第一篇：我國政府自然資產(chǎn)審計理論與實踐

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我國政府自然資產(chǎn)審計理論與實踐

作者：張宏亮

來源：《財會通訊》2006年第08期

摘要：自然資產(chǎn)審計是順利進行自然資產(chǎn)保護與建設的重要保障。本文結合理論界的相關研究及審計署已經(jīng)開展的自然資產(chǎn)審計實踐，對我國政府自然資產(chǎn)審計理論與實踐特點進行了總結，指出了其存在的問題，并提出了我國自然資產(chǎn)審計今后發(fā)展的方向。

第二篇：政府環(huán)境績效審計理論與實務研究

工業(yè)革命使人類進入工業(yè)文明，創(chuàng)造了前所未有的成就，但也使地球環(huán)境質量急劇惡化，造成了全球性的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對人類的生存和發(fā)展構成了嚴重威脅。在世界經(jīng)濟快速發(fā)展、物質財富空前增加的同時，對于自然資源掠奪式開發(fā)所帶來的環(huán)境問題也逐漸凸現(xiàn)出來，成為當前世界各國關注的熱點。環(huán)境問題的出現(xiàn)意味著環(huán)境管理的開始，環(huán)境審計是環(huán)

境管理的有機組成部分，而環(huán)境績效審計則是環(huán)境審計的重要方面和發(fā)展趨勢。

一、開展環(huán)境績效審計的重要意義與必要性

隨著環(huán)保意識的增強，人們在環(huán)境保護方面的投入越來越大。在發(fā)達國家，每年都要拿出超過國民生產(chǎn)總值1.5%以上的資金作為環(huán)境保護的投入。在我國，用于環(huán)境保護方面的資金也逐年增加，2001-2006年環(huán)境污染治理投資總額分別為1106.6億元、1367.2億元、1627.7億元、1909.8億元、2388.0億元、2566.0億元，占當年gdp的比重分別為1.01%、1.14%、1.20%、1.19%、1.30%、1.22%。然而，環(huán)境問題并沒有隨著人們的重視及越來越大的投入而得到顯著改善，一系列的環(huán)境問題仍然令人觸目驚心。這說明，環(huán)境問題是一個復雜的問題，必須展開全面系統(tǒng)的環(huán)境管理，其中，環(huán)境績效審計是一個重要環(huán)節(jié)。

我國的環(huán)境審計大多局限于財務審計和合規(guī)性審計，績效審計相對很少，這與國際環(huán)境審計的發(fā)展是相脫節(jié)的。劉家義審計長曾在計算機國際審計研討會上指出：“今后我國的績效審計將沿著公共資源使用效能和環(huán)境資源效益兩條線有重點地進行?！币虼耍_展環(huán)境績效審計的理論與實務研究更具現(xiàn)實意義。

1、開展環(huán)境績效審計順應了社會公眾的需求。環(huán)境問題已經(jīng)成為人類生存和發(fā)展的重大問題，注重環(huán)境保護和改善生態(tài)環(huán)境的呼聲日益高漲。環(huán)境問題的外部經(jīng)濟性危害了社會公眾的利益，政府作為社會公眾代理人必然要履行相應的職責，環(huán)境管理構成了政府公共受托責任的一個重要組成部分，保護和改善環(huán)境成為政府義不容辭的責任，并且廣泛開展環(huán)境審計（包括環(huán)境績效審計），能夠拓寬審計領域，促進現(xiàn)代審計向更廣闊領域和更高層次發(fā)展。

2、開展環(huán)境績效審計是完善環(huán)境管理的需要。環(huán)境問題的解決，需要采取科技的、社會的、經(jīng)濟的、行政的綜合方法和措施，從其與社會發(fā)展的聯(lián)系中全面著力，這就要開展全面系統(tǒng)的環(huán)境管理，而環(huán)境審計是環(huán)境管理的重要組成部分。環(huán)境管理的進一步完善，必然要求開展環(huán)境績效審計研究，以便充分發(fā)揮環(huán)境績效審計的作用。

3、開展環(huán)境績效審計是提高環(huán)保工作效率的需要。面對仍然嚴峻的環(huán)境形勢，增大環(huán)保投入只是一方面，提高投入的使用效率和環(huán)境政策的適當性更是政府必須考慮的重要問題，而開展環(huán)境績效審計則是解決這一問題的重要途徑。然而，由于環(huán)境審計發(fā)展時間不長，人們對這一領域的認識還很模糊，對于作為環(huán)境審計重要內(nèi)容和發(fā)展方向的環(huán)境績效審計更是缺乏了解，因此，開展對環(huán)境績效審計的研究工作很有必要。

4、開展環(huán)境績效審計研究是更好地進行審計實踐的需要。長期以來，對環(huán)境績效審計的研究工作盡管取得了一定的成果，但無論是研究的廣度還是深度，都還遠遠落后于指導審計實踐的需要。審計工作者在進行有關環(huán)境的績效審計實踐時，很多時候是摸著石頭過河，缺少應有的理論指導。所以，充分利用已有的審計實踐經(jīng)驗，在現(xiàn)有理論研究成果的基礎上，大力開展環(huán)境績效審計研究，可以更好地滿足審計實踐的需要。

5、開展環(huán)境績效審計研究是發(fā)展審計理論的需要。隨著環(huán)境問題的出現(xiàn)，特別是環(huán)境管理的需要，受托經(jīng)濟責任迅速擴展到環(huán)境領域，形成受托環(huán)境責任，而其中一個重要方面就是受托環(huán)境績效責任。為了確保受托環(huán)境績效責任的有效運行，開展環(huán)境績效審計是必不可少的措施?？梢?，環(huán)境績效審計是隨著受托經(jīng)濟責任的擴展而形成的審計新領域，并且積極加強該領域的系統(tǒng)化和深入化研究工作，是完善現(xiàn)有審計理論，發(fā)展新審計理論的一個重要思路。

二、環(huán)境績效審計的基本理論研究

㈠、環(huán)境績效審計的定義和要點

按照受托責任觀對審計的理解思路，我們將環(huán)境績效審計定義為：環(huán)境績效審計是指由國家審計機關、內(nèi)部審計機構或民間審計組織執(zhí)行的，對受托環(huán)境績效責任承擔者履行其職責的情況進行綜合系統(tǒng)地審查、分析，并對照一定的標準評定受托環(huán)境績效責任的履行現(xiàn)狀和潛力，提出提高環(huán)境管理績效的建議，促進其更全面有效地履行受托環(huán)境績效責任、提高環(huán)境管理績效的一種特殊的審計控制。

根據(jù)這一環(huán)境績效審計的定義，主要包括以下幾個要點：

1、環(huán)境績效審計的本質是一種控制，是保證受托環(huán)境績效責任全面有效履行的一種特殊的控制機制。

2、環(huán)

境績效審計的主體包括：國家審計機關、內(nèi)部審計機構和民間審計組織三類。非審計機構或非審計人員所進行的審查或經(jīng)濟分析活動，即使其審查的目的、內(nèi)容、方法、等和環(huán)境績效審計相似，也不能認為是環(huán)境績效審計。

3、環(huán)境績效審計的對象：從本質上講是受托環(huán)境績效責任。審計的本質對象是受托經(jīng)濟責任，受托經(jīng)濟責任在環(huán)境領域的擴展推動

環(huán)境績效審計等新型審計的形成，因此，環(huán)境績效審計的本質對象就是受托環(huán)境績效責任。

4、環(huán)境績效審計的本質目的是保證受托環(huán)境績效責任的全面有效履行，提高環(huán)境管理績效。環(huán)境審計是環(huán)境管理的重要手段，環(huán)境績效審計的主要作用就是完善環(huán)境管理，提高環(huán)境管理的績效。

5、環(huán)境績效審計是一種建設性審計。環(huán)境績效審計使環(huán)境審計從公證性、防護性發(fā)展到建設性，它綜合系統(tǒng)地審查分析受托環(huán)境績效責任的履行現(xiàn)狀和潛力，提出建議性的審計意見，使審計人員成為了被審計者的良師益友。這是環(huán)境績效審計得以快速發(fā)展的一個原因，這對審計人員提出了的更高的要求。

㈡、政府環(huán)境績效審計的主要內(nèi)容

總的說來，由國家審計機關進行的環(huán)境績效審計屬宏觀層次，主要對政府制訂的環(huán)境政策執(zhí)行效果進行評價，看環(huán)境政策是否促進了環(huán)境和生態(tài)的改善，審查環(huán)境項目的實施是否真正有助于防治環(huán)境污染，調(diào)查環(huán)保專項資金的投入使用情況，是否達到了預期的效果和目標等。政府環(huán)境績效審計的內(nèi)容主要包括以下三方面：

1、政府環(huán)境政策的績效審計。該審計主要是對政府制訂的環(huán)境政策，包括對環(huán)境經(jīng)濟政策和行政控制的效果進行評價，評價時只需考慮政策的執(zhí)行情況及效果，而非過多針對政策本身。對政府環(huán)境政策的績效進行評價，應遵循兩條原則：一是環(huán)境政策的實施能否達到預期目標；二是在達到目標的前提下，政策的實施費用能否最小。

2、政府環(huán)境保護資金的績效審計。該審計主要是對其撥付使用情況和效果的監(jiān)督，具體應審查：各級財政及主管部門是否及時將環(huán)保資金撥付給使用單位，有無少撥、不撥，或延遲撥付的現(xiàn)象；撥付后，使用單位是否按規(guī)定用途使用資金并對此后的環(huán)境效益進行評價，分析環(huán)保資金的使用效率，看是否發(fā)揮了應有作用。

3、政府環(huán)境項目的效益審計。實施該項審計首先要了解項目本身，如果項目被分解在不同地區(qū)、階段實施，還要了解項目分解情況。在了解項目之后，還應清楚其目標，在審計能力有限時，應以是否實現(xiàn)目標為重點：如未實現(xiàn)目標，則審查其原因；如達到目標，則審查成本是否超過預算，從而實現(xiàn)使用最少成本取得最大的項目效益。

三、環(huán)境績效審計的應用理論研究

㈠、環(huán)境績效審計的準則

1、環(huán)境績效審計準則的含義

審計標準對任何審計活動都很重要，沒有審計標準，審計活動就無法進行，環(huán)境績效審計也不例外，環(huán)境績效審計的標準就是環(huán)境績效審計準則，它既是環(huán)境績效審計原則的具體化，又是相關實踐經(jīng)驗的理論化；它既是指導和保證開展環(huán)境績效審計實務的具體標準和規(guī)范，也是對環(huán)境績效審計主體自身素質和工作質量的要求和保障。因此，環(huán)境績效審計準則可以簡單定義為：環(huán)境績效審計準則是由權威機構制定或認可的，用以明確環(huán)境績效審計主體資格、指導環(huán)境績效審計人員工作和評價其工作質量的專業(yè)規(guī)范。

2、環(huán)境績效審計準則在審計準則體系中的定位

現(xiàn)有的審計準則體系已發(fā)展到較為完備的程度，《審計法》、《獨立審計準則》等有關法律法規(guī)為常規(guī)審計提供了較為完善的規(guī)范。尤其是獨立審計，形成了由基本準則、具體準則和實務公告及執(zhí)業(yè)規(guī)范指南在內(nèi)的一整套準則體系，為審計實踐提供了有力保證。從環(huán)境績效審計與環(huán)境審計、環(huán)境審計與常規(guī)審計的關系來看，環(huán)境績效審計是環(huán)境審計的一部分，而環(huán)境審計作為傳統(tǒng)審計的新領域，仍然是審計的一個分支。所以，環(huán)境審計準則應放置于常規(guī)審計準則之下，作為一個實務公告來處理，而環(huán)境績效審計準則是環(huán)境審計準則的重要組成部分。

3、環(huán)境績效審計準則的內(nèi)容

環(huán)境績效審計準則作為環(huán)境審計實務公告的一部分，應具體規(guī)定環(huán)境績效審計特有的一些內(nèi)容，而環(huán)境績效審計的特點主要體現(xiàn)在審計實施過程和審計報告過程中，所以環(huán)境績效審計準則主要應對環(huán)境績效審計的實施過程和報告過程進行規(guī)范。

環(huán)境績效審計準則的主要內(nèi)容應包括以下五個因素：

⑴、審計計劃。與常規(guī)審計工作相比，環(huán)境績效審計工作更具復雜性，因而在環(huán)境績效審計準則中規(guī)范審計計劃，能為計劃的制定提供標準和指南。在環(huán)境績效審計計劃中，要重點考慮審計標準的選用問題，特別是對環(huán)境績效的計量方法，盡可能選用被審單位能接受的審計標準，以便降低審計風險。

⑵、內(nèi)部控制評價。環(huán)境績效審計的內(nèi)控制度，是指被審單位對環(huán)境管理績效有影響的各種理念、制度和程序。環(huán)境管理的績效受多種可控或不可控因素影響，在研評被審單位的內(nèi)控時，要仔細分析各項關鍵內(nèi)控制度對哪些環(huán)境績效影響因素產(chǎn)生了作用，其作用的大小如何等情況，進而確定環(huán)境績效審計的重點和程序。

⑶、審計證據(jù)及其獲取。環(huán)境績效審計的一個重要特點是它著眼于對環(huán)境績效改善的建設性，因此在環(huán)境績效審計中，審計證據(jù)不僅應具有充分性和適當性，以適用于常規(guī)審計的取證程序，而且需要對原有程序的內(nèi)涵加以豐富，并相應增加其他程序。所以，如何充分規(guī)范合理地利用分析性程序獲取證據(jù)將構成環(huán)境績效審計準則不可缺少的內(nèi)容。

⑷、重要性與審計風險。在環(huán)境績效審計中，環(huán)境問題的復雜性無疑又加大了審計風險。同時，審計風險評估和重要性水平是密切聯(lián)系的，為使審計人員合理運用重要性和審計風險概念，應在環(huán)境績效審計準則中加以規(guī)范，尤其要使審計人員特別關注由環(huán)境問題所帶來的風險。

⑸、審計意見及其表達。環(huán)境績效審計報告是環(huán)境績效審計意見的載體，環(huán)境績效審計意見的表達應具公允性，包括環(huán)境績效審計意見本身的公允，也包括公允地表達了環(huán)境績效審計意見。在環(huán)境績效審計準則中對審計報告進行規(guī)范時，還應注意不應規(guī)定的過細過死，要鼓勵多給審計一些靈活處理的空間，充分發(fā)揮環(huán)境績效審計的作用，以適應因環(huán)境績效的表現(xiàn)形式及相應的評價標準和審計程序的多種多樣。

㈡、環(huán)境績效審計方法的特殊性

環(huán)境績效審計雖具有績效審計的共性，可運用績效審計的一般方法，但環(huán)境績效審計畢竟是一個特殊的領域，在應用績效審計的一般方法是也有自己的一些特殊性。這些特殊性包括：

1、環(huán)境績效的范圍廣。“環(huán)境績效”是一個較寬泛的概念，一般是指進行資源開發(fā)與利用、環(huán)境保護與治理所取得的有形與無形收益，既包括經(jīng)濟效益、環(huán)境效益，也包括社會效益。所以，在評價環(huán)境績效時，范圍的界定就應該盡量的寬廣一些，以便將所有的環(huán)境績效都包括進來。例如，對一個防護林工程說，環(huán)境績效既包括木材提供、農(nóng)田增產(chǎn)等經(jīng)濟效益，也包括空氣優(yōu)化、水上保持等環(huán)境效益，還應該包括人們因環(huán)境的改善對生活滿意程度的提高。這些效益的顯現(xiàn)都將是一個長期的過程。

2、環(huán)境績效的評價困難。盡管許多與環(huán)境有關的問題可采用績效審計的方式方法收集證據(jù)，但畢竟相當一些的環(huán)境問題不僅涉及范圍廣，而且因為其表現(xiàn)形式多種多樣，從而造成評價困難。例如空氣質量等級的提高，人們身體健康狀況的改善等，不能以貨幣衡量而只能采用某種技術的或實物的計量手段去衡量，甚至于有些情況下連任何量化都不易做到。加之對環(huán)境績效而言，內(nèi)在的因果關系特別復雜，很難分析，例如人們健康狀況的改善，既可能源于空氣質量的改善，也可能由于體育活動的開展。因此，運用非貨幣和定性方法，仔細地分析環(huán)境績效的內(nèi)在因果關系，恰當?shù)剡M行評價，是環(huán)境績效審計的關鍵環(huán)節(jié)。

3、審計方法的選擇風險大。環(huán)境績效審計是一個新領域，審計方法的選用，還沒有統(tǒng)一的標準。然而，審計方法的選用對審計結果卻有重要的影響，不同的審計方法可能會導致審計結果的重大差異，所以，在選擇審計方法時，存在巨大的風險。為了降低審計風險，減少在審計方法選用上可能存在的爭議，在選用審計方法時，要多與被審計單位進行協(xié)調(diào)與溝通，盡量達成一致，以體現(xiàn)環(huán)境績效審計建設性的特點。

㈢、環(huán)境績效審計報告的特點

1、報告的內(nèi)容是綜合性的。環(huán)境績效審計是一種以考核被審計單位的環(huán)境管理活動為對象的綜合性審計。一方面，包括環(huán)境資金流轉的管理活動，保證環(huán)境資金得以高效使用；另一方面，由于影響環(huán)境管理績效審計因素是多種多樣的，所以還包括非環(huán)境資金的環(huán)境管理活動，如環(huán)境規(guī)劃、政策的制定執(zhí)行情況等。

2、尚未形成一套規(guī)范的寫法，反映的內(nèi)容也各不相同。環(huán)境績效審計是一個新領域，審計報告的格式和內(nèi)容缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，需要進一步研究和規(guī)范，以形成審計部門和審計報告使用者均接受的報告格式。

3、審計報告更側重于建設性。審計報告通常包括成績、問題、評價和建議等內(nèi)容。審計人員在對環(huán)境績效進行評價的同時，更注重對提高環(huán)境績效提出必要的建議，以幫助被審計單位改善工作，是環(huán)境績效審計報告更具有建設性。

4、審計結論的強制程度較低。由于環(huán)境績效審計著眼于經(jīng)濟、效率和效果等方面，評價標準也較為靈活，加之影響環(huán)境績效的因素很多，因此環(huán)境績效審計一般不作出決定，審計人員通常以討論、說服的語言來發(fā)表意見、提出審計建議和各種可供選擇的方案，供被審計單位和主管部門采納。

四、與環(huán)境績效審計相關的其他問題研究

㈠、環(huán)境績效審計在環(huán)境審計中的地位

1、環(huán)境績效審計是環(huán)境審計的重要組成部分

環(huán)境審計包括財務審計、合規(guī)性審計和績效審計三部分。環(huán)境財務審計側重于審查財務報表或環(huán)境報告中披露的環(huán)境信息的公允性和可靠性，環(huán)境合規(guī)性審計側重于檢查國內(nèi)外各種環(huán)境法規(guī)制度的遵守情況，而環(huán)境績效審計則側重于考察和分析各種環(huán)境管理活動的績效狀況，提出改進環(huán)境管理績效的建設性意見。可見，環(huán)境財務審計、環(huán)境合規(guī)性審計和環(huán)境績效審計從不同的側面執(zhí)行著環(huán)境審計的監(jiān)督、鑒證和評價職能，組成了完整的環(huán)境審計。

2、環(huán)境績效審計是環(huán)境審計的難點

一方面，環(huán)境績效審計是以環(huán)境財務審計和環(huán)境合規(guī)性審計為基礎的，只有在保證了環(huán)境管理信息的可靠性和環(huán)境管理活動的合法性的基礎上才有必要、有可能探討環(huán)境管理的績效問題；另一方面，環(huán)境績效審計是一種建設性的審計，它旨在分析評價影響環(huán)境管理績效的各種因素，幫助環(huán)境管理的直接責任人提高環(huán)境管理的績效，因此，審計人員只有擁有了豐富的環(huán)境管理專業(yè)知識，才能勝任環(huán)境績效審計工作。或許正是因為環(huán)境績效審計的這種困難性，環(huán)境績效審計的發(fā)展才相對于財務審計和合規(guī)性審計顯得較為緩慢。

3、環(huán)境績效審計是環(huán)境審計的發(fā)展方向

面對這樣嚴峻的環(huán)境形勢，除了繼續(xù)增加對環(huán)保的投入外，提高投入的使用效率、增加環(huán)境政策的適當性就成為政府必須考慮的重要問題，而開展環(huán)境績效審計則是解決這一問題的重要方法之一。由此可見，環(huán)境績效審計正逐步成為政府環(huán)境審計的發(fā)展重點和發(fā)展方向。

㈡、當前開展環(huán)境績效審計的障礙及對策

1、對開展環(huán)境績效審計的必要性認識不足。目前，加強環(huán)境管理的重要性己經(jīng)得到共識，但對于如何加強環(huán)境管理以及環(huán)境審計在環(huán)境管理中的作用等問題，認識的普遍不夠深入。一般認為，要搞好環(huán)境管理，只要增加環(huán)境投入和嚴格執(zhí)行現(xiàn)有法規(guī)就行了。對于環(huán)境審計在環(huán)境管理中的作用，認為主要是保證環(huán)境資金的真實性和合規(guī)性。對于開展環(huán)境績效審計，認為沒有必要或必要性不大。在這種認識的指導下，環(huán)境績效審計處于一片空白的狀態(tài)就不足為奇了。因此，要推進環(huán)境績效審計，首要的任務是提高人們的認識水平，讓環(huán)境績效審計的重要性和必要性得到普遍認同。

2、環(huán)境財務審計和合規(guī)性審計發(fā)展不充分。環(huán)境績效審計是一種高層次的綜合性審計，它需要以環(huán)境財務審計和環(huán)境合規(guī)性審計為基礎。目前，在我國的環(huán)境管理中，環(huán)境信息弄虛作假，甚至違法亂紀的現(xiàn)象層出不窮，這說明我國的環(huán)境財務審計和合規(guī)性審計做得還很不夠，需要大力加強。在環(huán)境財務信息不真實和環(huán)境管理時常違規(guī)的條件下，開展環(huán)境績效審計幾乎是不可能的。因此，大力開展環(huán)境財務審計和環(huán)境合規(guī)性審計，保證環(huán)境信息的真實性和環(huán)境工作的規(guī)范性，是開展環(huán)境績效審計的必要前提。

3、現(xiàn)有審計人員的知識能力結構對于開展環(huán)境績效審計準備不足。環(huán)境績效審計不但需要財務知識，更需要環(huán)境工程方面的知識，而現(xiàn)有的審計人員大部分為專業(yè)的財務人員，缺乏應有的環(huán)境工程方面的知識，這是阻礙環(huán)境績效審計開展的另一原因?？梢?，改善審計人員的知識和能力結構是推進環(huán)境績效審計的重要方面。

4、對環(huán)境績效審計的理論準備不足。充分的理論準備，是實踐得以順利進行的必要條件。目前，對于我國環(huán)境績效審計的理論研究還只是處于萌芽階段，對于各種重要的理論問題，如環(huán)境績效審計的作用、主體、客體、標準、程序、方法等都沒有相對統(tǒng)一的認識。這種理論上的膚淺認識也阻礙著環(huán)境績效審計的開展。因此，鼓勵開展關于環(huán)境績效審計的理論研究工作勢在必行。

第三篇：政府資產(chǎn)審計——審計轉型中新的視點

公共財政是市場經(jīng)濟的特有范疇，也是中國社會主義市場經(jīng)濟體制下公共分配和支出的基本內(nèi)涵。以稅收收入、公共收費、國有資產(chǎn)收入所構成的公共收入體系，為公共財政的分配和支出提供了基礎。

在相當一個時期以來，國家審計的主要關注點主要是公共財政所屬的一般預算收支活動。在全部政府性資金的審計理念下，使我們對一般預算、基金預算和政府性其他收入有了一種新的更加完整和清晰的認識。對全部政府性資金收入來源的關注，使我們的審計視野從資金形態(tài)擴展到了資產(chǎn)形態(tài)。

一、對政府資產(chǎn)問題的新認識。

現(xiàn)實的情況是：近幾年來，隨著各地細化預算編制、推行部門預算、實行政府采購、完善國庫集中收付、推進收支兩條線等內(nèi)容的公共財政體制改革，在公共財政資金的管理層面都實現(xiàn)了比較大的突破，而對于其他政府性資產(chǎn)的家底或資產(chǎn)收益則相對不夠清楚，不少單位的資產(chǎn)收益實際上都明顯地存在著補充或調(diào)節(jié)部門單位收支活動的功能，使公共財政資金，特別是預算資金，在實際執(zhí)行使用中并不能完整地反映單位財政財務收支活動的全貌。

資產(chǎn)收益監(jiān)督方面的這種缺陷，使部門預算功能的發(fā)揮受到很大限制。審計的實踐提示我們：從全部政府性資金的理念出發(fā)，逐步樹立公共財政資金到政府公共資產(chǎn)的完整認識，實現(xiàn)公共財政資金與政府公共資產(chǎn)管理的有效對接，應該成為審計監(jiān)督體系中一個新的值得關注的領域。

浙江省審計廳領導指出：“從長遠的觀點看，僅僅對全部政府性資金進行審計還是沒有全面覆蓋審計的職責，還應該進一步探索對全部政府性資產(chǎn)監(jiān)督機制，主動把政府性資產(chǎn)納入審計的視野?！边@種審計工作戰(zhàn)略方面的判斷，為全部政府性資金審計舉措的完整性，提供了新的導向。

在當?shù)攸h委、政府的支持下，杭州市下城區(qū)審計局近年來對政府性資產(chǎn)的審計進行了大膽的實踐和探索，在審計實務中，豐富了對全部政府性資金審計的實踐和認識。

政府資產(chǎn)的屬性如何定義？政府資產(chǎn)審計的主要工作對象是什么？這是我們在政府資產(chǎn)審計中首先要明確的問題。

從一般定義而言：政府資產(chǎn)應包括行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)和企業(yè)國有資產(chǎn)，以及由政府投資或政策性支持所形成的公用性資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他公共資產(chǎn)。其中，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指由各級行政事業(yè)單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源；而企業(yè)國有資產(chǎn)則是可以解讀為國家對企業(yè)各種形式投資及投資形成的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。從區(qū)縣一級政府資產(chǎn)的實際情況看，上述定義是切合當前政府資產(chǎn)的歸屬和轄管現(xiàn)實的。

從以上定義出發(fā)，我們認為，審計部門對政府資產(chǎn)審計的工作對象，應區(qū)別于一般行政事業(yè)單位的清產(chǎn)核資，也區(qū)別于企業(yè)單位的國有資產(chǎn)清查。在審計的工作應兼顧二者，且對象上更寬泛，它既要包含對行政事業(yè)單位資產(chǎn)情況，也包括政府控股或持有的國有資產(chǎn)權益，還應包括近幾年來地方政府依托公共政策支持，或在城市建設開發(fā)中所形成的新的公共資產(chǎn)和開發(fā)性資產(chǎn)，直至其他政府具有管轄權的無形資產(chǎn)。

二、關于政府資產(chǎn)審計的實踐和探索。

在上述認識基礎上，下城區(qū)審計局連續(xù)三年對街道資產(chǎn)組織審計調(diào)查，2007年，在區(qū)政府的統(tǒng)一部署下，又開始對政府各部門、各街道辦事處、各直屬單位的政府資產(chǎn)情況組織全區(qū)規(guī)模的審計專項調(diào)查，歷時半年，并取得了積極的審計成效，開展了有益的工作探索。下城區(qū)的政府資產(chǎn)審計調(diào)查的組織，大致經(jīng)歷了四個階段：

第一，確定審計目標，慎密制定審計方案。

下城審計局在研究資產(chǎn)審計方案時，首先確定了四項主要工作目標：

1．通過資產(chǎn)審計調(diào)查，進一步摸清本地區(qū)街道、部門在統(tǒng)一時點轄管的資產(chǎn)現(xiàn)狀，確認本區(qū)國有（公有）資產(chǎn)規(guī)模，劃清資產(chǎn)性質，為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的保值增值提供事實依據(jù)。

2．通過資產(chǎn)審計調(diào)查，進一步加強對政府性資產(chǎn)的管理，清理資產(chǎn)管理隱患，掌握政府對外負債的規(guī)模和現(xiàn)狀，提高本區(qū)全部政府性資金和國有資產(chǎn)的管理質量。

3．通過資產(chǎn)審計調(diào)查，提出加強本區(qū)國有資產(chǎn)管理的審計建議，為區(qū)政府調(diào)控本區(qū)國有資產(chǎn)分配使用、資產(chǎn)收益和預算安排、加強資產(chǎn)授權管理和資產(chǎn)績效考核提供審計依據(jù)。

4．通過資產(chǎn)審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)和總結我區(qū)國有資產(chǎn)管理的有效辦法和經(jīng)驗，進一步提高各單位資產(chǎn)會計信息的準確性，增強資產(chǎn)管理的透明度，規(guī)范政府資產(chǎn)經(jīng)營的源頭防范。

按照上述工作目標，審計組對審計內(nèi)容進行了具體規(guī)范，涉及的主要內(nèi)容是：

一是對區(qū)內(nèi)各單位的資產(chǎn)賬務進行清理，要按照統(tǒng)一時點的要求，對納入本次審計調(diào)查范圍的單位賬戶、憑證及資金往來進行核對，重點做好房產(chǎn)、應收應付賬款、對外投資、賬外資產(chǎn)的核實和登記。

二是對各單位資產(chǎn)管理的使用情況進行調(diào)查，包括資產(chǎn)性質、資產(chǎn)實際使用單位、資產(chǎn)價值、資產(chǎn)收益、資產(chǎn)管理等基本情況，并要求按照經(jīng)營性和公益性的性質進行分類，對相關系統(tǒng)經(jīng)營性房產(chǎn)的收益情況進行匯總。

三是重點對區(qū)內(nèi)單位現(xiàn)有房產(chǎn)和土地存量的情況進行審計摸底，對各單位轄管房產(chǎn)、存量土地的建筑面積、產(chǎn)權歸屬、分布使用情況進行踏勘和核對，對現(xiàn)出租房產(chǎn)包括數(shù)量、產(chǎn)權、合同、收益、建立臺賬等情況進行了核實。

四是對全區(qū)的政府負債情況進一步進行調(diào)查，掌握區(qū)內(nèi)各單位對外負債的總體情況，摸清全區(qū)負債總規(guī)模。對各單位經(jīng)批準和未經(jīng)批準的對外負債情況進行清理，對各單位房產(chǎn)抵押、資信擔保和或有負債等事項記錄進行核查。

第二，堅持客觀實際，增強審計的有效覆蓋。

按照審計調(diào)查方案的設定，資產(chǎn)審計調(diào)查中，區(qū)審計局堅持從城區(qū)資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀出發(fā)，組織針對性的實施方案，增強審計調(diào)查的有效覆蓋，全局集中了近30人的審計力量，同時發(fā)揮相關部門內(nèi)部審計作用，對涉及27個主管部門及下屬單位、8個街道辦事處本級及下屬單位、21個區(qū)直屬單位、包括專業(yè)街（市場）管委會、承擔區(qū)政府重大建設項目的指揮部、區(qū)屬國有企業(yè)，以及街道具有資產(chǎn)管轄權的65個社區(qū)，共計316家獨立核算單位進行審計調(diào)查。涉及層面之寬、涉及單位之全，是全區(qū)歷年資產(chǎn)調(diào)查中未曾所有，從而為區(qū)政府掌握全區(qū)公共資產(chǎn)的基礎情況，提供了全面的基礎和客觀的條件。

在審計中，區(qū)審計局通過全面自查、重點抽查、匯總分析三個階段，對全區(qū)總計58.17億的資產(chǎn)總量，從總資產(chǎn)、貨幣資產(chǎn)、應收帳款、預付帳款、固定資產(chǎn)、在建工程、存貨、對外投資、對外負債、應付帳款等多方面進行核定。在對316家獨立核算單位數(shù)據(jù)匯總的同時，審計組對其中61家單位，進行重點抽查，抽查單位的總量約占總單位數(shù)的19.3％，資產(chǎn)額約占總資產(chǎn)的64％。審計組還對各單位的資產(chǎn)進行審計甄別，核增大量帳外房產(chǎn)，劃清資產(chǎn)所有性質和使用性質，按照統(tǒng)一時點，核定了本區(qū)的總資產(chǎn)、總負債、凈資產(chǎn)的現(xiàn)有規(guī)模。

第三，把握審計重點，審慎做好審計組織。

面對浩繁的資產(chǎn)資料和眾多的被審計單位，下城審計局在區(qū)政府的支持下和部門單位的配合下，牢牢把握審計重點，作好審計力量組織、審計方案實施、審計導向把握等諸多環(huán)節(jié)的工作。

一是注重調(diào)查的全面性把握。針對本次資產(chǎn)調(diào)查涉及區(qū)各多個層次，涉及面寬泛，超越了常規(guī)的行政事業(yè)范疇的特點，為了有效實現(xiàn)審計覆蓋，在統(tǒng)一審計組的前提下，局將審計組分成三條線三個審計小組，增強對不同系統(tǒng)資產(chǎn)審計的針對性。同時要求各相關部門單位不僅做好本級的審計調(diào)查，并調(diào)動部門的內(nèi)審力量，做好下屬單位的資產(chǎn)調(diào)查。按照統(tǒng)一時點，不留盲點，組織調(diào)查的實施，從而為全面掌握現(xiàn)階段的資產(chǎn)現(xiàn)狀，提供了客觀條件。

二是注重調(diào)查的重點性。本次資產(chǎn)審計調(diào)查不同于一般的清產(chǎn)核資，下城審計局根據(jù)黨委、政府的需求，始終把調(diào)查的重點放在政府的存量資產(chǎn)上，看負債、看房產(chǎn)、看各單位資產(chǎn)的實際情況。劃分區(qū)內(nèi)經(jīng)營性房產(chǎn)與非經(jīng)營性房產(chǎn)的規(guī)模；劃分確權資產(chǎn)與不確權資產(chǎn)；劃分帳內(nèi)資產(chǎn)與帳外資產(chǎn)，使政府資產(chǎn)的家底通過審計，十分突出十分清晰。同時，在調(diào)查中，加強對重點單位的把握，通過直接審計的方式，掌握了大量過去沒有進入的政府視野的資產(chǎn)總量，效果十分突出。

三是注重審計組織的嚴謹性。面對眾多的資產(chǎn)單位和長期以來部分不太清楚的資產(chǎn)家底，區(qū)審計局認真思考政府資產(chǎn)審計的特性，踏實做好審前調(diào)查，認真編制審計方案，合理調(diào)配審計力量，加強與財政、國資及相關主管部門的協(xié)調(diào)，執(zhí)行好區(qū)政府主要領導、分管領導的指示，通過審計會議，及時調(diào)整和部署工作，同時借助計算機技術力量，錄入電子數(shù)據(jù)，對重要的資產(chǎn)數(shù)據(jù)實行點對點的明細成冊，從而有效地建立政府資源的資產(chǎn)數(shù)據(jù)清單。

第四，認真提出建議，發(fā)揮審計的最大成效。

在全面審計調(diào)查的基礎上，結合本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)情，區(qū)審計部門從政府資金和政府資產(chǎn)兩個層面，考察政府公共財力的現(xiàn)狀，搞清資產(chǎn)家底，對本區(qū)單位資產(chǎn)管理的經(jīng)驗進行總結，對傾向性的問題客觀反映。按照區(qū)領導要求，針對全區(qū)政府資產(chǎn)的現(xiàn)狀，區(qū)審計局就公共財政資金與政府公共資產(chǎn)管理的有機接合、建立全區(qū)統(tǒng)一和有效的資產(chǎn)監(jiān)管體制、探索公共資產(chǎn)的使用績效、加強單位公共資產(chǎn)的基礎管理、重視對開發(fā)性政府公共資產(chǎn)的管理和使用、積極穩(wěn)妥處理歷史遺留資產(chǎn)問題、進一步加強政府負債管理、加強對經(jīng)租房產(chǎn)的使用管理、健全和加強對區(qū)內(nèi)政府性公共資產(chǎn)的考核和監(jiān)督等十個方面的工作，提出相關的審計建議，作為審計產(chǎn)品，為黨委、政府對政府資產(chǎn)的決策管理提供了審計服務。

下城區(qū)委、區(qū)人大常委會、區(qū)政府一直十分關注這次資產(chǎn)審計。區(qū)政府主要領導多次作出指示，政府常務會議二次聽取審計方案匯報，并為此下發(fā)文件，進行工作部署。審計情況出來后，區(qū)委書記辦公會議專題聽取匯報，研究工作意見，區(qū)委主要領導積極評價審計調(diào)查的重大成果，認為這是一件意義重大的好事，它對加強全區(qū)公共資產(chǎn)的真實性、公開性、技術性和規(guī)范性管理，對完善全區(qū)資產(chǎn)日常管理，促進廉潔從政是一個良好的工作基礎。區(qū)委要求相關部門進一步做好管理的文章，要做好資產(chǎn)經(jīng)營的文章，整合資產(chǎn)資源，加強對政府公共資產(chǎn)工作的考核，并把資產(chǎn)管理工作落到實處。

2008年年初，下城區(qū)政府又多次進行專題研究，提出加強本區(qū)政府資產(chǎn)的管理的具體舉措，形成了《關于進一步加強政府資產(chǎn)管理的意見》，《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》、《公共房屋出租辦法》、《國有資產(chǎn)考核辦法》等四個制度性規(guī)定文件，集中地體現(xiàn)了區(qū)委、區(qū)政府對進一步加強全區(qū)政府資產(chǎn)管理工作系統(tǒng)性的工作意見，為全區(qū)政府資產(chǎn)的管理工作指明了方向，審計的成果得到了充分的開發(fā)和利用。

浙江省審計廳和杭州市審計局也對下城區(qū)這次政府資產(chǎn)審計調(diào)查工作給予高度的關注，省審計廳和市審計局主要領導、分管領導在資產(chǎn)審計調(diào)查前后，三次來下城聽取相關工作匯報，指示省廳市局有關處室進行工作調(diào)研，總結經(jīng)驗，省審計廳主要領導多次關心這項工作，積極評價下城區(qū)對政府資產(chǎn)審計工作的創(chuàng)新，以及它對全省區(qū)縣政府資產(chǎn)管理工作所帶來的示范作用。

下城區(qū)審計局對政府資產(chǎn)審計調(diào)查的四個階段的工作，從整體上看，已經(jīng)圓滿地實現(xiàn)了既定的審計目標，無論是政府性資產(chǎn)審計的組織實施、報告歸集，還是審計建議的提出和審計成果的利用都取得了顯著的審計成效。為在新的歷史條件下，地方審計機關在審計轉型中，如何加強對政府資產(chǎn)的審計監(jiān)督？在全部政府性資金審計的理念下，如何加強資金審計和資產(chǎn)審計的結合？都作出了有益的審計探索。

三、啟示和思考。

政府資產(chǎn)審計作為一項新的審計類型，伴隨著審計轉型中對國家審計新的任務思考，伴隨著浙江省全部政府性資金審計的發(fā)展創(chuàng)新，也伴隨著地方政府科學執(zhí)政、為民理財?shù)默F(xiàn)實需要，而進入了審計機關的工作視野。思考、求索、探知、實踐，其意義在于，地方審計機關從黨委政府的經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標出發(fā)，更好地秉承科學審計的理念，為黨委政府提供更加豐富的審計服務。

從我局政府資產(chǎn)審計的組織和成效看，有三點工作體會尤為深刻：

第一，組織政府資產(chǎn)審計切合區(qū)縣一級黨委政府的執(zhí)政需求。

經(jīng)過改革開放30年，區(qū)縣一級作為我們國家政權的基本行政單位，經(jīng)濟和社會事業(yè)都有了巨大的發(fā)展，特別是像浙江省這樣的沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，區(qū)縣一級的經(jīng)濟和社會面貌有了驚人的變化，財政經(jīng)濟實力顯著增長，在經(jīng)濟增長的同時，政府的物化資產(chǎn)，包括可控的土地資源、公有設施、公共房產(chǎn)和國有資產(chǎn)收益等都有了相當?shù)姆e累。

從一般情況來看，區(qū)縣一級對財政收入的家底是比較清楚的。法定的財政預算執(zhí)行審計，為黨委政府構勒了本地區(qū)財政收入的總的家底。但對資產(chǎn)類的家底，由于涵蓋的對象、內(nèi)容寬泛而不一致，無論是財政部門、國資部門或是其他政府職能部門，往往難以提供全局性的、綜合性的資產(chǎn)清單，而這些公共資源，又往往可以成為區(qū)縣一級黨委政府科學發(fā)展、改善民生、調(diào)控經(jīng)濟的重要物質手段。

就政府資產(chǎn)審計的適應性和對象而言，對區(qū)縣一級政府的資產(chǎn)管理工作實際上是具有共性的，黨委、政府關注本地區(qū)政府資產(chǎn)問題，關注除財政收入以外的政府家底是一個共同地需求。就這點意義講，下城審計局在這方面的努力對兄弟區(qū)縣來講是提供了一種審計實踐的先行模式。

第二，政府資產(chǎn)審計是全部政府性資金審計新的審計實踐。

新形勢、新任務、新階段對國家審計正在提出新的要求，需要審計工作審時度勢，推進審計工作的創(chuàng)新和轉型。謝力群廳長提出：推進審計創(chuàng)新轉型，重點在于把握需求，突出重點，主動地進行調(diào)整和轉型。要從偏重于微觀層面的審計監(jiān)督向更加關注宏觀層面的審計監(jiān)督轉變，重點關注黨委政府慶心的突出問題；要從關注一般預算可用財力向關注全部政府性資金或資產(chǎn)轉變。省廳領導認為：今后一個時期，審計轉型的主要任務是加快構建適應現(xiàn)代審計要求的“五個工作機制”，形成審計轉型的基本框架。要著眼于推進預算管理體制的改革，著眼于促進建立“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”的公共財政管理體制，使政府預算更加透明、更加規(guī)范，進而逐步探索對全部政府性資產(chǎn)的審計監(jiān)督，構建以全部政府性資金（資產(chǎn)）為主線的審計工作機制。這種工作機制的創(chuàng)新，是符合審計發(fā)展的趨勢，是浙江經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)階段的客觀需要和各級黨委、人大、政府和老百姓對審計機關的迫切要求，也是傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉型的關鍵。

下城審計局對政府資產(chǎn)審計的組織，在省廳市局領導關心和指導下，既是為當?shù)攸h委、政府執(zhí)政需求服務的一種審計監(jiān)督，也承載了我們浙江審計機關在新時期對全部政府性資金（資產(chǎn)）審計的一種探索，而這又與省審計廳所構筑的寓有浙江特色的現(xiàn)代審計工作機制所吻合，與黨委政府的工作需求所吻合，從這點講，政府資產(chǎn)審計的實踐是很有意義的，它豐富了我們做好全部政府性資金審計的工作理念。

第三，政府資產(chǎn)審計的組織需要從實際出發(fā)，堅持“求真務實”的審計精神。

各地經(jīng)濟和社會發(fā)展的差異性，表明我們對一項經(jīng)濟目標的追究，必須要堅持從實際出發(fā)；各級行政首腦對經(jīng)濟和社會發(fā)展的資源結構和重點的把握，又要求我們對審計項目組織和審計重點有清醒的把握；兄弟部門對行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、公共資產(chǎn)等資源區(qū)分的習慣性思維和職能管轄，又容易對一項新的審計項目持有認識差異；既使是在審計機關內(nèi)部，我們也有同志對全部政府性資金審計與傳統(tǒng)的一般預算審計的理念存在著思想調(diào)整。實際上這種矛盾、困難和認識差距的存在都是正常的，它恰恰需要我們在審計工作中堅持實事求是，不搞教條主義，不搞形式主義，勇于審計創(chuàng)新才是根本。政府性資產(chǎn)審計作為一種新的審計模式，可以爭議，也應該允許實踐的檢驗。讓實踐來檢驗這類審計的成效：當?shù)攸h委政府是否感到滿意？地區(qū)內(nèi)部門單位的資產(chǎn)家底是否更加清楚？政府對公共資產(chǎn)的監(jiān)督管理是否得到加強？黨委政府對本地區(qū)資產(chǎn)的調(diào)控能力是否增強？如果這些答案是肯定的話，那么，作為一項審計創(chuàng)新，我們就應該無畏地前進。始終堅持從各地的實際出發(fā)，始終明確既定的審計目標，采取細致的審計工作組織，堅持“求真務實”的審計精神，這是我們組織政府資產(chǎn)審計最深刻的思想體會。

第四篇：我國政府審計效率的研究

我國政府審計效率的研究

一、審計效率的現(xiàn)狀

（一）不少被審計單位年年審計年年違紀

在充分監(jiān)督制度下的上市公司存在的嚴重的會計造假行為勢必襯托出非上市公司存在會計造假的嚴重事實，審計打假也成了審計工作的一個重點。對于每一個工作在審計一線的政府審計人員來說，都有這樣的感受：審計過的單位幾乎無一例外地或多或少存在問題。是審計的悲哀嗎？政府審計是經(jīng)濟活動中履行監(jiān)督職能的專職機構，是需要有銳氣和勇氣的，可制度的非約束性，審計的無風險性和對問題處理的非規(guī)范性，不自覺地形成了對敏感問題的回避，弱化了審計監(jiān)督的力度，審計的威懾作用不能夠充分發(fā)揮，從而造成對同一個企業(yè)、同一個行業(yè)、同一個部門，甚至同一個經(jīng)濟個體年年審計年年問題不斷，同樣的問題有的被審計單位年年犯的情況。這樣的現(xiàn)象，不能不使我們對政府審計的工作力度、威懾作用進行一番反思。

（二）權力尋租也是目前政府審計無法回避的社會丑惡現(xiàn)象

有權力的地方就容易滋生腐敗行為，審計定位于政府的一個職能部門，又相對獨立于政府各職能部門，并依照法律賦予的行政執(zhí)法權進行執(zhí)法活動，這樣毫無疑問地也會產(chǎn)生權力設租和權力尋租的社會陋習。

（三）政府審計中難以回避的政府情結，折扣了政府審計的獨立性

獨立性是審計的靈魂之所在，沒有審計的獨立性就不能夠完成政府審計目標。政府審計作為政府的一個職能部門，難以回避的政府情結，又折扣了政府審計的獨立性。首先，體現(xiàn)在地方保護主義上。地方保護早已不是一個新鮮的詞匯，可審計過程出現(xiàn)的地方保護現(xiàn)象屢見不鮮。其次，體現(xiàn)在部門利益上。審計監(jiān)督是要得罪人的，但又不能把所有的人全部得罪，在現(xiàn)行體制下的政府審計不得不考慮相關部門眾口鑠金的影響，審計部門也需要相關職能部門的大力支持。

二、造成政府審計不足的原因

主要有以下幾方面原因，首先政府審計人員素質低下：政府審計人員素質的高低直接影響著政府審計效率。政府審計人員的素質包括政治素質、業(yè)務素質、以及職業(yè)道德素質。其次，政府審計程序混亂：審計程序在政府審計機構及其人員在項目審計中無法保證審計工作有秩序進行，紊亂無章;人力、物力、財力和時間的安排不合理，增大審計費用，阻礙了提高審計效率的提高。再次：機構設置不合理，由于政府審計機關在機構設置上的不合理，致使審計成本居高不下，直接影響著政府審計效率。最后：會計造假的懲戒力度欠缺，懲戒力度欠缺是導致審計單位進行會計造價的根本原因。被審計單位之所以進行會計造假，就是因為造假的收益大于成本。

三、為提高政府審計的效率采取的相應措施

（一）提高審計人員的素質

為了保證審計工作的質量與效率，政府審計機關還應制訂相應的準入制度對政府審計人員的資格做出要求。如可參照英國《政府審計法》的規(guī)定，要求政府審計人員必須至少取得一個職業(yè)會計團體的資格證書。政府審計可以仿效注會，注冊會計師的后續(xù)教育是法定的，每年一次，否則不能通過年檢。注冊會計師的學習是主動的、積極的，因為學習的結果與收入有密切的關系，通過學習可以降低執(zhí)業(yè)風險和減少潛在失業(yè)可能性。這樣政府審計增加了競爭就增加了活力，增加了危機感就增大了積極性和主動性。

（二）規(guī)范政府審計程序

規(guī)范政府審計程序主要包括：①審計準備階段要制定科學、周密的審計方案。審計方案是審計機關為達到預期審計目標，在實施審計前對審計項目作業(yè)所作的計劃和安排。審計方案的科學與周密程度直接影響著審計效率和效果。審計方案對組織方式、分工協(xié)作、匯總、處理等事項作出行動綱領，提出要求。制定審計方案時，一是審計進度安排要明確，審計組要在規(guī)定時間完成各項任務。要通過事前調(diào)查盡可能摸清被審計單位的基本情況，充分考慮各種因素，避免因臨時變更審計方案、打亂進行節(jié)奏而影響審計效率。二是審計人員分工要合理。既要充分發(fā)揮各成員的特長，又要均衡工作量。三是審計任務要量化。要具體到每個項目審計到什么程度、審計抽樣的樣本量達到多少比例等等。

（三）已精簡高效為原則設置內(nèi)部機構并愛妻附屬機構進行合并與簡化

政府審計機關內(nèi)部機構的設置必須符合精簡高效的原則。在這一點上，我們可以借鑒英國政府審計機關內(nèi)部機構的設置。英國審計署的內(nèi)部機構只設立了六個局，其中第一局為綜合行政部門，其他五個局為專業(yè)審計部門。我國的政府審計機關可以將許多綜合的行政部門、后勤服務部門及一些事業(yè)單位進行合并，以降低審計成本，提高審計效率。

（四）進行政府審計管理體制的改革

我國政府審計機構實行雙重領導的管理體制，是在特定的歷史時期及特定的環(huán)境下產(chǎn)生的。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，這種行政型的審計模式影響了審計效率的進一步提高。因此，應將這種行政型的政府審計模式過渡到人大領導下的立法行政型政府審計模式，實行從中央到地方的垂直管理，徹底消除各級政府的本位主義行為，提高政府審計效率。

（五）加強被審計單位的內(nèi)部控制

內(nèi)部控制作為組織實現(xiàn)其目標，加強內(nèi)部管理的一種手段，在組織內(nèi)部管理監(jiān)督系統(tǒng)中起著十分重要的作用。良好的內(nèi)部控制對于提高審計效率起著積極的作用。要建立科學、完善、可操作性的內(nèi)部控制，必須解決合理授權、對被控對象的控制程度、企業(yè)具體控制范圍等方面的問題，解決好控制與被控制的矛盾、控制面和控制點的關系和內(nèi)部控制運行的人文環(huán)境。

（六）健全法律法規(guī)，加大會計造假的懲戒力度，提高審計效率

政府審計法律法規(guī)是由國家規(guī)定或認可的，具有法定的約束力，由國家強制保障其遵守執(zhí)行的審計規(guī)范。審計法律法規(guī)的強制力，能夠對違規(guī)單位的懲罰力度。懲罰力度的加強能夠給被審計單位以警示的作用，大大的提高了審計客體的造價成本，最終得以提高審計效率。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國對政府審計人員素質的提高，政府審計部門的不斷改革，審計環(huán)境的不斷完善，政府審計定能為經(jīng)濟的發(fā)展起到積極保駕護航的作用。

第五篇：公共支出績效審計理論與實踐探討

在我國經(jīng)濟不斷發(fā)展和行政改革步伐加快的趨勢下，實施政府績效審計是評價公共資源是否得到有效配置、考核政府績效的重要手段。公共支出績效審計作為財政資金效益審計的重要組成部分，是新時期審計工作的制度創(chuàng)新，也是改進和強化政府審計監(jiān)督職能，提高公共財政審計水平的重要內(nèi)容。

一、公共支出績效審計的理論評述

（一）公共支出績效審計的含義

我國的公共支出一般是指政府為了完成其職能，用以滿足公共需要的財政資金支付，既包括國有資產(chǎn)又包括公共財政支出?，F(xiàn)階段我國主要將公共支出績效審計作為政府效益審計的一個子部分，即審計機關在對財政預算單位的財務支出及其經(jīng)濟活動的真實性、合法性的基礎上，對其履行政府職能所使用資源配置的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行分析、監(jiān)督和評價，并提出審計建議的專項審計活動。

（二）我國績效審計理論研究現(xiàn)狀

相對于國外政府績效審計理論研究迅速發(fā)展，并形成較完整的理論體系的現(xiàn)狀，在國內(nèi)，公共支出績效審計理論在近年才逐漸豐富起來，如《公共財政框架中的財政監(jiān)督》(李武好等, 2002)，《財政支出經(jīng)濟分析》(楊芳丹, 2001)，雖然研究了公共支出績效評價問題，但卻未涉及審計機關在績效審計中的地位和作用。

二、開展公共支出績效審計實踐的可行性分析

（一）政治環(huán)境支持

隨著社會民主法制的建立健全、公民民主意識的不斷提高，政府行政改革深化以及公共財政體制日趨完善。《審計署2006至2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》將“全面推進效益審計，促進轉變經(jīng)濟增長方式，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會?！弊鳛榻窈笳畬徲嫷闹饕繕?，提供了必要的政策保證。

（二）經(jīng)濟環(huán)境支持

改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，國有企業(yè)改革取得可喜成果，但是政企分開并未完全到位。財政支出規(guī)模龐大，支出內(nèi)容龐雜，公眾越來越關注公共部門使用資金的效益、效率狀況，建立廉潔高效的政府觀念深入人心。

（三）法律環(huán)境支持

1995年1月1日實施的《中華人民共和國審計法》第二條規(guī)定，“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門財政收支、國有金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，以及其他依照法規(guī)規(guī)定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。審計機關對前款所列財政收支或財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督?！?006年6月1日實施修訂后的《中華人民共和國審計法》增加了“提高財政資金使用效益”的立法目的。同時，不少地方政府也通過立法的形式明確了績效審計的法律地位。

（四）科學技術環(huán)境支持

我國的信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，從而加快了計算機審計的建設步伐。審計工作由傳統(tǒng)的手工查賬向計算機審計轉變。財務軟件、審計軟件、管理軟件相結合開展審計，因而減輕了審計人員的工作負擔，提高了審計效率，使更多審計資源可以投入到績效審計領域內(nèi)。

（五）實踐性支持

近年來, 審計署和一些地方審計機關從事的公共支出績效審計運行實踐為接下來建立行之有效的審計模式提供了可以借鑒總結的經(jīng)驗。如深圳市審計局自2002年至2006年開創(chuàng)性地進行公共支出項目和公共部門的績效審計,廣泛涉及財政資金分配、使用的各個領域，得到了很好效果。我國開展績效審計，尤其是公共支出績效審計不僅是可行的，也是非進行不可的。

三、公共支出績效審計在我國的實踐狀況分析

（一）我國現(xiàn)行公共財政體制不健全

目前我國的績效預算制度還處于探索階段，還存在預算內(nèi)容不完整、預算編制數(shù)據(jù)粗糙、預算透明度不高等缺陷。公共財政體系不完善，使得審計重點仍停留在真實性、合法性上，占用大量審計資源，阻礙公共支出績效審計的全面開展。

（二）現(xiàn)行的績效審計體制尚不完善

目前在我國審計機關最先開展績效審計的是與財政、財務收支的資金使用、分配、管理中存在的合法性、真實性有關的問題。公共支出側重于合規(guī)性審計，忽視其原定目標和效益效果。開展項目績效審計時常忽視結合經(jīng)濟、政策和自然環(huán)境進行宏觀因素分析，忽視項目對整個社會經(jīng)濟運行的影響。審計范圍還沒有涵蓋所有公共部門的財力、人力、物力、時間資源使用情況的經(jīng)濟性、效率性、效果性。審計范圍覆蓋面窄，審計內(nèi)容不全面。

（三）審計缺乏法律制度保障

依法審計是審計的基本原則，目前政府公共部門的支出績效審計在制度建設上還是空白，《審計法》只規(guī)定對“財政收支或財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督”，沒有具體的條文內(nèi)容，也沒有對公共支出績效審計設置一些具體

規(guī)范和操作指南和審計評價指標，審計人員還沒有一個公認可接受的適用于各種情況的審計標準可供利用。

四、如何建立適用于我國的績效審計模式

（一）合理選擇審計項目

在審計資源有限的條件下開展公共支出績效審計，關鍵是選擇具有代表性、重要性的審計項目。在選擇審計項目時應選擇財政投入大、政府和社

會關注程度高的熱點問題。審計機關開展項目審計時應當量力而行，即對項目展開可行性分析，考慮審計難度、審計成本、審計資源及審計風險等相關因素。

（二）明確績效審計目標

績效審計強調(diào)一個組織在資源配置和利用上的經(jīng)濟性、效率性和效果性。公共部門不同于企業(yè)，其效益可劃分為社會效益和經(jīng)濟效益。經(jīng)濟效益體現(xiàn)為：公共資金投入的經(jīng)濟性、產(chǎn)出的效果性、資金使用的節(jié)約性、資源利用的合理性、管理的科學性，以及潛在經(jīng)濟效益，某項活動或項目的展開未來會為社會創(chuàng)造財富的多少。社會效益主要包括：公共部門經(jīng)濟、管理活動對全社會運行所產(chǎn)生的長遠影響，如生態(tài)效益、環(huán)境效益等。

（三）確保審計內(nèi)容的完整性

公共資金流經(jīng)的各個環(huán)節(jié)上都存在著績效問題，因而績效審計應當覆蓋資金運行的各部門、各項目、各環(huán)節(jié)。一般說來，審計的內(nèi)容主要包括：支出項目決策的可行性評價、社會、經(jīng)濟、公共服務等方面的績效情況、政府的行政效率以及公共項目和政策能否有效實施。在分別審計投入和產(chǎn)出的基礎上才能進一步展開資金使用效益效果的評價。

（四）運用綜合性審計方法

績效審計除運用財務審計中的審閱法、觀察法、順查法、逆查法等技術方法外，還應運用問卷調(diào)查、統(tǒng)計分析和經(jīng)濟分析技術，綜合分析資金使用、資金管理及項目運作等情況。根據(jù)具體情況選用合適的審計的技術方法，如成本效益分析法、橫向比較分析法、最低費用選擇法、財務分析法等，客觀評價了被審項目的公共資源使用的效果，還反映了管理體制的缺陷與漏洞。

（五）建立科學合理的評價指標體系

開展績效審計時必須全面、系統(tǒng)、宏觀看問題，既要關注直接的經(jīng)濟效益，又要關注環(huán)保、生態(tài)、社會效益；既要重視反映短期績效指標，又要重視反映長期績效指標；既要堅持定性分析，又要堅持定量分析；既要重視指標的特殊性，又要兼顧與法律、政策、標準的互補性；既要運用總量評價，也要結合比率評價。審計過程中應注意結合宏觀環(huán)境、客觀情況、歷史條件和實際情況進行評價，將有關指標結合國家經(jīng)濟政策、財政政策、貨幣政策等因素進行動態(tài)、綜合、橫向比較評價。

（六）積極促進政府管理水平的提高

績效審計歸根到底還是對政府經(jīng)濟職能履行情況的監(jiān)督。我國的政府正在進行職能轉變，在這個轉變的同時也伴隨著管理水平的提高。同時，審計機關也應通過自己的工作積極推動政府管理水平的提高。如通過對政府活動進行評估，評價決策的科學性，管理所存在的缺陷，從而促進政府改善管理；通過對公共部門單位的審計，為政府確定相關單位的責任目標提供基礎，促進政府部門和公共單位責任問責機制的建立。