第一篇：行政強制法--解讀

《行政強制法》解讀

主持人：楊處長，您好!

楊慶勇：主持人好!各位網(wǎng)友，大家好!很高興和大家進行交流。主持人：請問楊處長，《行政強制法》什么時候開始實施？ 楊慶勇：《中華人民共和國行政強制法》是由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議于2011年6月30日通過的，自2012年1月1日起正式施行。主持人：楊處長，請給我們簡要介紹一下《行政強制法》的主要內(nèi)容吧？ 楊慶勇：好的。《行政強制法》共7章71條，主要包括五部分內(nèi)容：第一部分總則（第一章），主要規(guī)定了立法目的、定義、分類、適用范圍、基本原則。第二部分（第二章）主要規(guī)定了行政強制的種類和設定。第三部分（第三、四、五章）主要規(guī)定了行政強制的實施與執(zhí)行，具體包括了行政強制措施實施程序和行政強制執(zhí)行程序。第四部分（第六章）主要規(guī)定了法律責任。第五部分（第七章）是附則。

主持人：請楊處長介紹一下《中華人民共和國行政強制法》的立法背景和立法目的？ 楊慶勇：好的。《行政強制法》與《行政處罰法》、《行政許可法》并稱為我國行政程序立法的“三部曲”，是行政法領域的一部重要法律。行政強制涉及的主要是“官民”關系，在構(gòu)建社會主義和諧社會中，官民和諧是社會和諧的重要組成部分。只有官民和諧了，才能保障和促進社會和諧。實踐中，行政強制主要存在兩個問題：一是“亂”，包括“亂”設和“濫”用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，難以建立和諧的官民關系，不利于構(gòu)建和諧社會；二是“軟”，就是行政機關的強制手段不足，對違法行為不能有效制止，行政決定不能及時執(zhí)行，使正常的社會秩序得不到維護，妨礙多數(shù)人的生活和工作，最終損害公共利益，對官民關系造成不利影響，也不利于構(gòu)建和諧社會。《行政強制法》圍繞行政權(quán)和當事人權(quán)利這一基本關系，將立法目的定位于規(guī)范、保障和監(jiān)督行政強制權(quán)和保護當事人權(quán)益，通過平衡公共利益和個人利益，使行政強制權(quán)能在法制軌道上平穩(wěn)運行，解決“亂”、“濫”和“軟”的問題，促進官民和諧、社會和諧，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益和社會秩序。

主持人：請給我們簡要介紹一下行政強制的定義和分類？ 楊慶勇：根據(jù)《行政強制法》第二條規(guī)定，《行政強制法》所稱行政強制，包括行政強制措施、行政強制執(zhí)行。行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。如《道路交通安全法》第91條規(guī)定：“醉酒駕駛機動車的，由公安機關交通管理部門約束至酒醒。”又如，根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第18條的規(guī)定，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門根據(jù)已經(jīng)取得的違法嫌疑證據(jù)或者舉報，對涉嫌違反本法規(guī)定的行為進行查處時，對有根據(jù)認為不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的產(chǎn)品或者有其他嚴重質(zhì)量問題的產(chǎn)品，可以查封或者扣押。行政強制執(zhí)行，是指行政機關自身或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。如行政機關作出罰款的處罰決定后，當事人逾期不繳納罰款的，可以加收滯納金。又如對于違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建設作出限期自行拆除的決定后，當事人法定期限內(nèi)不拆除又不復議或訴訟的，縣級以上人民政府可以責成有關部門強制拆除。主持人：《行政強制法》有哪些基本原則？ 楊慶勇：《行政強制法》的基本原則體現(xiàn)在法律條款中，是對立法宗旨的具體化。作為我國行政法體系中的重要組成部分，除遵循行政法的一般原則，即法定原則、適當（比例）原則、教育與強制相結(jié)合原則、權(quán)利救濟原則外，還具備一些特殊的原則，如自我履行原則、和解原則和正當手段原則。這些原則，對行政強制的設定和實施起著指導性和綱領性的作用。下 面結(jié)合《行政強制法》簡要介紹一下。

法定原則。要求行政強制設定權(quán)法定、主體法定、強制手段法定、程序法定、對象法定等。主要體現(xiàn)在“第四條行政強制的設定和實施，應當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”和“第十七條行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。行政強制措施權(quán)不得委托。行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施。”中。

適當（比例）原則。其含義是行政強制除要有法律根據(jù)外，行政主體還必須選擇以最小損害行政管理相對人的方式進行。從實體上說，行政主體依法實施行政強制，應當以實現(xiàn)行政管理所要求的目標為限，應該凍結(jié)50萬資金的，不能凍結(jié)超過50萬的資金或者整個帳戶。從程序上說，行政強制主體所采取的手段與要達到的目標之間必須有對應關系，要扣押商店里的違禁品，不能違禁品以外的所有商品都扣押。從比例原則中延伸出行政強制的必要性、相稱性、合理性、最小損失性的要求。簡言之：可強制可不強制的，不強制；強制手段可輕可重的，選擇最輕的一種；在間接強制能夠達到目的時，不使用直接強制。主要體現(xiàn)在“第五條行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。”和“第十六條行政機關履行行政管理職責，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，實施行政強制措施。違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強制措施。”中。

教育與強制相結(jié)合的原則。行政強制只是促使當事人履行法定義務的一種手段，不是目的。當事人經(jīng)教育自覺改正違法行為，履行法定義務的，就不應再采取行政強制。主要體現(xiàn)在“第六條實施行政強制，應當堅持教育與強制相結(jié)合。”中。救濟原則。法諺云“無救濟無權(quán)利”，行政強制是行政機關單方對行政管理相對人的財產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利的直接限制或者處分，它有可能產(chǎn)生違法行為，如超越權(quán)限、對不符合強制條件的行政管理相對人實施強制、程序違法等。行政強制制度中的法律救濟是平衡行政權(quán)與公民權(quán)利的重要方式。各國的救濟制度設計不同，一般包括行政救濟和司法救濟。在程序上，無論行政途徑或者司法途徑都可以包括執(zhí)行中的救濟和執(zhí)行完畢的救濟。如果行政相對人認為強制本身或者強制程序違法，可以在行政強制行為實施過程中依法向有權(quán)機關提出保護。強制執(zhí)行后的救濟包括要求行政賠償或者通過訴訟獲得賠償。主要體現(xiàn)在“第八條公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復議或者提起行政訴訟；因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。公民、法人或者其他組織因人民法院在強制執(zhí)行中有違法行為或者擴大強制執(zhí)行范圍受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。”中。《行政強制法》為行政強制的救濟提供了具體的裁量標準，增強了權(quán)利救濟的可操作性。

主持人：請給我們簡要介紹一下《行政強制法》中有關行政強制措施的種類、設定及實施程序的規(guī)定吧？ 楊慶勇：好的。《行政強制法》規(guī)定的行政強制措施種類有五種：①限制公民人身自由（“剛才提到的約束至酒醒”就屬于限制人身自由的行政強制措施）；②查封場所、設施或者財物；③扣押財物；④凍結(jié)存款、匯款；⑤其他行政強制措施（如《行政處罰法》所規(guī)定的證據(jù)的先行登記保存）。這些行政強制措施，并非誰都可以設定。《行政強制法》第10條規(guī)定：行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權(quán)事項的，行政法規(guī)可以設定除本法第九條第一項、第四項和應當由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務的，地方性法規(guī)可以設定本法第九條第二項、第三項的行政強制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設定行政強制措施。我們了解行政強制的設定，一方面是為了在今后制定規(guī)范性文件時不觸碰這條法律紅線，非法設定行政強制；另一方面，也是為了在今后的執(zhí)法中，判斷我們所依據(jù)的那些規(guī)定中設定的 行政強制是否合法。《行政強制法》之前，我國各個層級的立法中對行政強制的設定還比較無序，一些地方性的規(guī)定設定行政強制的情形也有存在，在《行政強制法》實施以后，大家在執(zhí)法時就應該注意了，哪些有關行政強制的規(guī)定是違法的，是不應該適用的。關于行政強制措施的實施程序。《行政強制法》第十八條規(guī)定了一般程序要求，即：行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規(guī)定：

（一）實施前須向行政機關負責人報告并經(jīng)批準；

（二）由兩名以上行政執(zhí)法人員實施；

（三）出示執(zhí)法身份證件；

（四）通知當事人到場；

（五）當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑；

（六）聽取當事人的陳述和申辯；

（七）制作現(xiàn)場筆錄；

（八）現(xiàn)場筆錄由當事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明；

（九）當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章；

（十）法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。這是對于行政強制實施程序的一般規(guī)定，綜合《行政強制法》的其他規(guī)定，還需要強調(diào)一點，即實施行政強制，應當制作行政強制決定書送達當事人，并告知其復議和訴訟的權(quán)利。應該說，這套程序還是比較完善的，也比較復雜。我們在執(zhí)法中如果情況緊急，來不及走完上述所有程序，又不得不當場采取措施時怎么辦？《行政強制法》為此還規(guī)定了一套緊急情況下的程序，第19條規(guī)定：“情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執(zhí)法人員應當在二十四小時內(nèi)向行政機關負責人報告，并補辦批準手續(xù)。行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的，應當立即解除。”

主持人：請給我們簡要介紹一下《行政強制法》中有關行政強制執(zhí)行的方式、設定及實施程序的規(guī)定吧？

楊慶勇：行政強制執(zhí)行主要有以下方式：加處罰款或者滯納金；劃撥存款、匯款；拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；排除妨礙、恢復原狀；代履行；其他強制執(zhí)行方式。行政強制執(zhí)行由法律設定。法律以外的其他規(guī)范性法律文件不得設定行政強制執(zhí)行。在法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的情況下，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。下面我分行政機關強制執(zhí)行和申請法院強制執(zhí)行再來簡要介紹一下。關于行政機關強制執(zhí)行的一般規(guī)定。行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內(nèi)不履行義務的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關可以依法強制執(zhí)行。我們很多執(zhí)法部門對于行政強制執(zhí)行應該不陌生，強制拆除違法建設就是其中一種。但是，《行政強制法》通過以后，我們以前所遵守的強制拆除的程序可能就要有所改變了。下面就具體談一下《行政強制法》所規(guī)定的行政強制執(zhí)行的一些主要程序。一是發(fā)催告書。行政機關作出強制執(zhí)行決定前，應當事先以書面形式催告當事人履行義務，并告知當事人有陳述和申辯的權(quán)利。二是當事人陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納。三是作出強制執(zhí)行決定并送達當事人。強制執(zhí)行決定書應載明下列事項：當事人的姓名或者名稱、地址；強制執(zhí)行的理由和依據(jù)；強制執(zhí)行的方式和時間；申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；行政機關的名稱、印章和日期。四是實施強制執(zhí)行。在實施強制執(zhí)行的環(huán)節(jié)，為了更充分地保障當事人的權(quán)利，《行政強制法》規(guī)定，除緊急情況外，行政機關不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。同時規(guī)定，不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。五是中止執(zhí)行。中止執(zhí)行的情形有如下幾種：①當事人履行行政決定確有困難或者暫無履行能力的；②第三人對執(zhí)行標的主張權(quán)利，確有理由的；③執(zhí)行可能造成難以彌補的損失，且中止執(zhí)行不損害公共利益的；④行政機關認為需要中止執(zhí)行的其他情形。上述情形消失后，行政機關應當恢復執(zhí)行。但是，如果中止執(zhí)行滿三年未恢復執(zhí)行的，又沒有明顯社會危害，當事人確無能力履行的，行政機關不再執(zhí)行。六是終結(jié)執(zhí)行。當發(fā)生下列情形時，終結(jié)執(zhí)行：①公民死亡，無遺產(chǎn)可供執(zhí)行，又無義務承受人的；②法人或者其他組織終止，無財產(chǎn)可供執(zhí)行，又無義務承受人的；③執(zhí) 行標的滅失的（如強制拆除執(zhí)行中，房屋遇地震、泥石流等災害被完全摧毀的）；④據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷的（如行政決定被上級行政機關或法院判決撤銷的）；⑤行政機關認為需要終結(jié)執(zhí)行的其他情形。《行政強制法》還規(guī)定了一個執(zhí)行協(xié)議的制度，為這部剛性的法律帶來了更多的靈活性，從而使行政強制法律制度剛?cè)岵殷w現(xiàn)了更多的人性化色彩。第42條規(guī)定：“實施行政強制執(zhí)行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當事人達成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。”為了保障執(zhí)行協(xié)議得到履行，《行政強制法》規(guī)定，當事人不履行執(zhí)行協(xié)議的，行政機關應當恢復強制執(zhí)行。下面再以金錢給付義務的強制執(zhí)行和代履行為例，具體介紹一下。金錢給付義務的強制執(zhí)行主要包括加處罰款或者滯納金，劃撥存款、匯款，拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物。（1）加處罰款或滯納金。行政機關依法作出罰款、劃撥社會保險費等金錢給付義務的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關可以依法加處罰款或者滯納金。加處罰款或者滯納金的標準應當告知當事人。我們?nèi)粘?zhí)法，做出罰款的行政處罰時，一般都會根據(jù)《行政處罰法》第51條的規(guī)定告知當事人，到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。在實踐中被處罰人未按期繳納罰款的事時有發(fā)生，有的甚至拖很長時間，我們一些有經(jīng)驗的執(zhí)法人員經(jīng)常會想這個問題：“每日按3%加處罰款，可能用不了多久加處罰款的數(shù)額就超過罰款本身的數(shù)額了。到時候當事人更會拒不執(zhí)行了。”但是，從理論上分析，加處罰款甚至超過罰款本身的數(shù)額是不合理的，因此，《行政強制法》對此作了明確規(guī)定：“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務的數(shù)額。”（第45條第2款）實施加處罰款或者滯納金超過三十日，經(jīng)催告當事人仍不履行的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關可以強制執(zhí)行，沒有強制執(zhí)行權(quán)的，申請法院強制執(zhí)行。代履行是指義務人逾期不履行行政法義務，由他人代為履行可以達到相同目的的，行政機關可以自己代為履行或者委托第三人代為履行，向義務人征收代履行費用的強制執(zhí)行制度。例如，拆違中的強制拆除就屬于這種代履行：當事人不履行拆除的義務，由行政機關自己或者委托拆除公司對違法建設進行拆除，所發(fā)生的費用由當事人承擔。代履行主要適用于可以由他人代替履行作為義務的情形，對于不能夠由他人替代的義務和不作為義務，特別是與人身有關的義務，不能適用代履行。如行政拘留的情況下，必須拘留違法行為人本人，而不能由他人代替。代履行應當遵守下列規(guī)定：（1）代履行前送達決定書，代履行決定書應當載明當事人的姓名或者名稱、地址，代履行的理由和依據(jù)、方式和時間、標的、費用預算以及代履行人；（2）代履行三日前，催告當事人履行，當事人履行的，停止代履行；（3）代履行時，作出決定的行政機關應當派員到場監(jiān)督；（4）代履行完畢，行政機關到場監(jiān)督的工作人員、代履行人和當事人或者見證人應當在執(zhí)行文書上簽名或者蓋章。

關于申請人民法院強制執(zhí)行的一般規(guī)定。在行政決定作出后，當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定，而法律又沒有賦予行政機關以強制執(zhí)行權(quán)的，作出決定的行政機關就必須申請人民法院強制執(zhí)行。關于申請的期限：行政機關申請法院強制執(zhí)行其行政決定，必須在該行政決定的復議和訴訟期限屆滿之日起的三個月內(nèi)提出申請：一是復議和訴訟期限屆滿之日起，二是三個月內(nèi)。拿《國有土地上房屋征收與補償條例》所規(guī)定的強拆來說，市縣級人民政府作出補償決定以后，經(jīng)過三個月，被征收人的起訴期限屆滿，未申請復議，也未提起訴訟，又不搬遷的，該市縣級人民政府才可以申請法院強制拆除。如果沒到三個月，當事人仍有可能復議或訴訟，此時不能申請強制執(zhí)行。而另一方面，如果作出決定三個月，起訴期限屆滿之日起又過了三個月，還沒有申請法院強制執(zhí)行的話，該市縣級人民政府也不能再申請了，因為申請法院強制執(zhí)行的期限已經(jīng)屆滿。關于申請人民法院強制執(zhí)行的程序：（1）催告當事人履行義務。行政機關申請人民法院強制執(zhí)行前，應當催告當事人履行義務。（2）向人民法院提出申請。催告書送達十日后當事人仍未履行義務的，行 政機關可以向有管轄權(quán)的人民法院申請強制執(zhí)行。并提供下列材料：強制執(zhí)行申請書；行政決定書及作出決定的事實、理由和依據(jù)；當事人的意見及行政機關催告情況；申請強制執(zhí)行標的情況；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他材料。（3）受理。人民法院接到行政機關強制執(zhí)行的申請，應當在五日內(nèi)受理。行政機關對人民法院不予受理的裁定有異議的，可以在十五日內(nèi)向上一級人民法院申請復議，上一級人民法院應當自收到復議申請之日起十五日內(nèi)作出是否受理的裁定。（4）作出執(zhí)行裁定。人民法院對行政機關強制執(zhí)行的申請進行書面審查，對材料齊全，且行政決定具備法定執(zhí)行效力的，除《行政強制法》第五十八條規(guī)定的情形外，人民法院應當自受理之日起七日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。《行政強制法》第五十八條：人民法院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執(zhí)行人和行政機關的意見：

（一）明顯缺乏事實根據(jù)的；

（二）明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的；

（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。人民法院應當自受理之日起三十日內(nèi)作出是否執(zhí)行的裁定。裁定不予執(zhí)行的，應當說明理由，并在五日內(nèi)將不予執(zhí)行的裁定送達行政機關。行政機關對人民法院不予執(zhí)行的裁定有異議的，可以自收到裁定之日起十五日內(nèi)向上一級人民法院申請復議，上一級人民法院應當自收到復議申請之日起三十日內(nèi)作出是否執(zhí)行的裁定。

以上是對《行政強制法》主要內(nèi)容的簡介，并不全面，還請大家在今后的執(zhí)法實踐中加強學習，邊干邊學，更好地掌握和實施好《行政強制法》。

主持人：通過楊處長的介紹，相信大家對《行政強制法》都有了一定的了解。好的，各位網(wǎng)友，感謝楊處長做客本期“在線訪談”。謝謝!

第二篇：《行政強制法》解讀

《行政強制法》解讀 擬解讀的問題

1、《行政強制法》的立法過程

2、《行政強制法》的立法目的、適用范圍與基本原則

3、行政強制的種類與設定

4、行政機關實施行政強制的程序

5、行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的程序

6、行政強制違法的法律責任與救濟

一、《行政強制法》的立法過程

1988年，國務院啟動《行政強制執(zhí)行條例》的起草 1996年，行政立法組啟動《行政強制法》試擬稿起草 1999年，人大法工委啟動《行政強制法》草案起草 2005年，十屆全國人大常委會第19次會議一審 2007年，十屆全國人大常委會第30次會議二審 2009年，十一屆全國人大常委會第10次會議三審 2011年，十一屆全國人大常委會第20次會議四審 2011年，十一屆全國人大常委會第21次會議通過

該法為什么經(jīng)歷了那么長的立法過程？

1、該法涉及公權(quán)與私權(quán)的平衡，涉及特定相對人權(quán)益、自由、安全與他人、社會公眾的權(quán)益、自由、安全的平衡，此種平衡很難拿捏，必須填之又慎；

2、該法涉及行政機關和司法機關的權(quán)力配置的調(diào)整或重構(gòu)，各方在立法過程中博弈不斷；

3、該法旨在加強對行政強制權(quán)的限制、控制和規(guī)范，這不能不影響有關執(zhí)法部門、執(zhí)法者的利益，從而必然會遇到各種有形或無形的阻力；

4、學者和實務界對該法涉及的重大問題存在不同觀點和主張，存在較多爭議。

該法五次審議涉及的主要問題 一審稿：

1、確立體系：七章（第3、4 章各設三節(jié)）

2、確定調(diào)整范圍

3、確定強制種類方式

4、確定設定權(quán)

5、確定實施行政強制措施程序

6、確定行政強制執(zhí)行制度

二審稿：

1、增加解除限制人身自由的規(guī)定

2、加處罰款或滯納金的“封頂”

3、禁止超范圍查封、扣押財物

4、增加法院受理申請強執(zhí)的期限規(guī)定

5、增設不得在夜間、節(jié)假日強執(zhí)和采取斷 水、電、熱、氣迫使履行的規(guī)定

三審稿：

1、增加設定程序中的公眾參與、論證評估程序

2、確定行政強制措施實施權(quán)不得委托

3、增設查詢企業(yè)帳簿交易記錄不得影響其正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，并保守其商業(yè)秘密的規(guī)定

4、增設查扣不及于生活必需品和錯執(zhí)返還賠償?shù)囊?guī)定

5、增加執(zhí)行協(xié)議的內(nèi)容（分階段履行，當事人采取補救措施的可減免加處的罰款或滯納金等）

6、取消進入住宅、營業(yè)場所特別程序

7、減少對法規(guī)設定權(quán)的限制（“且”改“或者”）8 四審稿：

1、恢復 對法規(guī)設定權(quán)的限制（“或者”改“且”）

2、增加行政法規(guī)的授權(quán)設定權(quán)

3、賦予城管等相對集中處罰權(quán)機構(gòu)相應強制權(quán)

4、限制了代履行的范圍、方式

5、增設在五種情形下應解除查封扣押的規(guī)定

6、增設延長查扣凍應及時告知和說明理由的規(guī)定 五審：

1、進一步增加公民對設定權(quán)的參與：可向設定機關提出意見建議，有關機關應研究論證反饋

2、刪去“申請法院強執(zhí)，法院裁定強執(zhí)的，由法院執(zhí)行”的規(guī)定

3、增設“其他違法實施行政強制情形”的法律責任

4、確立違法給相對人造成損失賠償?shù)膶ｉT條款 9 10

二、《行政強制法》的立法目的、適用范圍與基本原則

（一）立 法 目 的：

1、長時期以來，行政強制存在嚴重的“亂”“濫”、“軟”，為保障人權(quán)和保護公民法人及其他組織的合法權(quán)益，需要制定《行政強制法》。

2、行政強制的“亂”、“濫” “軟”，嚴重影響了社會主義市場經(jīng)濟秩序，為規(guī)范行政強制行為，維護市場經(jīng)濟秩序，需要制定《行政強制法》。

3、行政強制的“亂”和 “濫”，嚴重影響了人民政府和人民法院的形象，為完善行政強制法制，改善人民政府和人民法院在人民心目中的形象，需要制定《行政強制法》。

4、行政強制的“亂”和 “濫”，導致了嚴重的濫權(quán)和行政侵權(quán)，為防止濫權(quán)和行政侵權(quán)，維護社會和諧穩(wěn)定，需要制定《行政強制法》。

5、制定行政程序法典是完善社會主義法律體系，建設法治政府的必須，為制定行政程序法典提供基礎和積累經(jīng)驗，需要制定《行政強制法》。

（二）適用范圍：行政強制的設定和實施

行政強制措施：行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。

行政強制執(zhí)行：行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。《行政強制法》排除適用下述行政強制行為：

1、發(fā)生或者即將發(fā)生自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施；

2、行政機關采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進出境貨物強制性技術(shù)監(jiān)控措施。

這些行政強制適用有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定。

（三）行政強制設定和實施的基本原則

1、法定原則：行政強制的設定和實施，應當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序（權(quán)限：法律；范圍、條件：法律、法規(guī)；程序：法律、法規(guī)、規(guī)章）

2、比例原則：行政強制的設定和實施，應當適當，采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制（必要性、適當性、比例性）

3、教育與強制相結(jié)合原則：實施行政強制，應當堅持教育與強制相結(jié)合（先教育，后強制；目的達，不強制）

4、平衡原則：保障行政權(quán)有效實施，維護公共利益和社會秩序，保護社會公眾權(quán)益與保障行政相對人合法權(quán)益的統(tǒng)一、平衡。5、正當法律程序原則：行政機關及其工作人員不得利用強制為單位、個人謀利；實施行政強制應當說明理由，聽取相對人陳述、申辯。

6、救濟原則：相對人不服行政強制，有權(quán)申請復議和提起訴訟，因違法強制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償

三、行政強制的種類與設定

（一）行政強制措施的種類

1、限制公民人身自由；

2、查封場所、設施或者財物；

3、扣押財物；

4、凍結(jié)存款、匯款；

5、其他行政強制措施。

（二）行政強制執(zhí)行的種類

1、加處罰款或者滯納金（執(zhí)行罰、罰鍰）；

2、劃撥存款、匯款；

3、拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或財物；

4、排除妨礙、恢復原狀；

5、代履行（代執(zhí)行）

6、其他強制執(zhí)行方式

（三）行政強制的設定 設定權(quán)配置的爭議問題：

國務院及其部委應不應有行政強制設定權(quán)？

地方應不應有行政強制設定權(quán)？

地方如應授予行政強制設定權(quán)，應授予

多大范圍？是應由地方性法規(guī)設定

還是地方政府規(guī)章設定？如二者都

有設定權(quán)，如何分配？

比較行政處罰與行政許可設定權(quán)的配置 行政處罰設定權(quán)：

國務院：可以行政法規(guī)設定除限制人身自由以外的行政處罰。國務院部委：可以規(guī)章設定警告、罰款（限額由國務院規(guī)定）。

地方人大：可以地方性法規(guī)設定除限制人身自由、吊銷營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。

地方政府：可以規(guī)章設定警告、罰款（限額由地方人大常委會規(guī)定）。

行政許可設定權(quán)：

國務院：尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設定所有法定范圍的行政許可；決定可設定臨時性行政許可。

國務院部委：不得以規(guī)章設定任何行政許可地方人大：尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定除資格、資質(zhì)、企業(yè)、組織設立登記及其前置性行政許可以外的行政許可。地方政府：可以規(guī)章設定臨時性行政許可（一年后失效或提請制定地方性法規(guī)）。

《行政強制法》規(guī)定的設定權(quán)配置 國務院：尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權(quán)事項的，或者雖已制定法律，但法律中未設定行政強制措施，且法律規(guī)定特定事項 由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的，行政法規(guī)可以設定除限制公民人身自由、凍結(jié)存款、匯款和應由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其他 行政強制措施。

行政法規(guī)不得設定行政強制執(zhí)行。

國務院部委：不得以規(guī)章設定任何行政強制。地方人大：尚未制定法律，且屬于地方性事務的，地方性法規(guī)可以設定查封場所、設施或財物、扣押財物兩項行政強制措施。

地方性法規(guī)不得設定行政強制執(zhí)行。地方政府：不得以規(guī)章設定任何行政強制。其他任何規(guī)范性文件均不得設定任何行政強制。

四、行政機關實施行政強制的程序

（一）行政機關實施行政強制措施程序的一般規(guī)則：

1、違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可不實施強制。

2、行政強制措施由法定行政機關在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施，不得委托。但行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關可實施與行政處罰權(quán)有關的行政強制措施。

3、嚴循程序：報告批準；2人以上實施；出示證件；通知當事人到場（當事人不到場的，邀請見證人到場）；告知理由、依據(jù)、權(quán)利和救濟途徑；聽取陳述申辯；制作現(xiàn)場筆錄等（第18條）。

4、緊急情況當場強制24小時內(nèi)報告，補辦手續(xù)。

（二）實施行政強制措施的具體程序

1、限制公民人身自由的特別程序（第20條）

2、涉嫌犯罪移送程序（第21條）

3、查封、扣押的特別要求（限于涉案場所、設施或財 物；不得重復查封；制作和交付決定書及清單；查封扣 押期一般不超30日；不應或不需查封扣押的應立即解除； 造成損失應補償?shù)取Ｒ姷?2—28條）

4、凍結(jié)的特別要求（只限法定行政機關實施；凍結(jié)存 款匯款一般限30日，30日后不批準延長的應作出解凍決 定。見第29—32條）

（三）行政機關實施行政強制執(zhí)行的程序

1、行政強制執(zhí)行的一般規(guī)則：

事先書面摧告（第35條）

當事人陳述申辯（第36條）

作出強制執(zhí)行決定并交付或送達（第37--38條）

中止執(zhí)行與終結(jié)執(zhí)行（第39--40條）

可與當事人達成執(zhí)行協(xié)議（第42條）

一般不得夜間或節(jié)假日執(zhí)行；不得以停水、電、熱、氣等方式迫使當事人履行（第43條）

違建在限期后可依法強拆（第44條）

2、金錢給付義務的執(zhí)行

（1）依法加處罰款或滯納金不得超出原給付義務數(shù)額（第45條）

（2）執(zhí)行罰超30日后可行政強制執(zhí)行（可查封、扣押、凍結(jié)），沒有執(zhí)行權(quán)的行政機關應申請法院執(zhí)行，但對當事人不復議、訴訟，經(jīng)催告仍不履行的，可拍賣原查封、扣押的財物（第46條）

（3）劃撥由法定行政機關決定后通知金融機構(gòu)實施（第47條）

（4）劃撥、拍賣和依法處理所得款項上繳國庫或劃入財政專戶，不得截留、私分或變相私分（第48條）

3、代履行

（1）當事人不履行排除妨礙、恢復原狀等義務，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關可代履行，或委托沒有利害關系的第三人代履行（第50條）；

（2）代履行決定應送達當事人；代履行3日前催告當事人，其自履行的，停止代履行；

（3）代履行不得采用暴力、及其他非法方式，（4）代履行費用按成本合理確定；

（5）清除道路、河道、航道或公共場所的遺灑物、障礙物或污染物，可即時代履行（第52條）

五、行政機關申請人民法院強制執(zhí)行程序

1、當事人在法定期限內(nèi)不申請救濟，又不履行行政決定，無自行執(zhí)行權(quán)的行政機關可依法申請法院強制執(zhí)行（第53條）；

2、行政機關申請前應催告當事人自履行，催告10日后當事人仍不履行的，方申請法院（所在地有管轄權(quán)法院、不動產(chǎn)所在地法院）執(zhí)行（第54條）；

3、法院接到申請后5日內(nèi)作出受理或不予受理裁定，對不予受理裁定，行政機關可向上一級法院申請復議（第56條）；

4、法院對申請進行書面審查，7日內(nèi)作出執(zhí)行裁定（第57條）；

5、法院對明顯缺乏事實根據(jù)、法律法規(guī)依據(jù)、其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，應自受理后30日內(nèi)在聽取雙方意見后作出是否執(zhí)行的裁定.對不予執(zhí)行裁定，行政機關可向上一級法院申請復議（第58條）。

6、緊急情況行政機關可申請法院立即執(zhí)行，經(jīng)院長批準5日內(nèi)執(zhí)行（第59條）

7、執(zhí)行費由被執(zhí)行人承擔，行政機關不繳納申請費.劃撥、拍賣和依法處理所得款項上繳國庫或劃入財政專戶，不得截留、私分或變相私分（第60條）

六、行政強制違法的法律責任與救濟

1、行政強制違法的法律責任

（1）違法、野蠻強制責任（第61條）

（2）在強制過程中違法 責任（第62條）

（3）在強制過程中私分、變相私分、侵占、謀取私利責任（第63-64條）

（4）金融機構(gòu)及相關機關責任（第65-66條）

（5）人民法院責任（第67條）

2、行政強制違法的救濟

行政相對人認為行政強制行為違法，侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)申請復議和提起行政訴訟，因行政強制行為造成損失的，有權(quán)申請國家賠償（第8條、68條以及《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》的相應規(guī)定）。

第三篇：行政強制法解讀

一、《行政強制法》歷經(jīng)十年成正果

2011年6月30日十一屆全國人大常委會第二十一次會議,表決通過了行政強制法,該法將于2012年1月1日起施行。

《行政強制法》與《行政許可法》、《行政處罰法》并稱行政“行政法典三部曲”，行政處罰法解決的是亂處罰，行政許可法解決的是亂審批，兩部單行法對規(guī)范政府權(quán)力都起到了重要作用。相比于這兩部法律,，行政強制法的制定并不那么順利。2005 年12 月26 日, 行政強制法草案第一次審議時, 不少委員就對立法時機是否成熟提出了不同的看法。2007 年10 月25 日第二次審議時, 仍然有委員主張暫緩立法。而按照立法法規(guī)定，如果擱置審議滿兩年，法律案將會成為廢案。所以，作為行政權(quán)力的一部重要法律，其實并不順利。而在2011年3月10日上午9時，第十一屆全國人民代表大會第四次會議在人民大會堂舉行第二次全體會議，吳邦國明確指出：“今年常委會的立法工作，要按照完善中國特色社會主義法律體系的總體要求，抓緊修改與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的法律，及時制定對推動科學發(fā)展、促進社會和諧具有重要意義的法律。制定精神衛(wèi)生法、行政強制法、出境入境管理法等。十一屆全國人大常委會第二十一次會議2011年6月30日下午經(jīng)表決，通過了行政強制法。全國人大常委會從1999年開始醞釀制定該法到今日表決通過，經(jīng)過全國人大常委會會議先后五次審議的草案,，前后歷時12年，最終成為法律。

二、權(quán)利與權(quán)力的平衡器

所謂行政強制，是指行政機關為了實現(xiàn)行政目的，對相對人的人身、財產(chǎn)和行為采取的強制性措施。行政強制的構(gòu)成分為兩個部分，一是行政強制措施，而是行政強制執(zhí)行。行政強制措施是行政主體為了預防，制止違法行為或者為了維護某種特定秩序 狀態(tài)，對行政相對人的人身和財產(chǎn)予以強行限制的一種行政行為。例如，暫時約束醉酒的人、查封、扣押、凍結(jié)等。

國務院法制辦副主任袁曙宏說：“在行政強制法頒布之前，行政強制實踐中存在著‘散’和‘亂’的問題。行政強制的設定主體比較散，法律可以設定、行政法規(guī)可以設定、地方性法規(guī)可以設定，中央部門規(guī)章和地方政府規(guī)章也可以設定，甚至少量的政府規(guī)范性文件也設定。”

《行政強制法》的出臺具有深遠的意義，是權(quán)利與權(quán)力的平衡器，即既要“保障和監(jiān)督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序”，又要“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”。這種旗幟鮮明地表明平衡行政權(quán)與公民權(quán)的立法理念，在行政強制法各章節(jié)體現(xiàn)在以下幾點：

第一，行政強制適當原則和教育與強制相結(jié)合原則。該法在第一章總則第一條、第六條中，規(guī)定了行政強制適當原則和教育與強制相結(jié)合原則，在第八條中規(guī)定了公民、法人和其他組織對行政機關實施行政強制享有陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請行政復議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)和要求國家賠償權(quán)，這些規(guī)定對制約行政強制權(quán)濫用、保護公民合法權(quán)益不受侵犯具有重要意義。

第二，是該法在第二章第十四條、第十五條規(guī)定了行政強制設定事先應采取聽證會、論證會等形式聽取各方意見，事后公民、法人和其他組織可以向設定和實施機關提出意見和建議，有關機關應當認真研究論證，并以適當方式反饋。該法在第三章和第四章分別規(guī)定了行政強制措施實施程序和行政強制執(zhí)行程序，其中既包含了行政相對人享有的諸如“說明理由”、“陳述和申辯”、“立即通知當事人家屬”等大量程序性權(quán)利，也包含了“不得查封、扣押公民個人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品”等實體性權(quán)利。

第三，該法在第六章法律責任中，比較集中地規(guī)定了行政機關違法實施行政強制的法律責任，以防止行政機關濫用強制權(quán)，損害公民權(quán)。

這次已頒布的行政強制法的主要內(nèi)容可歸為以下十點：

1、執(zhí)法主體必須是正式執(zhí)法人員，行政強制措施權(quán)不得委托。

2、行政機關不得夜間執(zhí)行不得停水停電。

3、行政機關不得在夜間或者節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。

4、行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行行政決定。

5、不得查扣公民個人及其家屬的生活必需品。

6、在規(guī)定行政強制有查封、扣押權(quán)力的同時，也規(guī)定不得查封、扣押公民個人及其家屬的生活必需品。

7、實施行政強制措施不得影響企業(yè)正常經(jīng)營。

8、行政機關依法查詢企業(yè)的財物賬簿、交易記錄、業(yè)務往來等事項，不得影響企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，并應當保守所知悉的企業(yè)商業(yè)秘密。

9、查封、扣押限于涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物。

10、行政強制執(zhí)行不排斥“執(zhí)行和解”。行政強制執(zhí)行可達成執(zhí)行協(xié)議，也就是說，行政強制執(zhí)行不排斥“執(zhí)行和解”。

三、《行政強制法》亮點

它的亮點主要有三：

一、更加人性化，節(jié)假日不得實施“強執(zhí)”

行政強制法對行政機關強制執(zhí)行的程序進行了嚴格的規(guī)定，為規(guī)范強制執(zhí)行的行為，強制法禁止“夜襲”，規(guī)定行政機關不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。但是，情況緊急的除外。行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。

如果行政機關違反上述規(guī)定，由其上級行政機關或者有關部門責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

二、注重和諧社會的建立，公民遇侵害時可獲救濟

行政強制法為公民、法人或者其他組織受到行政強制權(quán)侵害時，規(guī)定了救濟途徑。

行政強制法規(guī)定，行政機關及其工作人員不得利用行政強制權(quán)為單位或者個人謀取利益。公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。

法律規(guī)定，行政機關在執(zhí)行中或者執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷、變更，或者執(zhí)行錯誤的，應當恢復原狀或者退還財物；不能恢復原狀或者退還財物的，依法給予賠償。

三、程序性要求更加嚴格，行政強制執(zhí)法明確10步驟

1、實施前須向行政機關負責人報告并經(jīng)批準

2、由兩名以上行政執(zhí)法人員實施

3、出示執(zhí)法身份證件

4、通知當事人到場

5、當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑

6、聽取當事人的陳述和申辯

7、制作現(xiàn)場筆錄

8、現(xiàn)場筆錄由當事人和行政執(zhí)法人員簽名或蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明

9、當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章

10、法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。

四、《行政強制法》執(zhí)行難

（一）行政機關規(guī)避《行政強制法》的嚴格限制。《行政強制法》規(guī)定采取行政強制措施的權(quán)限、條件、主體、程序等，都比較嚴格。因此，一邊是法律規(guī)定的行政強制措施，一邊是事實上已經(jīng)變成的行政強制措施；一邊是適用條件和程序的嚴格，一邊是適應條件和程序的寬松。在實踐中，行政機關為了規(guī)避《行政強制法》的嚴格限制，完全可能不根據(jù)《行政強制法》規(guī)定，而是根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定直接采取登記保存措施。這樣一來，《行政強制法》的范圍限定作用和權(quán)力規(guī)制作用，就會大打折扣。在《行政強制法》列舉的四種強制措施中，沒有登記保存措施。事實上適用的強制措施包括登記保存措施，而登記保存措施又未明確在《行政強制法》的規(guī)制范圍之內(nèi)。這種有實無名的狀況不解決，會使得《行政強制法》在實踐中會變得不那么嚴格。

（二）法律規(guī)定條件不足。《行政強制法》規(guī)定，行政強制的設定和實施，應當依照法定的權(quán)限、范圍、條件對象和程序。法律已經(jīng)作為規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴大規(guī)定。但是，從行政執(zhí)法實踐來看，最多的問題主要出在法定條件方面，即在什么條件下行政機關可以采取強制措施。按照《行政強制法》的規(guī)定，答案明確而簡單：法律規(guī)定的條件。但這個條件經(jīng)常很抽象，因此還需行政主體自己解釋。

（三）送達難。在《行政強制法》中，有三處涉及行政強制決定送達生效的規(guī)定：一是行政機關實施行政強制措施的程序，要求通知當事人到場，告知當事人理由、依據(jù)、權(quán)利救濟途徑，聽取當事人陳述和申辯，現(xiàn)場筆錄由當事人簽名。二是行政機關催告當事人履行義務的程序，要求當事人陳述申辯，行政機關聽取當事人的意見。三是行政強制執(zhí)行決定送達當事人程序的規(guī)定，明確了按照《民事訴訟法》的有關規(guī)定進行送達。這些規(guī)定，都有一個假設前提，就是當事人到場或者當事人被送達了。但實踐中行政機關無法找到當事人。有的時候，當事人逃逸或者避而不見。

（四）非訴執(zhí)行難。《行政強制法》對行政強制執(zhí)行的限制非常嚴格，規(guī)定只有法律才能設定行政強制執(zhí)行，法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，做出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。但這過于加重法院負擔。在司法權(quán)威日漸不彰、法院地位日漸弱化的形勢下，執(zhí)行工作的難度有增無減。基于各種情況綜合考慮，此次的行政強制法自然無法輕易的讓法院承擔起行政強制執(zhí)行案件的法定執(zhí)行職責。

綜上所述，《行政強制法》要發(fā)揮其真正的作用還需較長時間，需在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題和完善。良好的法律是社會關系的“調(diào)節(jié)器”和“潤滑劑”,能夠理性消解社會關系中的緊張和矛盾,在相互沖突的利益關系和價值取向中實現(xiàn)動態(tài)平衡。現(xiàn)代行政強制制度是現(xiàn)代政府職能的擴大和依法行政理念相結(jié)合的產(chǎn)物。行政強制是實施法律的重要手段，是依法行使行政權(quán)的有力保障，是維護公共秩序的有力手段，是促進全社會遵守法律的有效方法。行政強制遵循依法強制原則、比例原則、效率與權(quán)利保障兼顧原則、救濟原則。同時，行政強制法較好地實現(xiàn)了行政強制所涉及的行政權(quán)與公民權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)、中央立法權(quán)與地方立法權(quán)、公共利益與個人利益、公正與效率等若干基本關系的平衡,各級政府應以貫徹實施《行政強制法》為契機,加快建設法治政府。

第四篇：行政強制法解讀

傅士成：對《行政強制法》三問題的看法和主張

中國網(wǎng) | 時間： 2006-10-10 13:41:50 | 文章來源： 法學家

《中華人民共和國行政強制法》（草案）已于2005年12月提交十屆全國人大常委會第十九次會議審議。為了制定好這部法律，筆者就《草案》的一些問題談點個人看法和主張，謹供修改時參考。

一、關于行政強制措施與行政強制執(zhí)行的擺位和關系問題

《行政強制法》（草案）（以下簡稱《草案》）把行政強制措施和行政強制執(zhí)行，列為該法調(diào)整和規(guī)范的兩種行為，這是學界和實務界多年研究的結(jié)果，符合我國的實際，思路是清楚的。但是，《草案》從兩種行為的概念、方式和程序設計上，把兩種行為截然分開，忽視兩種行為的聯(lián)系，恐怕是不妥當?shù)模膊焕谠摲ㄍㄟ^后的有效實施。

首先，《草案》的著眼點過于放在行政強制措施與行政強制執(zhí)行的差別上，忽視了兩種行為在客觀上的聯(lián)系。這與我們以往的理論認識有關。以往的理論認識，在區(qū)別行政強制措施與行政強制執(zhí)行時，事實上把行政強制措施定位在作出行政決定（具體行政行為）之前的、為確保行政決定的作出和行政決定作出后的執(zhí)行而實施的控制性行為上；把行政強制執(zhí)行定位在行政決定作出之后、對行政決定內(nèi)容強制實現(xiàn)的行為上。由于兩種行為存在的時間段不同，因而歸納出了“是否有確定義務的行政決定的先行存在”和“是否有待履行的義務的先行存在”，作為區(qū)分兩種行為的標準。應該說，這種歸納和認識，符合通常情況，也與治理在作出行政決定之前，就亂采取（實施）和濫實施行政強制措施的目的是相符的。但是，從觀察實踐，我們可以發(fā)現(xiàn)，行政強制措施并不總是在作出行政決定之前實施，在作出行政決定之后的執(zhí)行行政決定階段，同樣也可以實施，事實上，采取（實施）的機率還不小。以查封、扣押和凍結(jié)為例，《草案》第十條明確將查封、扣押、凍結(jié)規(guī)定為行政強制措施的方式，但這些方式同樣在執(zhí)行行政決定的階段適用，這些查、扣押、凍結(jié)就不是行政強制措施，就可以不遵守《草案》設計的實施行政強制措施的程序了嗎？這在邏輯上是說不通的。

其次，《草案》目前這種著眼于行政強制措施和行政強制執(zhí)行的差別，而忽視二者客觀上的聯(lián)系的做法，也不便于實踐中的有效操作。由于《草案》第十一條關于行政強制執(zhí)行方式的規(guī)定中，未明確列入查封、扣押、凍結(jié)等方式，給人的暗示是，在行政決定的執(zhí)行階段，不能使用查封、扣押、凍結(jié)等方式，這顯然會弱化行政強制執(zhí)行，也與行政強制立法治“軟”的目的不符。

其實，行政強制措施是可以存在于行政執(zhí)法的不同階段的。它既可以在作出行政決定之前，為了確保行政決定的作出和確保行政決定作出后的執(zhí)行而實施，也可以在行政決定作出之后，為了實現(xiàn)行政決定確定的義務而實施。實施階段的不同，實施行政強制措施的具體目標追求和具體功能不同，行政強制措施本身并沒有實質(zhì)差別。因此，我主張，不要把行政強制措施限定在行政決定作出之前的階段，而是把行政強制措施也覆蓋到行政強制執(zhí)行全過程。這就需要對《草案》關于行政強制執(zhí)行方式 的規(guī)定進行修改，以便容納一些必要的行政強制措施的方式。

二、關于行政強制執(zhí)行體制的變與不變問題

《行政強制法》（草案）第十四條規(guī)定：實施行政強制執(zhí)行的行政機關由法律規(guī)定。法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。《草案》在第四章和第五章分別規(guī)定了行政機關強制執(zhí)行的程序和申請人民法院強制執(zhí)行的程序。這說明，《草案》繼續(xù)維持了《行政訴訟法》第66條確立的由行政機關和法院分享執(zhí)行權(quán)的行政強制執(zhí)行體制。這個體制可以歸納概括為：如果法律規(guī)定了由行政機關實施強制執(zhí)行，則由行政機關實施強制執(zhí)行；如果法律沒有規(guī)定由行政機關實施強制執(zhí)行，無論法律是否規(guī)定了申請法院強制執(zhí)行，都必須申請法院強制執(zhí)行。與原有體制略有差別的是，《草案》把賦予行政機關實施強制執(zhí)行權(quán)嚴格限定在法律層面，而原來則理解為既可以是法律賦予，也可以是法規(guī)賦予[《最高人民法院關于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《司法解釋》）第87條規(guī)定：法律、法規(guī)沒有賦予行政機關強制執(zhí)行權(quán)，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應當依法受理]]。這說明，《草案》在繼續(xù)維持原有行政強制執(zhí)行體制的同時，對行政機關自行實施的行政強制執(zhí)行更加嚴格（只在法律有規(guī)定時才能由行政機關實施行政強制執(zhí)行）。這樣做的結(jié)果是，原來由法規(guī)規(guī)定的由行政機關實施的行政強制執(zhí)行，都不再算數(shù)，而一概必須申請法院實施強制執(zhí)行，由法院依申請實施的強制執(zhí)行的數(shù)量將比現(xiàn)在增加。當然，如果按《草案》目前關于行政強制設定的規(guī)定，法規(guī)（無論是行政法規(guī)，還是地方性法規(guī)）設定行政強制將受到限制，法規(guī)規(guī)定的由法院依申請實施強制執(zhí)行的數(shù)量增加，也會受到一定的限制。但增加的趨勢是不可避免的。

這里有兩個問題值得反思：一是,在維持行政機關和法院分享行政強制執(zhí)行權(quán)體制的情況下，把原來根據(jù)法規(guī)規(guī)定由行政機關自行實施的行政強制執(zhí)行統(tǒng)統(tǒng)改為必須申請法院強制執(zhí)行，這是不是我們的初衷？二是，由行政機關和法院分享行政強制執(zhí)行權(quán)的體制是否一定要維持？《行政強制法》對這種體制可否進行變革？

對于前一個問題，我們只需用數(shù)字就可以說明問題。根據(jù)最高法院的統(tǒng)計，近幾年來，全國法院每年受理的申請非訴訟行政執(zhí)行案件在30萬件以上，是行政訴訟案件數(shù)量的好幾倍。[①]法院的行政審判庭更多的在忙于非訴訟行政執(zhí)行案件的審查，訴訟案件的審理不得不擺在次要位置。非訴訟行政執(zhí)行案件也已成為法院執(zhí)行機構(gòu)的一項重要業(yè)務。在法院整體執(zhí)行工作仍面臨巨大壓力，仍在很大程度上存在“執(zhí)行難”的情況下，繼續(xù)把更多的行政決定的執(zhí)行任務通過立法的形式推給法院，這恐怕不是我們解決這個問題的初衷。

對于后一個問題，情況比較復雜，需要做更多的分析。從新中國建立到改革開放，我國基本上不存在行政強制執(zhí)行制度，也不存在作為行政強制執(zhí)行制度重要組成部分的申請法院強制執(zhí)行，即非訴訟行政執(zhí)行制度。這是由我國當時的體制和行政行為方式?jīng)Q定的。改革開放以前，我國實行高度集權(quán)的政治、經(jīng)濟體制。在這種體制下，社會結(jié)構(gòu)基本上是按照行政組織原則設計和建立起來的，[②]國

家與社會、行政機關與行政相對人的關系基本上屬于隸屬型關系，公民、法人和其他組織都無例外地被納入到一定的組織體系之中。在這種社會結(jié)構(gòu)中，行政機關主要用指令性計劃和行政命令的方式對企業(yè)和社會成員進行指揮和控制，在強大的輿論督促和組織手段的威懾下，鮮有相對人不服從指揮和控制的。即使有極個別的人抗拒這種指揮和控制，也常常可以轉(zhuǎn)為以刑事手段加以制裁。在這種情況下，行政行為內(nèi)容的實現(xiàn)一般不存在什么阻力，也自然沒有建立行政強制執(zhí)行制度的客觀必要性。改革開放以后，高度集權(quán)的體制被沖破，社會結(jié)構(gòu)和相對人地位也發(fā)生了全方位的變化。發(fā)生這種變化的原因主要是，行政相對人在擺脫了從屬性地位以后，其所從事的經(jīng)營或其他社會活動，都有其特定的利益追求，都有可能置國家利益或公共利益于不顧，實施危害社會、危害公共利益的違法行為。改革要求行政機關減少或放棄行政命令等行為方式，但不是放棄所有的行政管理。在承認行政相對人獨立地位的情況下，行政機關有權(quán)力、也有責任對違法的行政相對人進行處罰或作其他相應的處理。在相對人不履行行政處罰或其他行政處理等行政決定所確定的義務時，必須有相應的公共權(quán)力確保上述義務內(nèi)容的實現(xiàn)。這是公共秩序的要求，也是行政決定自身效力的體現(xiàn)。在這種情況下，行政強制執(zhí)行制度便應運而生。

改革開放之初，面對行政相對人不履行行政決定所確定義務的實際情況，一些行政管理領域的單行法律、法規(guī)開始對執(zhí)行問題作出規(guī)定。基于當時的理解，并根據(jù)各個行政管理領域的不同情況，確立了不同的模式：有的規(guī)定由作出行政決定的行政機關申請法院強制執(zhí)行，有的規(guī)定由作出行政決定的行政機關自行強制執(zhí)行，有的規(guī)定既可以由行政機關自行強制執(zhí)行，也可以申請法院強制執(zhí)行，有的則對執(zhí)行問題未作任何規(guī)定。1989年制定的《行政訴訟法》在已有法律、法規(guī)規(guī)定的基礎上，試圖對行政強制執(zhí)行問題作較為統(tǒng)一的安排，便形成了該法第66條的規(guī)定。此后制定的單行法律、法規(guī)，都是在上述框架內(nèi)進行模式選擇，即使對行政強制執(zhí)行問題未作規(guī)定，根據(jù)最高人民法院的司法解釋，也推定行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行。[③] 無論從規(guī)定“可以申請法院強制執(zhí)行”的法律、法規(guī)在所有規(guī)定行政強制執(zhí)行的法律、法規(guī)中所占比例來看，還是從《行政訴訟法》第66條和《司法解釋》第87條的一般性規(guī)定來看，行政機關申請法院強制執(zhí)行，即非訴訟行政執(zhí)行，都是我國行政強制執(zhí)行制度的主要組成部分。也就是說，強制執(zhí)行權(quán)雖然是由行政機關和法院分享，但更多的是配置給了法院，由法院根據(jù)行政機關的申請行使強制執(zhí)行權(quán)。

由上述分析可以看出，我國現(xiàn)行非訴訟行政執(zhí)行制度發(fā)端于改革開放之初，先由行政管理領域的單行法律、法規(guī)列舉規(guī)定，最后由《行政訴訟法》作一般性規(guī)定，非訴訟行政執(zhí)行的制度化形態(tài)形成。其實，具體行政行為內(nèi)容的強制實現(xiàn)，有多種辦法可供選擇，事實上，我國在選擇了非訴訟行政執(zhí)行的同時，也不排斥行政機關自行強制執(zhí)行的同時存在，只是非訴訟行政執(zhí)行是主導形式，行政機關自行執(zhí)行是輔助或例外形式(只在法律有明示規(guī)定時才采用這種模式)罷了。這也同國外“一般都是以一種模式為主，另一種模式為輔或例外，絕對沒有采取一種模式的國家”[④]的行政強制執(zhí)行制度發(fā)展潮流相一致。

回顧我國非訴訟行政執(zhí)行的發(fā)展歷程，在上個世紀90年代以前有關非訴訟行政執(zhí)行的闡述中，找不到回答為什么要選擇非訴訟行政執(zhí)行的文字，所能找到的倒是不贊成的意見。張尚鷟教授在1988年就指出，“近年來，申請法院強制執(zhí)行，已經(jīng)被不少行政部門當作‘法寶’來采用了。??仔細一琢磨，就不難發(fā)現(xiàn)這種辦法是被迫采用的，是在沒法辦的情況下采用的辦法。其實質(zhì)就在于把這類本來應由行政機關自己處理的問題，一股腦兒都推給了近年來在加強法制建設過程中威望正在不斷增長的法院。長期按這個辦法搞下去，看來總是不行的。??面對這大量的行政強制執(zhí)行任務，法院總有一天會受不了的。”[⑤]但是我國的非訴訟行政執(zhí)行并沒有因為反對意見的存在而停止其步伐，而是仍按其既定的方向逐步成為我國行政執(zhí)行的主導形式。非訴訟行政執(zhí)行本質(zhì)上是在剝奪行政機關自行強制執(zhí)行權(quán)情況下的制度設計。這種制度設計的目標追求，主要是為了阻止違法的具體行政行為直接進入強制執(zhí)行過程，保障行政相對人的合法權(quán)益不致于因未提起訴訟而受到違法具體行政行為的侵害，并有利于監(jiān)督行政機關依法行使職權(quán)。但其表現(xiàn)出的司法權(quán)和行政權(quán)界限不清、法院角色不當、整體運轉(zhuǎn)效果欠佳和不利于提高行政效率等缺陷也是明顯的。

其實，阻止違法的具體行政行為直接進入強制執(zhí)行過程，保障行政相對人的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關依法行使職權(quán)，并不一定通過剝奪行政機關自行強制執(zhí)行權(quán)的辦法來實現(xiàn)。因此，我主張，在保留申請法院執(zhí)行制度的靈魂——法院審查的前提下，將實際執(zhí)行職能回歸行政機關。具體做法是：首先，保留現(xiàn)行的行政機關向法院申請的形式，但將由法院承擔的審查職能和執(zhí)行職能分開，審查職能繼續(xù)由法院承擔，執(zhí)行職能則回歸行政機關。與此同時，特定領域的行政決定，由法律明確規(guī)定，仍由行政機關自行執(zhí)行。其次，在司法行政系統(tǒng)內(nèi)成立統(tǒng)一的行政執(zhí)行機構(gòu)，并以《行政強制法》的形式，分別建立和完善法院的審查程序和統(tǒng)一的行政執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行程序。就法院的審查程序而言，主要包括受理和審查的標準、審查的組織形式、審查的過程和裁定的作出等。法院的審查程序可以在法院現(xiàn)行對非訴訟行政案件審查程序的基礎上進行完善。需要特別強調(diào)的是，法院的裁定應包括執(zhí)行的內(nèi)容和范圍、執(zhí)行的期限等，以便對后續(xù)的行政機關的執(zhí)行進行約束。就統(tǒng)一的行政執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行的程序而言，主要包括告誡、執(zhí)行措施的種類、方式及其選用和對相對人的救濟等程序。這樣做的結(jié)果是，統(tǒng)一的行政執(zhí)行機構(gòu)對法院審查后裁定允許執(zhí)行的行政決定的執(zhí)行，與作出行政決定的行政機關直接對行政決定的執(zhí)行并存。這樣做的好處是，阻止違法的具體行政行為直接進入強制執(zhí)行過程的初衷可以實現(xiàn)，而影響行政效率、司法權(quán)與行政權(quán)混同、加重法院負擔和法院角色不當?shù)热毕萦型朔?/p>

三、關于《行政強制法》的適用范圍和強制方式問題

《行政強制法》（草案）第3條第1款規(guī)定：行政強制的設定和實施適用本法。第2款規(guī)定：發(fā)生或者即將發(fā)生自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。第3款規(guī)定：有關行政機關采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進出境貨物強制性技術(shù)監(jiān)控措施，依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。這是關于本法適用范圍的規(guī)定。其中第1款是關于適用本法的規(guī)定，第2款和第3款是排除本法適用的情形，也就是除外條款。從第2、3款的文字表述看，在兩類特殊情形下采取行政強制措施不適用本法，而適用有

關法律、法規(guī)。也就是說，在兩類特殊情形下實施行政強制措施不適用本法，但設定這兩類行政強制措施仍然要適用本法關于設定的規(guī)定。這里涉及到本法與“有關法律、法規(guī)”的關系問題。就目前的情況看，“有關法律”主要指將來要制定的《緊急狀態(tài)法》，及已有的金融方面的法律、傳染病防治方面的法律和事故災害方面的法律等；這里的“有關行政法規(guī)”主要指《突發(fā)公共事件應急條例》等。《草案》把不適用本法的情形限定在采取（實施）行政強制措施方面，不涉及這些行政強制措施的設定，也就是說，這些行政強制措施的設定必須遵守本法。這種思路和規(guī)定是可取的。但聯(lián)系到《草案》關于設定的規(guī)定，問題就出現(xiàn)了。在設定問題上，《草案》盡可能上收設定權(quán)，雖然留給行政法規(guī)一定的設定權(quán)，但限制條件比較嚴格，行政法規(guī)很難有反映設定本意的創(chuàng)新性規(guī)定。再有，應急措施和臨時措施在《緊急狀態(tài)法》出臺后，還能不能由行政法規(guī)規(guī)定，都是個問題。我的擔心是，這樣的規(guī)定會給采取行政強制措施規(guī)避《行政強制法》留下過大的空間。我主張：第一，在緊急狀態(tài)下和特殊情形下，采取行政強制措施，可以不適用本法。但不適用的情形、條件應盡可能明確，并且，不適用的情形不宜太寬。否則，容易給規(guī)避本法的適用留下缺口。第二，在文字表述上，要考慮本法的文字表述與將來制定《緊急狀態(tài)法》時的文字表述相協(xié)調(diào)，考慮本法的文字表述與已有的金融、傳染病防治、突發(fā)公共事件方面的法律、行政法規(guī)的文字表述相協(xié)調(diào)。最好不要出現(xiàn)行政許可法那樣的問題：制定行政許可法時，我們說行政許可就是行政審批，行政許可法實施沒多久，又出現(xiàn)“非許可審批事項”，給理解和執(zhí)行帶來不少麻煩。

《行政強制法》（草案）第10條、第11條分別規(guī)定了行政強制措施的方式和行政強制執(zhí)行的方式，并且在上述兩條的最后一項分別規(guī)定“法律規(guī)定的其他行政強制措施和其他行政強制執(zhí)行方式”。根據(jù)這兩條的規(guī)定，行政強制措施和行政強制執(zhí)行的方式實行嚴格的法定主義，即行政強制措施的方式和行政強制執(zhí)行的方式只能由法律設定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不能對行政強制的方式作創(chuàng)新性規(guī)定。而（草案）的第12條第2、3款、第13條又規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)的設定權(quán)。行政法規(guī)和地方性法規(guī)作為法律的下位法，在認可其有行政強制設定權(quán)的同時，對其設定權(quán)進行限制是正確的，也是必要的。但是，行政法規(guī)、地方性法規(guī)對行政強制方式是不是絕對不能作出創(chuàng)新性規(guī)定？值得考慮。我認為，在一定條件下，允許行政法規(guī)、地方性法規(guī)對行政強制方式作出創(chuàng)新性規(guī)定可能更有利。主要理由是：（1）從實踐看，有些比較嚴厲的強制方式不一定對路和有效，而一些相對比較緩和的方式效果更好。（2）行政強制方式全部由法律規(guī)定，不利于對行政強制新方式的探索。（3）《突發(fā)公共事件應急條例》等行政法規(guī)實際上在行政強制方式上是有突破的。當然，如果允許行政法規(guī)、地方性法規(guī)對行政強制方式作創(chuàng)新性規(guī)定，也必須作嚴格的限制，比如不能設定由法律專屬規(guī)定的方式，設定的方式不能比法律規(guī)定的方式嚴厲等。

[①] 信春鷹：我國的行政強制法律制度，十屆全國人大常委會法制講座第十六講講稿，全國人大培訓中心2005年8月印。

[②] 參見張樹義：行政強制執(zhí)行研究，《政法論壇》1989年第2期。

[③] 《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第87條規(guī)定：

“法律、法規(guī)沒有賦予行政機關強制執(zhí)行權(quán)，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應當依法受理。”

[④] 陳亞平：各國行政強制執(zhí)行制度之比較研究，《法律科學》1991年第6期。

[⑤] 張尚鷟編著：《行政法教程》，中國廣播電視大學出版社1988年版，第179、180頁。（載《法學家》2006年第3期）

內(nèi)容簡介

《中華人民共和國行政強制法釋義》內(nèi)容簡介：在實施依法治國方略、全面推進依法行政、努力建設法治政府的背景下，剛剛出臺的我國《行政強制法》系統(tǒng)地對行政強制行為作出規(guī)范，力圖將行政強制納入法治化軌道，以有效監(jiān)督和保障行政機關依法行政，保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。本法秉持一系列基本原則，在行政強制設定權(quán)分配機制、行政決定的強制執(zhí)行體制、行政強制行為程序等方面，按照現(xiàn)代法治原則作出了比較系統(tǒng)的專門制度安排，這對于有效約束行政強制權(quán)具有特殊價值，有利于實現(xiàn)維護公民權(quán)益與維護公共利益、尊重個人自由與維持公共秩序、保障公民權(quán)利與保證行政效率的辯證統(tǒng)一，是本法能夠得到全面實施的思想基礎、主體因素和社會條件，也是建設法治國家、法治政府和法治社會的必由之路。《中華人民共和國行政強制法釋義》的基本內(nèi)容包括：《行政強制法》的立法指導思想，立法宗旨，行政強制設定和實施的原則，調(diào)整范圍，強制方式，行政強制的設定權(quán)，行政強制執(zhí)行制度，行政強制程序，行政強制的監(jiān)督、責任與救濟機制等等。這些內(nèi)容對于認知強制法制、推進依法行政、建設法治政府具有積極的理論和實踐價值，適合行政公務人員、法律工作者和高校師生閱讀參考。

一、《強制法》的立法目的

行政權(quán)力是現(xiàn)實社會生活中掌控公共資源最多、干預能力極強的國家權(quán)力之一，其中的行政強制權(quán)又是富有國家強制性和控制性的國家權(quán)力之一，行政強制行為是保證行政目標得以有效實現(xiàn)的強有力手段。在紛繁復雜的社會生活和行政管理實務中，常常出現(xiàn)一些特殊情形，需要扮演著公共秩序和公共利益維護者角色的行政機關，通過行使行政強制權(quán)作出行政強制行為，以實現(xiàn)維持社會秩序、維護公共利益的行政管理目標。如果政府機關沒有行政強制手段作保證，那么遇到相對人執(zhí)意不履行法定義務，或者出于公益考量須立即增加特定相對人的義務或限制其權(quán)利行使的情形，行政機關就無能為力了，這顯然不利于實現(xiàn)維持社會秩序、維護公共利益、保障和諧發(fā)展的行政管理目標。簡言之，行政機關掌握行政強制權(quán)，能夠根據(jù)行政實務需要作出行政強制行為，這具有重要的法制功能意義。另一方面看，行政強制是一把雙刃劍，行政強制行為極具傷害風險。行政強制是一種比行政檢查、行政處罰更為嚴厲的手段，它用國家強力來處理大部分屬于人民內(nèi)部矛盾的事情，直接影響公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，如實施錯誤或失當，會帶來嚴重傷害，對于行政強制權(quán)如果控制不力，極易損害公民的權(quán)利和利益，造成事與愿違的后果。現(xiàn)實生活中，由于違法、不當作出行政強制行為，包括違法、不當?shù)膹娭普魇肇敭a(chǎn)、強制征用設施、強制凍結(jié)存款、強行扣押物品、強制隔離人員、強制押解出境、即時限制集會等等，都可能帶來權(quán)益?zhèn)蠊斐晒倜耜P系緊張，形成強制行政爭議。可見，行政強制權(quán)作為特別管用且傷害風險極大的國家權(quán)力，有必要通過專門立法進行充分授權(quán)并加以有效約束。

從多年來我國行政強制法律實踐的情況看，由于沒有集中統(tǒng)一的專門法律文本，一些行政機關在執(zhí)法過程中，存在對某些嚴重違法行為因缺乏強制手段處理不力的情況，也存在行政強制手段濫用的情況。換言之，長期以來我國強制權(quán)設定與實施存在“亂”與“濫”以及“軟”并存的問題，這易于侵害公民的合法權(quán)益，最終也損害公共利益，不利于構(gòu)建和諧社會，加之轉(zhuǎn)型時期社會矛盾的復雜性、維護社會穩(wěn)定與和諧任務的艱巨性，可見沒有行政強制權(quán)不行，行政強制權(quán)失控也不行；行政強制行為必須作為行政管理的有效手段加以保留和運用，但又必須嚴加防范和約束。結(jié)論是：必須通過專門立法來實現(xiàn)行政強制權(quán)的授予和行使過程的法治化。《強制法》圍繞行政權(quán)和當事****利這一基本關系，將立法目的定位于規(guī)范、保障、監(jiān)督行政強制權(quán)以及保護當事****益，通過平衡公共利益和個****益，使行政強制權(quán)得以在法治軌道上平穩(wěn)運行，有效解決“亂”、“濫”和“軟”的問題。

第五篇：行政強制法解讀

《行政強制法》解讀

（種瓜得豆子）

行政強制是一個較為常見的行政行為,在行政處罰法中略有涉及,法院的司法解釋有涉及，但長期以來并沒有形成一個法律。因為，行政強制種類多，不同種類間差別大，法律層面的共性比較少。《中華人民共和國行政強制法 》明年實施，此前會先組織執(zhí)法人員學習，我們法規(guī)處自己先簡單學習一下：

一、關于強拆問題。

這次行政強制法的出臺，跟房地產(chǎn)強拆出現(xiàn)的問題有重要關系。強拆出現(xiàn)了許多問題，但是自殺自焚者畢竟少數(shù)，而且并不當然有理，在征地拆遷中，業(yè)主阻撓拆遷貪得無厭才是常態(tài)。真正地講，房地產(chǎn)強拆出現(xiàn)的問題是行政機關執(zhí)行力不足，而不是行政機關亂作為。但是，官方公開層面是不能講老百姓不對的。

這次立法，媒體宣傳重點之一是“行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。”很不解。如果拆遷決定是合法的話，采取停水停電等方式，避免了直接沖突，更避免了肢體沖突。行政機磁不得停水停電，那么對違章建筑和拆遷區(qū)域還得保障供水供電了。而禁止采用這種間接的和平的強迫方式，是要鼓勵采用肢體沖突的方式來強遷嗎？十分不解。

第四十四條 “對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。”最后是可以“依法強制拆除”。那么，得依什么法？

但是“第十一條法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴大規(guī)定。法律中未設定行政強制措施的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得設定行政強制措施。”也就是說，只有全國人大才有權(quán)對怎么強拆作出規(guī)定。

而全國人大在行政強制法里面不規(guī)定怎么強制拆除，還有哪個法會規(guī)定怎么強制拆除。強制法不規(guī)定怎么強制拆除，可謂一個笑話。惡人角色沒有人愿意做的，全國人大這些不用去拆房子的高官們代表們也是如此。全國人大要做親民愛民的大好人，但是這樣基層官員也就被全國人大套上了，非法強拆是免不了的了。惡人角色都是基層干部的，這是命。

二、行政強制的體系

行政強制的體系，與一直以來的理論一樣，沒有變化。分為強制措施和強制執(zhí)行兩類，共同規(guī)范之后對常見的幾種具體行為進行規(guī)定。

但是，通過立法，許多行之多年的做法，總算有了法律依據(jù)。

三、事后補辦領導審批

原來各專門法律對行政強制措施都有規(guī)定必需先經(jīng)領導審批，但是不現(xiàn)實，實際操作中都是事后補批的。現(xiàn)在該法將這個問題明確了。只是這個情況緊急，難理解。難道情況不緊急，就一定要先回單位找領導簽字，然后再回到現(xiàn)場去把一二盒假藥扣押住？估計一天內(nèi)是辦不成這個事的。

第十九條情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執(zhí)法人員應當在二十四小時內(nèi)向行政機關負責人報告，并補辦批準手續(xù)。

四、關于法律法規(guī)授權(quán)組織

第22條沒有與第70條結(jié)合起來看，會誤解現(xiàn)在大量的事業(yè)單位或法定的內(nèi)設機構(gòu)如交警大隊、工商所之類沒有查封扣押權(quán)。但是，何不把第22條寫成查封、扣押應當由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關或法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織實施。

第二十二條查封、扣押應當由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關實施，其他任何行政機關或者組織不得實施。

第七十條 法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政強制，適用本法有關行政機關的規(guī)定。

五、關于無主物品

第22-28條規(guī)定了查封扣押的程序，對當事人的保護相當全面細致。

無主物品，也就是物主逃避的，如何查封扣押，這是實踐中一個常見的長期困擾的問題。另外，物主拒不簽字，也是常見問題。

當然地，行政強制法沒有規(guī)定。因為這些執(zhí)行層面的問題，立法機關的傳統(tǒng)是視而不見讓基層執(zhí)法者為難去吧違法去吧。

六、關于查封扣押期限與辦案期限

查處一個違法行為，如果其中有采取查封扣押措施的，那么這個案件的辦案的期限就將由查封扣押期限所決定，比較荒唐。

但是荒唐也要執(zhí)行。因此，今后有查封扣押措施的案件，辦案期限是30日，領導可以延長30日。如果有檢測檢驗什么的，那么就另行計算。

第27條對查封扣押期滿后的處理情形，是列舉不盡。在期限內(nèi)，違法事實還不清楚，那該怎么辦？

第二十七條 行政機關采取查封、扣押措施后，應當及時查清事實，在本法第二十五條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定。對違法事實清楚，依法應當沒收的非法財物予以沒收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應當銷毀的，依法銷毀；應當解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。

第二十五條查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復雜的，經(jīng)行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

延長查封、扣押的決定應當及時書面告知當事人，并說明理由。

對物品需要進行檢測、檢驗、檢疫或者技術(shù)鑒定的，查封、扣押的期間不包括檢測、檢驗、檢疫或者技術(shù)鑒定的期間。檢測、檢驗、檢疫或者技術(shù)鑒定的期間應當明確，并書面告知當事人。檢測、檢驗、檢疫或者技術(shù)鑒定的費用由行政機關承擔。

七、強制執(zhí)行期限將是二年以上，違法分子有福了。

行政強制法把強制執(zhí)行作為一個完整的行政程序來處理，而不是行政處罰或其他行政行為的一部分。它設計了 事先催告——送達催告書（公告60天送達）——陳述申辯——復核——制作強制執(zhí)行決定書——送達（公告60天送達）——達成執(zhí)行協(xié)議——不履行——申請法院強制執(zhí)行????????的無窮無盡的流程。一個完整的流程到法院動手去抓人或拆房或扣錢，至少2年。當前，強制執(zhí)行是另一個行政處罰之類行政行為的后續(xù)。如果算上行政處罰決定書送達生效，那么還有另外二年：

行政處罰事先告知——陳述申辯、聽證——復核——作出決定——送達（公告60天送達）——行政復議——行政訴訟（一審、二審）。

學過強制法的違法分子們有福了，充分利用程序，將可以可以在4年后才交罰款。到時，估計行政機關的具體經(jīng)辦人被你耗得精神分裂了。

第三十五條 行政機關作出強制執(zhí)行決定前，應當事先催告當事人履行義務。

第三十六條 當事人收到催告書后有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納。

第三十七條經(jīng)催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執(zhí)行決定。

第三十八條催告書、行政強制執(zhí)行決定書應當直接送達當事人。當事人拒絕接收或者無法直接送達當事人的，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規(guī)定送達。

第四十六條行政機關依照本法第四十五條規(guī)定實施加處罰款或者滯納金超過三十日，經(jīng)催告當事人仍不履行的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關可以強制執(zhí)行。

沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。

第五十四條行政機關申請人民法院強制執(zhí)行前，應當催告當事人履行義務。催告書送達十日后當事人仍未履行義務的，行政機關可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強制執(zhí)行；執(zhí)行對象是不動產(chǎn)的，向不動產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強制執(zhí)行。

八、執(zhí)行協(xié)議不弄白不弄

本法設計了執(zhí)行協(xié)議制度，即“在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下”，行政機關必須應你要求達成執(zhí)行協(xié)議（法律規(guī)定是“可以”，但是如你符合條件，行政機關有什么理由說不可以？）。而這個理由，也不是通常的“一次性履行確有困難的”，也就是說即使被處罰人很有錢，符合條件的也要分期。因此，今后，大部分罰款類的執(zhí)行都要分期了。

而分期還有更大的好處是，如果到時不履行，也不過“恢復執(zhí)行”（白白拖過幾個月），也沒有多收滯納金或違約金什么的，有利無害。這種凈賺不賠的生意只有政府部門才有的做。

第四十二條實施行政強制執(zhí)行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當事人達成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。

執(zhí)行協(xié)議應當履行。當事人不履行執(zhí)行協(xié)議的，行政機關應當恢復強制執(zhí)行。

九、關于加處罰款或滯納金 按行政處罰法，到期不履行加處罰款每日3%，一年是11倍，當然極為可怕。

可愛的人大代表們注意到了，規(guī)定，“第四十五條 ??加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務的數(shù)額。” 而一般人如果未按期履行，總是有個不能在幾天內(nèi)解決的原因，一般都是超過一個月以上。但是，33天就已經(jīng)翻一倍了，34天之后何時交就無所謂了。那就一年后再交吧，沒區(qū)別。

正確的做法，應當將每日3%標準降低，如每日1%，再規(guī)定以本金為限，100天的時間才有操作意義。

十、怎么加處罰款

目前一般的做法是直接在行政處罰決定書中告知逾期不繳納加處每日3%罰款。但是也有法院為了不執(zhí)行加處罰款，理解為應當在逾期后再行做出一個加處罰款的決定。

而行政強制法顯然沒有解決這個問題。第45條把加處罰款變成一種行政機關的“可以”的裁量行為。而第46條則明顯把加處罰款作為一個單獨的強制執(zhí)行行為了。

第四十五條行政機關依法作出金錢給付義務的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關可以依法加處罰款或者滯納金。加處罰款或者滯納金的標準應當告知當事人。

第四十六條行政機關依照本法第四十五條規(guī)定實施加處罰款或者滯納金超過三十日，經(jīng)催告當事人仍不履行的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關可以強制執(zhí)行。

十一、申請法院強制執(zhí)行的期限

原來按法院司法解釋是180天內(nèi)，現(xiàn)在改為三個月內(nèi)。逾期不履行的要行政機關先催告然后再申請法院。

第五十三條當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。

第五十四條行政機關申請人民法院強制執(zhí)行前，應當催告當事人履行義務。催告書送達十日后當事人仍未履行義務的，行政機關可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強制執(zhí)行；執(zhí)行對象是不動產(chǎn)的，向不動產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強制執(zhí)行。

十二、執(zhí)行申請費

執(zhí)行費和執(zhí)行申請費，按規(guī)定都是被執(zhí)行人承擔的，但是法院為創(chuàng)收一直要求行政機關先預交：先免費使用一段時間，到時執(zhí)行完畢的退還，執(zhí)行不結(jié)的就一直占用，直到行政機關忘記。

行政強制法把這點寫明了，算好事。只是不知法院還會有其他招照樣收不？

第六十條 行政機關申請人民法院強制執(zhí)行，不繳納申請費。強制執(zhí)行的費用由被執(zhí)行人承擔。

十三、總結(jié)

所謂行政強制法，可謂名不符實，總體上比較失望。除了把法理學上的分類規(guī)定一下，把法院關于執(zhí)行的司法解釋抄一下外，就是重點突出了幾點民意，而對于具體可以怎么強拆，卻一直在回避。也就是只說怎么不行，沒有說怎么行。因此，它不是一部規(guī)定行政強制的法典，而是一部規(guī)定如何強制不行的法律，它只是半部法，不如叫《禁止非法強制法》更合適些。

政府有許多職能，有賦益的，有加害的；政府有許多角色，有好人，有惡人。行政強制法就是加害性質(zhì)的，做惡人的。而行政強制法卻不對如何做惡人進行規(guī)范，而是規(guī)定不能做惡人。

一方面當事人程序權(quán)利的過度保護，另一方面沒有規(guī)定行政機關進行強制的合法手段。整個行政強制效率將大大降低，行政成本大大提高，當事人程序上的投入更多，精神上的對抗態(tài)度延續(xù)時間更久，因此，官民沖突將更多、更激烈。

行政強制是行政機關的基本職能之一，密切相關，不可忽略。行政強制法必須精讀，必須深刻理解，學以致用。今天初步解讀到這里，以后再細細研究。