工作的實踐作為跟上社會發展的大形勢，讓***在輿論引導、民意疏通、服務發展、優化環境、招商引資和維護穩定等方面發揮正能量。作為***工作者，務必要牢固樹立一盤棋思想和相互協作精神，不斷推動***工作的科學化發展。這是踐行群眾路線必須解決好的現實問題。

二是堅持服務導向。當前，***工作正面臨轉型發展的新形勢，經濟社會環境和***隊伍結構、思想狀況、利益訴求都在發生新的變化。我們必須及時更新服務理念、優化服務內容，以更好適應經濟社會轉型發展的需要和***多層次、多樣性的需求。當務之急，應抓好四個轉變：服務內容由落實***政治生活待遇向豐富***精神文化生活轉變，服務對象由主要為離休干部服務向離退休干部服務轉變，服務載體由***主管部門主要負責向家庭、社區、單位、醫療機構和***工作部門“五位一體”共同負責轉變，服務重點由主要服務照顧***向積極引導***發揮正能量轉變，這應是***工作的正確取向。

三是為***搭建平臺。做好***工作是一項社會系統工程，需要黨委政府、有關部門和社會各界的關心、支持和配合，齊心協力共同把***的事情辦好。其一，要抓好***政治生活待遇落實和“3+2”機制有效運行，為***提供政策保障平臺；其二，要抓好***活動中心和黨支部建設，為***搭建學習活動平臺；其三，要豐富活動、設置載體、拓寬渠道，為***創造發揮余熱平臺；其四，要加強對***和***工作中先進事跡、對熱心老年公益事業的先進典型的宣傳，為***建起社會輿論平臺。總之，我們要想方設法維護好***的正當權益，千方百計組織引導他們在***各項事業發展中擔當好角色、發揮好作用、弘揚主旋律。

三、強化創新意識，堅持發展導向，著力提高工作科學化水平一是強化創新意識。黨的十八屆三中全會掀起了新一輪的改革，牽動既有利益格局的變化，影響到包括離退休干部在內的社會各個群體、各個方面，給新形勢下的***工作帶來新的機遇和挑戰。我們一定要深刻認識全面深化改革對***工作提出的新任務新要求，胸懷大局，順勢而為，準確把握***工作發展的特點和規律，在解放思想、創新求實中轉變工作理念、調整工作重點，使***工作的思路、政策、措施更加符合當前形勢和***訴求，更能體現***工作的超前性和時效性。這是確保群眾路線扎根結果的關鍵問題。

二是堅持發展導向。用發展的眼光看問題，是推動***工作轉型發展、科學發展的前提條件。今年初召開的全國***局長會議，明確提出了要把如何適應改革新形勢，推動***工作轉型發展、科學發展作為當前和今后一個時期各級***工作部門必須著力研究解決的重要課題。這給我們創新推動***工作發展指明了方向、注入了活力。全市各級***工作部門一定要根據新的任務和要求，立足于解決新情況、新問題，超前謀劃改進***服務管理的舉措辦法，努力從工作內涵、工作深度、工作水平上拓展***工作空間，探索有效推動各項工作發展的手段、渠道和路徑，把***工作做到***的心坎上。

三是提高工作科學化水平。著力做到四個“重點加強”：一要重點加強***各項待遇落實、“兩項建設”跟進、服務作用發揮、活動陣地完善等基礎工作，提供全方位的人性化關懷、多樣性服務、制度性保障，讓***“老有所學，老有所為，老有所樂”；二要重點加強對***工作難點問題的研究和解決，比如：***醫藥費保障、***遺屬生活補助落實、特困***幫扶、護理費標準提高以及異地安置***的走訪慰問等，積極協調有關部門，盡快出臺切實可行的規范性指導文件。三要重點加強對***工作轉型發展問題的探索和創新，深度研究如何利用社會資源、整合社會力量做好***工作，如何深化***服務管理、實現不同級別和屬性***的統籌管理與利益共享，如何推動工作創新實踐、為老齡事業發展提供可資借鑒經驗等等，并提出新的思路和舉措。四要重點加強高效部門建設，抓班子、帶隊伍、建制度、轉作風，促進機關建設規范化，全面營造風清氣正、干事創業的良好工作環境，使***工作在服務經濟社會發展中發揮更大作用。