第一篇：國務院關于規范財政轉移支付情況的報告

國務院關于規范財政轉移支付情況的報告

國務院關于規范財政轉移支付情況的報告

--2007年6月27日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議上

2007年06月27日

全國人民代表大會常務委員會：

根據全國人大常委會的安排，受國務院委托，我著重就規范中央對地方財政轉移支付情況向本次常委會會議報告，請予審議。

財政轉移支付制度是落實科學發展觀、優化經濟社會結構、促進基本公共服務均等化和區域協調發展的重要制度安排。長期以來，黨中央、國務院對建立和完善財政轉移支付制度非常重視，提出了一系列指導方針，全國人大對此十分重視，積極給予指導并提出明確要求。各地區、各部門認真貫徹落實，轉移支付體系不斷完善，轉移支付管理不斷加強，轉移支付的職能作用得到進一步發揮。但受一些因素制約，現行轉移支付制度也存在一些問題，需要進一步研究并逐步加以規范。

一、財政轉移支付基本情況

（一）建立和完善財政轉移支付體系，促進地區間基本公共服務均等化。

1994年實施分稅制財政管理體制改革后，實施稅收返還，將中央通過調整收入分享辦法集中的地方收入存量部分返還地方，保證地方既得利益。目前中央對地方稅收返還包括增值稅、消費稅兩稅返還和所得稅基數返還。其中，增值稅、消費稅兩稅返還按1∶0.3增長比率計算，所得稅基數返還為固定數額。中央財政并不擁有稅收返還的分配權、使用權，這部分收入實際上是地方財政可自主安排使用的收入，在預算執行中通過資金劃解直接留給地方。2006年中央財政對地方稅收返還3930.22億元。這部分收入作為中央財政收入計算，2006年中央財政收入占全國財政收入的比重為52.8%；如果將其視同地方財政收入，則2006年中央財政收入占全國財政收入的比重為42.6%。目前，中央對地方財政轉移支付制度體系由財力性轉移支付和專項轉移支付構成。

一是財力性轉移支付。是指為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均等化，中央財政安排給地方財政的補助支出。財力性轉移支付資金由地方統籌安排，不需地方財政配套。目前財力性轉移支付包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等。二是專項轉移支付。是指中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標，以及對委托地方政府代理的一些事務進行補償而設立的補助資金。地方財政需按規定用途使用資金。專項轉移支付重點用于教育、醫療衛生、社會保障、支農等公共服務領域。

2006年中央財政對地方轉移支付9143.55億元，比1994年增加8682.8億元，增長18.8倍，年均增長28.3%。1994-2006年中央對地方財政轉移支付占地方財政支出總額的比重從11.4%提高到30%。其中，中部地區由14.7%提高到47.2%；西部地區由12.3%提高到52.5%。財政轉移支付體系不斷完善，尤其是財力性轉移支付的確立和完善，改變了分稅制財政管理體制改革前中央財政與地方財政“一對一”談判、“討價還價”的財政管理體制模式，增強了財政管理體制的系統性、合理性，減少了中央對地方補助數額確定過程中的隨意性。轉移支

付規模不斷增加，支持了中西部經濟欠發達地區行政運轉和社會事業發展，促進了地區間基本公共服務均等化。

（二）加大財力性轉移支付規模，均衡地區間財力差距。

分稅制財政管理體制改革后，根據經濟形勢變化和促進區域協調發展的需要，不斷完善財力性轉移支付體系，加大財力性轉移支付規模，均衡地區間財力差距。

一是1995年建立中央對地方過渡期轉移支付，根據各地區總人口、GDP等客觀因素，按照統一的公式計算其標準財政收入、財政支出，對存在財政收支缺口的地區按一定系數給予補助，財政越困難的地區補助系數越高。這種分配制度和辦法在執行中不斷完善，并得到地方的廣泛認可。2002年實施所得稅收入分享改革，中央財政因改革收入分享辦法增加的收入全部用于對地方主要是中西部地區的一般性轉移支付，建立了一般性轉移支付資金的穩定增長機制。2006年中央對地方一般性轉移支付達到1529.85億元，比2001年增加1391.69億元。

二是2000年為配合西部大開發，貫徹民族區域自治法有關規定，實施民族地區轉移支付，民族地區增值稅環比增量的80%轉移支付給地方，同時中央另外安排資金并與中央增值稅增長率掛鉤，2006年共155.63億元。

三是1999年、2001年、2003年和2006年中央多次出臺調整工資政策。對因調資增加的支出，中央財政對中西部地區考慮各地區困難程度實施調整工資轉移支付。2006年調整工資轉移支付為1723.56億元。調整工資轉移支付根據政策要求和地方的承受能力測算實施，促進了相關政策的平穩出臺和社會安定。

四是2000年開始農村稅費改革試點，2006年全面取消農業稅，對實施農村稅費改革造成的凈減收，中央財政考慮各地區困難程度實施農村稅費改革轉移支付。2006年農村稅費改革轉移支付為751.3億元。

五是2005年為緩解縣鄉財政困難，中央財政出臺了緩解縣鄉財政困難獎補政策，對各地區緩解縣鄉財政困難工作給予獎勵和補助，2006年為234.55億元。其中，對產糧大縣的獎勵資金為84.55億元，平均每個縣800多萬元。2003年全國財力不夠保工資和運轉的困難縣為791個，由于實施該項轉移支付，至2006年縣鄉政府“保工資、保運轉”問題基本得到解決。2006年中央對地方財力性轉移支付由1994年的99.38億元提高到4731.97億元，年均增長38%，占轉移支付總額的比重由21.6%提高到51.8%。財力性轉移支付的穩定增長，大大提升了中西部地區的財力水平。2006年，如果將東部地區按總人口計算的人均地方一般預算收入作為100（約等于人均一般預算支出），中西部地區僅為32。在中央通過轉移支付實施地區間收入再分配后，中、西部地區人均一般預算支出分別上升到55、63，與東部地區的差距明顯縮小。

（三）增加專項轉移支付，重點支持經濟社會發展的薄弱環節。

2006年，中央對地方專項轉移支付由1994年的361.37億元增加到4411.58億元，年均增長23.2%。新增的專項轉移支付資金主要用于支農、教科文衛、社會保障等事關民生領域的支出，體現了公共財政的要求。

一是在支農方面中央財政實行良種補貼、農機具購置補貼，深入推進農業綜合開發。中央財政支農專項轉移支付由2002年的260.92億元增加到2006年的551.49億元，年均增長20.6%，占專項轉移支付總額的比重由2002年的10.9%提高到2006年的12.5%。

二是在教育方面2006年全部免除了西部地區和部分中部地區農村義務教育階段5200萬名學生的學雜費，為3730萬名家庭經濟困難學生免費提供教科書，對780萬名寄宿生補助生活費；2006年中央和地方財政分別安排農村義務教育經費保障機制改革資金150億元和211億元，并對部分專項資金實行國庫集中支付，資金直達學校，平均每學年每個小學生減負140元、初中生減負180元。中央財政教育專項轉移支付由2002年的48.69億元增加到2006

年的167.97億元，年均增長36.3%，占專項轉移支付總額的比重由2002年的2%提高到3.8%。三是在醫療衛生方面2006年中央財政安排新型農村合作醫療補助資金42.7億元，全國50.7%的縣（市、區）進行了新型農村合作醫療制度改革試點，參合農民4.1億人，從制度和機制上緩解了農民群眾“因病致貧、因病返貧”的問題。中央財政衛生專項轉移支付由2002年的10.07億元增加到2006年的113.8億元，年均增長83.3%，占專項轉移支付總額的比重由2002年的0.4%提高到2006年的2.6%。

四是社會保障方面在東北三省試點的基礎上，增加8個省份開展做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點；完善大中型水庫移民后期扶持政策，扶持對象達2288萬人。中央財政社會保障專項轉移支付由2002年的754.73億元增加到2006年的1666.82億元，年均增長21.9%，占專項轉移支付總額的比重由2002年的31.4%提高到2006年的37.8%。專項轉移支付規模增加，并大力投向事關民生的領域，落實了中央政策，引導了地方政府資金投向，大大促進了社會事業發展。專項轉移支付資金分配過程中更多地考慮與政策相關的人口、糧食產量等因素，公共財政陽光照耀到了政策涉及的所有城鎮居民和農村居民。

目前中央財政專項轉移支付共計213項。根據職能分工，有的部門管理的專項轉移支付項目比較多，有的部門比較少或者沒有。如民政部管理的專項轉移支付項目有城鎮居民最低生活保障補助、農民最低生活保障補助、補助優撫對象經費、特大自然災害救濟費等項目。又如教育部管理的專項轉移支付項目有農村義務教育經費保障機制改革經費、國家獎學金、國家助學金、國家助學貸款貼息等項目。

（四）加強轉移支付管理，提高資金使用的規范性、安全性、有效性。

一是完善轉移支付管理和分配辦法。在財力性轉移支付方面，不斷改進標準財政收入、標準財政支出、標準財政供養人員數等測算方法，引入激勵約束機制，轉移支付辦法、數據來源與測算結果公開。在專項轉移支付方面，2000年財政部出臺了《中央對地方專項撥款管理辦法》，明確了中央對地方專項轉移支付管理的原則和要求。在工作中參照這一辦法對專項轉移支付的申請和審批、分配和使用、執行和監督等各個管理環節提出的要求，堅持公開、公正、透明的原則，對大多數專項轉移支付項目采取“因素法”與“基數法”相結合、以“因素法”為主的分配方法，并補充修訂了相關的專項管理辦法。

二是采取措施加強管理。將一些原列入部門預算、執行中下劃地方的項目，如車輛購置稅項目，在年初時列入專項轉移支付預算，規范了相關財政資金的撥付渠道和管理程序。為進一步規范財政支農資金管理，確保財政支農資金安全有效，財政部于2007年在全國開展“財政支農資金管理年”活動，通過多項措施防止支農資金違規使用。財政、審計部門還組織專項檢查工作，監督檢查專項轉移支付資金的使用情況。

三是逐步提高地方預算編報完整性。國務院高度重視提高地方預算編報完整性問題，采取一系列措施逐步加以解決。《國務院關于編制2007年中央預算和地方預算的通知》（國發〔2006〕37號）明確要求，“各省、自治區、直轄市人民政府要將中央對地方稅收返還和補助收入全額列入省級總預算，同時在省級總預算中反映對下級的稅收返還及補助，自覺接受同級人民代表大會及其常委會對本級預決算的監督”。2005年財政部下發了《關于地方政府向本級人大報告財政預、決算草案和預算執行情況的指導性意見》，明確了地方各級政府報本級人大預算草案的內容和格式；2006年又印發了《關于地方政府向人大報告財政預、決算草案和預算執行情況的補充通知》，要求各地將上級政府對本地區（包括本級和下級）的稅收返還和補助，全額列入本級預算。各級政府向人大報送預算的程序更趨規范，內容更趨完整。需要說明的是，專項轉移支付項目眾多，情況不同，有的在年初可以確定數額，有的在執行中需要進行項目審批，有的如救災、救濟只能根據執行中出現的情況確定使用對象。四是努力推進專項轉移支付項目整合工作，提高轉移支付資金規模效益。專項轉移支付項目整合工作涉及相關政策協調、機構職能配合，情況復雜，政策性強，工作難度大。整合工作的推進路徑有兩種選擇：一是自上而下，從專項轉移支付政策制定入手進行整合，這樣做有利于從源頭上根治，但涉及大量的政策、職能調整，難度很大；二是自下而上，從專項轉移支付資金最終使用層面著手整合，這樣做也會遇到審批權限等機制性問題，需要探索解決。近幾年財政部門選擇從支農專項資金整合入手，自下而上地大力推進專項轉移支付項目整合工作。2006年財政部印發了《關于進一步推進支農資金整合工作的指導意見》，指導地方財政等有關部門開展支農資金整合工作。通過支農資金整合，形成了政策、資金合力效應，發揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用，在促進農民增收，推進新農村建設方面發揮了一定作用。地方財政部門也大力推進專項轉移支付項目整合工作。河北省在2003年出臺了《省級財政專項資金預算分類分口切塊管理辦法》、《省級財政專項資金整合使用管理辦法》等文件，推進專項資金整合工作。云南省自2004年起在3個縣開展“省級專款切塊到縣”改革試點，2005年推廣到16個縣。

五是積極開展專項轉移支付政府采購和國庫集中支付試點，有效解決資金挪用和管理中信息不對稱問題，提高轉移支付資金使用效益。從2003年開始，中央財政選擇了部分項目進行政府采購和國庫集中支付試點。如對免費教科書、流動舞臺車、送書下鄉、貧困地區公安裝備實行了政府采購。農村義務教育經費保障機制改革中央負擔的免費教科書資金、免雜費補助資金、公用經費補助資金、校舍維修改造資金等經費從2006年7月1日起由省級財政部門和縣級財政部門實行財政直接支付，中央財政實行動態監控。

財政轉移支付不斷規范的同時，在管理方面特別是專項轉移支付管理方面還存在一些問題，亟待解決。這些問題有的是受政府職能轉變不到位、政府間支出責任不清晰等體制性因素制約造成的，如專項轉移支付項目設置交叉重復、資金投入零星分散，造成部分地方多頭申請、重復要錢；部分項目計劃與地方實際需要脫節，地方政府又無法結合實際作必要調整和統籌安排，造成轉移支付效率不高和資金損失。有的是制度設計不周密造成的，如分配辦法不合理，過多考慮地方具體事務支出缺口，專項轉移支付對地方資金安排產生“擠出效應”；專項轉移支付配套對地方財政形成較大壓力，有的地方臨時挪用其他資金或借債配套，配套資金并未真正落實；省對下轉移支付不盡規范，部分地方省以下基本公共服務均等化效果不明顯。有的受決策程序時間所限，如部分中央專項轉移支付資金當年撥付時間較晚，形成大量結余結轉，影響使用效益。有的是執行制度不嚴，如轉移支付資金撥付和使用中一定程度上存在擠占挪用現象。這些問題需要通過提高認識、深化改革、完善制度、加強監督逐步認真加以解決。

二、進一步規范財政轉移支付

工作的思路和措施進一步規范財政轉移支付的基本思路：按照完善社會主義市場經濟體制的要求，認真落實科學發展觀，圍繞構建社會主義和諧社會，促進經濟增長方式轉變等戰略目標，對現有轉移支付進行必要的清理整合，提高轉移支付的公開性、合理性與有效性，推動經濟社會全面協調可持續發展。

主要措施是：

（一）加快建立財力與事權相匹配的財政管理體制。

一是推進政府職能轉變，強化社會管理、公共服務職能，同時改革和完善行政管理體制，加強各部門間的協調配合。

二是按照中央統一領導、充分發揮地方積極性的原則，進一步明確各級政府的財政支出責任。全國性公共產品和服務以及具有調節收入分配性質的支出責任由中央全額承擔；地方性公共產品和服務的支出責任由地方政府全額承擔；具有跨地區“外部性”的公共產品和服務的支出責任，分清主次責任，由中央與地方各級政府按照一定比例共同承擔。爭取在若干關系民生的重大領域支出責任劃分上取得突破。

三是在維持中央財政收入占全國財政收入的比重相對穩定的情況下，結合下一步稅制改

革和政府間支出責任劃分調整情況，按照“財力與事權”相統一的原則，適當調整中央與地方政府間收入劃分。

（二）進一步優化轉移支付結構。

財力性轉移支付占轉移支付總額的比重多高合適，需要從宏觀調控的目標和轉移支付的政策意圖來判斷，要由現實的財政體系來支撐。目前有些地方存在基本公共服務能力不足同時專項轉移支付配套壓力較大的現象，有些地方又存在地方自有資金安排重點支出不足同時大量安排樓堂館所等一般性支出的現象。在這種情況下，中央要實現政策意圖和管理要求，需要專項轉移支付和財力性轉移支付的合理搭配。下一步我們將按照黨中央、全國人大和國務院的要求，一方面繼續加大財力性轉移支付力度，另一方面按照貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會要求，進一步加大對“三農”、教育、科技、文化、醫療衛生、社會保障、公共安全、節能環保等社會事業發展領域的專項轉移支付力度，推動民生的改善和基本公共服務均等化。

（三）清理整合專項轉移支付項目設置。

一是嚴格控制新增項目。國家有關法律法規、黨中央和國務院文件要求設立的專項轉移支付可直接設立；中央各部門以及地方政府要求設立的專項轉移支付要嚴格控制，并報國務院批準同意后再實施。

二是結合外部環境的變化和轉變管理機制的要求，清理現行專項轉移支付項目。將中央現有專項轉移支付項目分為取消類、整合類、固定數額類、保留類等四種類別，并分別處理。對到期項目、一次性項目以及按照新形勢不需要設立的項目，予以取消；對使用方向一致、可以進行歸并的項目予以整合；對每年數額固定，且分配到各省數額固定的項目，調整列入財力性轉移支付；對符合新形勢需要的項目繼續予以保留。目前中央財政加大對教育、社會保障、醫療衛生等關乎民生的社會事業投入力度大多采取增加專項轉移支付的方式，這是符合當前政策和管理方式需要的。從長遠看，管理制度完善后，一些專項轉移支付可以自然形成地方支出基數，相當于財力性轉移支付。

（四）提高專項轉移支付管理透明度。

提高透明度有利于加強對專項轉移支付分配、使用的全過程監管，完善專項轉移支付管理制度。每一項專項轉移支付資金的設立、審批和分配，要做到有合理明確的分配依據、有操作規程，堅持公開、公正、透明、效率的原則。除要求保密的外，適時公布專項轉移支付項目資金管理辦法，逐步做到公開透明。要做到按制度管理，減少隨意性。下一步我們將總結中央財政和地方財政加強專項轉移支付管理透明度方面的經驗，推進專項轉移支付管理改革。

（五）研究規范專項轉移支付的配套政策。

要認真貫徹落實《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于確保機關事業單位職工工資按時足額發放的通知》（中辦發〔2001〕11號）明確的“除黨中央、國務院另有規定外，各部門保留的專項撥款，一律不得要求地方予以資金配套”的規定，嚴格執行專項轉移支付配套政策，規范配套政策出臺程序，將地方配套的總體負擔控制在可承受的范圍之內。今后對屬于中央事權的項目，由中央財政全額負擔，不再要求地方配套；對屬于中央與地方共同事權的項目，分別研究確定配套政策，區別不同地區具體情況制定不同的配套政策；對屬于地方事權的項目，為了鼓勵地方推進工作，可采取按地方實績予以獎勵或適當補助的辦法。

（六）積極研究創新專項轉移支付管理方式。

一是盡可能多地采用因素法、公式法或以獎代補方法分配資金。調動地方政府的積極性，形成良性互動機制，使積極采取措施的地方受益，避免“鞭打快牛”，避免地方形成依賴心理。對部分補助地方項目可以考慮由中央確定使用方向、按因素法分配，具體項目由地方確定，由現行的項目審批制改為項目備案制。

二是研究改進專項轉移支付預算編制流程，提前編制預算。將數額固定的專項轉移支付指標通知地方，并要求地方編入預算，提高地方預算編報的完整性，以有利于人大監督。針對專項轉移支付項目的具體情況，在上年同期下達數額以內，建議由全國人大常委會采取適當授權的方式，提前預撥資金。專項轉移支付執行中加強管理、加快審核，均衡資金撥付進度。

三是繼續選擇符合條件的專項轉移支付項目實行政府采購和國庫集中支付，進一步擴大試點范圍，逐步提高專項轉移支付資金使用效益。隨著金財工程建設的推進，研究建立專項轉移支付資金的信息反饋機制，逐步實現對專項轉移支付資金的動態監控。

四是研究建立專項轉移支付資金績效評價體系。在中央財政加大重點領域轉移支付支持力度的同時，注重專項轉移支付資金追蹤問效，研究建立轉移支付資金績效評價體系。采取措施切實取得專項轉移支付資金受益人對資金使用效益的評價，并將有關信息反饋到預算程序中來。

（七）研究建立財政轉移支付的法律法規體系。

《轉移支付法》已納入全國人大立法計劃。目前政府間支出責任劃分不清晰，轉移支付立法尚需進一步深入研究。作為過渡措施，要抓緊擬訂辦法，以國務院條例或部門規章的形式發布，增強對專項轉移支付管理工作的約束，理順專項轉移支付的決策、協調、分配、監管等工作機制和程序。

（八）推進省以下財政體制改革，規范省對下轉移支付。

在確保各項宏觀調控措施有效實施的同時，兼顧地方利益，調動地方政府推動經濟發展的積極性。以提高基層政府財政保障能力為目標，重點研究建立地區間財力差異控制機制，強化省級政府均衡行政區域內財力差異職責，將縣市間財力差異水平控制在限定的幅度之內。鼓勵有條件的地方實施省直管縣財政管理體制，大力推進鄉鎮財政管理體制改革試點，減少財政管理層次。研究探索有效措施，規范省對下轉移支付制度，督促并引導省級政府加大對基層財政的支持力度，促進省內地區間基本公共服務均等化。

不斷規范財政轉移支付制度任務艱巨，意義重大，我們將根據黨中央、國務院統一部署，認真落實全國人大關于規范財政轉移支付的要求，按照科學發展觀的要求，在加大轉移支付力度的同時，優化轉移支付結構，提高地方政府公共服務能力和保障水平，促進基本公共服務的均等化，大力推進社會主義和諧社會建設。

第二篇：財政轉移支付

財政轉移支付

財政轉移支付是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。中文名

財政轉移支付 外文名

Financial transfer payment 基 礎

各級政府之間存在的財政能力差異 主 旨

實現各地公共服務水平的均等化 目錄 形式

轉移支付的模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉移，二是橫向轉移，三是縱向與橫向轉移的混合。

中央對地方轉移支付由財力性轉移支付和專項轉移支付構成。

財力性轉移支付是指為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均等化，中央財政安排給地方財政的補助支出，由地方統籌安排。財力性轉移支付包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付等。專項轉移支付是指中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標，以及對委托地方政府代理的一些事務或中央地方共同承擔事務進行補償而設立的補助資金，需按規定用途使用。

專項轉移支付重點用于教育、醫療衛生、社會保障、支農等公共服務領域。

2009年起，進一步規范財政轉移支付制度。將中央對地方的轉移支付，簡化為一般性轉移支付、專項轉移支付兩類。一般性轉移支付，主要是中央對地方的財力補助，不指定用途，地方可自主安排支出；而專項轉移支付，主要服務于中央的特定政策目標，地方政府應當按照中央政府規定的用途使用資金。為縮小地區間財力差距，逐步實現基本公共服務均等化，中央財政設立均衡性轉移支付，包含在一般性轉移支付中，不規定具體用途，由接受補助的省級政府根據本地實際情況統籌安排。[1] 原則

在1994年實行分稅制體制改革前，我國做了大量的財政轉移支付的工作，1994年實行分稅制體制改革后才從西方引進了轉移支付的概念。我國中央財政是從1995年開始正式實施過渡期轉移支付辦法。根據IMF《政府財政統計手冊》中的支出分析框架，政府轉移支付有兩個層次，一是國際間的轉移支付，包括對外捐贈、對外提供商品和勞務、向跨國組織交納會費；二是國內的轉移支付，既有政府對家庭的轉移支付如養老金、住房補貼等，又有政府對國有企業提供的補貼，還有政府間的財政資金的轉移。一般我們稱的財政轉移支付，是指政府間的財政資金轉移，是中央政府支出的一個重要部分，是地方政府重要的預算收入。在西方國家，財政支出的重要分類就是分購買支出和轉移支出。現況

我國仍實行的不是很規范的轉移支付制度。主要制約因素：一是各級政府的職責和事權尚未明確劃分，財政支出的劃分與事權是緊密聯系的，難以確定標準的收支概念；二是我國的中央財政仍十分困難，使轉移支付制度缺乏充足的財力支持；三是既得利益調整的力度過大，困難很大；四是由于體制、經濟結構、自然環境和人口狀況等因素影響，地區間經濟發展水平相差很大、發展能力存在極大差別，致使通過轉移支付實現地區均衡難以在短期內實現；五是基礎性數據統計、收集有很大難度。

我國財政轉移支付制度存在雙向的資金往來關系，不僅包括上級對下級的撥款，而且包括下級政府對上級政府的繳款。主要有以下幾項內容： 1.體制補助或上解 2.稅收返還 3.專項撥款 現狀

目前我國中央財政對地方財政的轉移支付包括財力性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還及體制補助四種方式。其中，財力性轉移支付又包括：一般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付和年終結算財力補助等方式。按照轉移支付形式的性質劃分，轉移支付又可以分為以下幾大類：

（1）稅收返還、體制補助和結算補助，這幾部分是1994 年分稅制財政體制改革后財政轉移支付的主要組成部分，其性質是維護既得利益，是舊體制的延續，不具有均等化功能。

（2）一般性轉移支付，是在支付過程中按規范和均等化的原則進行，這是國際上通常稱為的均衡性轉移支付。

（3）專項轉移支付，服務于中央宏觀政策目標，用于增加農業、教育、衛生、文化、社會保障、扶貧等方面的專項撥款，這些重點項目主要用于中西部地區。但其核定并不規范，加之往往被層層截留和被擠占、挪用，其性質屬于非均等化轉移支付。

（4）其他轉移支付，包括上述的民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、“三獎一補”轉移支付等，其性質屬于專項轉移支付，但在一定程度上又具有均等化的性質。

第三篇：財政轉移支付更加規范透明

財政轉移支付更加規范透明

“十一五”時期，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，財政部門不斷完善轉移支付制度，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度。

完善均衡性轉移支付辦法。按照十七大提出的“提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入”的要求，結合新形勢下地區間經濟社會發展、財力變化以及均衡性轉移支付運行情況，“十一五”期間，財政部著力從細化測算方法和完善成本差異體系兩個方面，對均衡性轉移支付辦法進行了改革。改革保留了分稅種測算標準收入的框架，但細化了主要稅種的測算方法，以更精確地反映地方標準收入能力；標準支出改按轄區總人口測算，體現了“以人為本”的執政理念；同時，標準支出計算單位細化到縣級，為今后直接推進基層公共服務均等化奠定基礎。地區間支出成本差異方面，充實并完善考慮因素，以更好地反映海拔、溫度等客觀因素對單位公共服務成本的影響。

此外，針對2009年企業所得稅和個人所得稅增長乏力的特殊情況，除按照2002年確定的所得稅掛鉤機制外，經請示國務院同意，額外增加了轉移支付總額，保證了金融危機背景下中央對地方支持力度不減，既體現了困難時期中央對地方的關懷與支持，也為下一步重構均衡性轉移支付總額確定機制創造了條件。

出臺重點生態功能區轉移支付政策。按照十七大關于“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度”的精神，在國家級主體功能區規劃尚未出臺的背景下，考慮到青海三江源等國家級重點生態保護區的生態補償機制亟待建立，從公共服務均等化和國家生態安全大局出發，為加快民生工程和生態環境建設，在慎重研究并請示國務院批準后，財政部從2008年起，開始實施重點生態功能區轉移支付。具體辦法是，采取加計生態保護等支出和提高補助系數的方法，增加對三江源等重點生態功能區的均衡性轉移支付力度，提高生態功能區的基本公共服務水平，推進重點生態功能區的生態保護和恢復工作。為優化資金分配辦法，提高資金使用效益，以鼓勵有關地區開展生態保護和建設為目標，2009年財政部與有關部門和單位配合，研究完善了轉移支付辦法，著力研究建立資金分配與使用績效的監控及評價體系。實施一段時間以來，各方普遍認為該轉移支付非常及時，對校正利益外溢，建立生態屏障保護的長效機制，推動有關地區實現科學發展具有十分重要的意義。

調整民族地區轉移支付政策。隨著基礎數據的逐步細化和測算方法的逐步完善，為了貫徹《民族區域自治法》，體現中央對民族地區的關懷，促進民族自治地方經濟社會和諧發展，經請示國務院批準，2006年中央財政將民族省區和民族自治州以外的44個民族自治縣全部納入了轉移支付范圍，實現了對所有民族地區的全覆蓋。針對以往轉移支付間規模波動較大等問題，在調查研究并充分征求民族地區意見的基礎上，圍繞提高轉移支付規模的穩定性和可預見性，財政部還研究提出了完善民族地區轉移支付總額確定機制的方案。目前，方案已經國務院批準，并于2010年實施。按照新方案，中央財政將按照上一下達的民族地區轉移支付額，根據前三年全國國內增值稅收入平均增長率，確定當年民族地區轉移支付總額。此外，為進一步提高轉移支付資金分配的有效性與合理性，還按照科學發展觀的要求，對民族地區轉移支付資金分配辦法進行了完善。

設立資源枯竭城市轉移支付。按照《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》精神，經國務院批準，2007年起中央財政設立資源枯竭城市財力性轉移支付，支持資源枯竭城市化解社會管理和公共服務等領域的歷史欠賬，促進可持續發展。為了提高轉移支付資金使用效益，完善轉移支付辦法，財政部采用調研和座談等方式，聽取地方的意見，研究提出完善轉移支付辦法的方案建議。自2008年起，為增強縣（市、區）財政保障能力，設立并逐年適當增加其固定數額補助；自2009年起，引入激勵機制，對省級政府配套資金給予獎勵，鼓勵有關省級政府增加對轄區內資源枯竭城市的支持。目前，44個資源枯竭城市（19個地級市、18個縣或縣級市、7個市轄區）享受此項轉移支付，中央財政累計下達轉移支付資金168.13億元。其中，2007年8.32億元，2008年34.81億元，2009年50億元，2010年75億元。該項轉移支付資金增幅相對較大，充分體現了中央財政對經濟轉型工作的重視和對資源枯竭城市的照顧。

財政部發行2010年記賬式貼現(十八期)國債公告

財政部公告2010年第85號

根據國家國債發行的有關規定，財政部決定發行2010年記賬式貼現(十八期)國債(以下簡稱本期國債)，現將有關事項公告如下：

一、本期國債通過全國銀行間債券市場和證券交易所債券市場(以下簡稱各交易場所)面向社會各類投資者發行。

二、本期國債計劃發行面值100億元，實際發行面值為100億元。

三、本期國債期限273天，經招標確定的發行價格為97.931元，折合年收益率為2.85％，本期國債2010年12月13日開始發行并計息，12月15日發行結束。12月17日起，本期國債在各交易場所以現券買賣和回購的方式上市交易。

四、本期國債低于票面面值貼現發行，2011年9月12日(節假日順延)按面值償還。

五、本期國債在2010年12月13日至12月15日的發行期內，采取場內掛牌和場外簽訂分銷合同的方式分銷，分銷對象為在中國證券登記結算有限責任公司開立股票和基金賬戶，在中央國債登記結算有限責任公司開立債券賬戶的各類投資者。通過各交易場所分銷部分，由承銷機構根據市場情況自定價格。

特此公告。

第四篇：財政轉移支付研究

財政轉移支付研究

紀曉蘭

南京信息工程大學國際貿易專業 20112330010

摘要：財政轉移支付也稱財政轉移支出，本意是財政資金轉移或轉讓，主要是指上下級預算主體之間按照法定的標準進行的財政資金的相互轉移。1994年，我國實行分稅制體制改革，從2009年起進一步規范了財政轉移支付制度，將中央對地方的轉移支付，簡化為一般性轉移支付、專項轉移支付兩類。在此期間，我國在財政轉移支付的改革道路上取得了巨大成就，但也產生了了一系列問題。本文探討我國財政轉移支付體制的發展歷程和改革中產生的問題出發，對我國財政轉移支付體系進行研究，并提出一系列可供參考的建議。

關鍵詞：財政轉移支付 稅收返還 財力性轉移支付 專項轉移支付

一、財政轉移支付概念

財政轉移支付也稱財政轉移支出，本意是財政資金轉移或轉讓，主要是指上下級預算主體之間按照法定的標準進行的財政資金的相互轉移。轉移支付制度是分級預算體制的重要組成部分。根據分級預算管理體制，上下級預算主體間、同級預算主體間的收支規模是不對稱，轉移支付制度就是均衡各級預算主體間收支規模不對稱的預算調節制度。轉移支付的模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉移，二是橫向轉移，三是縱向與橫向轉移的混合。財政轉移支付是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。目前我國中央財政對地方財政的轉移支付包括財力性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還及體制補助四種方式。其中，財力性轉移支付又包括：一般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付和年終結算財力補助等方式。

二、我國財政轉移支付體系

在我國，財政轉移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務，不僅是現代國家主權在民理念的重要體現，而且是國家政權及其財政合法性的基礎和來源。因此，財政轉移支付制度具有穩定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關系、實現各地財力均衡和公共服務均等化、促進社會和諧的重要制度安排。

我國的財政轉移支付體系按照性質劃分主要包括以下幾個部分：

（1）稅收返還、體制補助和結算補助，這幾部分是1994 年分稅制財政體制改革后財政轉移支付的主要組成部分，其性質是維護既得利益，是舊體制的延續，不具有均等化功能。

（2）一般性轉移支付，是在支付過程中按規范和均等化的原則進行，這是國際上通常稱為的均衡性轉移支付。

（3）專項轉移支付，服務于中央宏觀政策目標，用于增加農業、教育、衛生、文化、社會保障、扶貧等方面的專項撥款，目前這些重點項目主要用于中西部地區。但其核定并不規范，加之往往被層層截留和被擠占、挪用，其性質屬于非均等化轉移支付。

（4）其他轉移支付，包括上述的民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、“三獎一補”轉移支付等，其性質屬于專項轉移支付，但在一定程度上又具有均等化的性質。

現階段我國財政轉移支付具有三個特征：一是總量持續增長。1995年中央的各類轉移支付額為2530億元，到2005年已增長到11483億元，為1995年的4．5倍。二是結構趨于優化。從轉移支付的結構看，體制性轉移支付的比重下降，專項轉移支付和一般性轉移支付比重上升，整個中央轉移支付的格局已由體制性轉移支付占絕對優勢，調整為各占三分之一左右，這標志著我國的轉移支付結構向著合理化的方向發展。三是作用日益凸現。主要表現在：彌補了地方財力的不足；支持了重大經濟改革；促進了地方相對均衡發展。

三、我國目前財政轉移支付體系中主要存在的問題

1、基本公共服務均等化問題

我國地域廣闊，各地經濟發展水平差異很大，在當前我國經濟發展整體水平不高、國家可控制財力有限的情況下，將全部公共服務納入均等化范圍的條件還不具備，所以，均等化的公共服務范圍應該有所限制，并且不同的公共服務項目均等化程度應該有所差異。當前我國真正意義上以均等化為目標的只有一般性轉移支付，因此，我們可以從《2008中央對地方一般性轉移支付辦法》找出我國在實踐中執行的基本公共服務范圍和均等化程度。在計算標準支出時，該《辦法》選取的項目主要有：行政、公檢法、教育、文體廣、衛生、農業、林業、城市維護、基本建設、離退休、村級管理和其它支出，這可理解為均等化目標下的基本公共服務范圍。在計算每個項目支出標準時，采用的是全國平均支出水平標準，這正是均等化目標下的均等化程度。筆者認為，我國實踐中的做法雖然簡便易行，但也存在不少問題，比如，將林業、離退休作為單獨項目列出，但環保、社會保障和科技等重要項目卻未單獨列出；所有項目都采用全國平均水平標準，沒有根據當前我國的經濟發展水平分項目確定等。

2、我國轉移支付模式和方式的選擇問題

我國現有轉移支付形式中真正以均等化為目標的只有一般性轉移支付；專項轉移支付由于需要地方配套和中央管理能力問題而具有逆向均等化效果；民族地區轉移支付、調整工資轉移支付有違均等化本意；農村稅費改革轉移支付和“三獎一補”轉移支付的均等化效果是不確定的。另外，中央政府對省級政府的一般轉移支付也不能保證地方政府用于提供本轄區的基本公共服務，所以有學者指出，轉移支付的重點對象應是管轄鄉村行政的縣鄉政府和生活在鄉村的低收入人群；均等化轉移支付的對象應該明確規定為縣級轄區，至少應該主要針對縣級轄區，尤其是貧困縣。

3、均衡性轉移支付體制均等化財力效果不顯著

（1）均衡性轉移支付對區域財力差距縮小有一定作用，但力度較小，效果甚微。2002年至今，轉移支付規模急劇增加，具有極大的區域均衡效果，但由于總體制度在結構上的不合理，使得不同構成的均衡效果相互抵消，降低了發展趨向應有的均衡效率。均衡性轉移支付增長很快，但力度小，受益面廣，使得均衡效果甚微，難以校正地區差距。

（2）在中央與地方的縱向平衡方面作用顯著，地區間橫向均衡缺乏成效。我國財政轉移支付制度存在著形式多，不夠規范等問題。現行轉移支付制度中的均衡性轉移支付數額，實際上仍采用“基數法”作為主要確定依據，專項轉移支付種類過多。謝旭人部長報告說，在2008年中央財政轉移支付中，財力性轉移支付占38.1%，可是專項轉移支付卻占了43.3%，而且專項轉移支付是9個方面。專項轉移支付塊頭太大、項目太多，這就必然增加成本，減少了地方的主動性，影響了效益的發揮。均等轉移支付部分力度有限，這一缺陷限制了均衡性轉移支付的作用，使其僅有政府間縱向財力均衡的功能，未能發揮地區間財力調節作用，更沒有形成橫向財力均衡機制。要進一步發揮其區域均衡效應，必須進行轉移支付制度的調整和創新。

（3）政府事權和財權范圍界定不夠清晰。政府間轉移支付的依據是合理劃分各級政府的事權和財權。目前，分稅制財政管理體制對財權的劃分比較明確，但對事權卻沒有清晰的界定。因此，在具體事務上，中央與地方政府之間、地方各級政府之間經常會存在事權不清、職能交叉和職能滯后的現象，經常因財權與事權不統一造成部分財政支出不清和上下級政府之間的矛盾，很難進行績效審計和考核及快速明確地界定當事人責任分配，由此導致財政支出整體效益不高。

四、完善我國財政轉移支付制度的若干建議

1、清理整合專項轉移支付，增強分配的規范性、公平性和透明度。

一是對現有的專款要認真進行清理，對情況已經發生變化，名不副實的專款和無法體現政策作用的專款應當堅決予以清理。清理出的資金原則上應用于一般性轉移支付。今后設立新的專款應限于中央事權事

項或雖不屬于中央事權但帶有全局性以及外部溢出效應的事項。二是整合重復交叉的專款項目。在目前的情況下，要加強各部委之間的聯系溝通，統籌安排中央專項轉移支付資金，避免各自為政。三是以規劃為引導，以因素法為主規范專款分配。四是增強專款分配的透明度，對于采用因素法分配的，應公開分配資金至各省所采用的基礎數據，對于按項目分配的，應公開確定項目的標準，分配的結果也應向各省公開。

2、完善財政轉移支付的法律制度。

目前我國的政府間轉移支付制度依據的主要是1993年國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定和1995年財政部制定的過渡期財政轉移支付辦法等。上述決定和辦法屬于行政規章的層次，立法層次較低，缺乏權威性，制約了財政轉移支付制度的完善以及市場經濟體制改革的推進。

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第五篇：財政轉移支付制度

我國財政轉移支付問題研究

----我國財政轉移支付的基本構成、弊端及其建議

【摘要】：我國現行的政府間財政轉移支付制度是在1994年實行的分稅制財政體制基礎上建立起來的,該制度是我國財政法體系中的重要內容。財政轉移支付是指一個國家的財政資金在各級政府之間的無償轉移。財政轉移支付制度是國家財政管理體制的重要組成部分,是世界上普遍推行的財政管理方式,其目的在于解決一個國家各級政府之間、不同地區之間的財政收入和財政支出之間的結構性失衡。該制度自實施以來也取得了很大成果,但不可否認的是,該制度至今仍存在著很多缺陷。正確認識,評價該制度,有利于我們將稅收等國家財產取之于民,用之于民。

【關鍵詞】： 財政 轉移支付 制度

一、財政轉移支付制度

財政轉移支付制度是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡而產生和發展的，是國家為了實現區域間各項社會經濟事業的協調發展而采取的財政政策。它是最主要的區域補償政策，也是世界縮小區域經濟發展差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進區域經濟的協調發展上能夠轉移和調節區域收入，從而直接調整區域間經濟發展的不協調、不平衡狀況。轉移支付是政府把以稅收形式籌集上來的一部分財政資金轉移到社會福利和財政補貼等費用的支付上，以便縮小區域經濟發展差距。

二、我國財政轉移支付制度的基本構成1.稅收返還。其計算公式為：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T為第T年的稅收返還額，R為增值稅和消費稅的增長率。中央政府以1993年為基期年，以地方凈上劃收入額，即消費稅的100%加上增值稅的75%減去中央下劃收入，作為中央對地方的稅收返還基數，以確保地方政府財政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費稅平均增長率的1：0.3系數確定，即“兩稅”每增長1%，中央對地方的稅收返還增長0.3%.并以環比方式逐年遞增，也就是在新增“兩稅”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上劃中央收入達不到核定基數，中央按實際收入數返還。

2.體制補助和上解。分稅制改革后規定，原財政包干體制下中央政府對部分省、自治區的定額補助和部分省市向中央上解收入的辦法繼續實行。接受中央補助的地區繼續獲得補助，上解中央的地區，繼續實行定額上解。體制補助和上解是上下級政府之間的雙向財力轉移。

3.專項補助。指不包含在地方財政體制規定的正常支出范圍內，根據地方特殊情況，由中央財政撥付給地方。按規定用途使用的資金。專項補助范圍較大，除包括防治自然災害支出外，還有支援農業支出、基本建設支出、支援不發達地區和民族地區發展資金支出等，而且撥款額呈不斷上升趨勢。

4.一般轉移支付。作為分稅制改革的配套措施，1995年開始實行過渡期轉移支付，即從中央財政收入增量中拿出一部分用于轉移支付，緩解地方財政運行中的突出矛盾，體現對民族地區適度傾斜的政策，撥款金額和調節的范圍和力度都有限。2002年進行所得稅分享改革后，過渡期轉移支付改稱一般轉移支付。中央財政把所得稅分享改革增加的收入全部用于一般轉移支付，使其轉移支付額大大增加。目前接受一般轉移支付的省已達25個。一般轉移支付額主要按照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及轉移支付系數計算確定，凡標準財政收入大于或等于標準財政支出的地區，不納入轉移支付范圍，轉移支付系數參照當年中央對地方一般轉移支付總額、各地區標準收支差額以及各地區財政困難程度確定。

5.年終結算補助或上解。中央財政在每個財政終了后要與地方財政就上一個財政在財政體制之外發生的某些事項進行結算，如企事業單位隸屬關系在中央與地方之間發生改變、中央實施某項宏觀調控政策對地方財政收支帶來影響，都需要對由此產生的差額進行調節，這種調節既有中央對地方的補助又有地方對中央的上解，它也是上下級政府之間的雙向財力轉移。

三、我國現行財政轉移支付存在的弊端

（一）政府財權、事權劃分不對稱

中央和地方實行“分灶吃飯”的分稅制財政體制以來，對財權的劃分還比較明確，而對事權的劃分界定不清晰。財權與事權的不對稱直接導致了各級政府之間對事權和財權支出范圍的隨意和盲目劃分，撥付出去的財政轉移支付資金的運用隨意性很大，產生上下級政府對同一項公共服務重復提供或對某些地區急需的公共服務因上下級政府推諉責任而無人提供的現象，而且事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致許多政府機關人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，很難快速和明確地界定當事人之間的責任分配，由此導致財政支出整體效益的低下。

（二）財政轉移支付規模尚小

西方發達國家地方政府一級的財政收入有將近30%—40%來源于聯邦和州政府的財政轉移支付，有的基層組織如美國的學區有近60%來源于上級政府的財政轉移支付。現階段，我國的中央財政仍十分困難，使財政轉移支付制度缺乏充足的財力支持。1993年，中央財政收入占財政收入的比重為22%，到2003年已上升為54.6%.如果計入預算外收入部分，這一比例約45%.稅收返還是中央政府的法定義務，其目的不是為了扶危濟困，更不是為了實現公共服務均等化，應把稅收返還看作是地方對共享稅收入的分享。如果把稅收返還約4000億元計入地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。

（三）財政轉移支付結構不合理

在我國的財政轉移支付構成中，用于稅收返還及補助的數額偏大，而用于縮小地區差距的數額又偏小。如2003年中央財政總支出預算為15138億元，中央本級支出7201億元，對地方稅收返還和補助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補助326億元，對地方的其他財政轉移支付4207億元。稅收返還占中央對地方全部財政轉移支付的43%.而稅收返還是以保證地方既得利益為依據的，實際上是對收入能力強的地區傾斜，與公共服務均等化的目標毫無聯系，致使西部許多地區由于財政均等能力不足長期無法實現財政平衡。稅收返還延續和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地區差距。財政補助由于缺乏科學依據，透明度不高，隨意性很大，常常出現上下級政府討價還價的問題，明顯有失公平。專項撥款也由于缺乏完善的法律依據和有效監督，運作不規范，經常成為地方政府平衡地方財政的工具。

（四）財政轉移支付資金安排缺乏監督

長期以來人們對財政部門只管撥款。不問資金使用方向的現象已是見怪不怪了。我國較大比例的財政轉移支付資金在撥付到各部門之后就進入失控狀態。目前屢有項目重復設置、多頭審批、利用職權對本系統資金安排予以“照顧”的案例。這些違規做法使財政資金難以統籌安排、合理配置，甚至還滋長了政府中狹隘小團體主義和地方保護主義的毒瘤，嚴重違背了財政轉移支付資金撥付的目標和降低了資源配置的效率。

（五）財政轉移支付資金安排隨意性大

在分稅制國家里，有條件撥款（專項補助）的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級或多級政府共同分攤其成本費用的某些基礎性項目和公益事業項目內，專項補助資金的分配使用一般都有基礎設施建設法規或單項事業發展法規作依據。與之相比，我國目前的專項撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業，到處“撤胡椒粉”：同時，不少專項資金的分配使用缺乏事權依據，亦無相應的基礎設施建設法規和單項事業法規可依，費用分攤標準和專項資金在各地區之間的分配方法都缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現資金使用的分散、浪費和低效率。

（六）財政轉移支付標準不規范

在我國現行的財政轉移支付的法律形式中，并沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算方法，資金的分配缺乏科學的依據。目前，仍然堅持“存量不動。增量調節”的原則，并在此基礎上采取“基數法”計算財政轉移支付的資金數額。另外還有一些財政轉移支付資金干脆就根據撥付者的主觀判斷，而不是根據一套規范的計算程序和公式來分配，這樣勢必造成財政轉移支付的盲目性和隨意性，使財政轉移支付演變為中央與地方之間的博弈行為，影響公正性，降低了轉移支付的效率。這樣的財政轉移支付標準不僅不能適當的解決我國嚴重的地區間財政收入上的差異，而且加劇了這些地區間的公共服務水平上的差異。

（七）財政轉移支付立法不完善

我國財政轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監督機制不健全，主要表現在如下四方面：一是相關的法律法規體系的建設滯后，我國現行的政府間財政轉移支付制度依據的主要是政府規章，還沒有專門的或者相關的規定財政轉移支付的法律。缺乏法律權威性和統一性，客觀上降低了財政轉移支付制度決策和運作的民主性和規范性。二是沒有專門機構對財政轉移支付進行統一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財政轉移支付之間目標不統一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標實現難以保證。三是財政轉移支付的決定與支付缺乏明確的程序規范。使支付對象、資金數額、支付時間、支付方式等方面都帶有隨意性和人為因素，四是對財政轉移支付違規違法行為責任的認定和處罰缺少全面、明確的規定，很多違法行為都以“內部處理”了事，造成了一些單位和個人對財政轉移支付的有關規定視而不見。影響了財政轉移支付制度的權威性。另外，審計部門對我國財政轉移支付資金的使用也監督不夠。

四、完善我國政府間財政轉移支付的建議

（一）進一步完善我國的分稅制財政體制，明確劃分中央政府和地方政府之間的事權、財權的范圍

財政轉移支付手段應當以事權和財權的明確合理劃分為基礎。我國憲法對中央政府和地方政府的職權進行了規定。政府間的事權劃分應當以成本效益分析為標準，將政府間相互交叉的事權徹底分開，明確各級政府的開支責任，對政府間的共同事務，應當按照支出責任和收益程度的大小確定負擔的比例，并以財政轉移支付的方式將資金歸集到具體事務的承擔政府。

（二）進一步提高兩個比重，擴大財政轉移支付規模

縱觀發達市場經濟國家的財政轉移支付，無一不是以中央擁有較大財力為基礎的。如美國聯邦政府掌握了全國財力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亞聯邦政府掌握了70%，加拿大和德國中央政府也集中了約50%的財力。我國自1994年分稅制改革以后，名義上中央財政收入占全國財政收入的比重已經上升到50%以上，但由于大量的稅收返還，中央財政實際可支配財力增量打了折扣。如果把稅收返還約計人地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。另外，我國財政收入總額占GDP的比重雖有所上升，但總體上還是偏低。所以，提高“兩個比重”在很大程度上制約著財政轉移支付制度的完善。另外。我國國土遼闊，地區差異大，并且處在由計劃經濟向市場經濟轉變、由二元經濟向現代經濟轉變、快速融入世界經濟體系、快速城市化的社會變遷過程之中，社會矛盾錯綜復雜，政府更需要擁有較為雄厚的財力。惟有如此，才能有效控制

社會秩序，有序解決社會矛盾，平穩推進社會轉型。當前。許多問題（如農村義務教育、農民醫療和養老保障等）的有效解決，也都有政府財力不足的制約。

（三）大力優化財政轉移支付結構

世界各國的政府間轉移支付，大都采取復合型，即多種轉移支付手法綜合地運用。一般說來，這些形式大致可分為一般性轉移支付、專項轉移支付和分類轉移支付三類。一般性轉移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉移支付，其目標是重點解決各級政府之間財政收入能力與支出責任的不對稱問題，使接受轉移支付的地區能有足夠的財力履行政府的基本職能，提供與其他地區大致相等的公共服務。專項轉移支付大多帶有定向支援、定向加強和委托辦理的性質和特點。分類轉移支付，一般只是指定轉移資金的大的使用方向，而不規定具體的使用項目，接受此種轉移支付的政府擁有一定的決策權。在選擇新的轉移支付形式時，上述三種當然都應加以考慮。但就我國近中期的實際情況看，當轉移支付的模式確定后，似應建立一種以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付作補充的復合型形態為宜。

（四）減少財政轉移支付中間環節，加強對財政轉移支付資金的監督和管理

對財政轉移支付的監督主要體現在：第一。加強法律上關于財政轉移支付法律責任的規定；第二，制定一系列的制度來達到監督財政轉移支付的目的。這些制度包括，對項目實行執行情況定期報告制度和對該項項目實行審計制度等：第三，加強和完善對財政轉移支付行為的審計監督。西方發達國家對財政轉移支付制度的審計監督相當發達，我們應當借鑒；第四，強調財政轉移支付資金使用的事后監督，特別對專項項目撥付，應當跟進后續的監督。使整個財政轉移支付在法制軌道中運行。

（五）成立專門的財政轉移支付機構

我國財政轉移支付的機構建設可借鑒澳大利亞模式——政府機構加咨詢委員會型，一是聯邦國庫部，二是聯邦撥款委員會。根據國外經驗和我國實際情況，可以成立一個專門機構來進行財政轉移支付方案的確定和支付資金的撥付，具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機構。該機構還可負責對財政轉移支付的最終效果進行調查、追蹤、反饋、監督和考評，使其社會效益和經濟效益盡可能統一，不斷提高財政轉移支付資金的使用效率。

（六）用“因素法”代替“基數法”計算財政轉移支付數額

因素法的基本特征是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數量、城市化程度、人口密度等。可以在《過渡期轉移支付辦法》的基礎上進一步完善，設計出一套科學的公式，對各地的標準化收入能力和標準化支出需要進行測算，以此確定轉移支付的數額。在因素的選擇上，應全面、客觀，用稅制因素、人口因素、自然環境因素、經濟實力因素、社會發展因素和特殊因素等確定各地的需求水平。既要考慮各地經濟發展水平的高低、財政能力的強弱，又要考慮到各地公共商品和服務支出成本的差異。改革過程中，可以先選取一些最主要的和數據取得相對容易的因素，逐步擴大采用“因素法”核定的范圍，完善評估體系和公式設計。

（七）加強財政立法，制定中央級《財政轉移支付法》

世界上一些發達國家紛紛用法律來約束財政轉移支付行為。在德國，財政轉移支付的系數要由立法機構討論確定，財政轉移支付的目標、范圍等也被寫入法律，據以計算均等化撥款的稅收能力和標準稅收需求。其他一些技術性的比例，也用法律的形式加以明確規定：在日本，各級政府之間的財政收支劃分以及財政轉移支付的三種形式都有相應的立法：美國的主要專項撥款由國會法案確定等。他們對財政轉移支付中的若干內容，包括政府支出責任、收入劃分、財政轉移支付規模、結算辦法等，均以法的形式加以規定。因此，建議有關部門借鑒發達國家財政轉移支付經驗。對財政轉移支付制度的內容、具體用途、監督形式、處罰規則等，以立法的形式明確下來。