第一篇：甌海“全員考績”構建責任壓力傳導機制[定稿]

甌海“全員考績”構建責任壓力傳導機制

甌海區建立機關中層及以下干部全員績效考核機制，切實發揮績效考核的激勵、導向作用，構建起“千斤重擔人人挑、人人身上有指標”的責任壓力傳導機制，形成“干好干壞不一樣”的爭先氛圍，全面激發干部干事創業活力。

一、全員考績，層層傳導壓力。確定單位“一把手”為第一責任人，把全員績效考核作為推動工作的抓手,考績對象范圍涵蓋全區所有功能區、鎮街、區直部門的中層及一般干部職工。將全員績效考核納入區直單位年度考績內容和鎮街基層黨建考核內容，建立層級績效考核機制，績效考核涵蓋單位每項重點工作和每個關鍵要素，實現考績工作全員覆蓋。

二、靈活賦分，突出工作實績。以工作實績考核為重點，量化單位年度目標任務到科室、個人。績效考核基本分100分，分為上級評價、科室考核、民主測評(評議)、組織綜評等4個項目。各單位可根據實際調整項目權重比例，其中上級評價權重比例原則上不低于其他項目。對干部職工發生重大工作失誤、不能完成工作任務等情況給予扣分。同時根據實際情況酌情設置加分項目。

三、結果運用，迸發干事活力。把考績結果作為確定干部職工年度考核等次和年度目標考核獎金發放的重要依據，年度目標考核獎金按人均30%的比例提取進行統籌用于獎優促劣，以10%的比例拉開每個檔次獎金的差距。另外，實行考績末位約談機制，對考績末位的干部職工進行誡勉談話，連續2年考績末位，采取降職、交流、離職教育等措施予以調整。

第二篇：黨風廉政建設“兩個責任”壓力傳導常態化機制研究

黨風廉政建設“兩個責任”壓力傳導常態化機制研究

落實好“兩個責任”是貫徹黨風廉政建設責任制的核心內容，直接關系到責任制的實施效果，而實現“兩個責任”的壓力層層傳導則是其中的關鍵環節，健全“兩個責任”壓力傳導機制，實現壓力傳導的常態化，具有十分重大的意義。在黨風廉政建設和反腐敗工作中，由于各方因素的制約，“兩個責任”壓力傳導機制方面還存在一些問題和不足，對“兩個責任”的落實形成了阻礙，對此亟待從深層次研究解決。

一、“兩個責任”壓力傳導中存在的主要問題

從表現來看，“兩個責任”壓力在傳導中呈現出“冷熱不均”的狀態，主要體現為：“上熱下冷”、“中熱側冷”、“時熱時冷”。

(一)從縱向維度上看，壓力傳導存在“上熱下冷”現象。在當前高壓態勢下，省、市、縣等各級黨委、紀委都高度重視“兩個責任”，但是仍然存在有的基層黨委對落實主體責任思想上認識不到位、定位不準確、責任不清楚。基層黨組織滿足于層層轉達上級全面從嚴治黨決策部署，照搬照套、生搬硬套、甚至“越搬越少”。有的習慣于把落實黨風廉政建設責任制簡單地交給紀檢機構去做，認為是紀檢機構的工作，落實主體責任僅限于開會部署、聽取匯報，具體工作仍多由紀檢機構負責，甚至只要是紀檢機構協調的工作到最后都會變成牽頭或主抓。落實黨風廉政建設責任制的思路不清，工作流于形式，導致壓力傳達不力，就形成一種“上面九級風浪，下面波瀾不驚”的狀態。

(二)從橫向維度上看，壓力傳導存在“中熱側冷”現象。在各單位部門內部，壓力的傳導呈現出不均衡的狀態，主要領導比其他領導班子成員重視，班子成員比中層干部重視，中層干部比一般干部重視，辦公室、人事等單位綜合管理部門比具體業務部門重視，機關科室比下屬二級單位重視。有的班子成員因為上級黨委、紀委強調“第一責任人”責任多，就把主體責任籠統理解為黨委的集體責任或者是一把手的責任。有的基層單位負責人認為黨風廉政建設工作是黨委、紀委的事情，認為腐敗問題離自身很遠，只要自己沒有違紀違法行為就是抓好了黨風廉政建設工作。

(三)從時間維度上看，壓力傳導存在“時熱時冷”現象。有一些基層部門在落實“兩個責任”中，對于“兩個責任”壓力傳導缺乏主動性和自覺性，壓力傳導主要依靠上級的力量，自身缺乏內在的傳導動力。工作開展過多依賴上級行的布置和推動，處于“推一推就動一動”“不推就不動”的不作為狀態，習慣于“上傳下達”，通常是上級說什么自己就做什么，上級重視什么自己就重視什么，上級開展活動就緊一陣，不開展活動就松一陣，缺乏創新性、主動性和持久性。

二、原因分析

(一)思想認識不到位。對黨風廉政建設責任制的內涵認識不清、意義認識不深、目標認識不透、路徑認識不明，責任意識擔當意識不強。對于黨委來講，受固有思維的影響，仍然存在著主體責任意識不強的問題;對于紀檢機構來講，也存在著監督責任意識不強的問題。有的黨委認為落實黨風廉政建設責任制是紀委的事情，把它交給紀委去做;有的紀檢機構認為責任有主次之分，黨委才是主體責任，黨委布置什么就去做什么，沒有發揮組織協調和督促推動的作用。這樣一來“兩個責任”主體均不能很好地履行自身的責任，導致壓力傳達不力，黨風廉政建設責任制落空。

(二)責任分工不清晰。黨風廉政建設責任制的關鍵在于責任，責任邊界不清晰，任務分工不明確，就會出現看似誰都有責任、實際誰都不負責任的局面。一方面，責任分解不清。“一崗雙責”被認為主要是“一把手”的事情，黨風廉政建設責任落實的好壞，被認為最終是紀委的責任。領導班子主要負責人對黨風廉政建設中的重要工作、重大問題、重點環節和重要案件的責任履行似是而非、界定不明;領導班子成員和主要負責人承擔趨同相似的責任內容，而未對其職責范圍內的黨風廉政建設領導責任內容加以區分。另一方面，責任內容不細。實際工作中，責任單位通常只滿足于完成上級要求的規定動作和既定內容，而在如何結合單位業務，細化黨風廉政建設任務方面則比較薄弱，從而使得各單位的責任內容千人一面，業務職能與黨風廉政建設責任制落實未能有效結合。

(三)監督問責追究力度不夠。責任追究是確保黨風廉政建設責任制落實的重要保證，也是黨風廉政建設責任制嚴肅性的具體體現。然而在具體工作中，紀委在開展責任追究方面面臨較大壓力和阻力，存在不想追究、不愿追究、不敢追究、難以追究的現象。有的紀委對同級黨組的監督往往還停留在口頭或紙面上，缺乏有效的載體和途徑，對黨員干部的監督也缺乏科學規范，存在監督失之于寬，失之于軟的現象。責任追究手段常僅限于通報批評、誡勉談話和組織處理，極少給予黨紀政紀處分，也使落實監督責任打了折扣。

(四)履責方式單一化。各級黨委在制定落實工作任務的具體操作辦法不多，工作停多留在老套路上。在責任制的落實上，主要模式為：年初開會部署，下發文件責任分解，年終檢查考核。只滿足于制定責任制的實施辦法和配套措施，把任務和責任分解下去。在責任制的考核上，有的單位部門盡管由領導班子成員帶隊考核落實情況，但僅僅檢查監督，通報通報，沒有什么問責措施。在責任制的日常督導上，有的單位除了年初檢查一下、年終績效管理考核外，中間缺乏經常性的督導和提醒，沒有形成一些有效的日常督導方式，導致一些部門及其領導干部責任意識淡漠。

(五)體系機制不健全。在落實“兩個責任”上，目前研究出臺的責任分解和考核評價辦法，大部分存在定性指標偏多、定量指標偏少的問題，缺乏統一規范的量化評價機制，不能真正做到可執行、可監督、可檢查。落實“兩個責任”的責任分解和考核評價時，仍然需要借助看文件、聽述職、看資料、搞測評等方式。同時，責任追究辦法也是五花八門，大多存在實施責任追究的主體、程序不統一，責任追究的尺度難以量化，缺乏科學規范的責任追究體系。

三、健全“兩個責任”壓力傳導常態化機制的對策

(一)提高思想認識，實現宣傳教育常態化。落實“兩個責任”，抓好思想教育是根本。要強化學習教育，增強領導干部落實黨風廉政建設責任制的政治責任感和使命感。要加強黨風廉政建設責任制的落實，就要不斷強化各級領導干部的學習教育，進一步從思想上提高各級領導干部對實行黨風廉政建設責任制重大意義及應負責任的認識，把思想統一到黨中央的精神上來，牢固樹立四個意識，不斷增強落實黨風廉政建設責任制的自覺性和實效性。領導班子和領導干部要從關系黨和國家生死存亡的政治高度，充分認識貫徹落實黨風廉政建設責任制的重要性和必要性，消除各種錯誤思想和模糊認識，增強落實黨風廉政建設責任制的主動性和積極性，以與時俱進的精神狀態和真抓實干、奮發有為的工作作風，全面貫徹落實黨風廉政建設職責，確保黨風廉政建設各項任務落到實處。在具體工作上，要把反腐倡廉宣傳教育工作納入黨的宣傳教育工作全局中統籌部署。要嚴格執行理論中心組每年定期研究黨風廉建設和反腐敗工作的學習制度，各級黨委要嚴格執行黨組織負責人帶頭講黨課制度。宣傳部門要研究和統一謀劃本地區本部門的反腐倡廉宣傳教育工作，大力弘揚廉政文化，使黨員干部接受廉政文化的熏陶和洗禮。

(二)厘清責任分工，實現責任落實常態化。要明確黨風廉政建設責任制的責任邊界、任務分工。一要強化“一把手”的第一責任。黨委負主體責任，黨委書記是第一責任人，尤其需要自覺踐責、勇于擔責，積極履責。“一把手”既是落實黨風廉政建設責任制的組織者、領導者，又是具體的執行者，不僅要堅持從自身做起，廉潔自律，勤政廉政，依法辦事，當好表率，還要敢抓敢管、動真碰硬，切實擔負起本單位、本地區黨風廉政建設和反腐敗工作的領導職責。二要強化班子其他成員對分管范圍內的領導責任。分管領導作為某個工作的直接領導，也要強化責任意識，要主動研究部署、支持查辦案件、加強督促指導、參加檢查考核、嚴格廉潔自律。對分管單位、部門出現的黨風廉政建設問題，不僅要嚴肅追究當事人責任，還要追究分管領導責任。三要強化紀委的監督責任。紀委既是監督主體、執紀主體，也是問責主體、管理主體，要切實擔負起紀律監督責任，履行好監督執紀問責職責。在具體工作上，要強化責任清單制，把籠統的責任變成具體的清單，明確領導班子的集體責任，明確主要負責人、分管領導、職能部門、紀檢監察部門的工作任務、目標要求和具體措施，將工作職責細化為指向明確、可操作性強的責任清單。形成責任明確、目標具體、責權統一、上下貫通的黨風廉政建設責任落實機制。

(三)加大問責力度，實現責任追究常態化。紀檢監察部門要切實履行自身監督責任，強化責任追究。一要規范問責程序。從問責的啟動、調查的展開，到處理意見的提出、研究，再到處理決定的形成、送達和問責對象的申訴渠道和程序都要規范，實現問責常態化、制度化、規范化。二要運用好問責結果。要建立責任分解、檢查監督、倒查追究、結果運用的完整鏈條。凡經查實的問題，不管涉及到什么人，都要堅決追究責任，通過剛性的責任追究，避免出現以批評教育、誡勉談話等形式代替黨紀政紀處分的現象，形成良性的責任導向。凡被問責的組織或個人，都應與其評優評先、提拔重用等掛鉤，最大化地運用好問責結果。三要完善責任追究制度。區分個人責任與集體責任、直接責任與領導責任，明確責任追究的程序、情形和方式、力度。對黨風廉政建設主體責任履行不力的部門和單位，堅決嚴肅問責，既追究主體責任、監督責任，又嚴肅追究領導責任，并建立責任追究典型問題通報制度，以嚴格的責任追究倒逼主體責任落實。

(四)創新工作方式，實現履責壓責常態化。責任制的落實上，要創新方式方法。一要全面深化廉政巡察工作，建立和完善巡察工作常態化工作機制，加強對下級黨組織的監督。把主體責任和監督責任落實情況納入巡察內容，著力發現問題，注重成果運用。對黨風廉政建設主體責任和監督責任落實不力、群眾反映問題比較集中、作風和腐敗問題比較突出的部門和單位，開展專項巡察。二要繼續實行黨委主體責任、紀委監督責任報告制度。進一步深化主體責任雙報告制度，堅持從村(社區)黨組織做起，各級黨組織向上級黨委和紀委報告上履行黨風廉政建設主體責任的情況和履行“第一責任人”職責情況;各級紀檢組織向同級黨委和上級紀委報告上履行監督責任情況。實行基層黨組書記、黨委書記、黨支部書記述職制度，積極探索現場提問考責點評制度，對落實主體責任提出具體要求，傳導責任壓力。三要建立常態化、立體式的監督檢查機制，把落實“兩個責任”情況作為主要內容，在堅持黨委領導帶隊檢查的同時，創新方式方法，加強日常監督檢查和專項監督;建立接受監督評議制度，探索運用民意測評、問卷調查、第三方調查等方式，導入和建立群眾對責任落實情況的評價機制。(五)健全體制機制，實現制度支撐常態化。落實“兩個責任”，抓好制度建設是關鍵。一要完善壓力傳導機制。實現壓力的層層傳導，核心內容就是一級抓一級，一級帶一級。通過層層簽字背書，傳導壓實黨組織集體責任和個人責任，實現人人擔當責任。主體責任人和監督責任人要對基層單位黨風廉政建設責任分工、任務分解、年終工作總結報告等具體責任行為進行審閱，提出審閱意見并簽名，作為落實黨風廉政建設責任制工作考核和追責的依據。二要完善考核機制。要定期或不定期對責任制落實情況進行考核和督促檢查，做到責任制考核與經濟建設、精神文明建設和其它業務工作考核相結合，與黨風廉政建設專項工作考核相結合，與民主評議、民主測評領導干部相結合，平時考核與年終考核相結合，不斷增強考核工作的力度和實效。要突出抓好“三個環節”：即定期進行考核，抓好專項考核;建立科學的責任考核評價標準和指標體系，并把承擔黨風廉政建設重點任務達標率、分管部門責任制落實率、廉潔自律規定落實率、單位查擺問題糾正率、群眾認可率作為重點內容。三要建立激勵機制。好的壓力傳導機制通過問責和激勵機制的相輔相成，通過問責與激勵相結合，實現壓力與動力相轉換。要建立黨風廉政建設責任制專項獎勵資金，納入各級財政預算，對責任制落實得好的單位或個人進行嘉獎表彰;要建立黨風廉政建設責任制評優機制，對責任制落實得好的優秀領導干部優先提拔任用，充分調動各級領導干部的積極性。

第三篇：構建五項機制 落實主體責任

構建五項機制 落實主體責任

黨委能否落實好主體責任，直接關系黨風廉政建設和反腐敗斗爭成效。一年來，我縣對落實黨風廉政建設主體責任高度重視，縣委常委會成員以身作則，牢固樹立“抓好黨風廉政建設是本職、不抓黨風廉政建設就是失職、抓不好黨風廉政建設就是瀆職”的意識，把落實主體責任擺在重要位置，帶頭做黨風廉政建設的領導者、執行者、推動者。

一、建立領導責任機制。嚴格落實黨風廉政建設主體責任，自覺擔負起反腐倡廉建設政治責任，堅持把反腐倡廉建設與經濟社會發展工作同部署、同落實、同問效。堅持“一崗雙責”、分級負責，縣、鎮建立一級抓一級、層層抓落實的領導責任體系。縣委成立了落實黨風廉政建設責任制領導小組和懲防體系建設領導小組，重要任務親自部署、重大問題親自過問、重點環節親自協調、重要案件親自督辦。去年以來，先后7次召開常委會議研究黨風廉政建設工作，協調解決工作中遇到的具體困難和問題，推動了黨風廉政建設和反腐敗工作各項任務的有效落實。

二、建立協調推進機制。年初，對全縣黨風廉政建設和反腐敗工作進行了全面安排部署，與各鎮、各部門簽訂“個性化”的《黨風廉政建設和反腐敗工作目標責任書》，落實反腐倡廉政治責任。圍繞重點工作任務，制訂了全縣反腐倡

廉和農村黨風廉政建設任務分工，落實了縣委常委的牽頭領導責任和有關職能部門的主抓責任，明確責任范圍、內容和責任追究等，定期聽取工作進展情況匯報，研究解決存在的問題，限期整改落實，形成分工負責、統籌協調、有序推進的工作機制。

三、建立檢查考核機制。縣委將黨風廉政建設納入目標責任考核范圍，實行目標責任、領導班子和領導干部、黨風廉政建設“三位一體”的考核評價體系。制定《黨風廉政建設責任制考核評價暫行辦法》，實行黨風廉政建設責任制落實情況臺賬管理制度，對各鎮各部門責任制落實情況實行月度暗訪、季度督查、半年檢查、年終考核。每周由縣委、縣政府值周領導分別帶領縣委督查室、縣政府督查室干部，定期或不定期采取明查暗訪的方式，對鎮、部門的黨風廉政建設責任制落實情況進行檢查。半年和年終，實行縣委常委、縣人大常委會主任、縣政協主席、縣政府黨員副縣長帶隊檢查黨風廉政建設責任制落實情況。對黨風廉政建設責任制考核中處于同類型末位的鎮、部門，由縣委主要領導對單位主要負責人進行了約談。對“一把手”發生違紀問題，受到責任追究的單位，實行“一票否決”

四、建立作風建設常態化機制。嚴格落實《關于加強對中央八項規定貫徹落實情況監督檢查的辦法》、《關于領導干部轉作風提效率促落實的實施意見》等，執行干部去向公示、記民情日記、便民服務聯系卡、機關公務接待“廉政灶”等制度，從節假日抓起，抓早抓小抓苗頭，嚴肅處理違反八項規定的案件，并實行責任倒查，公開曝光。建立縣委常委及基層黨委書記黨務公開聯系點38個，規范黨務公開，接受監督。按照“內涵豐富、特色鮮明、示范性強”的總體要求，在鎮機關、村（社區）、基層站所和縣直部門開展黨風廉政建設示范點創建活動，實施動態管理，發揮示范帶動作用。

五、建立支持保障機制。嚴格落實十八屆三中全會《決定》，堅持查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，堅持線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記，各派駐紀檢機構負責人的提名和考察，以上級紀委會同組織部門為主；推進紀檢監察派駐機構統一管理；全力支持紀檢監察機關“三轉”，保證紀檢監察機關聚焦中心任務。提升紀檢隊伍建設，優化結構，強化執紀監督。以開展群眾路線教育實踐活動為契機，在紀檢監察系統開展主題實踐活動，著力糾正紀檢監察系統“四風”，促進紀檢干部作風持續好轉。

第四篇：全面從嚴治黨主體責任壓力傳導層層遞減的成因及對策

全面從嚴治黨主體責任壓力傳導層層遞減的成因及對策

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持黨要管黨、從嚴治黨，對黨的建設從戰略高度進行新謀劃、新布局，形成了全面從嚴治黨戰略。全面從嚴治黨關鍵在于落實主體責任，黨委是黨風廉政建設的領導者、執行者、推動者，黨委負主體責任是黨章規定的職責，緊緊抓住主體責任這個“牛鼻子”，層層傳導壓力，層層落實責任，是當前落實全面從嚴治黨的重要抓手，但在具體工作中也出現主體責任壓力傳導層層遞減，呈現“上熱中溫下冷”的現象，不能切實將主體責任牢牢抓在手上、扛在肩上、落到實處。

一、全面從嚴治黨主體責任壓力傳導存在的問題

（一）落實主體責任方法途徑單一。就目前而言，基層人民銀行落實主體責任，還是過多的依賴上級行的布置和推動，習慣于“上傳下達”，以文件來落實責任，經常照搬照抄，通常是上級行說什么就做什么，對黨建工作上級重視基層就重視，開展活動就緊一陣，不開展活動就松一陣，時緊時松，缺乏創新性、主動性和持久性。抓黨風廉政建設責任制的主要模式還是停留在開開會、簽簽字、講講課、表表態、簽訂責任狀、泛泛提要求上，缺乏針對性和可操作性。雖然啟動了下級黨委向上級黨委、紀委報告工作和述責述廉制度，但往往是“憑印象、靠嘴說、看材料”，內容泛化，考核工作缺乏具體量化標準和指標體系，定性多定量少，發現問題的能力不強，不能全面準確反映責任制落實情況。

（二）主體責任的落實機制空轉虛化。一方面，“口號喊在黨委，工作還在紀委”的現象仍然存在。部分基層人民銀行黨委（組）仍然認為黨風廉政建設是紀檢監察部門的工作，將紀檢監察負責糾風工作理解為行風管理等類似這樣的工作，存在責任邊界不清的情況，只要紀委協調的工作到最后都會變成牽頭或主抓。另一方面，有的基層黨組織負責人自身不干凈，對違法亂紀行為管起來腰桿不硬、底氣不足，怕“拔出蘿卜帶出泥”；有的基層黨組織和黨員干部存在“圈子”文化和“好人主義”思想，對違規違紀的一些現象和人員有時睜一只眼閉一只眼，存在失之于寬、失之于軟的問題。

（三）監督職能被弱化。一是基層紀檢監察人員少，監督力量不足。大部分基層紀檢監察人員配備僅為紀檢組長和紀檢監察員各一人，但卻承擔大量的事務性工作，使得真正投入紀檢工作的時間和精力十分有限，這客觀上造成了基層紀檢監察工作力度不夠，弱化了內部監督的地位和力度，也在一定程度上影響監督效果和監督質量。二是監督方法單一，監督手段仍然停留在查閱報表、賬簿、憑證、規章制度上，依然是以查錯糾弊的真實性審計和對照制度檢查為手段的合規性檢查為主，對網絡和信息系統運行過程中存在的風險隱患，缺乏行之有效的監督手段和必要的風險預警。三是在監督格局上，各監督主體之間缺少有效配合，信息交流不夠順暢，監督資源分享機制和平臺還不完善，導致力量較為分散、合力不強，監督預警效果不佳。

（四）制度機制相對滯后，保障力缺失。由于目前的社會發展階段性特征，“把權力關進制度的籠子”還有很長的一段路要走，一些規范性制度建設相對滯后，一些領域缺少常態化、規范化的監督制約機制，有些制度前后銜接不夠，缺乏實用性，難以跟上業務發展的需要，一些制度本身相互“打架”，落實主體責任配套的工作制度還不完善等等，導致基層黨委（組）在落實主體責任上缺少常態化制度支撐，更多是疲于治標，四處“滅火”，牽扯了大量精力，卻仍無法擺脫抓不勝抓、防不勝防的尷尬。

二、全面從嚴治黨主體責任壓力傳導層層遞減成因分析

（一）思想認識不到位，履職內動力缺乏。目前，越是基層人民銀行越是人少事多，基層行一個部門往往對應上級行多個處室或科室，這也導致在實際工作中出現了重業務，輕思想的行為，對黨風廉政建設工作被動應付，認為業務工作是“硬指標”，黨風廉政建設是“軟任務”，甚至認為紀檢監察如果管得嚴,就捆綁住了經辦人員的手腳,不利于業務工作的開展。同時，責任與工資收入不匹配，給責任主體工作積極性帶來了一定的挫傷。如有的支行副行長工資收入在全行30多個干部職工中排名20多位，工作責任與收入水平的強烈反差導致領導干部工作積極性減退，主體責任壓力傳導出現“能量損耗”。

（二）職責定位不清晰，落實主體責任有壓力。當前落實主體責任的氛圍更多是在一級一級的壓力傳導和嚴肅的追責態勢下形成的，部分領導干部并沒有從內心深處、從履責必須的角度認識并接受主體責任，或認為是上級要求，或認為是額外任務，或認為是紀委逼著做的工作，缺乏工作動力，把“不出錯”的履責底線變成履責追求，以工作太多無暇履責、沒有明確的規定無法履責、沒有專門的機構不能履責等借口推諉責任，導致工作到黨委轉個圈繼續回紀委。在同級監督中，紀檢干部在發揮監督職能的同時也要接受同級黨委（組）的領導，因此監督人員對同級黨政干部不敢管，發現問題也需要經領導批準后才能上報。盡管落實主體責任是各級黨組織的應盡之責，但是由于過去強調不夠，一些單位形成了黨內不良生活習氣，例如“好人主義”，“多栽花少栽刺”的庸俗哲學、對“潛規則”的默許心態等，影響了黨內風氣，對落實主體責任形成壓力。

（三）監督能力不足，預警防控有缺陷。一是近幾年來，由于縣支行人員流動緩慢，每年新入職人員比較少，而按內控要求，崗位設置又較多，縣支行人少崗多的矛盾較為突出，因此支行紀檢機構設置、人員配置幾乎沒有專職，紀檢組長多數由支行副行長兼任，平時忙于其他工作事務，工作精力難以集中于監督中，存在監督工作思路、方法舉措也相對滯后。二是目前各部門崗位業務變化快，越來越呈現出精細化的特征，監督部門人員難以保證及時熟悉多崗位業務的最新變化在開展專項業務監督檢查時，心有余而力不足，對于可能出現的管理風險及其后果缺乏必要的預警，對遇到的各種新問題束手無策。三是在實際工作中，雖然各監督部門定期通報監督結果，但各監督部門的監督成果未能得到有效運用。如人事部門在提拔干部時，未能將紀委和內審的監督情況納入干部考核的指標。各監督部門之間溝通聯系仍然存在不暢，重復檢查的情況時有發生。

（四）主體責任制度體系不完善，影響責任落實。在主體責任落實上，目前來說并沒有一個規范性的文件或具體的執行標準，它不同于業務工作，無法物化，難以量化，責任界定難，主觀考核所占比重大，難以客觀公正的反映主體責任落實的實際成效，導致領導干部為考核而考核，甚至可能在一定程度上造成形式主義，主體責任難于落實。

三、對策及建議主體責任不是哪一層級的責任，是整體責任，各級黨的組織和領導干部都要把自身的主體責任放在整個責任體系中考量，構建橫到邊、縱到底的主體責任網絡體系，層層傳導壓力，逐級壓實責任。

（一）抓實責任主體，強化主體責任意識。將主體責任教育與黨章黨規黨紀教育一并納入黨委理論中心組、各級黨校主體培訓班學習內容，通過專家授課、專題研討、先進示范等形式，開展對“一把手”履行主體責任的專題培訓，教育引導各級黨組織負責人牢固樹立主體責任意識，強化責任擔當，增強履責的政治自覺。把黨委（組）落實主體責任、黨政領導班子主要負責人履行“第一責任人”責任、領導班子成員履行“一崗雙責”情況作為巡察的重要內容，對履責中存在的突出問題或一些重大事項，班子內部定期會商，黨委與紀委定期會商，溝通信息，研判對策，抓實抓牢主體責任。同時，實行無為問責，對于支行出現的無正當理由，對未完成中支下達的工作任務或不履行或未認真履行職責，影響當地人行工作安排的，應實行問責，以達到懲戒的目的。

（二）明確職責定位，理清責任清單。要進一步明晰主體責任的重點、邊界和具體工作清單，切實讓各級黨組織和各個層面的領導干部在落實主體責任時有章可循、有規可依。繼續把黨委（組）班子、第一責任人及班子成員的責任具體細化，督促機關黨組織、內設機構、下屬單位制定個性化、特色化的責任清單，將主體責任層層延伸到基層，壓力層層傳遞到每個組織細胞。同時，積極探索紀檢組長派駐制，建立“日常檢查、專項巡查、重點督查”的常態化、立體式檢查機制，對責任分解中的一些重要項目適時開展重點督察，跟蹤任務進展情況，提升監督實效。

（三）強化監督職責，讓監督落到實處。一是強化“監督的再監督，檢查的再檢查”的職能，讓基層紀檢監察人員從繁雜的部門業務中、與監督職責無關的具體事務中回歸本位，抓好自己的主業。二是制定基層行紀檢監察人員跨部門輪崗學習指導意見并督促實施。在輪崗交流上優先考慮各監督職能部門，并通過到其他地州中支、高校、地方監督職能部門進行學習的方式，把好的監督經驗和做法“引進來”，切實提高監督水平。三是有效整合監督資源，開發設計統一的監督預警系統，各監督職能部門根據職能范圍登陸后可以查詢各監督職能部門監督檢查的結果，實現各監督主體在信息、技術、手段、成果等方面的資源共享，及時發現領導干部隊伍中的苗頭性、傾向性問題，研究相關對策，制定防范措施，使得監督由點連接成面，形成渠道暢通、反應快捷、覆蓋面廣的監督信息網絡，提高監督的整體效能。

（四）強化監督問責，完善責任落實機制。一是按照《問責條例》和《黨內監督條例》的規定，抓緊研究完善主體責任追究辦法，具體明確追究主體責任的情形、標準、程序和措施等，讓主體責任追究有規可依、有章可循。建立健全責任追究后的跟蹤落實機制，對發生區域性、系統性腐敗案件的，對職責范圍內黨風廉政建設不管不問、只做表面文章的，對發現問題不報告、壓案不查、阻撓調查的，對下屬單位執紀不嚴、問責不力的，無論是黨組織還是紀檢組織，無論干部工作崗位和職務是否變動，必須嚴肅追究責任。

第五篇：第二章 糧食安全責任機制構建的理論基礎

第二章 糧食安全責任機制構建的理論基礎

本章首先對糧食及糧食安全、糧食安全責任以及糧食安全長效機制等概念做出界定，在前人研究基礎上，對這些概念進行總結與歸納；其次，對對糧食安全責任相關理論包括糧食安全責任的產生、條件、界定、目標機內容進行研究，這為后面的研究工作開展建立理論基礎；接著本章對糧食安全長效機制構建所需的理論基礎進行詳細的闡述，以期望通過這些理論的研究指導糧食安全機制的構建。

2.1有關概念界定

2.1.1糧食及糧食安全的概念

我國和世界通行的的糧食、糧食安全概念是不一致的，差別較大。我國糧食的概念有狹義和廣義之分。狹義的糧食指谷物類（即禾本科作物），包括稻谷、玉米、大麥、小麥、高粱、燕麥、蕎麥、黑麥等；廣義的糧食是指農業生產的全部糧食作物的總和，包括農業生產的各種糧食作物。也就是除谷物外，還有有豆類、薯類。在國際上，糧食通常就等于谷物，即大米、小麥和玉米三大谷物，并不像我國的習慣把大豆和薯類也包括在內。特別要指出的是大豆，中國將其歸類為糧食；聯合國糧食及農業組織將其歸類為油料。

到目前為止，糧食安全的定義至少有上百種以上，但糧食安全概念的統一表述至今尚未達成。不同的組織、機構和學者從不同的角度出發，對糧食安全做出了不同的詮釋。糧食安全定義是聯合國糧農組織（FAO）在1974 年《世界糧食安全國際約定》中最早提出來的：“保證任何人在任何地方都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物”。1996 年《世界食物安全羅馬宣言》和《世界糧食首腦會議行動計劃》中重新論述了食物安全的內涵, 即“只有當所有人在任何時候都能夠在物質和經濟上獲得足夠、安全和營養的食物來滿足其積極和健康生活的膳食需要及喜好時，才實現了食物安全。” 1983 年，FAO更新了這一概念，指出食物安全的實質是“所有人在任何時候既能買得到又能買得起所需得基本食品”。在這些概念中，FAO所指的都是全部食物，而不單純是糧食。

我國專家學者對糧食安全概念認識不一。郭書田[1]認為，中國糧食安全應包括五方面內容，即糧食國內自給率、糧食庫存安全系數、農民收入、生態環境及食物安全。吳天錫[2]認為，糧食安全是一個發展的概念，糧食安全包括國家糧食安全、家庭糧食安全和營養安全。肖春陽[3]認為糧食安全，就一個國家而言，應是糧食生產的安全，糧食流通的安全，糧食消費的安全。糧食安全的主要內容包括：安全合理的糧食儲備；供人們直接消費的人均糧食供應量（膳食能量供應量）；糧食生產按市場需求穩定發展，不出現大的波動；適量進口糧食；解決好貧困人口的溫飽問題，讓所有的人在任何時候都能享有充足的糧食。王海鴻[4]的觀點是我國糧食安全應該強調國家滿足所有人以合理價格對糧食的直接消費和間接消費，并具備抵御各種糧食風險的能力。其內涵上主要是指數量安全，也包括質量安全；環節上分為糧食生產安全、糧食消費安全、糧食儲備安全和糧食流通安全；指標上除糧食總產量、最低庫存系數外，還應包括人均糧食占有量、糧食產量波動系數(豐歉率)、糧食外貿依存度、缺糧人口比率以及救助措施有效率等。畢艷峰[5]則認為糧食安全主要包括以下四個方面：（1）充足、穩定的糧食獲得能力，包括自身農業生產和糧食進口；（2）優良的糧食品質和優化的糧食結構，糧食應該具備滿足人們健康需要的各種品質，糧食安全是一個大農業概念，不僅包括通常所講的農業糧食，而且包括牧業和漁業等；（3）高效有序的糧食流通體制，糧食流通體制的建立和完善涉及糧食市場經營主體的確立以及各種經營主體構成的糧食市場結構關系；（4）有力的國家宏觀調控能力，在解決糧食安全問題時，必須同時依靠市場和政府這“兩只手”的調節，在市場對解決糧食安全無能無力的情況下，必須發揮政府的作用，依靠非市場化手段矯正市場失靈和市場缺陷。[1] 郭書田.中國糧食安全的若干問題.未來與發展, 1999, 5: 24-26.[2] 吳天錫.糧食安全的新概念和新要求.世界農業, 2001, 6: 8-10.[3] 肖春陽.中外糧食、糧食安全概念比較.黑龍江糧食, 2009, 2: 40-43.[4] 王海鴻.基于糧食安全和能源安全的農地利用理論研究[D].蘭州大學, 2009.[5] 畢艷峰.糧食安全內涵解析.學術視點, 2011, 2: 78-79.綜合以上糧食安全的觀點，作者認為糧食安全與社會的和諧、政治的穩定、經濟的持續發展息息相關。完善糧食應急儲備體系，確保糧食市場供應。最大限度地減少緊急狀態時期的糧食安全風險，是政府的職責，也是糧食安全保障體系的重要組成部分。應把影響糧食安全的各因素及糧食安全對國家和社會的影響因素全部都要考慮進來，不僅要關心糧食供應數量的問題，同時還應考慮糧食質量的問題。2.1.2糧食安全責任的內涵

糧食安全責任是基于現代政府服務社會的公共品屬性而提出的，糧食的商品和準公共物品屬性，決定了糧食安全是政府義不容辭的責任。是現代社會文明發展的結果，它指的是政府在保障糧食安全方面該做的事。它是國家、農民、糧食企業和消費者等主體基于自身不同的利益訴求，實現各自利益最大化的過程。從這個意義上說，保障和實現國家糧食安全，是國家的利益訴求，是國家安全的重要組成部分，農民的利益訴求是增加收入，糧食企業的利益訴求是獲取利潤，而消費者的利益訴求是對糧食產品的質和量的滿足[6]。糧食安全問題是一個社會共同利益問題，糧食安全責任承擔著社會共同利益的責任，所以除了政府，地方和糧農也應該肩負起保障糧食安全的責任。所謂糧食安全責任指的是中央、地方與糧農為保障糧食安全應該擔當的行為，以及最大限度地促進糧食安全的所有行為。

[6]龐增安.我國糧食安全的政府責任.湘潭大學學報(哲學社會科學版).2009, 33(6): 46-50.2.1.3糧食安全長效機制的內涵

經濟學中，機制是指國民經濟中各因素之間的相互作用、相互聯系、相互制約所形成的整體機能、運行秩序。長效機制是指具有規范性、長期性、可持續性和相對穩定的機制，即能長期地實現目標正常運行并有效發揮其預期功能的制度體系。糧食安全長效機制是指在綜合考慮糧食安全系統中的各個要素及各種經濟、社會等因素的情況下，使諸要素的結構、功能相互聯系、相互制約，能夠長期保證糧食產量持續穩定增長的內部機理和外部支持。糧食安全長效機制作為一種綜合性的管理機制，是改善糧食安全的運作模式，降低糧食安全的運行成本，提高糧食安全效能，最終實現糧食安全社會穩定。糧食安全長效機制是要進行科學規劃，統籌兼顧，要重視糧食生產涉及的各個環節，保證糧食生產的可持續發展，整合各種資源，確保國家糧食安全。

2.2糧食安全責任相關理論

2.2.1糧食安全責任的產生及條件

糧食是關系國計民生的重要戰略物資，糧食安全關乎國家安全，而對于中國這樣一個人多地少的社會主義大國來說，其重要性遠遠超過世界上任何國家。依據國家 “經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務” 的職能對糧食生產、流通、加工、消費等全過程的糧食安全進行宏觀調控是政府責任所在。從公共產品理論角度看，糧食是準公共物品，具有公共物品和私人物品的二重性，它承擔了不少非經濟職能，如保證人生存的社會性質、確保穩定供給的政治性質、確保國家經濟安全的戰略性質。公共產品的生產、使用是市場失靈的領域，這需要政府力量來矯治和彌補，糧食的準公共物品特性決定了糧食安全的政府責任所在。我國目前面臨著耕地面積減少、水資源緊張、氣候不確定、人口保持剛性增長、消費結構的省級、區域經濟發展不平衡等因素，直接影響糧食的生產、儲備、流通、加工及消費的各環節的安全，因此必須建立有效的糧食安全責任機制，才能實現對糧食生產的各個環節進行宏觀控制，保障糧食的穩定增長。

糧食安全責任的基本條件實際上就是保障糧食產出穩定增長的基本條件。影響穩定增長的糧食因素條件因素很多，其中耕種面積的影響度最大，其次是糧食生產者的投入，再次是政府的投入和科技的進步；影響穩定增長的非糧食因素條件雖然很多，但綜合來說主要集中于價格因素。只要協調好糧食主產區與主銷區利益之間的關系，保持激勵性糧食政策的連續性與穩定性，突出糧食安全責任地位，滿足和改善糧食產出穩定增長的條件，亦即糧食安全責任的基本條件是完全可以實現的[7]。

[7] 羅光強.糧食大省糧食安全責任及其實現機理研究[D].湖南農業大學, 2010.2.2.2糧食安全責任的界定

保障糧食安全是各級政府共同的責任，國家將強化糧食安全責任，建立健全中央和地方糧食安全分級責任制。張平指出，中央政府負責全國的耕地和水資源保護、糧食總量平衡，統一管理糧食進出口，健全中央糧食儲備，調控全國糧食市場和價格，支持各地發展糧食生產，不斷完善各項強農惠農政策措施，促進和保護國內農業和糧食產業發展。省級人民政府負責本地水土資源保護、糧食生產、流通、儲備和市場調控工作。進一步明確和落實糧食發展目標，切實把中央強農舉措不折不扣貫徹到基層，惠農政策不縮不減落實到農戶，引導農民發展糧食生產。主產區要進一步提高糧食生產能力，為全國提供穩定的商品糧源。主銷區和產銷平衡區要確保穩定現有自給水平，堅決防止和糾正放松糧食生產、忽視糧食生產能力建設的傾向，鞏固和提高糧食生產能力，加強產銷銜接，完善糧食儲備，提高保供穩價能力[8]。[8] 我國將建立健全中央和地方糧食安全分級責任制[資訊].工商行政管理, 2010, 18: 4.2.2.3糧食安全責任的目標及內容

我國國情特點決定了，中央政府在糧食安全上負有統籌全局、宏觀掌控的責任，主要負責制定戰略規劃、確定戰略目標、出臺政策、財政投入、技術攻關等；各級地方政府負有根據其自身的條件和特點對國家相關政策進行執行實施的責任，主要負責落實國家的規劃、方針、目標、確保區域糧食供求平衡、保障本區域的糧食生產；糧農在糧食安全上負有擴大糧食產業的生產規模、降低糧食生產成本、促進糧食科技創新和技術推廣、加大對糧食生產能力的投入的責任。

要進一步加大扶持力度，提升糧食生產能力。要充分調動農民種糧積極性，穩定糧食生產面積；依靠農業科技進步，廣泛推廣農業“五新”，提高糧食產量和糧食品質；著力改善農業生產條件，夯實糧食生產基礎。要加強糧食倉儲，確保糧食安全。加強地方糧庫建設，發動農戶儲糧，擴大儲備規模；加大糧食供銷渠道、平臺建設力度，搞活糧食流通；強化糧食市 場監管，不斷完善應急機制。要進一步加強領導，強化責任考核，確保責任落實，扎實推進糧食工作，增強糧食保障能力。高度重視糧食生產，積極落實中央和省委、省政府的一系列支農惠農政策，努力改善農業生產條件，大力提高科學技術在糧食生產中的應用水平，糧食綜合生產能力不斷增強。

2.3糧食安全長效機制構建的理論基礎

2.3.1機會成本理論

一定的資源用來生產某種產品后，就不可能用來或必須放棄生產其他產品。產品的機會成本正是基于此種考慮而進行定義的，即一定的資源用來生產某種產品時所放棄的別種產品的最大產量(產值)。糧食的機會成本是資源種植糧食而放棄種植其他經濟作物及飼料作物以及從事非糧產業的收益。要準確衡量糧食生產的機會成本,必須從糧食生產的投入要素著手逐項分析。糧食生產最重要的生產要素是勞動力、耕地和資金。從耕地來看，糧食生產的機會成本又可分為兩種，一是放棄經濟作物生產的機會成本；二是放棄飼料作物生產及從事養殖業的(淡水養殖和畜禽養殖)的機會成本。從勞動力和資金來看，生產要素的機會成本就是農村勞動力和資金從事非農產業的收益[7]。

[7] 鄧大才.中國糧食生產的機會成本研究.經濟評論, 2005, 6: 45-62.由于多種原因，我國的糧食機會成本要比其他產品的機會成本高，其收益比其它產業收益要低，糧食生產區，尤其是糧食主產區致力于發展糧食的生產為穩定糧食市場，保障國家糧食安全，維護社會穩定做出了巨大貢獻。但在國民經濟快速增長的背景下，糧食主產區的農民收入較低，激發了發展糧食產業與增加農民收入這一矛盾，制約了糧食主產區糧食綜合生產能力的提高和社會經濟的和諧發展。政府要采取措施加大糧食生產支持保護力度，并通過多種投資渠道降低糧食生產成本，提高糧食生產的收益，增強糧食的機會成本優勢。

2.3.2公共產品理論

公共經濟理論認為社會產品可分為公共產品、準公共產品和私人產品。公共產品是指那些在消費上具有非競爭性與非排他性的產品，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產品或勞務的減少。私人產品是指那些在消費上具有競爭性與排他性的產品。準公共產品是根據非競爭性與非排他性的程度不同而從公共產品中細化出來的，是指在消費過程中具有不完全非競爭和非排他性的產品，它是介于純公共產品和私人產品之間的產品。非競爭性是指對于任一給定的公共產品產出水平，增加額外一個人消費該產品不會引起產品成本的任何增加，即消費者人數的增加所引起的產品邊際成本為零。非排他性是指只要某一社會存在公共產品，就不能排斥該社會任何人消費該種產品[7]。公共產品通常是由政府或社會團體用公共開支進行生產所提供的。

[7] 厲以寧.西方經濟學[M].北京: 高等教育出版社, 2003, P221.糧食是一種同時兼有私人產品和公共產品屬性的特殊產品[8]。糧食具有私人物品的特性，即糧食具有可分割性、糧食具有排他性、糧食具有競爭性；同時糧食也具有很強的公共物品(確切地說應該是準公共產品)特性，即糧食是人類生活必需品、糧食是經濟穩定的基礎、糧食是國家安全的保障、糧食生產具有弱質性特征。可見，糧食具有公共物品和私人物品的二重性，是一種準公共物品。糧食作為關系國計民生的特殊商品，必須要對市場機制的缺陷進行有效的調控，保證糧食安全，那么政府就應該運用公共品政策如增加財政投入來保障糧食安全。

[8] 胡靖.中國糧食安全:公共產品屬性與長期調控重點[J].中國農村觀察, 2000,(4): 12-15.2.3.3產業關聯理論

國民經濟各產業部門是相互聯系、相互制約的,存在著密切的產業關聯。這一觀點是現代產業經濟學論的一個主流觀點。產業關聯是指以產業間的各種投入品和產出品為連接紐帶的技術經濟聯系。各產業之間可以通過產品或勞務、生產技術、價值、勞動就業、投資等方式產生關聯。產業關聯理論以一般均衡理論為基礎,運用投入產出表來揭示產業間的關聯關系,從而為產業經濟分析，也為產業化農業內部的經濟分析提供定量化的分析工具。

農業是國民經濟的基礎產業，它通過向其它產業提供食品、原料、資金、勞動力、外匯、市場等要素促進國民經濟的發展。而糧食又是農業的基礎產業，它是人類的生存之本，是其它所有產業的發展之源。隨著國民經濟的發展,農業與其他產業部門的相互依存關系日益加深，農業生產上必須依靠生產資料行業，銷售上必須依靠流通行業，而產品又必須依靠食品加工業。發展糧食產業，一方面為所有產業的生產者提供生存的必需的基本的食品；另一方面又為以糧食為加工對象的產業提供原材料，從而保障相關產業的發展。農業部門、農產品加工、流通部門及農業生產資料供給部門的統合體被定義為農業關聯產業。

糧食產業是最基礎的產業，因此，糧價的變化不僅會直接影響到全社會居民的生活水平，甚至影響社會的穩定，而且還會影響相關產業的生產成本，進而引發整個國民經濟的波動。因此，一個國家要保證國民經濟各產業間的協調穩定發展，首先必須保障糧食安全。依據產業關聯理論，發展糧食生產，保障國家糧食安全，必須走農業產業化道路，從而增加糧食產業的收益和產品附加值，促進種糧農民收入水平的提高。