第一篇：高校紀檢監察體制與職能探析（大全）

高校紀檢監察履職與體制改革探析

1.[選題依據] 國內外相關研究的學術史梳理及研究動態；本課題相對于已有研究的獨到學術價值和應用價值等。

十八大以來，我國各級紀檢機關堅持有腐必反、有貪必肅，以零容忍態度嚴懲腐敗、以持之以恒的決心糾正四風，統籌協調形成反腐敗整體合力，形成依紀依法高壓反腐的新常態，取得了黨風廉政建設與反腐敗斗爭的偉大成績。高校紀檢監察機構承擔著高校黨風廉政建設和反腐敗斗爭兩種基本職能。但受紀檢監察雙重領導體制的影響，紀檢監察機關存在職能泛化、方式固化、作風異化和功能弱化、人事待遇化等問題，嚴重影響反腐敗工作成效。改革紀檢監察體制成為破解當前反腐敗體制障礙的必然選擇。就改革路徑而言，無論是實行垂直管理模式，還是提高地位模式，抑或組建大一統的反腐敗專門機構模式，都是在克服紀檢監察雙重領導體制弊端、增強監督主體相對獨立和權威性，但囿于上述模式各自本身的局限性，都無法有效破解當前反腐敗體制障礙的現實難題。近年來時有暴露的消極腐敗案件折射出高校紀檢監察機構履職狀況尚沒有達到理想狀態。如何保證高校紀檢監察機構有效履行其職能,提升其履職能力,成為一項緊迫的現實課題。在不突破黨對紀檢監察機關領導體制的大前提下，深化“三轉”體制改革，增強監督主體的相對獨立，完善巡視制度的獨特優勢，增強法治思維與法治意識，遵循國家治理的價值規律和中國特色腐敗治理體系的內在邏輯，才是紀檢監察體制改革順應國家治理體系和治理能力現代化發展不可逆轉的現實路徑，唯此才能為新常態下的反腐工作提供體制機制保障，使之適應社會主義現代化建設和黨風廉政建設與反腐敗斗爭的需要。

教育部直屬高校作為我國高校改革的先行者,在高校教學、科研和服務社會等方面發揮著示范作用,既體現著我國高等教育的辦學水平,又代表著高校的整體形象。以這一群體紀檢監察機構履職為研究對象具有典型意義,且研究結果有著較大的擴展效用。

基于組織職能與要素和利益相關者等理論,本研宂運用訪談、問卷調查和數據統計等方法,主要從機構履職層面考察了直屬高校紀檢監察機構的履職現狀及其影響因素,并就如何改革高校紀檢監察體制機制以提高該機構有效履職提出了對策建議。

本研究發現,高校紀檢監察機構的設置方式具有多樣化特征,機構規模校際差異明顯?？傮w上該類機構能正常履行職責,履職資源基本能夠有效支撐其履職活動,且取得了直接和間接的效果。進一步分析表明,高校紀檢監察機構在履職過程中 擁有較多的來自利益相關者方面的有利因素,但在組織根基和組織運行過程方面則存在較多制約因素,使得該機構還面臨若干困境。

基于現狀描述和影響因素及面臨困境的分析,本研究建議:首先根據高校治理的特點,同時鑒于高校監察機構的設置及其職能的行使缺乏上位法的現實,可將紀檢與監察合署制改為分署制,監察職能調整為校內監督,與校長辦公室等機構合并。高校只設黨的紀律檢查委員會,委員們要切實行使職責,辦公室作為其辦事機構,只需3-4個編制,規模較小的高?？梢耘c黨辦合并。將對同級黨委的政治監督和紀律檢查,以及案件查處等職能劃歸教育部紀檢組履行,教育部紀檢組可在直屬高校集中的地方設案件分室,同時加強巡視以便對高校領導班子進行政治監督和紀律檢查,擁有高校紀委書記的提名權。

2.[研究內容] 本課題的研究對象、總體框架、重點難點、主要目標等。2.1研究對象

本研究將以教育部直屬高校紀檢監察機構為研究對象,以客觀調查數據評價其履職現狀,并對影響因素進行分析,進而提出可行的、具有參考價值的對策建議,這對研究我國高校紀檢監察體制機制改革和高校治理結構改革都具有重要意義。

2.2總體框架

第1章,緒論。介紹本文的研究背景,闡明本文的研究目的和研究意義,概述研究方法,提出本研究框架。

第2章,文獻綜述。對國內外廉政機構、我國紀檢監察機構和高校紀檢監察機構的現有研究進行整理分析,總結現有研究的研究重點和內容,并指出不足,為第三、四章的實證研究奠定理論基礎。

第3章,研究設計。對本研究中高校紀檢監察機構履職狀況的相關概念進行界定,包括:履職內容、履職方式手段、履職資源、履職效果。介紹圍繞高校紀檢監察機構履職實證研究所用的具體研究方法和過程,包括文本分析、理論分析、訪談調研、問卷調查。

第4章,實證分析。對第三章研究方法收集到的數據進行統計分析,得出本研究結果,主要包括機構設置及人員狀況分析、履職狀況分析、履職影響因素分析。第5章,總結與展望。對高校紀檢監察機構履職做出基本判斷,概括出主要結論,并針對結論提出對策建議。最后指出本研究的創新點和不足,并對未來研究進行展望。

3．[思路方法] 本課題研究的基本思路、具體研究方法、研究計劃及其可行性等。

梳理高校紀檢監察機構設置現狀,察看高校紀檢監察機構履行其既定職能的方式方法(過程),分析高校紀檢監察機構履職狀況與當前反腐倡廉形勢的適應程度,解釋影響高校紀檢監察機構有效發揮功能的制約因素,進而探尋優化高校紀檢監察機構設置,強化其職能的對策建議?；诖?本文實現如下研究目的:(1)了解高校紀檢監察機構設置及人力資源的基本狀況。

(2)分析高校紀檢監察機構履行職能的方式、方法和手段及其滿足需求的 適應性。

(3)揭示高校紀檢監察機構有效履行職能的影響因素。

(4)探索完善高校紀檢監察機構設置的方式及提高其履職能力的對策建議。

本文綜合運用理論研究和實證研究的方法完成研究。主要采取文獻分析法、訪談法、問卷法和統計分析法,圍繞高校紀檢監察機構的履職狀況及其存在的問題展開研究。

(1)文獻分析法

本研究通過對學術界關于國內外反腐相關研究、紀檢監察機構相關研究和高校紀檢監察機構相關研究的現有研究成果進行整理分析,明確本文的研究重點和內容。法律法規文獻查閱的對象主要是有關高校黨風廉政建設法規文件,如《教育部直屬高等學校黨的紀律檢查工作暫行規定》(教育部黨組,2004)(以下簡稱《暫行規定》)、《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》(中紀委、教育部、監察部,2008)(以下簡稱《意見》)、《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》(中共中央新修訂,2010)(以下簡稱《條例》)。

(2)訪談法

本研究在開展過程中,課題組先后赴北京和江蘇兩個教育部直屬高校相對集中的地區,選擇了綜合性大學、理工類大學、專業性大學等不同類別的大學,邀請目標高校紀檢監察機構的負責人(紀委副書記、監察處處長)和一般工作人員圍繞本研究進行深度訪談。搜集訪談對象所在高校紀檢監察機構的基本情況,了解他們對所在機構履職過程、效果和影響因素的認知與評判。

(3)問卷法

本研究通過發放調査問卷,旨在了解直屬高校紀檢監察機構履職的基本情況、取得的成效、存在的問題及影響因素等,調查對象為機構負責人。問卷通過教育部監察局發放與回收。

(4)統計分析法

本研究運用SPSS17.0對問卷調查和訪談收集的數據進行統計分析。主要包括頻數分析、相關分析、交叉分析等。

4．[創新之處] 在學術思想、學術觀點、研究方法等方面的特色和創新。

5．[預期成果] 成果形式、使用去向及預期社會效益等。6．[參考文獻] 開展本課題研究的主要中外參考文獻。摘要：十八大以來，我國各級紀檢機關堅持有腐必反、有貪必肅，以零容忍態度嚴懲腐敗、以持之以恒的決心糾正四風，統籌協調形成反腐敗整體合力，形成依紀依法高壓反腐的新常態，取得了黨風廉政建設與反腐敗斗爭的偉大成績，但受紀檢監察雙重領導體制的影響，紀檢監察機關存在職能泛化、方式固化、作風異化和功能弱化、人事待遇化等問題，嚴重影響反腐敗工作成效。改革紀檢監察體制成為破解當前反腐敗體制障礙的必然選擇。就改革路徑而言，無論是實行垂直管理模式，還是提高地位模式，抑或組建大一統的反腐敗專門機構模式，都是在克服紀檢監察雙重領導體制弊端、增強監督主體相對獨立和權威性，但囿于上述模式各自本身的局限性，都無法有效破解當前反腐敗體制障礙的現實難題。在不突破黨對紀檢監察機關領導體制的大前提下，深化“三轉”體制改革，增強監督主體的相對獨立，完善巡視制度的獨特優勢，增強法治思維與法治意識，遵循國家治理的價值規律和中國特色腐敗治理體系的內在邏輯，才是紀檢監察體制改革順應國家治理體系和治理能力現代化發展不可逆轉的現實路徑，唯此才能為新常態下的反腐工作提供體制機制保障，使之適應社會主義現代化建設和黨風廉政建設與反腐敗斗爭的需要。

除導論和結語，本文共分為四章。第一章探討我國紀檢監察機關體制改革的基礎理論問題。通過對紀檢監察的基本概念闡釋推導出紀檢監察管理體制改革的基本含義，分析十八大以來反腐新常態，對新常態下紀檢監察工作的新變化進行研判，得出紀檢監察體制性問題呼喚得到根本性解決的結論。

第二章深入分析當前紀檢監察管理體制的局限性。由于體制障礙，當前紀檢監察工作呈現出職能泛化影響專業性，功能弱化影響權威性，方式固化影響效率性，作風異化影響廉潔性，人事待遇化影響效能性問題，通過深入分析問題存在的原因，明確了紀檢監察管理體制改革的必要性。

第三章探討改革我國紀檢監察管理體制的幾種模式及各自特點?！按怪惫芾砟Ｊ健?、“反腐敗專門機構模式”、“強化地位模式”均囿于模式本身的不足，不是當前紀檢監察體制改革的合適路徑，“三轉”改革模式回歸黨章、聚焦本職，是契合當前實際的改革出路，但不能一蹴而就，改革過程中涌現出許多新問題有待解決。

第四章緊扣上文，提出深化紀檢監察管理體制改革的對策建議。要改進措施深化“三轉”改革，要完善巡視制度這一反腐利器，充分發揮其在紀檢監察工作中的獨特優勢，要建立健全適應紀檢監察體制改革的相關制度，要在法治的軌道上深化改革，要從國家治理的基本價值上來推進改革。

關鍵詞：紀檢監察;新常態;體制改革;三轉

導論

一、研究的背景和意義

(一)選題背景

黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，作為全面深化改革的重要組成部分，黨的紀律檢查體制改革是黨要管黨、從嚴治黨、強化黨建的必然要求。紀檢監察機關是國家腐敗治理體系中的專職機關，紀檢監察機關治理腐敗的能力和效力的提升，是國家治理腐敗事業現代化、科學化和規范化的重要標志。反腐倡廉建設成就的取得，由反腐敗機構的科學職能定位、反腐敗方式的改革創新、紀檢監察干部優良作風等關鍵性因素共同決定。我國自九十年代起確立黨的紀檢機構和政府行政監察部門合署辦公體制機制后，地方各級紀檢監察機關在管理體制上由同級黨委和上一級紀檢監察機關共同領導，地方各級監察機關同時對本級人民政府負責并報告工作，這種管理體制推動了反腐倡廉工作成績取得。但近年來，受紀檢監察管理體制影響，紀檢監察機關存在著工作面鋪得過寬導致職能泛化、方式固化、作風異化、功能弱化、人事待遇化等不良現象，嚴重影響紀檢監察隊伍整體形象，阻礙反腐敗工作深入推進。長期存在的紀律檢查工作體制障礙，一定程度導致反腐敗工作形勢復雜嚴峻。如：

辦案過程中多個機構或職能重疊或各自為政，導致力量渙散，影響整體合力，削弱戰斗力;案件調查過程中一些地區、部門人為設置重重阻力，某些法紀意識不強的領導利用不受監督的現實困境濫用職權跑風漏氣、通風報信、甚至壓案不查、謊報案情或瞞案不報;一些地區、部門腐敗行為易發多發頻發，系統性腐敗、塌方性腐敗時有發生，與風清氣正的政治生態相去甚遠等。破困局，唯改革。改革既是戰略，也是戰術;既是理念，更是方法。伴隨黨風廉政建設要求和反腐敗斗爭形勢的日益變化，提高紀檢監察機關在國家政治權力構架中的相對獨立性和有效監督性，變革紀檢監察體制機制的呼聲日趨強烈。黨的十八屆三中全會專篇提到改革黨的紀律檢查體制機制，多地也結合紀檢監察工作實踐開展了一些有益探索，這些改革舉措與有益探索必將為黨風廉政建設與反腐敗工作提供強大動力和恒久支撐。只有全面深化紀檢監察管理體制改革，才能為反腐敗工作提供體制機制保障，這亦是筆者將紀檢監察管理體制改革作為研究內容之現實背景所在。

(二)研究意義

紀檢監察體制改革研究事關黨的領導方式與國家政治體制改革，具有極強政治色彩，在學界歷來諱莫如深，偶有提及均是蜻蜓點水，對觸及改革實質的問題鮮有研究。作為當今黨和政府的重大改革舉措，紀檢監察管理體制改革是紀檢監察系統為適應反腐敗新形勢、新任務、新要求，推進國家治理體系和治理能力法制化、現代化、科學化建設而進行的一次變革創新。筆者旨在通過對當前紀檢監察機構“三轉”(轉職 能、轉方式、轉作風)改革以及紀檢監察管理體制“為什么改”、“改什么”、“怎么改”展開分析，總結改革過程中取得的初步經驗，發現改革過程中存在的問題與不足，并提出進一步深化改革的對策建議，推動紀檢監察管理體制改革進一步深化，增強紀檢監察公信力，提升紀檢監察機關執紀規范性、權威性。

二、文獻綜述

在中國經濟迅猛發展、腐敗挑戰日益凸顯，反腐敗體制獨特的背景下，中國的反腐敗體制機制受到學術界和實務界越來越多的關注。國外學者探討中國反腐問題的文獻不少，但視角主要集中于反腐敗機關的職能作用和反腐敗形勢現狀等方面，如：勞倫斯。沙利(LawrenceR.Sullivan)闡述了蘇聯共產黨內的監督機關在黨內的作用和地位;格雷厄姆。楊(GrahamYoung)分析了文革以來紀律檢查委員會的角色、方法和目標后認為，紀委的重建首先是通過維持組織紀律加強黨組織的一種手段;安德魯。魏德曼(Wedeman)比較分析了中國的紀檢監察系統和檢察院系統，進而論述了中國體制轉軌時期腐敗的變化趨勢①。但這些研究均未從體制改革角度分析研究中國紀檢監察機關的自身發展和變革的獨特路徑。

在國內，學術界探討中國腐敗治理問題的文獻已汗牛充棟，有的探討和論述紀檢監察管理體制的歷史脈絡，如史斌、蔣國海、李成言等人分析紀檢監察領導體制變革，曾繁茂、張大千主編的《中國共產黨紀律檢查概論》，李雪勤主編的《中國共產黨紀律檢查工作60年》等。但直到04年派駐機構統一管理，紀檢監察機關領導體制不順影響反腐敗工作，需要進行體制機制改革的問題才成為學術界的討論對象。如：劉淑芳、劉暢然等對理論界關于紀檢領導體制改革的“垂直體制說”和“平行體制說”展開學理探究，主張紀委的改革取向應考慮由各級紀檢機關重點加強下級紀檢機關的工作來提高其工作成效，而國家監察機關的改革取向可由各級人大權力機關產生監察機構進行一般監督和反腐敗等特殊專項監督。②學者莫吉武等認為，改革紀檢監察體制機制的關鍵是要理順其職能配置和權力邊界，明確可為不可為，應為不應為，而非僅僅專注于其相對獨立地位的提高。學者張孟飛提出“紀檢機構的弊端和負效應主要表現在歷史方面、體制機制方面和認識方面的不足，應予以正視并改革紀檢監察體制機制使之有權有位有為”③。學者吳海紅主張紀檢監察體制改革的路徑選擇要強化機構的獨立性和權威性，這是黨內監督體制改革順應民主政治發展不可逆轉的趨勢④。研究員徐喜林認為，當前紀檢監察機關實行的雙重領導體制存在監督不力、監督越位、缺位、錯位等缺陷，主張強化紀檢監察部門的職能、地位和權力，深化權力監督的內涵與外延邊界，拓展范圍與領域，加強紀檢監察制度建設，強化隊伍管理，將紀檢監察機關的工作重點和主要精力聚焦到監督執紀問責上來⑤。中國社會科學院高波認為，紀檢監察機關體制機制改革的路徑是圍繞紀檢工作主業主責來強化執紀監督問責，在優化配置監督資源并放大監督成效的同時，要達到行政運行成本和代價的絕對降低⑥。清華大學副研究員過勇通過剖析紀檢機關的歷史變革，認為紀檢機關未來改革的方向既取決于其本身的發展步伐，也取決于其在國家反腐倡廉事業和政治構架中的地位和功能，關系到國家全方位的政 治體制改革和全領域的國家治理的核心內容⑦。以上研究從不同角度分析了紀檢監察機關存在的問題，提出了未來發展方向，但均未涉及黨的十八大以來，紀檢監察機關在面臨反腐敗新形勢下，積極探索體制機制改革，自上而下推行“三轉”的相關內容，對現階段紀檢監察體制機制改革工作缺乏有力的推動與指導作用.三、研究方法

本文采用的研究方法之一是文獻綜合法。根據論文選題及研究方向，查閱國內外有關文獻資料，通過收集整理、歸納總結、拓寬思路，全面了解本領域的研究現狀，為本文的研究開闊視野，打開思路。

本文采用的研究方法之二是社會調查。通過實地調查，召開座談會等方式，全面了解掌握新反腐背景下，反腐敗工作所面臨的領導體制機制障礙，從而引出紀檢監察管理體制改革的必要性。

木文采用的研究方法之三是案例對比分析。通過列舉改革我國紀檢監察管理體制的幾種模式，對比分析各自特點及改革中的探索與實踐，著重分析“三轉”改革的優勢和困境，進一步提出深化紀檢監察管理體制改革的對策建議。

第一章我國紀檢監察管理體制改革的新背景

第一節我國紀檢監察管理體制的基本概況

紀檢監察機關是本文的邏輯起點。中國最大的特色和本質，即東西南北中，工農商學兵政黨，概莫能外，黨是領導一切的⑧。我國憲法也以根本法的形式，確立了中國共產黨的領導地位和執政地位。黨的紀律檢查機關在保證黨的政治綱領和政治目標的實現，維護黨的團結和統一，純潔黨的組織和隊伍，協助黨委加強黨風廉政建設和組織協調反腐敗工作中發揮著極為重要的作用。八十多年來，紀檢機關的職責和任務持續變革，其在國家政治機構中的位階與價值，以及在反腐敗與黨風廉政工作中的作用也在不斷發展變化。

一、紀檢監察機關的性質與任務職權

紀檢機關隨黨而生。根據黨章規定，中央紀律檢查委員會由黨的全國代表大會選舉產生，在黨中央的領導下進行工作。黨的地方各級紀委和基層紀委由黨的地方各級代表大會或黨員大會選舉產生，在同級黨委和上級紀委的雙重領導下開展工作。黨的紀律檢查機關監督、檢查黨組織和黨員遵守黨紀的情況，并對違紀主體執行紀律，這是紀律檢查機關的基本性質，也是其區別于其他監督主體的本質所在?！缎姓O察 法》規定：“監察機關是人民政府行使監察職能的機關?！备鶕@一規定，行政監察機關隸屬于各級人民政府，是各級人民政府行使監察職能的機關，是管理行政監察事務的行政機關。

黨的紀律檢查機關的性質決定紀檢機關的任務。但黨所處的歷史時期不同，紀檢機關的任務亦有稍許差別。十八大后的最新黨章規定各級紀委的任務主要是以下三個方面：一是最基本最重要的任務即維護黨章和黨內法規。黨章是黨內憲法，是黨的根本紀律和根本法規，紀檢機關要維護和執行黨的紀律，首先要全面維護黨章，確保其被各級組織和黨員嚴格遵循;二是檢查黨政方針及決議的執行情況。主要通過經常性監督檢查，嚴肅黨的紀律，保證全黨上下令行禁止，行動一致;三是協助黨委開展黨風建設和反腐敗工作。這項任務是由黨的紀檢機關的性質所決定，是由黨風、反腐敗工作與黨紀密不可分的關系所決定。黨委承擔黨風建設和反腐敗工作的主體責任，是第一責任人，紀檢機關只有協助黨委抓好黨風建設，落實監督責任，并協助黨委堅持不懈開展反腐敗工作，才有助于養成和保持優良作風，才能有效地執行和維護好黨紀。

紀檢機關的職權即紀檢機關在其職責范圍內的基本權限和權能，是指黨依照職能定位，根據紀檢機關本身的性質和任務，用黨章和其他黨內規范的形式確立的一定職責范圍內的權限。八十多年來，紀檢機關的職能隨歷史變化和國家發展不斷演進調整，但主要職權大體保持穩定，主要包括：執紀監督問責權、接訪處置權、案件檢查又稱紀律審查權、黨內處分權，其中，執紀監督問責權是最突出職權，也是紀檢機關對外產生強大權效的權源基礎。

政府監察機關職能與黨的紀律檢查機關職能互為補充，在執行職權效果方面與紀檢機關基本一致，但作用范圍和對象固定于政府部門及其人員。實際上，黨的紀律檢查機關和政府序列的監察機構在工作上有機融合不分彼此，且合署辦公(一套人馬、兩塊牌子)，以此最大程度推進紀律檢查機關與監察機關職能的優化配置，最終將黨的廉潔從政意志轉化為全體黨政機關及其公職人員的共同廉政意志最終實現廉潔從政?；谝陨显?，本文將紀律檢查機關與監察機關視為一體，為進一步探討紀檢監察管理體制改革奠定基礎。

二、紀檢監察管理體制改革的必然性

按照行政管理的基本概念，管理體制的穩定性與管理環境和管理對象的靈活性是一對矛盾體，為適應日益變化的管理環境，管理體制需要不斷改革，以克服現有體制中的弊端并不斷適應新時期的需要。改革的本質是組織和制度創新。而紀檢監察管理體制改革，是我國紀檢監察體制克服現有反腐敗體制管理模式中的弊端與不足，與時俱進，使之適應永不停滯的社會環境變化和反腐倡廉事業的需要，也是堅持黨的領導和堅持走社會主義道路的重要舉措。紀檢監察工作在黨風廉政建設和反腐敗工作中的作用無可替代，紀檢監察管理體制又決定了紀檢監察工作的實際成效，因此，改革并完善黨和國家的紀檢監察體制機制，是 政治體制改革發展過程中的重要組成部分，是推進和完善國家民主政治制度建設和社會政治文明建設的有力支撐和重要保障。

我國紀檢監察體制改革貫穿于黨的紀律檢查發展史，但真正意義上的紀檢監察機關管理體制改革始于1980年，當時尚處在恢復重建初期的紀檢工作主要在同級黨和政府的領導下開展，地方各級紀檢機關主要對本級黨的委員會負責并報告工作。1980至1982年，中央決定對紀檢領導體制做出重大調整，擬將同級黨委領導模式轉變為由同級黨委和上級紀委雙重領導并以同級黨委領導為主的新模式。黨的十二大黨章具體明確了紀檢機關的地位、職責及權限產生方式、領導體制，從黨章規范性文件效力層面確認紀委由同級黨委和上級紀委雙重領導。1986年12月，國家監察部成立。1993年2月，監察部與中央紀律檢查委員會的機關合署辦公，共同承擔黨的紀律檢查職能和行政監察工作職能，實現職能優化整合，推動協同發展。該體制沿用至今，在黨風廉政建設和反腐敗工作上取得良好成績，除微調完善部分規章制度，沒有深層次體制改革。隨著十八大以來國內反腐敗斗爭形勢和任務的深刻變化，紀檢監察機關事實上主要受同級黨委領導的體制，成為影響紀委工作獨立性的重大體制障礙，要求改革體制機制，提高紀檢監察機關的權威性、超脫性和獨立性的呼聲日趨強烈，不少地方開展了一些改革嘗試。黨的十八大報告明確提出要健全紀檢監察體制，黨的十八屆三中全會從黨的建設和政治體制改革高度重點研究了改革黨的紀律檢查體制。邁出這兩步，表明黨和國家已全面開啟紀檢監察體制改革的頂層設計，改革的大鼓已然擂響，改革的步伐穩步向前，改革的成果值得期待。

第二節新反腐背景下對紀檢監察工作的新要求 一、十八大以來反腐新常態

十八大以來，在黨中央的堅強領導下，各級紀檢監察機關聚焦主業，打老虎、拍蒼蠅，嚴懲腐敗，嚴抓四風，力爭實現黨和政府的自我糾錯、自我凈化、自我革新，決心、力度、規模以及成效均是前所未有。強力推進反腐工作振奮了黨心民心，純潔了黨的隊伍，挫敗了亡黨亡國的最大危險，百姓倍受鼓舞、充滿期待。自總書記運用“新常態”一詞分析當前中國經濟發展狀況后，“新常態”也被學術界和輿論界借來解讀中國的反腐敗斗爭。筆者認為，中國反腐敗“新常態”,就是以零容忍態度嚴懲腐敗、以持之以恒的決心糾正四風，統籌協調形成反腐敗整體合力，形成依紀依法高壓反腐的常態化。這是一個集目標、戰略和保障于一體的反腐敗新系統，其目標是建設廉潔政治，其本質是標本兼治，其戰略上有賴于“以治標為主，為治本贏得時間”的早期治標策略和“把權力關進制度的籠子”的長期治本策略，其保障有賴于以全面深化改革為基本。具體而言，反腐新常態主要體現在如下方面：

(一)高壓強推，嚴懲腐敗

兩年來，中央紀委以零容忍的態度，堅持有腐必反、有貪必肅，重拳頻出，將一個個貪官“斬落馬下”.既查辦了在位的腐敗分子，也處理了退休的黨內蛀蟲，既懲治了國內的，也追捕了在逃的，既嚴查被監督對象，也清除紀檢隊伍內部的“害群之馬”,對于違法亂紀者，不論其出生背景、官職高低、權力大小堅決一查到底、絕不手軟，形成反腐敗工作整體上的高壓態勢。截止2015年3月，中央紀委對副部級以上干部已結案或正在紀律審查的就達70多人，其中被移送司法機關追訴的就有30多人⑨。反腐敗呈現出激烈的井噴型特征，查辦的干部人數之眾、級別之高、領域之寬、范圍之廣、背景之深、金額之大，堪稱空前。查辦案件工作取得有目共睹的明顯成效，一大批腐敗分子被清除，使廣大黨員干部充分認識權力由人民賦予不可任性，自覺對法紀心存敬畏嚴格遵循，嚴守黨內紀律和政治規矩，黨內蛀蟲不斷被鏟除的同時黨內生活得到凈化。

(二)持之以恒，嚴糾“四風”

中央八項規定出臺后，各級紀檢監察機關反腐和執紀監督問責力度加大，在打大老虎查處嚴重違紀違法案件的同時，更著力于黨風培養，正風肅紀。針對與基層群眾息息相關的不正之風和腐敗問題，放大眼睛持續發力，持之以恒嚴格糾正“四風”.創新監督檢查方式，深究嚴查四風問題新病變新方式，對變相的三公消費和利用公款拜節送禮以及揮霍浪費公共財產等違紀問題，狠抓關鍵節點持續發力，明察暗訪，監督檢查，對一些“由明轉暗”,披上“隱身衣”的不正之風更是露頭就打，從具體問題抓起、從小處著手，在堅持中深化、在深化中堅持，把違反中央八項規定精神列入紀律審查重點，突出作風建設必須“嚴”、“深”、“細”、“長”.僅就2014年，全國查處違反中央八項規定精神的問題就達53000余起，處理7萬余人。在強力糾風影響下，全黨黨風政風得到有效改善，并帶動社風民風的有利轉變，成效顯著有目共睹。

(三)統籌協調，提升辦案整體合力

在黨中央和地方各級黨委政府高度重視下，各級紀委均能夠利用黨風廉政建設與反腐敗工作組織協調平臺，或定期或一事一議組織協調反腐敗工作，被協調的領導小組成員，積極參與，密切配合，各司其職，形成從發現成案問題線索、案件紀律審查、黨政紀處理、司法偵查起訴判決的全過程協作配合機制，形成了職能部門社會監督、紀律審查處理與司法案件查辦工作的整體合力，大大增強反腐敗工作力度。具體表現在：一是巡視成果得到高度重視和充分利用。

每輪巡視過程中或結束后，巡視組所移交的問題線索均被各級紀委重視，由各級紀委巡視辦或案件監督管理部門進行集中管理、分配力量逐一排查，從中發現成案線索并立案進行紀律審查，巡視制度已然成為發現重大腐敗案源線索查找長期深藏問題的一柄利劍;二是審計部門的運用重視度空前。審計部門是法定的行政監督部門，在發現問題線索方面具有財經紀律與會計審查方面的天然專業優勢與力量優勢，審計結果日益成為發現問題線索的重要源頭，逐步受到案件查辦部門及人員的高度重視。近兩年來，各級案件查辦部門所辦理的大批大案要案，都是在審計過程中發現的成案問題線索，行政審計的優勢與力量得到充分利用。三是紀檢、檢察、公安、法院的配合日益強化。長期以來，紀檢、檢察、法院、公安等部門受各自辦案程序與實體規則限制，無法充分開展協同合作，形式大于內容，效果相當有限。近兩年，中央發力，推動相關部門從上至下的實質性協同工作，要求各級紀檢和司法機關在各自依紀依法履責互不越權干擾阻礙的前提下，對公職人員違紀違法案件及案件中涉及的違紀違法線索情況，制訂了專門的線索互通、相互移送、信息共享、證據互用轉化等規定，要求反腐敗協調領導小組組員嚴格遵循，極大地簡化了合作程序，促進了合作成果的應用，真正形成反腐敗工作整體合力。

(四)回歸黨章，全力聚焦本職工作

一手抓從嚴治腐，一手抓內部變革，兩手都要抓、兩手都要硬，這是反腐新常態的又一顯著特點。十八大之前，紀檢監察職能過于分散，承擔任務過多過濫，很多領域已經逾越紀檢監察機關履職邊界，既影響紀檢監察部門職能發揮，也不利于責任政府的構建。新一屆中央紀委正是基于對上述問題的深刻認識，推動紀檢監察機構的職能定位變革，確保紀檢監察工作圍繞黨章規定，聚焦到主業和本職工作。多批次、多層次地清理議事協調機構，把超越紀委職責權限的工作交割，優化職責邊界，有力破解“種別人的田，荒自己的地”的尷尬境況。同時，從上至下著力推進紀檢監察機構內部變革。增設紀檢監察室，整合成立黨風政風監督室，新成立紀檢監察組織部、宣傳部和干部監督室，各級紀委結合實際實行機構內部變革，為聚焦主業回歸“原教旨”奠定組織機構基礎。此外，加強對紀檢監察機關的監督成為反腐新常態下創新之舉。在腐敗面前，任何組織和個人都沒有天生的免疫力，紀檢監察機關內部也不是天然的“安全區”,在腐蝕與反腐蝕空前激烈，考驗無處不在的當下，執紀者只有常懷戒懼，帶頭自覺接受黨組織、管理和服務對象、人民群眾和社會輿論的全方面多角度監督，只有組織內部的從嚴監督、從嚴教育、從嚴管理、從嚴查處的規章制度，才能確保紀檢監察隊伍在新常態下的絕對安全。

二、紀檢監察工作面臨的新要求

“新常態”對紀檢監察工作提出新要求，筆者認為，當前及今后一段時期，紀檢監察機關要積極探索紀檢監察工作新思路、推出新舉措、達成新狀態、開創新成效⑩。反腐是一場輸不起也絕對不能輸的斗爭，雖然當前取得了一些成績，贏得了一些掌聲，但形勢依然嚴峻復雜，腐敗滋生的土壤仍很肥沃，稍有不慎還有反撲的危險，而且，隨著反腐敗斗爭形勢和任務的發展變化，反腐和黨風廉政建設工作面臨許多全新挑戰。紀檢監察機關必須要正確研判、明辨是非，以改革的辦法推動紀檢監察工作形成新常態，全面提升執紀監督工作水平，確保反腐敗斗爭和黨風廉政建設的順利推進。

(一)正確研判反腐斗爭形勢

一是“嚴峻”.從腐敗程度和規模而言，腐敗呈現系統性、塌方式、家族化、集團化等特點，特別是在高壓反腐強力糾錯的嚴峻態勢下，一些頑固不化者還在頂風違紀作案，依然我行我素，不見棺材不掉淚。二是“復雜”.從腐敗特點而言，當前的很多腐敗問題都是經過精心偽裝的，大都披著隱形外衣，打著經濟政治需要的幌子，復雜且難于發現，多種腐敗形式交錯纏繞，人事腐敗和經濟腐敗成為腐敗高發區，黨政內外相互勾結，進行利益輸送、權錢交易、權色交易、權權交易、權力尋租，權力互換等，腐敗利益鏈條盤根錯節、紛繁復雜，一些腐敗分子為使腐敗利益最大化甚至結成“腐敗聯盟”.三是“多變”.從腐敗形式而言，當前的腐敗呈現出高科技化、反偵察化，取證困難化、偵破費時化，反腐整體難度提升。四是“依然”,從腐敗時間維度而言，反腐敗斗爭具有長期性反復性，距離達到“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生態尚需時日，反腐敗斗爭任重而道遠。

(二)堅決抵制不良反腐言論

近兩年來，在正風反腐步入新常態的同時，處于結構調整期的我國經濟增速從高速轉向中高速甚至中低速，一些人別有用心地將反腐敗與經濟發展對立，把當前經濟下行與反腐敗力度加大聯系在一起，有人稱繼續強力反腐必會影響經濟效益和發展速度，最終影響國家的經濟基礎;有人稱反腐敗會使干部縮手縮腳、怕這怕那、為官不為，不愿干事創業;有人稱當前反腐只是一時的政治運動，過后就會自然降溫消退，并認為目前的反腐敗隱藏著“大老虎聯手反撲”的巨大風險。以上觀點，是不懂經濟的表現，更是誤判反腐敗新形勢，對我們黨的制度、理論、道路缺乏自信的表現。筆者認為，從國際國內的實踐經驗來看，堅決懲治腐敗不但不會影響經濟發展，還會通過清除腐敗積習，破除潛規則，打破固化利益，通過營造法治公平正義的良好政治生態，進一步激發全社會的活力和創造力，為追求又好又快、和諧、可持續的經濟發展新常態注入強大動力。

因此，必須要走出認識誤區，堅決抵制不良言論，強化政治定力，明辨是非，堅定反腐的信念和決心不動搖，確保反腐敗斗爭和黨風廉政建設工作的順利推進。

(三)堅決理順反腐工作體制機制

十八大以來，紀檢監察機關在查辦案件時的相對獨立性得到較大提高，但阻礙紀檢工作、延緩紀檢事業科學發展的體制機制性問題并未得到根本解決。

黨和政府的反腐機構沒有獨立性，在一定程度上制約了反腐機構功能的有效發揮，甚至會對局反腐敗工作產生負面效應。在實際操作層面無法實現對黨政領導特別是“一把手”和同級黨委的有效監督。盡管在新反腐背景下，中央越來越傾向從外地和中直機關調任省一級紀委書記，地市級紀委書記也經常性地異地調任和輪換，但這只是在人事選拔任命上的權宜之策，并未從根本改變現有管理體制和監督機制。要破解當前紀檢監察工作面臨的體制機制和制度困境，需要采取針對性措施，以化解體制缺陷和制度缺失帶來的系統性、全局性問題，進而全面提升紀檢監察工作水平。提高紀檢部門在查辦案件過程中的獨立性，排除地方和其他系統的干擾，強化對辦案人員的監督管理，實現監督者亦受監督，防止燈下黑，將是紀檢監察體制改革的重要目標。

第二章當前我國紀檢監察管理體制現狀

第一節紀檢監察管理體制存在的局限性

在我國，從1993年開始實行至今的黨的紀律檢查委員會和行政監察機關合署辦公的特殊反腐體制，地方各級紀檢監察機關在同級黨委政府和上一級紀檢監察機關的雙重領導下開展紀檢工作，地方各級監察機關同時還需對本級人民政府負責并報告工作，這種世界獨特的管理體制取得了黨風廉政建設和反腐敗斗爭的顯著成效。但該管理體制存在的問題與不足在新的時代背景下日益凸顯，工作面鋪得過寬帶來職能泛化、工作方式固化、工作作風異化、功能弱化和人事待遇化等問題，給黨的紀律檢查工作有效開展帶來諸多障礙，嚴重影響反腐敗工作成效和紀檢監察隊伍形象。

一、職能泛化影響專業性

近年來，紀檢監察機關承擔的工作任務越來越多，工作范圍越來越寬，甚至有“事事牽頭，樣樣主抓”的發展勢頭，一些本不屬于紀檢監察機關法定職責范圍的工作不斷擴張，牽扯耗費了紀檢監察機關大量人力物力，嚴重泛化的職能導致紀檢監察機關超負荷超節奏超常態運轉，最終造成黨風廉政建設和反腐敗工作主業被削弱，本部門業務專業性遭受重大挑戰。

(一)職能泛化的表現及原因

以中紀委為例，其牽頭或參與的議事協調機構多達125個，各級地方紀委參與的更多，如湖南就有225個。這一現象在地市級表現更為明顯，地方政府的任何一項工作都希望紀委參與推動，紀檢監察機關“應邀”參與文明創建、城管革命、豬肉市場檢查、計劃生育工作檢查、環境衛生政治、公路超載治理、社會治安綜合整治等與紀檢監察本職無關的工作的現象比比皆是。地方黨委政府習慣性地將紀委視為其下屬工作機構，習慣于借用紀委的權威，習慣于給紀委分配工作任務，習慣通過壓擔子的方式表示對紀委工作的重視，作為下屬的紀委對黨政領導的“重視”只能服從，把大量精力消耗于本職工作外的復雜事宜，逐漸偏離其執紀監督問責的主職能。有很多領導坦言，紀檢監察機關權力大、威信大、影響大、能耐大，只有紀檢監察機關出面，工作才更有“力度”,經濟社會發展中的諸多問題只要紀檢監察機關到位了就肯定能解決，紀委猶如神醫“包治百病”.遇難事找紀委的頑癥，讓紀檢監察部門逐步淪為“保鏢”、“槍手”.(二)職能泛化的危害

地方黨委政府的做法將紀檢監察機關置于既當裁判員又當運動員的境地，紀檢監察機關在監督相關單位主體責任和監督責任是否落實到位，是否存在違紀違法違規行為的同時，更要與被監督單位一道解決具體問題，完成黨和政府交辦的具體工作。這種領導模式和工作推動方式將紀檢監察部門立于失職瀆職的復雜境地，讓其履行不該履行的職責，應該履職督辦的工作卻疲于應付，導致紀檢監察機關“種別人的田，荒自己的地”,嚴重損耗該機關的專業性、權威性。這種無休止的損耗和職能上的越位、缺位、錯位、失位問題，使紀檢監察機關職能日益泛化，難以準確把握和定位自身工作，導致在復雜多樣的被動工作中迷失方向，難以分清主體責任與監督責任，最終既沒有調動和發揮牽頭部門的主體責任，導致其主體責任落實不力，又導致紀委自身的執紀監督問責職能流于形式，自身的監督責任亦難以落實，形成一種難以擺脫的惡性循環。

二、功能弱化影響權威性

(一)功能弱化的表現及原因

在現行雙重領導體制下，各級紀檢監察機關必須要落實當地黨委政府對紀檢監察機關的領導意圖，在具體案件查辦和監督執紀問責等職能執行過程中，都要講政治顧大局，將同級黨和政府特別是黨政一把手的意見，作為紀檢監察機關決策的主要參考。

(二)功能弱化的危害

雖然十八屆三中全會明確“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”11,但因為體制機制的雙重領導沒有得到根本性轉變，規定很大程度停留在書面狀態，具體操作執行起來效果不明顯。在查辦一些重要案件時，同級黨委領導的意見仍然起主導作用，具體在要不要查、調查范圍、移不移送司法追究等關鍵環節上，辦案部門和相關紀檢領導經常性受到同級黨委政府官員的多種干擾，壓力巨大，對直接涉及到同級黨委、政府的領導和重要部門領導的問題線索，比如財政、組織人事和政法強勢部門的重要官員，同級紀委的調查工作要么很難開啟，在初查初核階段就被動終止，要么即使排除干擾啟動調查，但受制于利益牽絆，對存在的問題大多也只能蜻蜓點水式，即使最后追責處理也多是輕描淡寫，大事化小，更有甚者會出現大案輕查或者有案不查的情況。這就造成如果沒有上級紀委或當地黨政領導的支持，同級紀委很難在當地辦出有影響力的大案要案。此種案件檢查和監督問責模式，嚴重削弱紀檢監察工作的功能，損害紀檢監察工作權威。

三、方式固化影響效率性

(一)方式固化的表現及原因

一直以來，各級紀委開展紀律審查和執紀監督問責的基本方式就是應群眾舉報或信訪舉報的要求，抑或是應上級的批轉辦理，對被核查對象及單位開展聯合檢查或成立聯合調查組，進行檢查和初查初核。固定的工作套路雖然程序簡單，但方法手段較為單一，因對被調查單位具體業務工作的不了解，信息不對稱，不知道對方權力行使的范圍邊界，以及對行政自由裁量權的把握不合理，缺乏專業會計和法律人才導致無法弄懂被查對象權力行使的核心環節，有時雖然耗費大量人力物力，但核查效果有限，達不到應有的執紀效果。

(二)方式固化的危害

十八大以來紀檢監察機關將紀律審查和糾正四風問題作為主要工作任務，經常性地對被巡查單位開展各類明查暗訪活動。檢查包括上班紀律，三公經費使用及公車私用等相關內容，但在工作開展過程中都存在明顯的不足，即監督檢查的方式方法有限，沒有根據被監督對象和被核查事宜創新工作方法，難免浮于表面蜻蜓點水，淺嘗輒止，降低監督權威。此外，“黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠人民群眾支持和參與”12的反腐敗領導體制和工作機制，雖然在宏觀政策上賦予各級紀檢機關在反腐倡廉工作中應承擔的組織協調作用，但怎樣組織協調、協調程序和機制、方式方法、后續跟蹤反饋是什么等問題并沒有具體的規章制度，紀委的協調職能僅停留于原則要求上而缺乏統一的操作規范，導致各種監督力量分散，各自為戰，且具體監督部門之間缺少溝通協調，紀檢機關整體協調權力較弱，不 時出現某些腐敗分子一邊腐敗一邊大談黨風廉政建設升官發財，一邊服刑一邊享受工資待遇的怪象，執紀監督效果大打折扣。

四、作風異化影響廉潔性

(一)作風異化的表現及原因

任何權力都容易被濫用并產生腐敗。具有極高含金量的紀檢監察機關的監督權、執紀權、問責權也同樣有滋生腐敗的風險，特別是上述權力運用的法定程序不像司法權、行政權那樣公開透明，其救濟途徑和監督程序也往往停留在組織內部構架，并不完善。譬如案件查辦與否、查到什么程度、給予什么樣的處分、移不移送司法等，都直接影響相對人的政治前途、經濟利益甚至人身自由，如此大的權力背后必然潛在巨大風險。權力的履行主體紀檢監察干部時刻處在腐蝕與反腐蝕的漩渦中，時刻直面各種誘惑，稍有不慎就會犯錯誤。在紀委的干部誰來監督這個問題上，我們的制度設計還有很大欠缺。首先，系統內監督不嚴。雖然有一些內部監督管理文件和規定，或失之于籠統，或只停留在“掛在墻上”,未得到執行落實，績效考核、述職述廉等監督方式也不夠直接有力，特別是對紀檢領導班子成員及一把手的強大決策權，干部在執紀監督問責中的裁量自由權力還缺乏行之有效的監督手段和方法。雖然紀檢系統成立了自己的干部監督室，但這種同體監督的效果相當有限。出于是系統內或同一單位的同事，抬頭不見低頭見，怕得罪人，怕丟選票，怕影響個人利益等導致在監督問責上失之于軟，監督效果大打折扣。上下級紀委之間幾無工作交集，信息不對稱，實際上也難以有效監督。其次，體制內監督缺乏。現行黨政反腐體制機制中，紀委處于領導機關和相對核心地位，其他機關不太可能也不敢對紀委書記和紀檢干部進行監督。同級黨委作為領導層可以監督，但更多的只是分配任務，也缺乏比較有效的手段，畢竟紀委書記就是同級黨委中的重要領導。

地方人大的監督也僅限于職責范圍內的“一府兩院”,對紀委監察機關的監督并未涉及，沒有監督基礎。第三，外部監督不力。由于很多行為均屬于保密限制，信息不公開，溝通機制、群眾知情機制不完善，導致群眾參與監督的程度仍然有限。

(二)作風異化的危害

少數紀檢干部在監督有限的權力面前作風發生異化，有的發表與黨的路線方針政策和決定相違背的言論，有的在案件查辦工作中壓案不辦、越權批辦、違規催辦、隱瞞不報或直接干預辦案調查單位的案件調查處理工作，甚至以案謀私、辦人情案、辦關系案，跑風漏氣等等，嚴重影響了紀檢監察工作的廉潔性。十八大以來，紀檢系統內部查處的眾多違法亂紀的干部，嚴重影響了紀檢監察機關在廣大人民群眾心中的廉潔性。

五、人事待遇化影響效能性

(一)人事待遇化的表現及原因

一直以來，紀委工作人員的專業化水平飽受詬病，相較于司法隊伍日益倡導的職業化、精英化、專業化，紀委在任命領導干部時過于強調政治素質個人品德而忽視專業素質，容易導致外行領路，指揮決策不專業，在新進干部時也對執紀辦案監督能力要求不夠，結果導致能獨擋一面的精兵干將少，更多干部淪為協調辦案的后勤保障角色。雖然十八屆三中全會將下一級紀委正副書記的提名權和考察權上提一級，但同級地方黨委和組織人事部門對常委以下紀檢監察干部的進退留轉仍具有調配權，人事部門出于干部統一調配的原則，難免將一些非專業且沒有紀檢工作基礎且事實上也難以培養的大齡干部調配進來，一些地方把紀檢崗位當作領導干部退居二線養老之所，還存在因為紀檢系統相對領導崗位設置較多，為了提高干部待遇和級別而進行安置的情況。一些在紀檢機關工作時間長、年齡偏大的紀檢干部自嘲是萬金油，因為不具備法律、財會、計算機等新時期紀檢監察工作必備的專業知識，無論放在哪個崗位都不能充當業務骨干發揮自身能力，又因為流動渠道不暢而不能轉崗等等。

(二)人事待遇化的危害

有些地方對紀檢機關人才流動更新換代的途徑限制過多，習慣于從外單位或軍轉干部中轉任、調任或組織安排，一般不能從高校大學生或社會優秀人才中進行公務員考試引進，導致紀檢機關嚴重缺乏法律、財務、審計、計算機等相關專業的急需人才。老齡化突出，人才斷層特別嚴重，有的崗位人少事多，有的崗位人多事少，有的地方領導多過干部，處于單位少數的年輕骨干工作壓力大而待遇低，進而導致心理失衡，影響工作積極性。專業化缺失和工作水平不高、能力不足影響執紀監督工作效能，最終導致紀檢人才不足與紀檢監察工作日益要求的專業化、能力化的矛盾凸現。

第二節原因解析--管理體制改革的必要性

上述狀況，與黨風廉政建設與反腐敗治理體系、治理能力和治理方式現代化的高標準嚴要求差距不小，也造成紀檢監察工作面臨新形勢新任務時無法有效適應，導致紀檢監察工作進入困境。筆者認為，造成困境的根本原因是紀檢監察管理體制上的弊端所致。長期以來，紀檢監察領導體制的產生和發展過程，紀委監察機關均受同級黨委政府的實質領導，特別在查辦大案要案上必須先與其通氣或征得其同意，在其領導和支持下開展工作，黨風廉政建設與其他中心工作亦概莫能外，也是堅持黨委統一領導，紀委在黨委領導下開展具體工作。雖然近些年來，紀檢監察受同級黨委和上級紀委的雙重領導體制的完善相對于同級黨委政府的獨立性或多或少有一定的改善，比如從上面空降紀委書記和副書記，且正副書記的提名被上提一級，加大對紀委書記的異地調任，查辦案件和線索處置必須向同級黨委和上級紀委雙重匯報等，但是領導體制和管理機制性的問題并沒有得到根本解決。

從紀檢監察的權屬來源分析，地方黨委政府對同級紀檢監察機關的領導是一種實質性的全方面的領導，同級紀委在一定程度上僅相當于當地黨委執行紀律、政府行政監察的一個特殊職能部門，根據干部組織人事管理規定，紀檢工作人員的人事配置權、任免權和異動權，起主導作用的是同級黨委及其組織部門的意見和決定，而人員編制管理、財政經費來源、工作津補貼發放以及附加在紀檢干部身上的生活待遇、前途仕途等問題也主要由同級黨委政府及其組織人事部門決定，政治前途主要被同級黨委及組織部門掌握，經濟利益主要掌握在同級政府及其財政部門手中。在該體制下，必然導致紀檢機關不敢碰硬動真格唱黑臉，怕事后工作受刁難，怕被打擊報復。

從監督關系上分析，紀檢監察機關與同級黨委和政府是一種法紀上的監督與被監督的關系，紀檢監察監督同級黨委政府的工作是其基本職能，但在隸屬關系上，同級黨委政府與同級紀檢監察機關是領導與被領導的關系，地方各級紀檢監察機關一方面要服從于同級黨委和府的領導，在其領導和支持下開展工作，另一方面又要對其進行監督，而同級黨委和政府既是紀檢監察機關的領導者又是被監督者，雙方之間這種錯綜復雜的地位與權屬，決定了紀檢監察機關對同級黨委政府，特別是對決定其政治經濟利益的黨政領導班子成員，實現有效監督幾乎不可能。因為，以下級來監督制約各方面處于優勢的上級，以被領導者的身份來監督強大的領導者，只會導致紀檢監察職權無法有效行使，最終導致監督乏力，事實上成為“虛監”,流于形式而形成所謂的監督悖論?，F行管理體制下，直接導致紀檢機關查辦案件受地方牽絆太多，執紀監督邁不動腳、伸不開手的弊端日益突顯。很多信訪舉報沒有及時核實，很多案件難以及時查處，一些復雜案件無法查辦，一些巡視交辦的問題線索不能核實成案，人民群眾反映的腐敗問題久拖不決，對紀檢工作的群眾期待難以兌現，極大地影響紀檢監察工作的效力與權威。因此，紀檢監察機關仍主要受同級黨委政府領導的體制，成為影響紀檢監察工作履行其應有職責，發揮其獨立性有效性和權威性的最大障礙。

腐敗是現代社會最大的毒瘤，是國家政權的最不穩定因素，如果任憑腐敗問題四處橫行，愈演愈烈，任憑監督失聲失效，流于形式，就會傷害國家自身甚至亡黨亡國。此言論雖振聾發聵，但字字珠璣。破困局，靠改革，不能等待觀望，必須務實踐行。面對嚴峻復雜的反腐敗形勢，迫切需要進行紀檢監察管理體制改革。用改革之利劍清障減負，憑改革之力量破除積弊，這是十一屆三中全會以來中國特色社會主義道路實踐證明了的真理，也是深入推進反腐倡廉工作，化解體制機制障礙的不二路徑。改革是克服現有反腐敗體制管理模式中的弊端，使之適應紀檢監察工作實踐和黨風廉政建設與反腐敗斗爭的迫切需要，更是堅持和發展中國特色反腐倡廉工作的必由之路。也只有全面深化紀檢監察管理體制改革，才能為反腐敗新常態新成效提供體制機制保障，營造全社會的廉潔氛圍。

第三章改革我國紀檢監察管理體制的幾種模式及特點評析

第一節垂直管理模式

針對紀檢監察工作雙重領導體制的弊端，一些專家學者提出對紀檢監察機關實行垂直管理改革，以此強化上級紀委對下級紀委的領導，提高紀檢監察機關的獨立性13.一、垂直管理模式的含義

具體而言，就是借鑒人民檢察院、國稅及地稅、質量技術監督等部門實行垂直管理模式的經驗，實行紀檢監察機關省級以下垂直管理的模式，或直接實行中央紀委自上而下的垂直管理的領導體制，下級紀檢監察機關不受地方黨委政府的直接領導，而直接向上級紀檢監察機關負責并受其領導，使紀檢監察機關在人、財、物等方面完全從地方獨立出來，不再受同級黨委政府的實質制約，破除地方監督的體制障礙，從體制上保證落實對同級黨和政府的監督。例如當前一些地方紀委在縣區一級進行了類似探索，即縣級紀委把鄉鎮紀委的設置和管理權限收歸縣級紀委，鄉鎮紀檢干部的統一調配、辦案經費、辦案用車、工資、福利、考核等均由縣級紀委負責，以此改變鄉鎮紀委執紀監督問責功能不足的被動局面。

二、垂直管理模式的優點與不足

從各地一些地方探索的實踐情況看，垂直管理模式有一些優勢：大幅度增強了紀檢監察機構的獨立性，加大了自上而下的垂直監督力度，有利于實現從黨委政府同體監督向上下級異體監督的轉變，紀檢監察機關可不受當地黨委政府的牽絆與制約，能夠與之利益超脫，能夠排除權力阻礙，實事求是、公平公正客觀地開展執紀監督，能夠對領導班子及領導成員的用權履職及其違法亂紀行為進行有力有效地監督;有利于整合執紀監督各方面的力量，有效化解因監督力量分散形不成合力、案多人少形不成戰斗力的矛盾，從而能夠使之集中力量開展執紀監督和辦案工作。

垂直管理模式的弱點也比較突出，由于紀檢機構工作人員不參加當地黨委政府的中心工作，過于超脫，不能融入地方黨委政府中心工作和行政管理事項中，而不能全面及時掌握被監督對象的工作情況，形成現實中難以克服的信息不對稱，難以有效履行監督職能。當然，也會導致地方黨委、政府不能有效領導指揮管轄區域的黨風廉政與反腐工作，權責不能統一。而且，垂直管理模式下，紀檢監察機關自身主要受上級紀檢部門監督，不受地方黨委政府和人大政協等監督主體的監督，在上級機構監督太遠監督乏力的情形下，一定程度上就會擴大垂直監督部門內部腐敗的風險，也不能從根本上擺脫地方黨委政府的間接式的干擾。此外，從職能作用上看，垂直管理模式與當前中央愈發強化的反腐利劍--巡視制度的功能高度重疊，難免 扯皮成積。最后，在政治體制上，黨的紀檢機關垂直管理體制在一定程度上也違反了當前黨內憲法黨章的規定。

因此，垂直管理模式在一定程度上并不符合我國政治體制內部運作的自身規律與對紀檢監察體制改革的實際要求。

第二節反腐敗專門機構模式

一、反腐敗專門機構模式的含義

針對當前查辦腐敗案件的機構寬泛、資源分散，權責交叉、反腐敗協調領導小組形式化、各單位各自為戰形不成有效合力的情況，一些地方進行探索，試圖整合有關力量，組建大一統的反腐敗專門機構，統一負責本轄區的黨風廉政與反腐敗工作。在專門反腐機構的組建和配置方面，又存在不同形式和不同規模。如廣東東莞市、中山市、陽江市海陵經濟開發試驗區等實行鎮街紀檢監察和審計合署辦公;珠海市橫琴新區成立了全國首個集紀檢監察、預防腐敗、檢察反貪、審計監督等職能于一身的廉政辦公室14;云浮市云浮新區成立云浮新區廉政監督辦公室，著力打造“五位一體”的監督新模式，統籌紀檢、監察、公安、檢察、審計等部門職能聯合防治腐敗，工作人員由市檢察院、市公安局、市審計局派駐人員與園區紀工委監察局干部組成，業務工作由各職能部門對口指導，人員管理和日常工作開展歸口新區黨工委統一調配，;肇慶市高新區參考香港廉正公署下轄部門執行處、防止貪污處、社區關系處的設置理念，設監察審計室(含打賄、信訪、辦案、審計)、預防腐敗室(含黨廉、執法、糾風、效能、審理)、宣教綜合室三個內設機構，分別承擔懲治貪腐、預防腐敗和廉政教育三大主體功能。此外，有不少實務界人士呼吁，鑒于香港地區廉潔的政治生態，可以全盤復制香港反腐敗專門機構廉政公署的做法，將我國的監察部門、審計部門與檢察院的兩大職務犯罪偵查部門(反貪污賄賂局和反瀆職侵權局)的職能重組合并，構建一個與紀委合署辦公的反腐行政局，作為唯一的反腐敗專門機構，負責全國的反腐倡廉工作15.二、反腐敗專門機構模式的優點與不足

從一些地方實踐來看，紀檢監察和審計、檢察等部門合署辦公后，變單兵作戰為集團作戰，使辦案力量有效整合，發揮了懲治腐敗的整體合力，達到了整合反腐資源、增強反腐合力、提高反腐效能的目的，密切了部門協作，減少了職責交叉、多頭管理和協調環節，實現了紀檢監察的政治優勢與審計技術優勢、檢察司法專業優勢互補，紀檢監察的執紀執法業務與審計部門、檢察機關業務互動，提高了反腐懲處手段的靈活性、專業性和協調性，形成了覆蓋全方位全流程的事前、事中、事后的廉政風險防控體制機制。

反腐敗專門機構模式勢必對我國當前《刑事訴訟法》、《行政監察法》、《審計法》及相關配套法律法規造成沖擊，還需對行政權限、司法體制機制進行全盤改革。而且，這種模式組織關系復雜，分工協作成為矛盾的焦點，由于內部的職能重疊，需要增加編制，增加改革難度。而且，上述實驗能否長期發揮反腐的系統性和整體性優勢，能否經得起長久的實踐考驗，是否可以將來向全國縱深推廣，還需要進一步的探索檢驗。事實上，增強反腐效能的核心不在于機構的多寡和人員的多少，任何機構的組建和成立都需要從國家機構的內在運轉需要出發，符合實踐所需，切不能以成就單方面的功能而損害國家機器的整體運轉。設置大一統的反腐敗工作的專門機構，牽涉到黨委政府相關機構的職責調整以及檢察院、法院自上而下全方位的體制機制變革，必須契合當前大部制改革趨勢和司法改革實踐，需要反復研究和慎重考量。因此，筆者認為，當前黨的紀律檢查體制改革路徑的選擇，必須防止在未經足夠試點和缺乏實踐檢驗的基礎上，以一刀切的形式將多個反腐相關機構進行整合消減，以免操作不當造成反腐工作的倒退，而應將注意力放在各機構的職責調整、增強機構間協作，形成合力上下功夫。

第三節強化地位模式

針對紀委在同級黨委面前的被領導關系及所處的相對弱勢地位，特別是在查辦腐敗案件中，紀委書記的資歷及在黨委班子中的排名直接關聯紀檢機關的權威和組織協調反腐敗的力度的現實狀況，強化紀檢監察機關及其領導人員的地位，一直是現行體制下紀檢監察監督同級黨委政府成員的改革發力方向。

一、強化地位模式的含義

強化紀檢監察機關的地位，從形式上主要有兩種：一是改革紀委書記、副書記的提名權，即打破過去由同級黨委提名的慣例，改由上級黨的紀檢、組織部門共同掌握下級紀委書記、副書記的提名權，或從下級直接提名或直接下派或者異地調任。比如，十八大以來，中央從紀檢監察系統內和系統外，加大了直接調任省級紀委書記的力度，截止2015年4月，共計12人次的省級紀委書記履新中就有10人來自省外16.同時，制度保障和長效機制亦隨即跟進，2015年4月，《省(自治區、直轄市)紀委書記、副書記提名考察辦法(試行)》

等三個文件頒布實施，正式明確省級紀委書記、副書記、中央紀委派駐紀檢組組長、副組長、中管企業紀委書記、副書記的提名考察權實行上提一級，且紀委書記人選一般應交流任職;另一種形式是直接提升紀委書記在同級黨委班子中的排名。在黨委常委會中，紀委書記的排名取決于“資歷”,同時也決定了紀委書記的“影響力”,紀委書記在常委會中的排名一旦靠后，話語權就大打折扣，很難履行反腐敗協調小組組長的應有職責。因此，在一些地方特別是縣市一級的紀檢監察體制改革的過程中，往往將提升紀委書記位 次，明確紀委書記按編制順序排在黨委副書記之后、其他常委之前，作為提升紀檢監察地位、強化執紀監督問責權力的方式。

二、強化地位模式的優點與不足

應當承認，提高紀檢部門及領導人的權力和地位，特別是提名權的上提，一定程度削弱了協調與地方人際關系導致的利益干擾，破除了監督阻礙，有助于更好地執紀監督問責，促進反腐工作的開展。但在同級黨委掌握紀委除書記、副書記外絕大多數的人事任命權，及全部的財權、主要的事權的情況下，提名權的上升某種意義上只是在局部人事上進行調整，紀檢監察機關仍不能從體制上獨立于同級黨委政府，亦沒有觸動紀檢監察領導體制。從另一角度看，紀檢監察機關僅僅是黨和國家反腐敗大局中的重要一環，如果將反腐敗的全部期望寄托于紀檢監察機關一家之上，過分夸大其在反腐敗中的地位與作用，試圖僅通過提高其地位和權力的方式來破解同級監督的歷史性難題，顯然不是解決問題最有效得方法。而且，在當前黨內自身監督建設和黨外監督未發生根本改進的情況下，強化紀檢監察機關或紀委領導的地位和權力，很可能會帶來更嚴重的監督風險，因為紀委書記位高權重，用之不當，監督乏力，很可能適得其反，最終陷入監督死循環的陷阱，違背改革的初衷。因此，完全靠強化主要領導人的地位和權力來強化紀檢監察機關地位，并不是紀檢監察體制改革的合適路徑。

第四節契合實際的“三轉”改革模式

一、“三轉”是契合當前需要的有力舉措

改革永遠在路上，紀檢監察體制改革也是一個長期過程，需要改革者的戰略眼光和系統決策。在中央積極穩妥推進政治體制改革的大背景下，在不突破黨章對紀檢機關領導體制相關規定的前提下，中央紀委綜合考慮現實條件，以切實可行為重要方向，對紀檢監察體制改革做出重要探索。明確提出“黨風廉政建設和反腐敗工作當前的重心是要以治標為主，千方百計遏制腐敗增量，堅決減損腐敗發展蔓延的趨勢，為治本贏得時間”的反腐敗方針政策，進而在十八屆中央紀委三次全會對紀檢監察工作作出重大戰略部署，切合實際地提出轉職能、轉方式、轉作風，對紀檢監察工作理念思路、體制機制和方式方法推行一次漸進式的合理變革，促使紀檢監察機關回歸黨章和主業主責，切實增強依紀依法監督的能力。

轉職能，就是突出紀檢監察的主要業務、明確主要責任、使紀檢監察對外發力由“分散用力”轉變為“聚力主業”.具體而言，就是紀檢監察機關要根據黨章和行政監察法的規定來明確職能定位，厘清權力邊界，集中精力履行好黨章和行政監察法賦予紀檢監察機關的職責，促使其在履職過程中務必做到不缺位，不越位，不失位。按中央紀委的要求，在強化黨的紀律特別是政治紀律和政治規矩約束，加強執紀監督問 責，強化查辦違法亂紀案件等方面要形成合力和戰斗力，要把職能和全部的工作重心凝聚到主業上來，把更多的力量調配到主業上來，堅決摒棄附加于身的不屬于紀檢監察職權范圍內的工作，從繁冗復雜的一般行政事務性工作中抽出身來，集中精力把黨風廉政建設與反腐敗工作的主業做實做好，做強做透。也只有丟掉不必要且不該管的非業務性工作，才能使主責主業得到強化，實現“放手他人的地，種好自己的田”.在該方面，中央紀委帶頭垂范，為下級紀委轉職能明確了目標方向，樹立了標桿尺度17.地方紀檢監察機關緊跟中央紀委的決策，全力開展轉職能工作。以我省為例，湖南省紀委一是將參與的議事協調機構從252個精簡到25個，并在持續精簡放權，將行政審批改革、轉方式監督檢查、優化環境工作、政務服務工作和政務公開等多項工作轉交給有關主責部門;二是加快紀檢監察機關內設機構調整和改革。

經過多輪改革研究和兩輪機構調整，湖南省紀委監察局的紀檢監察室由5個增加至7個，加上案件監督管理室、案件審理室等，機關負責紀律審查和案件查處工作的行政編制占機關總數的63%,實現將人力、財力、物力和絕大部分的精力向“打虎拍蠅”的執紀監督問責主業方面傾斜;三是嚴格落實紀委書記和紀檢組長在領導班子中的排序和分工的相關規定，確保集中精力履行執紀監督職責，確保紀委書記和紀檢組長不再當萬金油“攬事做”,不再分管與黨風廉政建設無關的業務工作，通過專項督辦、約談詢函等方式，督促落實和糾正，確保使專司其職落到實處。

轉方式，就是轉變執紀監督問責的方式方法，增強紀檢監察工作的科學性與實效性。轉方式是轉職能的延續，職能轉了，相應的方式方法也應有所改進，要堅決摒棄不合時宜的慣性思維和傳統模式，轉變反腐倡廉工作的理念思路和方法舉措，使之與新職能相適應。具體而言，紀檢監察機關要深刻把握新一屆中央紀委新形勢下的工作規律，創新思想理念，以時不我待的決心，優質高效地履行紀檢監察的主業主責。轉方式主要體現在紀律審查方面，紀委辦案人員應加強組織協調的政治責任意識，樹立不履行組織協調職責是失職、履行不好組織協調是不稱職的理念，在協同辦案中發揮“以我為主”的作用，主導調查方案的制定、案情分析會的召集、涉案對象的選擇和案件的推進。要正確區分執紀責任和執法責任，對于大要案件，要樹立查清幾筆涉嫌犯罪金額達到移送司法標準就應及時移送檢察機關的理念，要由“挖深查透”向“快查快結”的辦案模式轉變。要改變隨意使用“兩規”“兩指”措施的舊觀念，要嚴格審批程序和流程，盡量少用短用。因為采取措施的時間越長，辦案部門承擔的安全壓力就越大，辦案成本包括實施“兩規”的人力、物力、財力消耗也越高，越容易牽制紀檢監察機關其他業務工作開展。當案件事實清楚、證據確鑿，經案件室調查終結、審理室審查確認具備移送條件，紀委常委會研究決定，并報黨委、政府主要領導批準，附證據材料和領導批示，即應行文移送檢察機關依法處理。要創造性地實行案件檢查工作一體化機制，通過督辦、交辦、提辦和指定辦理等方式統一組織案件調查活動，統一調度辦案力量和裝備，有效解決力量不夠和辦案中存在的外部干擾多、阻力大等問題。要規范辦案人員的調查行為，嚴格涉案款物的追 繳和寬嚴相濟執紀政策的落實，使得紀檢監察工作實現政治、法紀、社會效果的統一。要改變紀檢監察機關內部考核評價機制，案件工作的評價標準不應是單純追求辦大案要案，而是重監督執紀問責的有效性和科學性。要創新人才引進和培養機制，鑄就和使用一支屬于紀檢監察自己的鐵軍隊伍，敢于亮劍和攻堅克難。在黨風廉政工作中，要從全方位大范圍式的監督向科學、有效、務實的監督方式轉變，重視巡視成果和審計監督成果的應用來增強監督實效。在執紀問責方面，要結合紀律處分與組織處理的方式，增強執紀的靈活性和嚴肅性，維護組織原則和黨紀的權威。

轉作風，就是要剛正不阿，秉公執紀。作風的好壞是衡量一個干部一個單位戰斗力的最重要的指標。作風正，則事業昌，作風劣，則事業敗。轉作風的本質要突出嚴以用權，規范權力的正確行使，杜絕權力的濫用和腐敗。只有把黨和政府賦予的紀檢監察權力不折不扣地落實到位，不越權，不濫權，守好自己的心、管好自己的手，將轉作風內化為紀檢干部的思想信念和自覺行動，才能實現紀檢干部作風的徹底好轉。“正人先正己、打鐵還需自身硬”是對紀檢監察機關干部轉變作風的基本要求，要努力樹立紀檢干部可敬可靠、剛正不阿的形象，努力建設一只秉公執紀、作風優良的紀檢監察隊伍。十八大以來，隨著紀檢監察機關職權的增強、隊伍的擴大和地位的提升，黨和人民對紀檢監察干部能力、素質、作風的要求越來越高，自身建設必須抓緊。具體而言，一要進一步強化對紀檢監察工作人員的日常監督管理。監管范圍既要包括工作時間，又要監管8小時之外的生活作風。牢固樹立“正人先正己、執紀先自重”的理念，加強對紀檢監察干部的紀律約束，完善內部監督制約機制，嚴格管理監督，杜絕“燈下黑”和“執紀者被執紀”的狀況發生。要以零容忍的態度，對紀檢監察干部自身的問題進行強力掃描糾錯，發現問題及時查實處理上報，并在一定范圍內公開曝光，接受人民群眾和社會的監督，堅決清除紀檢內部的違紀違法分子，以高壓自糾的形式還紀檢監察系統一片廉政的凈土;二是全面提高紀檢監察干部能力素質，適應新常態下紀檢工作新要求。加大培訓力度，提高查辦案件能力，不斷提高與法治中國建設和社會主義市場經濟體制相適應的監督能力，適應職能、方式轉變后的工作需要。強化基礎工作，做到忠誠干凈清廉擔當;三是嚴格加強各級紀檢監察機構領導班子建設。貫徹落實好紀委正、副書記考察提名上提一級的精神，強化上級紀檢監察機關的領導，提名權上提后特別要重點處理好上級紀委與組織部、下級黨委的關系，明確各自職責分工，增強協調配合，積極穩妥地推進紀檢干部人事體制改革。

“三轉”中的三個方面互為關聯，職能是核心步驟，方式是關鍵環節，作風是紀律保障，三者的轉變互為整體，相輔相成，相得益彰18.全國紀檢監察機關推行“三轉”以來時間雖短但效果顯著，克服了過去職能泛化、功能弱化，方式固化、作風異化、人事待遇化的狀況，改變了由于體制機制障礙導致的“工作無重點、職責不清晰、成效不明顯”等問題，提升了履職能力，增強了紀檢監察機關的戰斗力。各級各 部門紀檢干部已經將“三轉”的要求內化于心、外化于行，順應形勢增強三轉自覺，主動轉，加速轉，實質轉。但是，在“三轉”

實施過程中特別是地方紀檢監察機關落實“三轉”過程中也遇到了不少問題，亟待深化解決。

二、“三轉”實施過程中存在的問題

(一)發揮職能受限“不敢轉”

紀檢監察體制機制改革是黨和國家立足于自我完善、自我革新、自我發展而強力推進的重大舉措，但在一些地方，地方黨委對“兩個責任”與“三轉”的了解、認識程度參差不齊，黨委主體責任落實不到位，紀委的監督責任沒有得到應有的重視，使得“三轉”工作缺乏根本的推動力和執行力。特別是一些基層黨政領導沒有跟上形勢，對“三轉”缺乏應有的認識和重視，仍然希望有權有勢好用的紀委事必躬親，在政府維穩、招商引資、城市建設、優化環境、中心工作等方面沖在一線，全力帶動，導致紀檢機關從事與紀檢監察本職工作無關的事務沒有全面根本地改變。如黨委政府成立專項工作領導小組，事先不征求意見甚至不打招呼就將紀委、監察局列入成員單位或牽頭單位，造成既成事實，在目前人、財、物都要接受地方領導的體制環境下，紀檢監察機關難以推托、不敢抵制、左右為難，因此在實際工作中，難免經常出現職責履行錯位、越位、不到位等問題。還比如，一些舊的體制機制與現在的工作要求不相適應，而涉及到一些具體的職能轉變往往沒有制度支撐。在議事協調機構清理工作中，沒有明確規定哪些具體工作紀委不應直接參與，各地的清理內容也各有差異，導致在推進全局性工作時，相關部門仍然習慣性地要求紀委參與，造成了轉職能工作的被動。此外，一些地方基層單位還沒有對紀委書記或紀檢組長實施單列，在組織上成為兼職，或者雖已專職，但其中心工作卻另有安排，客觀上導致將工作專注于行政性業務性方面，對紀檢本職工作失之于管理，監督責任難以履行，表面上已轉，實際上沒有轉。

(二)能力素質不高“不會轉”

提高能力素質是紀檢監察干部隊伍面臨的重大課題，“三轉”對紀檢監察干部開展執紀監督問責，聚焦主業提出了履職能力上的新要求。紀檢監察干部處在反腐敗斗爭的第一線，其能力素質強不強、作用發揮好不好，直接影響到三轉改革的成效，也事關紀檢監察事業的成敗得失。但一直以來，多方面因素導致紀檢監察機關干部隊伍能力欠缺：一是由于紀委監察機關在選人用人方面將主要關注點放在干部的思想品德與政治修養上面，在業務上對能力素質特別是專業素養這一塊不予重視，且在工作中存在職能泛化、方式固化、事事參與、職責弱化等問題，導致一些紀檢干部能力素質不高，一些辦案部門辦案力量分散，專業辦案力量嚴重不足，特別是辦案隊伍中缺乏法律執紀執法人才、財會查賬人才、審計監督人才、計算機 高科技調查人才等，紀律審查的手段、方法、能力均難以適應新形勢下強化紀律審查和執紀執法監督的需要。二是一些紀檢干部在工作中缺乏創新意識，安于現狀，不主動接受新鮮事物，墨守成規，應對復雜情況和棘手問題的能力不足、方法不多，開展監督檢查問責工作時，還是習慣思維，專注于老辦法老套路卻不起作用，轉向新辦法新知識又不會用，找不到關鍵點與核心問題，監督問責難以取得應有的效果。再有，現在的紀檢監察工作日益需要履職主體具備綜合性素質能力，即對紀檢干部的綜合能力提出了更高要求，既要具備基本的法律法紀知識，又要有一定程度的調查談話取證能力，還要有快速運用計算機作筆錄的能力，更要有撰寫調查報告等文字功底，這些要求與當前紀檢干部綜合能力不足的現實形成明顯沖突。三是因為培訓機會不足，系統培訓較少，專業培訓時間短，培訓渠道比較單一，培訓效果有限，尤其是“三轉”工作方面的培訓不多，部分干部還沒有真正領會“三轉”的內涵與外延，找不準切入點，創新能力不足，也成為紀檢干部不會轉的原因。

因此，以上能力素質方面的問題，日益成為影響紀檢干部實現三轉的羈絆，有待重視并破解。

(三)利益牽絆“不想轉”

職能往往聯系著利益，尤其是眼前的既得利益。在職能轉變過程中，有三方面利益因素導致一些紀檢監察機關不真轉，不想轉。工作機制制度不健全、基礎保障不完備、獎懲激勵不科學，使“三轉”缺乏工作基礎。一是對錯綜復雜費時費事的綜合性工作強烈要求交出去，而對能夠辦成大案要案收取巨額違紀金額并存在經濟獎勵或組織提拔的工作，不愿主動放棄。如有的紀檢組長，因分管一個項目，對該項目建設中的一些事務擁有話語權，也可以領到一些補助，得到一些實惠，不愿轉。二是一些地方的紀檢組長或紀委書記認為自己一旦不分管其他業務，就會在機關缺失話語權，影響自己的個人價值，反過來，如果自己專注于執行紀律就會得罪人，甚至成為孤寡異類，被同事朋友瞧不起，在提拔的時候難免影響自己的被支持度，不敢轉。三是只從事紀檢監察工作，還面臨轉行困難和發展出路的問題。在“三轉”后難以實現“有為有位”,僅僅從事紀檢監察工作，無法更好的使人得到綜合鍛煉，不利于今后的發展和個人成長積累經驗，不有利于政治前途，因此不想轉。以上三方面的利益牽絆，造成一些單位的紀檢部門和人員無心開展“三轉”工作，形成思維意識上的“不想轉”,進一步固化了一些紀檢干部思想上的認識誤區，錯誤認為“三轉”工作的主動權在黨委政府和上級紀委，沒有黨委政府的明確指示和上級紀委的表率示范，“三轉”就失去了方向和動力，存在“坐等東風”、“依葫蘆畫瓢”的消極思想，推動“三轉”工作的主動性不強，不盼轉。有些地方甚至總是想等中央和上級出細則、出配套措施，最好列舉詳細條文和具體內容，“手把手”教自己“照單辦事”,存在著消極等待的依賴心理，造成“形轉實不轉”的尷尬。

第四章深化紀檢監察管理體制改革的對策建議

十八大以來，紀檢監察體制改革遵循的有效方針是“以治標為主，為治本贏得時間”.很顯然，急則治其標，緩則治其本，危急之時，必先治標，這是當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭戰略的必然選擇。正是基于正確的戰略舉措，國家的反腐倡廉事業取得了舉世矚目的成績，贏得了人民群眾的擁護與期待，在世界腐敗斗爭史上也是一個勝利的創舉。但是，隨著腐敗行為存量的清理，增量的遏制，紀檢監察體制改革不會局限于反腐治標或長期停留在治標階段徘徊不前，最終會觸動體制改革這一重大議題，邁向全方位治本。從改革應加強頂層設計和摸著石頭過河相結合的角度來講，紀檢監察管理體制改革有進一步完善的空間。筆者建議，在不突破黨對紀檢監察機關領導體制的大前提下，當前應當從以下幾方面發力，以深化紀檢監察管理體制改革，為反腐敗新常態提供體制機制保障，使之適應國家治理現代化和黨風廉政建設與反腐敗斗爭的需要。

第一節改進措施深化“三轉”改革

“轉職能、轉方式、轉作風”是反腐新常態下黨中央對紀檢監察工作理念思路、體制機制和方式方法進行的一次漸進式的合理變革，是促使紀檢監察機關回歸黨章和主業主責，切實增強依紀依法履職能力的新要求，也是紀檢監察機關自我發展、自我革新、自我完善，適應新形勢新挑戰而進行的開拓創新，更是紀檢監察工作帶動國家治理體系與治理能力現代化建設的關鍵舉措。如何操作實現，需要頂層設計和層層落實。不同層級、不同行業的要求不一樣，“三轉” 的重點和措施不一樣，但基本要求和方向內核是一致的。落實“三轉”是形勢所迫和使命所在，各級紀檢監察機關要倍加重視，敢于探索，正確處理好“三個關系”,以時不我待的決心推進“三轉”,確保實現又好又快又實，把紀檢監察體制改革引向深入。

(一)處理好“減”與“增”的關系

“三轉”要求各級紀檢監察機關要立足本職工作，回歸主業。從工作種類和工作層面而言，職責厘清了，定位找準了，戰線收縮了，業務種類減少了，工作面縮窄了，不用參與許多不必要的具體工作了，這就減少了以往非本職工作的牽扯和羈絆，工作理所當然應該更簡單了。但是，副業的減少決定了紀檢監察主責主業上的要求將更嚴，騰出來的時間和精力要更多用于主業主責，聚焦于強化監督和紀律審查主要職能，使得主業主責工作更加細致深化，辦案的核心職能愈發凸顯，紀檢監察工作的成果和反腐敗的成效愈加明顯。轉方式，要求監督主體更加科學高效地履行紀檢監察工作賦予的職能，在執紀監督問責的主業上抓早抓小，發現問題，及時處理，促進監督責任的落實。轉作風，恪守清廉忠誠擔當不褪色，使得紀檢監察機關及其工作人員的形象愈加高大，進而獲得被監督對象的敬畏，獲取人民群眾更多的贊譽和期待。因 此，作減法的目的是為了優化自身結構，增強內生功力，做加法的目的會帶來紀檢監察工作的提質高效，必須迅速予以落實。

(二)處理好“上”與“下”的關系

紀檢監察“三轉”改革本身就是從上至下開展的，上級紀檢監察機關要帶頭開展“三轉”工作，一級一級帶動，并加大對下級“三轉”工作的組織領導，提供必要的組織保障，并及時總結落實“三轉”中的經驗做法，為下級做示范立標桿。同時，由于下級紀檢監察機關數量多盤子大，受地方黨委政府的牽絆多，“三轉”起來不像上級那樣灑脫自如，因此，上級紀委要及時制定出臺“三轉”的規范性文件以供下級執行參照，為下級掃除制度上的障礙，讓下級憑借上級文件和制度依法依規“三轉”,同時也能避免下級在“三轉”中走形變樣變質。當然，“三轉”的成功，離不開作為領導的地方黨委政府的支持，上級紀檢監察機關要將下級地方黨委政府支持“三轉”的工作作為落實黨風廉政建設主體責任的重要考量，通過檢查考核的形式迫使其重視并自覺推動當地檢監察機關的“三轉”工作，下級紀檢監察機關也要就“三轉”工作多向當地黨委政府匯報，爭取其在人員編制、機構調整和財政保障等方面的理解支持。最后，下級紀檢監察機關要站在講政治的高度，要深刻領會“三轉”精神實質，自覺摒棄慣性思維和傳統方式，增強緊迫感，主動轉自覺轉，上下聯合發力，確?！叭D”從上至下落到實處。

(三)處理好“內”與“外”的關系

落實“三轉”要求，既是改革部署，又是現實所需，不僅是紀檢監察機關的分內事，更需要外部各相關單位尤其是當地黨委政府的參與和配合。具體而言，紀檢監察內設機構調整過程中，會新建增加紀檢監察室并減少合并其他職能室，需要重新定編定崗;對市直單位或人大政協等部門派駐紀檢監察機構，實現紀檢監察工作的全覆蓋;在紀委書記或紀檢組長分工調整上過程中落實專司紀檢工作而不分管其他業務工作;落實查辦腐敗案件和線索處置工作均要接受上級紀檢監察機關的共同領導;以及退出一些與本職工作無關的議事協調機構，專注主責主業等，以上工作都需要當地有關部門特別是黨委政府主體的理解支持與配合。此外，對各單位配齊配強紀檢監察專職干部、為紀檢干部打開入口關、提供鍛煉平臺、優化出口關，使其有為有位有動力，并解決其福利待遇和經費保障等，也都取決于外部各有關單位的支持配合。因此，“三轉”是一個事關政治改革的系統工程，既需要坐實內部工作，又需要取得外部的支持，營創良好的外部改革環境。除此之外，筆者還建議要創新舉措，進一步完善紀檢監察內控制度，強化紀檢干部自我管理和自我約束，強化問題導向意識，預防并解決紀檢干部“燈下黑”問題，特別是要建立和完善紀檢監察干部考核激勵機制，推動紀檢監察機關內部作風建設常態化、規范化，保持紀檢監察隊伍活力，以此保障“三轉”的整體效果。

第二節完善巡視制度在紀檢監察工作中的獨特優勢

巡視制度是中國特色反腐倡廉工作的原創性、內生性制度，巡視也是黨內契合實踐且有效管用的監督制度19.新中國成立以來，在我國黨政監督權力域內，一直存在一個難以攻克的監督困境，即如何真實有效地監督各級黨委班子和政府領導班子及其成員，特別是如何實現對黨政首長和負責同志的監督，一直是監督制度上的難點，也成為監督制度體系的長久性熱點問題。實踐表明，對黨政一把手的監督，上級監督機關由于信息不對稱，以及權力作用的有限性顯得鞭長莫及，不可能對下級實行有效的監督;同級的單位和同事之間出于熟悉而形成了一種利益共同體關系，或出于擔心報復不敢得罪而使得監督軟弱無力;而所謂的下級來監督上級特別是上級一把手，本身又是一個偽命題。因此，現實困境就直接產生了腐敗的后果，在監督缺位失效的情況下，權力就像斷了線的風箏和掙脫牢籠的獅子，大權在握者滋生腐敗就成為必然。筆者向來主張，監督的獨立是監督執行力和有效性的重要條件和基礎。而真正滿足監督獨立超脫的制度唯有巡視制度。也正是緣于巡視制度所體現的是一種從中央到地方、上級對下級的上下級監督模式，具有天然的上位權力屬性，使得其具有無與倫比的監督權威，又具有超脫于地方干擾的強大獨立性，對被巡視對象是一種上下的“異體監督”,可以實現監督效力的最大化，所以才逐漸成為新一屆黨委和紀委實現對地方黨政一把手和領導班子監督的利劍?？梢哉f，巡視制度在一定程度上既彌補了同級紀委難以監督同級黨委的體制缺陷，又克服了上級監督“太遠”的現實困境。十八大以來，巡視制度被著力打造成遏制貪腐的利劍，特別是中央巡視組擔當對地方黨政班子的監督重任，成為根治地方一把手反腐、區域性腐敗和塌方式腐敗的奇兵。巡視制度在反腐倡廉工作中取得了舉世矚目的成績，體現出該制度強盛的生命力。但是，伴隨著巡視工作的深入與細化，當中有一系列問題仍需要進一步解決，相應的體制機制應不斷探索完善。

(一)改進巡視制度，分離巡視主體和被巡視對象的利益關系

任何權力的賦予均具有兩面性，巡視監督的權力亦概莫能外，巡視者作為自然人主體，雖經上級組織的精挑細選，具有非比尋常的政治覺悟和道德品質，但誰也無法保障該群體具備天然的腐敗“免疫力”,如不進行科學的制度設計，權力就面臨失去監督，就有被腐蝕的危險。為確保監督權力不被濫用，建議建立巡視工作跨級別、跨區域機制，使巡視工作超脫被巡查對象的干擾而健康發展。即省區市委巡視組在本省內只負責對縣(區)級巡視，而不對市(廳)級巡視;而中央統一對省區市委巡視組進行調度，實行跨省間的市(廳)交叉巡視。省區市一級的巡視報告、案件線索和查辦情況在中央巡視機構備案;中央巡視機構對省區市級巡視機構進行業務指導、管理，并審查巡視質量。要進一步增強巡視工作的透明度，監督者更要接受監督。要改變社會大眾對巡視工作認識上的神秘感，使其回到群眾中來，到群眾中收集線索并反饋情況，也有利于巡視工作本身接受群眾的再監督，不留監督死角，使巡視工作真正從群眾中來到群眾中去，使巡視組自身接受被巡視地方和部門的干部和群眾的監督，做到既實施監督又接受監督。

(二)把握巡視重點，完善巡視內部機制

在巡視對象上，要把社會公信力較差、反腐呼聲高的地方和單位作為巡視重點;在巡視內容上，可以根據不同時期廉政建設存在的突出問題，明確各個時期巡視工作重點，有針對性地開展巡視。在巡視線索收集上，要加大巡視工作宣傳力度，尤其是要宣傳查處的腐敗案件背后巡視工作的作用，擴大群眾知曉面，拓寬巡視工作案件線索來源，做到既公開巡視又無形監督。在巡視結果處置上，要強化巡視成果運用，確保巡視移交和反饋事項都有回音、有著落。

在內部職能配置上，要建立巡視組內部制約制度，將巡視計劃、實施、整改和審理“四分離”,實現巡視權力的內部分權制度。在責任處置上，要建立巡視反腐回查問責機制，如果巡視組未報送案件線索，而被巡視方在巡視后短期出現主要領導干部腐敗問題，需對巡視組的工作進行回查問責。

(三)創新巡視方法，建立專項巡視常態化機制

專項巡視一種全新的巡視類型，其開展巡視所針對的對象是具體的專門事項，因此，“專”就是其首要特點，其就對具體的人和事、具體的單位或業務事項等開展短平快、專兼廣、靈準狠的巡視。相對于針對某一地區或單位全面巡視的“陣地戰”模式，專項巡視靈活機動、火力集中、快捷高效，是對不正之風與腐敗問題實施“精準打擊”、“定點清除”,是一種“游擊戰”、“運動戰”的模式。專項巡視有“點穴式”,集中于對問題突出的地方或單位開展點對點巡視;有巡查式，按照全覆蓋要求巡行檢查，排查隱患;有“回訪式”,對之前已經巡視過的地方來個回頭看，殺個回馬槍，展開二論巡視。實踐證明，專項巡視是確保巡視工作形成更大震懾力的重要舉措，被譽為反腐“特譴奇兵”.因此，要在規范、強化并改善全面巡視的同時，建立專項巡視常態化機制，強化專項巡視力度，拓寬專項巡視維度，使兩者猶如車之兩輪、鳥之雙翼，互為補充、相得益彰。

第三節建立完善適應紀檢監察體制改革的相關制度

一、當前紀檢監察體制改革對制度建設的新要求

新一屆中央紀委在三次全會上對改革黨的紀律檢查體制，強化體制機制創新和制度保障提出了明確要求，筆者理解為：從責任劃分角度而言，突出全面落實黨委的主體責任與紀委的監督責任，這是制度創新的核心，要明確“兩個責任”落實不到位時的責任追究制度，以“對責任者的再追責”的形式進一步強化黨風廉政建設責任制的落地落實;從管理體制而言，要做強做實紀檢監察工作雙重領導體制，并從制度化、程序化、具體化方面發力，以具體的舉措使雙重領導體制得以發揚落實，特別是要進一步強化上級紀委對

下級紀委的領導，為各級紀委有效開展黨內監督提供強有力的體制機制保障;從權利制約和監督而言，改革派駐紀檢機構相關制度和完善中央和省區市巡視制度，以此真正實現對領導干部存在的問題早發現、早報告、早處理，抓早抓小解決問題，事前事中預防腐敗發生;從法規制度而言，要建立健全反腐倡廉工作法規制度體系，因為制度具有全局性、穩定性和公正性，制度面前沒有特權，所以全會特別強調要注重制度建設。倘若制度不完善沒有執行力或者存在漏洞，權力要么關不進制度的籠子，要么制度的籠子在權力面前形同虛設，腐敗現象就遏制不住根治不了。為此，要著力形成“內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用”20的反腐敗制度體系。這充分表明下一步的反腐倡廉事業勢必從改革權力結構、改革管理體制、改革監督制約機制等范圍，對制度建設提出新要求新任務，使之步入科學化、規范化、法制化立體軌道。

二、推進和保障體制改革的制度建設方向

(一)制度建設應堅持的原則

一是堅持合法性與合理性相結合。所有制度的制定都要符合黨和國家的章程、法律、法規以及上位制度的規定。在遵循合法性程序性的大原則下，制度設計既要注重建立規范性、合理性制度，又要建立措施性、制裁性制度，還要從實際出發，因時制宜、因地制宜形成具體規定。二是堅持穩定性與創新性相結合。要保持行之有效的制度不因人因事而變。在穩定性的前提下，要以發展的眼光和與時俱進的態度創新現有制度，使制度建設不斷適應體制改革的需要。

三是堅持整體推進與突出重點相結合。要把制度建設放到黨委、政府中心工作中來謀劃，寓于紀檢體制改革大局中來落實。同時，緊緊圍繞重點領域和關鍵環節來推進制度建設，具體落實到教育、監督、改革、糾風、懲治各個方面。

四是堅持紀檢監察機關組織協調與被協調單位依法獨立各司其職、各負其責相結合。紀檢監察機關和各部門應發揮好各自的職責作用，紀檢部門認真搞好組織協調，調動各方面的積極性和主動性;各部門充分發揮職能優勢，做到協同配合、相互促進、齊抓共管。

(二)制度建設要把握的重點

一是制度的制定首要突出補充性。腐敗是一種社會性歷史性的現象，其因時間和地域的不同，表現出多樣化的特點和形式。破解腐敗難題，僅僅依靠中央制定出臺制度難以做到。這就迫切要求地方出臺相應制度來補充調整、規范和解決，形成具有地方特色的預防和懲治腐敗體系。二是制度的制定應重在突出差異性。規范地方個性問題、解決地方特殊矛盾，遏制地方腐敗的發生，是地方反腐倡廉制度建設的首要任

務。因此，地方制度的制定應突出區域性特點，秉持地方特色，有效服務地方，解決地方反腐問題。而且，制度建設要遵循科學謀劃，要找準目標，任務清晰明確，要主次分明，要有推進的舉措和獎懲措施，既要挖掘參考域外現成的制度成果，又要規避不符合實際的依葫蘆畫瓢。

最后，制度的制定要突出針對性。地方制定的地方性法規制度，是地方實踐的需要，如果在內容設計上只是就上級制度法規的生硬照搬，或者僅僅是域外制度的簡單復制和拼接，就會水土不服，很難適合地方實際工作需要。應緊跟本地紀檢監察工作和腐敗斗爭的實踐，多開創一些“自選動作”,做到規范化、細致化和具體化，增強制度的針對性、可行性和操作性。

(三)制度建設需瞄準的任務

一要加強教育制度創新。結合黨風黨性黨紀教育、職業道德教育、理想信念教育和廉潔從政教育，完善警示教育、示范教育、職業誠信教育等制度，改進教育方式，豐富教育內容，提高教育實效，形成科學化、簡單化、實用性強的培訓機制。二要突出預防制度創新，相比懲處，預防腐敗的任務更加復雜，也更難見效，要在權力運行的各個環節各個節點體現預防腐敗的職能，要將腐敗預防的功能體現在每個公職人員的工作生活中。要在重點領域、關鍵崗位實現廉政風險的全天候防控，并形成有效的防控機制。要建立健全防止利益沖突制度，進一步完善利益沖突回避制度。三要加強監督制度創新。要健全民主監督機制，健全黨內民主監督制度，制定群眾監督條例及完善特邀監察員制度，形成黨內外常態化的監督體現。要健全法律監督機制，重點是要制定和完善制約性制度、防范性制度及懲治性制度。要健全輿論監督機制，關鍵是建立輿論監督聯動機制，發揮好網絡和多媒體的監督作用。要建立健全領導干部個人有關事項報告、抽查、核實、懲處辦法，特別是新提任的領導干部，要實現對其個人有關事項的全公開全監督，以此作為讓渡黨和人民賦予其權力的必要條件。

四要加強紀律審查制度創新。當前要盡快修訂完善黨的紀律處分條例、案件檢查工作條例、案件審理工作條例及配套細化規定，增強其實踐性和可操作性，適應千變萬化的執紀實踐，更好地規范并服務于紀律審查工作實踐。

第四節在法治軌道上深化改革

法治，即依法之治，作為現代國家治理的基本方式，法治是理順國家和公民關系的基本方法和有效途徑，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必由之路21.當前，中國共產黨將依法治國作為治國理政的基本方式，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求全黨同志必須更加自覺地堅持依法治國，向著建設法治中國目標前進。由此可見，法治在中國的重要地位。

在紀檢監察工作中，嚴格依紀依法懲治腐敗，將法治的精神和要求落實到紀檢監察工作的偉大實踐，是我們紀檢監察機關貫徹依法治國基本方略的必然要求。

當前我們的政治體制改革正在步入深水區，用法治來推動改革的深入，主動適應法治反腐新需求，保證改革的順利進行，亦是紀檢監察管理體制改革主題中應有之義。

一、職權法定是改革的基礎

職權法定是指任何黨政權力的來源必須有黨章、黨內規定和法律法規的明確授予。紀檢監察機關管理體制改革的關鍵是厘清職責定位，把職權法定的精神要義作為改革的邏輯始點，強化體制改革的法治基礎，是推進紀檢監察體制改革的前提考量。從法治的視角分析，紀檢監察機關職權錯位、越位、缺位、失位，從監督主體淪為執行主體的窘境只是表象，其背后有諸多因素，但最重要的一點是：在執紀監督問責工作實踐中，職權法定基本原則沒有得到嚴格遵守，權力的權源沒有弄清，權力的清單被予虛置，以致職權定位不準，邊界不清，導致權力的不當行使，最終影響紀檢工作的成效與權威。任何權力都有邊界。法律授予權力，更限制權力。因此，厘清法源，這是紀檢監察機關依紀依法懲治腐敗的最基本的前提。如果職責不清，自己該做什么，不能做什么都分不清楚，就容易越權越界和失職瀆職甚至濫用權力，必然會造成不良后果。黨章是紀檢部門及紀律檢查工作的權源，在黨內憲法上賦予了紀委的權力也限定了紀委的職權范圍;行政監察法是監察機關開展行政監察工作的權源，在法律上賦予了監察機關的權力并將其限定在監察法規定的職權范圍內。以上就為紀檢監察機關履行職能，對黨政機關和公職人員及其他組織或個人進行監督執紀問責，提供了合法性基礎和強制力保障。因此，在職權法定原則精神的要求下，紀檢監察機關及其工作人員務必要認清形勢，摸準職能定位和權力邊界，轉變工作方式方法，耕自己的田，種自己的地，把不屬于職責范圍內的工作交還給主責主業部門，把全部工作和精力聚焦到執紀監督問責的主業上來，使每一項改革舉措都能出成效、立得住、行得通、走得遠，使各項改革措施在職權法定的基礎上形成切合實際、有效管用的反腐敗體制機制和制度體系。

二、依法用權是改革的方向

紀律和法律的生命力在于執行。依紀依法懲治腐敗，要求紀檢監察機關必須嚴格依照黨章、黨紀黨規、以及國家法律法規規定的職權范圍、行為方式及程序來開展紀檢監察工作。這決定紀檢監察機關不能擅自變更黨紀條規和法律法規規定的責任主體、監督內容和履責方式，不得隨意開展紀律審查或停止懲治腐敗行為，更不能自行隨意創造執紀監督問責的方式方法，而只能使用法定的監督懲治手段。任何創造性地開展紀檢監察工作都應該在以不違背法紀規定的前提下，更不得與其發生沖突和不適，這是紀檢監察機關開

展工作的底線，也是履行職責的基礎。紀檢工作要按照依紀依法履職的要求，集程序正義和實體公正于一身，集紀律效果、法律效果于一體。特別是當前抓“兩個責任”相關工作正如火如荼的展開，紀檢干部務必要厘清“兩個責任”的關系與邊界，既不能以受黨委領導為由推卸自己的監督責任而失職，也不能以盡職監督為由干擾妨礙主體責任的落實而瀆職。總之，改革要促使紀檢干部善于運用法治理念和法治方式執紀監督用權，提升紀檢監察治理能力的現代化水平。

第五節從國家治理的基本價值上推進改革

改革的本質是組織和制度創新，這是任何改革成功的基本遵循。十八屆三中全會提出了一個偉大且嶄新的、又具有深度理論價值和高度現實意義的新舉措，將推進國家治理體系和治理能力現代化建設，與完善和發展中國特色社會主義制度一道，列為我國新時期全面深化改革的總目標。國家治理體系建設作為總目標標的設立，預示著我國新時代的治國理政基本理念逐漸從傳統型向現代型、從歷史型向科學型治理體系轉變。推進國家治理體系建設，提升國家治理能力，是一個精密復雜的全社會系統工程，涵蓋了黨和政府的方方面面，囊括了社會治理的點點滴滴，需要全社會的通力合作、各行各業的明確分工、每個主體的盡職盡責22.廉政是國家治理的基本價值內核，反腐敗是國家治理的基本職能，紀檢監察機構是國家治理的基本主體之一，紀檢監察體制是國家治理體系的重要組成部分，紀檢監察工作體系化、科學化、現代化是國家治理體系科學化的重要標志。因此，我們要從完善國家治理體系高度來認識和改進黨和國家的紀檢監察工作。反腐敗體制機制和反腐倡廉法規制度體系是國家治理體系的重要組成部分，只有加強反腐敗的體制機制創新和制度保障，才能促進國家廉政治理體系的日臻完善，保障和推動國家治理能力的現代化和科學性。

反言之，國家治理體系和治理能力現代化建設，給紀檢監察機關體制機制改革提出了新任務、新要求和新機遇，是新一輪深化改革賦予紀檢監察機關的新使命，使命光榮，任重道遠。正如北大廉政建設研究中心莊德水所言，當前國家治理體系對紀檢監察工作提出了三個挑戰：一是紀檢監察的力量發生了變化，民眾對紀檢監察工作十分關注，需要我們去回應民聲，提高紀檢監察工作的透明度和公信力。二是紀檢監察工作的整體環境和社會形勢發生了變化，經濟全球化和價值多元化造成當今各種思想各種價值觀的激烈碰撞，其中包涵了個體千差萬別的價值追求，社會階層的利益固化趨勢導致的共同價值觀的撕裂，以及腐敗毒素的全方位多層次滲透，腐敗形式的多樣性與多變性并存，經濟發展的新常態等等，都呼喚紀檢監察工作深化改革來與之適應。三是紀檢監察機構的地位發生了改變，日益受到老百姓的密切關注，紀檢機關和紀檢干部需要不斷強化中心職能、明確核心地位、抓住關鍵環節23.這些變化隨之帶來的是腐敗治理體制機制的深刻變革。十八大以來腐敗治理已成為中國發展進步的強力舉措。紀檢監察機關作為黨政監督的專門機關，作為國家治理體系的重要組成部分，必須按照中國特色腐敗治理體系的內在邏輯和基本規律，35 自覺地把紀檢監察體制改革工作納入推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中去，自發地把黨風廉政建設和反腐敗工作融入到全面深化改革的整體規劃和各項工作中去，努力實現三個轉變，一是治理腐敗的模式的轉變，要從以黨和政府治理為主轉向社會治理多方力量融合的模式，提倡社會文化軟環境、社會團體、中介機構、法人與公民更加自愿并理性的參與我們的反腐敗工作，積極拓寬公眾參與反腐敗的領域和邊界，創建參與平臺，創新參與方式方法，真正保障民眾有效行使其參與權和監督權。二是治理腐敗的方式方法的轉變，要從以往運動式的反腐轉向法治式的腐敗治理，變人治理念為法治理念，變專項治理為系統治理，使工作方式體現法治精神和法治意識，最終納入法治化反腐軌道。三是治理腐敗的文化轉變，腐敗是跨越意識形態、制度界限、和時空維度而普遍存在于不同文化國度的社會毒瘤，腐敗治理工作既需要立足國情黨情積極探索富有我國特色的可行路徑，又必須與世界各國和有關國際組織加強交流合作、互相學習借鑒，在開放包容的“跨文化協同”中創新觀念和舉措，并充分展示腐敗治理成果，構建全方位多角度的反腐文化內核，將黨的廉政意志內化為政府和公職人員的廉政意志，外化為社會民眾公平正義的樸素意識，最終體現腐敗治理的價值所在--構建廉潔的政治生態，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢和中國共產黨的先進性轉化為腐敗治理的效能，使經濟快速發展、政治安定團結、政府清廉高效、社會包容和諧。

結論

現行的“雙重領導”體制，使紀檢監察機關缺乏應有的地位和獨立性。紀檢監察管理體制改革，是對黨章規定的重申，是堅定反腐信心與定力的根本出路，也是對紀檢監察工作提出的新要求，事關反腐敗斗爭全局，事關黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力的增強，事關國家的興衰成敗，必須經得起歷史和實踐的檢驗。無論是實行垂直管理，還是提高地位，抑或組建大一統的反腐敗專門機構模式，都是在通過克服紀檢監察雙重領導體制弊端，提升紀委監督權在權力結構中的權重，增強監督主體相對獨立問題上的有益探索，囿于模式本身的缺陷，都不足以破解當前反腐敗體制障礙的現實難題。要真正實現有效的紀檢監察體制改革，必須要按照中國特色腐敗治理體系的內在邏輯，考慮與之相關種種條件，在現有條件下提出具有可操作性和可行性的辦法。改革永遠在路上，紀檢監察體制改革也是一個長期深入反復探索的過程，需要融入整個黨的內部體制機制變革，需要國家政治體制改革時統籌考量、整體謀劃和系統推進，需要改革實踐者具有堅強的決心和頑強的意志。在黨政體制改革尚待深化的當下，在不突破黨章和監察法對紀檢監察機關領導體制相關規定的前提下，改進措施深化“三轉”體制改革，增強監督主體的相對獨立和權威性，完善巡視制度的獨特優勢，增強法治思維和法治意識，遵循國家治理的價值規律和中國特色腐敗治理體系的內在邏輯，是紀檢監察體制改革順應國家治理體系和治理能力現代化發展不可逆轉的現實路徑，唯此才能為新常態下的反腐事業提供堅強有力的體制機制保障。

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第二篇：淺談加強高校紀檢監察工作職能本位回歸的若干思考

淺談加強高校紀檢監察工作職能本位回歸的若干思考

論文摘要 隨著教育領域內的腐敗日益加深，高校也成為了職務犯罪，貪腐行為的高發區。黨的十八屆三中全會對紀檢工作提出了新的要求，紀檢工作要充分發揮“走基層，轉職能，改作風”，將其作為紀檢工作的保障。關于高校紀檢監察工作職能本位回歸本能的問題，不僅要以黨的先進思想作為引領，還要充分從實際情況出發，分析工作現狀和存在的問題。以加強自身隊伍建設為根本，創新機制改革，靈活運用工作方式，落實工作效果為目標，保證高校紀檢檢查工作職能本位回歸，推進反腐敗工作不斷發展。

論文關鍵詞 高校紀檢 反腐 工作職能

自黨的十八大以來，黨中央開展了有史以來最為嚴厲的反腐工作，誓要將反腐工作進行到底。全國范圍內，無論黨政機關還是企事業單位，都進行了“打老虎”、“拍蒼蠅”，并取得了顯著的成績。中央紀委書記王岐山同志在做工作部署時，明確職責，加強廉政建設和反腐工作，而且強調工作人員自身素質要過硬，要廉潔。巡查組也多次深入高校進行調查，作為反腐工作的重要一環，高校紀檢機構和工作人員面臨著新的挑戰。如何能夠響應黨中央的號召，將高校反腐工作提上新的臺階，使紀檢監察工作回歸本能，是一項緊迫的研究任務。同時，要站在新的戰略高度，看待和履行自身職責，本著不瀆職、無愧黨、新發展的內涵，得出新的研究結果，不僅服務于高校建設，也要服務于全社會。

一、切實理解高校紀檢監察工作的職能和意義

簡單上講，高校紀檢監察部門就是要檢查和監督高校的行政領導干部廉潔奉公，不以權謀私，不違法亂紀，做好本職工作。關于高校紀檢監察工作的職能，我國有明確的條例和法律做出過規定，可以簡單地概括為：檢查學校黨委和行政遵守執行黨和國家的路線方針政策和決議的情況，對黨員領導干部行使權利進行監督，協助高校黨委和行政抓好黨風廉政建設，組織協調反腐倡廉工作。

根據高校紀檢監察工作的職能，其實它是由高校黨委和上級紀委雙重領導，加強高校組織的監督工作，可以依據職能范圍，對違法違紀的黨組織和黨員依據相關規定進行處分和處理，在權限范圍內充分行使其監督、執法、問責的權力。

高校紀檢監察工作對高校的廉潔建設有著重要意義。盡管高校屬于公共事業單位，但是其從事教學、行政、科研等多種行為，又有相對于其他機關單位較為復雜的機構組織構成，可以說高校中充斥著名利和權利，是一個極為容易滋生腐敗的溫床。如果不加以嚴格管理和監督，不僅不利于高校本身的發展建設，也會極大的阻礙我國教育事業的健康發展。而高校紀檢監察工作是一道強有力的屏障，是遏制這些不良現象的有力武器。

二、現階段高校紀檢監察工作開展情況

我國高校紀檢監察部門一直以保證教學，致力科研，服務社會的宗旨展開工作。首先，不斷加強自身素質建設，增強監督意識，對涉及的各種利益行為都參與監督；其次，在不斷工作實踐的積累中，自身隊伍建設不斷加強，制定和完善各種管理制度，以制約各種權力，防患于未然。但是，隨著我國在教育領域不斷的加大投資，教育事業快速發展。而且學校與社會各種事務緊密相連，情況不斷復雜，使得很多事情可以隱蔽進行。再加上金錢名利的誘惑，使得很多人不惜鋌而走險，腐化了自身思想道德，不但自己想方設法謀取利益，還相互勾結，以權壓法，使高校的腐敗問題治而不絕，一批又一批的人走進了腐敗的大軍。高校紀檢監察工作面臨著嚴峻的挑戰。

（一）紀檢監察工作無法有效發揮

高校都是教育工作者，在成立的紀檢監察部門里，工作人員基本都來自于其他部門，例如很多從事紀律管理、學校規章制度制定與管理、教務工作的人組成了紀檢監察隊伍，不僅人員隊伍不夠專業化，而且也將工作性質混淆，把相近工作或類似工作看成紀檢監察工作，這種現象的表現高校紀檢監察工作存在概念不清晰的情況，錯誤的分配了工作內容。

另外，紀檢監察部門的工作人員也被與其他教學工作者同等看待，在高校進行相關工作時，紀檢監察部門的工作人員很多時候在現場行使監督權力時，還要兼顧從事其他工作，使監察工作在落實上不能專心，從始至終。這種情況不僅影響紀檢監察工作的有效落實，還會很大程度上放松警惕，規避掉錯誤和漏洞，使工作收效甚微。

（二）工作方式缺乏變化

高校紀檢監察工作形式通常缺乏創新，不能抓住重點。很多時候，監察工作就是簡單地到現場監督檢查，之后總結審核。但由于種種原因，比如工作量大時，監督工作不能很好落實或者效果反饋差，使得監察工作流于形式，也就不能從現場發現問題。而審核工作往往很難在匯報的材料上找出瑕疵，不僅浪費了人力物力，還使得工作沒有突破性的成績。作為紀檢監察部門，要充分思考工作方法的問題，了解常規工作的實質，積極采取靈活多變的監察手段和機制，避免被動，要將主動權掌握在自己手中。

（三）自身隊伍綜合素質低

在高校紀檢監察部門，很多工作人員由于自身素質和專業素養都不夠高，對職位定位不準確，缺乏職能認識。同時又缺乏相關工作經驗和法律、審計工作知識，導致了開展紀檢監察工作時很難發現問題。還有的工作人員由于沒有良好的職業操守和道德底線，在工作中打“感情牌”不能盡職盡責，往往睜一只眼閉一只眼，更有甚者會助紂為虐，使得監察工作困難重重。

三、關于高校紀檢監察工作職能本位回歸路徑的討論

面對高校紀檢監察工作所處的境地，如何能讓其真正回歸本能成了能否有效看展紀檢監察工作的關鍵。在新形勢下，也要與時俱進，首先要對本位職能重新進行清晰準確的認識，以黨的先進思想作為思想指導，在實際工作中不斷創新工作思路和方法，回歸本源，切實做好紀檢監察工作。

（一）明確職能，落實工作

紀檢監察工作部門要明確自己的工作職責，理清監督與被監督的角色位置，充分理解被賦予的監督、執紀、問責權力。高校紀檢監察工作必須要回歸本職，做到監督管理專一，組織紀律嚴明，對待工作不能一蹴而就，要平等對待，全面監督，重復檢查。在工作的同時，要站住角色立場，分清工作內容，始終保持客觀存在，履行程序，劃清權限，認真執行，做好監督工作。抓住問題主旨，在履行職責上充分發揮問責權限，不拘泥于形式，能夠揪出主要矛盾和問題，拋開不必要的包袱，深入透徹的完成本職工作。

（二）善于抓重點，找關鍵

高校紀檢監察部門首先要充分了解學校內部工作，不僅能夠清楚學校主要的工作范圍，還要全面的深入局部工作，充分參與。在紀檢監察工作開展中，要善于從事情的整體進行把握，找重點，找關鍵環節，既能有效的實施工作，又能以逸待勞，使工作效果事半功倍。在對待復雜和繁多的工作中，要善于理清頭緒，抓住主線，合理分配人力，能夠集中精力。遵循“快、準、穩”的工作原則，守住自己的職責邊界，充分的參與事件，又不干擾事件，回歸職能本位，對職能部門實現監督的再監督。

（三）創新工作方法，靈活多變開展工作

傳統的監督方法經過實踐檢驗，不能很好地將工作落實，達不到預期效果。在新形勢下，高校紀檢監察工作要主動創新，改變思想觀念，創新工作模式，能夠利用有限的精力取得更多的實際效果。從老舊的“點對點”的監督工作方法，向重點突破，術業專攻轉變；從定期定點檢查向靈活多變的方式轉變，要丟掉一勞永逸的思想，能夠做到重復檢查，多角度審查，多方位監督。在工作中還要注重“公平、公正、公開”原則，做到有法可依，有據可循，將紀檢監察工作做到靈活、務實、有效。

四、不斷完善自身隊伍建設

（一）健全機構設置

目前，高校紀檢監察機構存在很多亂像，力量薄弱、機構設置不健全、人員配備不齊整、機構名稱不統一、相關制度制定不完善等，都成了高校紀檢監察機構有效發揮自身職能作用的重大阻礙。按照《中國共產普通高等學?；鶎咏M織工作條例》第十四條規定：“高等學校設立黨的基層紀律檢查委員會?！倍鶕{查，有很多學校甚至都沒有設置紀委機構，相關工作由其他部門代理執行，嚴重暴露了高校在紀檢監察工作的滯后，也反映了前文提到的工作職能定位不清晰，缺乏專業的工作人員。從機制體制上的發展不健全，也不難窺伺紀檢監察相關管理制度落后，工作人員工作環境和工作待遇差等問題。所以，完善高校紀檢監察工作的當務之急就是能夠行之有效的健全高校機構建設，統一紀檢監察部門設立的制度。

（二）提高人員工作素養

我國高校紀檢監察部門的工作人員還普遍存在不夠專業，自身工作經驗少，工作能力有局限性，更加缺乏全面型人才。沒有兵的將軍怎么能打仗，所以，加強紀檢監察工作人員的培養也是一項重點工作。要針對性的招聘專業人員，有系統性的培訓多面手，有方向性的訓練工作人員的相關專業技能。另外，要注重紀檢監察部門工作人員的思想建設，保證有很高的政治覺悟和道德品質，在辦案時能夠秉公處理，本著執政為公，執法為民的宗旨將紀檢監察工作落到實處。

（三）加強高校紀檢監察機構的自律建設

作為紀檢機構，不僅要充分落實對職能部門的監督，還要實現高度的自律工作。俗話說，打鐵先要自身硬，只有先保證自己是一個可以秉公辦事的組織，才能保證所做的工作都是公正的、正確的。

在加強自律建設方面，首先要有嚴格合理的管理制度，正所謂“無規矩不成方圓”，一個好的管理制度也是組織機構能否健康運作的體現，管理制度不僅是制約工具，更是工作的執行原則和準則，這也保證了工作是按制度辦事，而不是個人意愿。

另外，對紀檢機構也要實行監督。紀檢監督部門在實施監督工作的同時，也要接受來自他人的監督，一個健康的體系就是能夠形成相互制約，既避免了權大于法的弊端，又充分達成了工作目的，提高了紀檢監督意識。

高校紀檢監察工作，在十八大的工作部署中，是十分重要的一個環節。通過對高校紀檢監察工作多方面的探討，高校紀檢監察工作急需回歸本位職能，在高校的反腐違紀工作中樹立起一道堅固的城墻。然而，現階段的高校紀檢監察工作還有很多的不完善之處，從機構設置到人員配備，關乎高校紀檢監察工作的全局。唯有提升思想認識，不斷加強自身素質建設和職業道德修養，強化工作力度和執法效果，在十八大三中全會精神的引領下，高校紀檢監察工作才能把職能回歸本位，正風肅紀，守護高校，凈化它的美麗土壤。

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第三篇：淺談高校紀檢監察工作職能發揮存在的問題和對策

淺談高校紀檢監察工作職能發揮存在的問題和對策

【摘要】新時期，做好高校紀檢監察工作具有十分重要的意義。本文分析了高校紀檢監察工作存在的問題，并結合實際工作提出對策。

【關鍵詞】紀檢監察；反腐倡廉；廉政建設

高校系統反腐倡廉工作是高校黨的建設的重要組成部分，是推動高校事業發展的重要保證。黨的十八大以來，全面從嚴治黨成為“四個全面”戰略布局的重要一?h，在此背景下，做好高校紀檢監察工作，對于營造風清氣正的人才培養環境，推進高等教育事業科學健康持續發展具有十分重要的意義。在實際工作中，高校系統反腐倡廉的形勢依然嚴峻，缺乏有效的監督和管理，致使“四風”現象和腐敗案件多發頻發，不僅給高等教育事業發展帶來危害，而且對社會風氣造成嚴重的影響。所以，加強高校紀檢監察職能的發揮是一項極其重要的工作，需要我們下大力氣全力推進。

一、存在的問題分析

（一）黨委對紀檢監察工作重視不夠。當今，高校之間綜合實力的競爭日益激烈，學校的工作重心也放在了人才培養、科學研究、服務社會等領域，而對紀檢監察工作沒有引起足夠重視，對紀檢監察工作在學校改革、發展和穩定中所發揮的作用缺乏足夠認識。有的領導有兩種錯誤傾向，一是認為紀檢監察工作對辦學作用不大，不屬于學校中心工作。二是認為學校在社會大環境下辦學，靈活和變通是必不可少的。而對于一些具體工作，只看結果，不看過程，勢必會弱化紀檢監察職能的發揮。

（二）紀檢監察隊伍建設滯后。近些年來，國家對高等教育投入不斷加大，高等教育事業取得了飛速發展，高等學校本身所管理的人、財、物越來越多，權力也越來越大。而紀檢監察工作仍然停滯不前，隊伍建設未能做到與時俱進。紀檢監察人員不僅要掌握熟練的辦案專業技能，而且還要懂得法律法規、財務及心理等方面的知識，由于隊伍建設的不完善，而且高校各機關處室人員流動性較大，嚴重制約了紀檢監察工作職能的發揮。

（三）紀檢監察職能發揮受到限制。高校的紀檢監察機構多為學校內設部門，本身工作職能有限，校外調查取證較難開展。在學校內部，還要接受學校同級黨委的領導，工作中必然會考慮學校事業發展的大局，出現畏首畏尾現象。因此，不少高校的紀檢監察部門宣傳、教育、監督等工作職能較多，真正查辦案件較少，由于能力有限，職能受限，即使真正查辦案件，也是大案辦不了，小案辦不好。

二、工作對策

（一）高度重視紀檢監察工作。正視問題，是為了更好地解決問題。高校黨委應進一步提高紀檢監察工作重要性的認識，主動為紀檢監察部門開展工作履行職能創造條件：一是要加大宣傳力度，將拒腐防變的理念傳達到每一位領導干部的心中，讓他們深刻理解反腐倡廉工作的重要性，反腐倡廉工作抓不好，一切工作成績都是浮云。二是要加強領導干部的思想建設，幫助其樹立正確的權力觀、政績觀，不斷提高領導干部的黨性修養。三是加強反腐倡廉的機制建設，積極開展以師風師德、學術道德、學風建設為主要內容的廉政文化建設，全面推進廉政風險防控管理，加大案件查辦力度。

（二）加強紀檢監察工作隊伍建設。高校在紀檢監察工作的開展過程中，要注重加強干部隊伍建設。一是根據工作需要配備一定數量的紀檢監察干部，在二級單位選聘作風正派、工作能力突出的干部擔任兼職紀檢專員，協助紀檢監察部門開展工作，從而增強工作的針對性和有效性。二是要經常組織或參加教育培訓，開展黨內法律法規等理論知識和專業技能的學習討論活動，加強與地方政府紀委的工作交流，提升辦案能力。三是要廣泛依靠學校廣大教職員工，形成教職員工人人參與的最佳監督體系，為紀檢監察工作建立堅實的群眾基礎，相信在查辦案件的過程中，有廣大教職員工的理解、參與和支持，紀檢監察部門開展工作會更加順利。

（三）營造良好的監督執紀環境。風清氣正，才能健康發展。高校紀檢監察工作的職能要想充分發揮，必須要有一個良好的內部環境：一是要扎實推進懲防并重體系的建設，制定一系列關于紀檢監察的規章制度，把權力關進制度的籠子，不僅能有效防止貪污腐敗現象的發生，而且能通過一系列嚴肅的懲防措施，凈化土壤，從本質上杜絕貪污腐敗現象。二是加強對容易發生貪污腐敗部門的監督和管理，如基建、招生、采購部門等，從被動防御變成主動檢查，用制度約束，保證制度的權威性和嚴肅性。三是強化權力監督，要求學校各個部門按照規范化的標準來行使崗位職責，嚴格執行各項規章制度，有效監督和糾正違法違紀現象，一旦發生違法違紀問題要給出一定的處理意見，并作出相應懲處。

三、總結

總之，高校是學生成長成才的重要基地，是社會生活的一方凈土，絕對不允許有貪污腐敗現象發生。高校的紀檢監察部門應牢固樹立主業意識，本著為學校中心工作服務、為學校改革、發展和穩定大局服務的思想，加大紀檢監察工作的力度，發揮宣傳、教育、監督和懲治職能，把貪污腐敗現象扼殺在搖籃之中，為高等教育事業的科學發展、跨越發展提供強有力的政治保障。

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第四篇：充分發揮紀檢監察職能工作

充分發揮紀檢監察職能工作 為企業科學發展保駕護航

聯通企業是以生產經營為中心的經濟組織，離開了生產經營，企業的紀檢監察工作必將脫離實際，成為無源之水，無本之木。因此，企業的紀檢監察部門和紀檢監察干部要緊密圍繞生產經營這一中心任務，嚴格履行“保護、懲處、監督、教育”四個職能，進一步轉變觀念，改進工作，更好地為企業的生產經營服務。

一、把握好為企業生產經營服務的方法、途徑。

解決好服務的途徑、措施和方法問題，是紀檢監察工作更好地為企業的生產經營服務的關鍵。紀檢監察部門既不是生產部門，也不是組織和領導經濟工作的部門。而是保護和監督企業生產經營規范發展的執紀部門。紀檢監察部門為企業的生產經營服務，既要抓好宏觀、直接和硬件服務，又要抓好微觀、間接和軟件服務。概括講有三點：

1、在參與中掌握政策，把握方向。參與是服務的前提，服 務是紀檢監察工作的宗旨。參與的形式很多，有決策參與、專項參與、跟蹤參與、熱點參與等等?？偟恼f，紀檢監察工作應該參與滲透到企業生產經營工作中，在參與中了解和掌握企業生產經營的全局，協助黨組織明確一些政策界限，劃清工作認識上的不足與行動上損害生產經營的政策界限；主觀愿望想把事情辦好，但由于經驗不足造成工作失誤帶來影響生產經營工作的與嚴重的官僚主義、嚴重失職瀆職的界限；勤政廉潔，合法收入與非法所得，侵占公款的界限；為提高單位的經濟效益，在業務往來中的正常業務開支與鋪張浪費、公款大吃大喝、擺闊氣的界限；單位生產經營過程中，在政策允許的范圍內，公正、公平原則下的人事和機構優化組合與濫用職權，任人唯親，打擊報復，私招私雇，失去公正的私定下崗人員的界限；個人問題與單位問題的界限等，及時提供政策服務．從政策導向上釋疑解惑，把握方向走正路，實事求是地處理各種復雜問題，保證企業生產經營的健康發展。

2、在服務中找準角度，擺正位臵。紀檢監察工作為企業的生產經營服務要做到兩不脫離：一是不能脫離生產經營實際的孤立辦案，這就要求紀檢監察干部，查辦案件前要認真考慮辦案時會對企業生產經營帶來什么影響，采取相應的防范措施。辦案中要努力做到查案工作與發案單位的生產經營相配合，盡量不影響正常的生產經營活動。案件查結后，幫助他們總結經驗教訓，建章立制，堵塞漏洞；二是不能脫離紀檢監察工作的任務和職能直接從事生產經營活動，更不能放棄自己的職責，放棄黨性原則，不明是非地為違法違紀行為亂開“綠燈”。要緊緊圍繞生產經營這一中心任務，懲治腐敗，既要保護生產經營的積極性，又要保護懲治腐敗的積極性，做到有案必辦，生產不亂，查案要準，處理要穩，以嚴明的紀律和優良的黨風．保證企業生產經營的順利進行。

3、在監督中教育干部掌好權、用好權。作為紀檢監察部門，要履行監督職能。中央紀律檢查委員會‘關于全民所有制工業企業紀律檢查工作暫行規定》指出：“企業紀委有行使黨章和上級規定的黨內監督的權力”。企業加強黨內紀律監督，是保證企業黨組織發揮政治核心作用，保證企業改革的深化，保證社會主義方向的需要。監督和保護是辯證統一，監督為了保護，保護需要監督。黨員監督要圍繞經濟建設這個中心，從有利于搞好企業和生產經營出發，按照黨和政府有關政策和措施來運行，不能濫用職權。實踐證明，離開監督的權力必然導致腐敗，監督部門不對權力進行監督是無效的監督，也是失職的表現。紀檢監察部門在了解和參與企業生產經營工作中要加強監督，尤其是要關口前移、加強源頭治理，及時發現帶有苗頭性和傾向性的問題，把問題消滅在萌芽狀態；對普遍性的問題，要常打預防針，警鐘常敲，時時防范。變紀檢監察工作的事后查處為事中監督、事前防范。避免陷入“哪里出事補哪里”的惡性循環。

二、為企業生產經營服務要樹立全新的思想觀念。企業的生產經營能不能正規，經濟建設步伐能不能加快，制約的因素很多，但阻礙生產經營發展的一個主要問題是觀念的轉變問題。新的形勢、新的任務．要求我們紀檢監察干部必須進一步提高認識，轉變觀念．為企業的生產經營服務。

l、要解放思想、實事求是。實事求是是馬克思主義的精髓，是我們黨的思想路線。解放思想，實事求是，是保證我們黨永葆蓬勃生機的法寶。企業紀檢監察干部必須使自己的思想認識符合客觀實際，用辯證唯物主義的世界觀和方法論來研究新情況、解決新問題。在工作實踐中．解放思想，勇于探索，創造性地開展工作。企業紀檢監察干部不能做到解放思想，實事求是，秉公執紀，就可能把問題掩蓋起來，甚至會造成冤假錯案，給社會主義事業帶來損害，給企業帶來損失。

2、要有良好的思想和工作作風。作風是指人們在生活、工作、學習活動中表現出來的穩定的態度和行為。它是人們在社會實踐中自覺地培養起來的，是一種無形的巨大精神力量。作風體現在人們的思想、工作和生活等各個方面，對人們的行為產生巨大影響。紀檢監察干部的作風是紀檢監察干部世界觀的反映，是體現干部素養的外在形式．也是一種有效的影響力。它包括思想作風、工作作風和生活作風。企業紀檢監察干部應繼承和發揚黨的三大優良作風．即理論聯系實際、密切聯系群眾、批評與自我批評的作風，以及艱苦奮斗的作風。企業紀檢監察干部在繼承發揚黨的優良傳統和作風的同時，還必須注意克服錯誤的思想、工作和生活作風。

3、清除糊涂觀念，從單純辦案轉變到全面履行紀檢監察部門的職能上來，提高紀檢工作的整體水平。有人認為，紀檢監察工作一是查，二是辦，查處案件是紀檢監察工作的主要任務，否則就是棄主抓次。其實紀檢監察工作的四大職能“保護、懲處、監督、教育”本來就是互為聯系、互為作用、相輔相成的一個整體，不能忽略任何一個。懲處的目的．是為了清除蛀蟲、純潔隊伍、凈化環境，更好地保護廣大黨員干部的工作積極性。正確的態度是：衡量紀檢監察工作好壞的標準不能僅用查處多少案件的數字來考核，而要看紀檢監察工作是否有利于生產經營發展，是否提高有利于經濟效益的提高?？陀^地看待現實．切實發揮紀檢監察工作的作用，是搞活企業、提高經濟效益的關鍵。因此，任何用孤立的片面的觀點認識和理解生產經營的新問題，勢必束縛人們的手腳。情況變化了，觀念也要隨之變化，順應歷史潮流才是紀檢監察工作發展的方向。

4、解放思想，變封閉為開放，牢固樹立為黨的基本路線服務的思想。隨著企業生產經營的發展，紀檢監察干部的眼界寬了、信息多了，但思想還是沒有完全放開。紀檢監察干部一定要跟上時代的步伐．在市場經濟的大潮中經風雨見世面．增強把企業經營搞活的緊迫感和責任感。這就要求紀檢監察干部要從“要我服務”轉變為“我要服務”，從被動參與變到主動參與，積極參與到企業生產經營的實踐中，把紀檢監察工作滲透到企業生產經營的全過程．提高服務的實效性。

三、紀檢監察與生產經營要同步進行。

如何使紀檢監察工作與生產經營同步進行，重要的是做到適應生產經營的新要求。

1、思想上適應。思想是行動的先導，思想認識不高，行動就難有作為。紀檢監察干部要認清社會主義本質，以經濟建設為中心，增強紀檢監察工作的緊迫感和責任感，自覺地堅持為企業生產經營服務，做好本職工作，以實際行動推動企業的生產經營的發展。

2、方法上適應。針對企業生產經營工作中出現的問題和矛盾，紀檢監察部門應從實際出發，區別不同環境、不同條件、不同情況，實事求是地處理問題，最大限度的促進企業生產經營的大幅度發展。首先，對于企業的虧損單位，紀檢監察部門應及時深入下去．同單位領導和承包人見面，同群眾談心，一道解剖非正常虧損的原因，及時采取補救措施，力爭扭虧為盈，鼓勵他們總結經驗教訓；對于企業效益好的單位，教育他們戒驕戒躁，乘勝前進。其次，對于單位中從事業務聯系的營銷人員．為本單位的經濟效益提高作出貢獻的，要建議單位實行獎勵和政策兌現，鼓勵他們再接再勵。同時，給群眾講清正當收入不違紀，消除“紅眼病”。再次，對于因積極工作而樹立了對立面或被誣告的黨員干部，應及時調查清楚問題，弄清情況，給他們澄清事實，鼓勵群眾支持他們的工作。第四，對于那些過去因違紀問題受到處分的黨員干部，要定期對他們進行回訪．同他們談話，了解他們的思想動態，教育他們端正思想，增強黨性觀念、組織觀念、政策觀念，放下思想包袱，經常不斷地向所在黨支部匯報思想情況，遵紀守法，以積極的態度融入到企業的發展中。

3、作風上適應。紀檢監察干部要切實轉變工作作風，發揚實事求是、秉公執紀的工作作風。不能只靠會議、文件和匯報指導工作，應該辦實事，真抓實干，在落實上下功夫。加強督導工作．做到有計劃、有檢查、有結果，真正提高辦事效率。市場經濟體制下，經濟效益觀點的引進，要求紀檢監察部門和干部要提高工作節奏，提高辦事效率，提高工作質量，更好地為企業的生產經營服務，以適應新形勢、新體制的需要。

第五篇：淺議如何強化國有企業紀檢監察職能

淺議如何強化國有企業紀檢監察職能

【論文摘要】隨著企業體制改革的深化和社會主義市場經濟體制的建立，國有企業正逐步向現代企業體制轉化，成為“自主經營，自負盈虧，自我發展，自我約束”的經濟主體，企業活力不斷增強。而社會主義市場經濟是法制經濟，在發展社會主義市場經濟的新形勢下更需要強化國有企業紀檢監察組織的這種監督職能。但是新形勢下國有企業紀檢監察組織遇到的諸多問題難以解決，直接妨礙著其職能作用的發揮。因此，如何解決國有企業紀檢監察組織遇到的難點問題，強化其監督職能，成為當前國有企業發展急需解決的一個重要問題。

一、國有企業紀檢監察機構的基本定位和主要功能

（一）企業紀委的定位和職能

紀委作為黨的紀律檢查機關，其主要任務是維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。同時，黨章規定：各級紀律檢查委員會要經常對黨員進行遵守紀律的教育，做出關于維護黨紀的決定；對黨員領導干部行使權力進行監督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規的比較重要或復雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分；受理黨員的控告和申訴；保障黨員的權利。

（二）監察部門的定位和職能

監察部門雖然也是國有企業內部行使監督職能的部門，但是區別于監事會，是行政部門，在總經理的授權和領導下開展工作。監察部門的法律地位問題，目前在我國沒有相關的法律依據，只能靠企業章程加以規定。其主要職能為參與制訂公司內部審計監察制度并貫徹執行；根據確定的審計或監察對象，編制審計或監察計劃與方案，按時完成審計監察任務；定期和不定期地向上級報告審計監察工作狀況，提出完善控制和管理措施的建議；配合國家審計機關對公司所進行的審計。

從企業實際情況來看，有的企業設立紀檢監察部（室），行使紀檢監察職能；有的企業設立紀檢監察審計部，行使紀檢監察和審計職能；有的企業由紀委書記分管紀委、監察、審計及對二級公司派出的監事會工作，實行“三位一體”的監督格局。為什么要在執行層面設立監察部門？這是由于國有資產產權的“模糊屬性”和企業管理要求所決定的。一方面，國有資產缺乏天然的產權主體，必須通過層層委托代理授權經營者運營，經營者沒有最原始的利益沖動，往往不能有效維護國有資產的安全。需要有這么一股外在力量加以監督督促，維護政令暢通、改善公司管理。另一方面，企業管理包含控制職能，按照閉環管理的原則，整個管理要形成理念導入——組織推進——完善機制——考核評價——形成反饋的流程，實現良性循環，促使管理的不斷提高。這就要求有一個強有力的綜合監督部門去督察經營行為的合法合規合理。而這項職能是財務、規劃、人力等專業職能部門不能承擔的。

二、影響國有企業紀檢監察組織職能作用發揮的難點問題 當前，影響國有企業紀檢監察組織監督職能作用發揮的難點問題主要有: 一是紀監人員兼職影響紀監工作全面推進。從筆者并不全面的情況了解看，一些二級單位紀檢監察部門的人員兼職問題普遍存在，這對紀監工作全面推進、深入開展有著一定影響。由于工作有主次之分，加之工作能力的差異，有的兼職人員因有其它事務纏身，對兼管工作的主動性不強、積極性不高，不一定面面俱到、完全履職，把所有工作做得十分完美、細致入微；因為是兼職，紀監工作也就成了附帶工作、額外的任務，工作的認真度、責任心、工作質量等有可能存在打折的現象。

二是紀監隊伍整體素質有待全面提高。由于企業紀檢監察工作的特殊性質，對紀檢監察人員的政治素質、業務素質、專業知識要求較高。但現有的紀檢監察隊伍素質參差不齊，少數從業者的理論功底、政治素養、業務水平、專業知識等跟不上新形勢發展對紀檢監察工作的要求，綜合能力有待進一步提高和加強。

三是紀監工作機制有待改進。國有企業紀檢監察組織所處地位的偏低，集中反映在國企內紀檢監察組織的領導關系及其負責人的職級高低上。在企業中，紀委、監察室一般都是合署辦公的一套機構。企業紀委側重于對黨紀的維護，既受本單位黨委領導，同時又接受上級紀委的領導，即實行雙重領導;而行政監察室更側重于對國家法律、企業政紀的維護，它卻只接受本單位主要行政負責人的領導，即是“單重領導”。并且在紀檢監察部門負責人的調配及其職級上，一般都是由企業自己說了算。這樣就決定了他們與其他職能部門一樣，都是處于同一層次和地位的企業的內設機構和內部工作人員，在工作性質上與其它職能部門互相平行，不足以形成權威和威懾，他們不可能也難以做到始終都能參與企業的決策。

四是國企紀檢監察組織的機構設臵不盡合理?，F行國有企業中紀檢監察組織機構的設臵，沒有從企業主要是從事生產經營活動這個本質特征和需要去考慮，卻有些類似國家機關紀檢監察機構的設臵，只強調執法執紀職能，并將這一職能同經濟審計、合同審查等重要職能分離開來，設臵成單一專職紀律檢查和監察機構。這樣的設臵形式不盡合理，沒有真正體現出“量需而行”，既導致其執法執紀缺乏技術基礎，不能很好地運用必需的如查閱各種帳目、合同、檔案等手段，工作勢必會受到干擾影響，職責和功能難以發揮。這有悖于這個機構設臵的初衷。

五是國企紀檢監察組織的權限不明。國家現行的法律法規沒有對國有企業紀檢監察組織的職能及其權限作出界定，實際工作中它只能是參照國家機關紀檢監察機構的相關權限執行，并不明確具備或不完全具備這種權限。他們執法執紀的手段不多，措施不夠有力，不足以具備獨立依法行使職責并在職責范圍內量紀定性、追究責任的能力。

三、強化紀檢監察的地位，發揮監督保障職能

在國企改革中要強化紀檢監察的地位，發揮監督保障職能，我認為要做好以下幾方面的工作：

（一）提升國企紀檢監察組織的地位。強化雙重領導體制，即從黨內和行政法規上明確國有企業紀檢監察組織受企業黨委和上一級主管機關紀檢監察部門共同領導、且以上一級主管機關紀檢監察部門領導為主。紀委主要負責人進入企業黨委和行政領導班子，明確國有企業紀委書記為企業黨委副書記，主要職責是抓紀檢監察工作。并規定企業紀委書記依法定程序進入董事會、監事會，擔任副董事長和監事會主席，必須出(列)席企業黨委會、董事會和經理行政會議，參與研究企業的重要問題。企業紀檢監察組織內設機構負責人的職級應不低于、甚至略高于企業其它職能部門負責人的職級。

（二）改變國企紀檢監察組織機構的設臵形式。一是相關監督機構合署。將國企內職能相近、手段互補的紀委、監察室與審計室、法律顧問室等部門并為一體，成為新的紀檢監察組織。實行相關機構合署辦公，達到精簡機構、減少扯皮、優勢互補、增強整體功能、提高監督效率的效果。二是調整機構的員額編制。根據新紀檢監察機構的職能，可按照一定的比例為其配備人員。他們既可兼職，也可以是專職。三是設兼職紀檢監察員。在各基層單位及其黨支部成員中選派、指定兼職紀檢監察員。這樣做可使上下之間疏通信息反饋渠道，形成監督檢查網絡。

（三）賦予國企紀檢監察組織必要的權限。從當前國有企業的實際出發，根據黨章和參照《行政監察法》國家行政機關的監督權限，國有企業紀檢監察組織除具備起碼應有的監督權限外，還必須明確具備如下權限:一是必須具備一定的檢查權、調查權和建議權。企業紀檢監察組織對企業經營戰略、干部任用、大額資金使用等重大決策的制定和實施情況有權進行檢查，發現影響決策科學性或決策組織實施不力的違規違紀問題有權進行調查和有權提出建議，并及時向企業黨政領導班子或上級紀檢監察組織報告，使其能及時采取有效措施解決問題，防止決策失誤或保證正確決策的有效實施。二是必須具備一定的、直接的黨紀政紀處分權。即有權直接對違規違紀的中層干部及以下人員，最高以黨內嚴重警告、行政記過的處分權。具備一定的黨紀政紀處分權，可以獨立地管理控告和舉報，獨立地進行調查和審理，有效地維護法律和黨紀政紀的嚴肅性，遏止和減少違法違紀行為的發生。三是必須具備一定的經濟處罰權，即對造成經濟損失或者取得非法所得的企業中層干部及以下人員，有權按照有關規定直接給予一定限度內的罰款、沒收處罰，罰沒的財物移交企業財務部門。國有企業紀檢監察組織具備一定的經濟處罰權，可以加強其權力和監督檢查的手段，形成更為直接有效的威懾，使檢查監督更加有效地進行。

（四）健全法規制度，促進紀檢監察建設法制化。從以下幾個制度建設入手（1）黨的民主集中制。只有堅持民主集中制原則，才能有效地實施對權力的監督制約，防止因個人專權，權力失去控制而必然導致的腐敗行為。（2）民主測評領導干部制度，堅持民主測評制度，將領導干部臵于群眾監督之下。（4）職工代表大會制度。職代會依照《企業法》和《職工代表大會條例》賦予的權力，在民主管理、民主監督中多發揮作用。（5）黨風廉政責任制。它是廉政反腐領導機制的重要組成部分，融“責任、目標、監督、考核、追究”為一體，對責任人有一定的激勵和約束作用，特別對企業黨政“一把手”抓好黨風廉政建設具有促進作用。【參考文獻】

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侯喜娟 焦作千業水泥有限責任公司 紀檢干部