第一篇：唐宋地方監察體制變革初探

唐宋地方監察體制變革初探

2015-04-14 10:21:53 《史學月刊》 賈玉英

中國古代地方監察體制在安史之亂以后發生了重大變革。其變革的意義不僅在于唐宋監察制度的演變，而且標志著我國封建社會地方監察制度進入了新的發展階段。

中外學者對“唐宋變革”的研究多集中在經濟關系變革、思想轉型、文化差異等問題上（注：參見李華瑞的《20世紀中日“唐宋變革”觀研究述評》（《史學理論研究》2003年第4期）、羅祎楠的《模式及其變遷——史學史視野中的唐宋變革問題》（《中國文化研究》2003年夏之卷）。），很少探討唐宋監察制度變革。從對中國古代監察制度的研究成果看，唐宋監察制度的斷代論著雖然不少（注： 徐連達、馬長林：《唐代監察制度述論》，《歷史研究》1981年第5期；何汝泉：《唐前期的地方監察制度》，《中國史研究》1989年第2期；賈玉英：《宋代監察制度》第8、9章，河南大學出版社1996年版；鄧小南：《略談宋代對于地方官員政績之考核機制的形成》，《慶祝鄧廣銘教授九十華誕論文集》第239～247頁，河北教育出版社1997年版；胡滄澤：《唐代監察體制變革》，《福建師范大學學報》2001年第3期；劉長江：《中晚唐監察體制與宦官專權》，《山東師范大學學報》2002年第5期，《中晚唐監察體制與政局》，《四川師范學院學報》2002年第3期。），但至今尚無唐宋地方監察制度變革的論文。本文參考現代政治學的體制概念，對唐宋地方監察體制變革的進程、線索和主要原因等問題作初步探討，提出了唐宋地方監察體制變革是我國封建社會地方監察制度前后期分界線的看法。

一、變革之歷程

（一）唐朝前期：使臣監察系統復雜多變

唐朝前期的地方監察體制主要由御史臺出巡的監察御史和朝廷派出的監察使臣組成。監察御史“奉制巡按”，“持有制命”，[1]（卷六○）“掌分察巡按郡縣”[2]（卷四四），代表朝廷意旨處理重大刑獄或貪贓案件，有極高的威望，正如監察御史韋思謙所說，“御史出使不能動搖山岳，震懾州縣，為不任職”[3]（卷一一六）。光宅元年（684）九月，武則天設置了左、右肅政臺。左肅政臺“專管在京百司及監軍旅”。右肅政臺“按察京城外文武官僚”，[1]（卷六○）。“以澄郡縣”。肅政臺“每年春秋發使，春曰風俗，秋曰廉察”，用四十八條“以察州縣”。延載年間以后，御史出使無定制，“奉敕乃巡，不每年出使也”。[4]（卷二四）

唐朝前期朝廷派往諸道的監察使臣，名稱繁多，經歷了一個復雜的演變過程。這個過程大體可分為三個階段。

自太宗貞觀八年至睿宗景云二年為第一階段，即十道巡察使階段。貞觀八年（634）正月，太宗“分遣蕭瑀、李靖、楊恭仁、竇靜、王珪、李大亮、劉德威、皇甫無逸、韋挺、李襲譽、張亮、杜正倫、趙弘智等，巡省天下”，“延問疾苦，觀風俗之得失，察政刑之苛弊”。[1]（卷七七）貞觀二十年（646）正月，太宗“遣大理卿孫伏伽等，以六條巡察四方，黜陟官吏”[1]（卷七八）。龍朔三年（663）八月。唐高宗“遣按察大使于十道”[3]（卷三）。神龍二年（706）二月，唐中宗“選左、右臺及內外五品以上官二十人，為十道巡察使，委之察吏撫人，薦賢直獄，二年一代，考其功罪而進退之”。當時的易州刺史姜師度、禮部員外郎馬懷素等人“皆預焉”。[5]（卷二○八）“凡十道巡按，以判官二人為佐，務繁則有支使”。唐中宗朝十道巡察使及判官、支使的設置，標志著唐代十道巡察體制的正式確立。

自睿宗景云二年至玄宗開元二十一年為第二階段，即十道按察使階段。唐睿宗朝對地方監察使臣系統做了一些調整。景云二年（711）六月，睿宗在十道巡察使之外，“又分天下置汴、齊、兗、魏、冀、并、蒲、鄜、涇、秦、益、綿、遂、荊、岐、通、梁、襄、揚、安、閩、越、洪、潭二十四都督，各糾察所部刺史以下善惡”，只有“洛及近畿州，不隸都督府”。睿宗以都督監察地方的做法，遭到了不少官員的非議。太子右庶子李景伯等人上疏反對說：“都督專殺生之柄，權任太重，或用非其人，為害不細；今御史秩卑望重，以時巡察，奸宄自禁。”其后，睿宗罷都督監察之任，“但置十道按察使而已”。至此，十道按察使取代了十道巡察使的監察職能。開元年間，唐玄宗曾幾次廢置右御史臺和十道按察使，調整地方監察體制。先天元年（712）二月，“廢右御史臺”。開元元年（713）九月，又“復置右御史臺，督察諸州，罷諸道按察使”。[5]（卷二一○）翌年二月“復置十道按察使”。開元四年（716）閏十二月，“罷十道按察使”。[5]（卷二一一）開元八年（720）五月，再次“置十道按察使”。開元十二年（724）五月，又“停諸道按察使”。[5]（卷二一二）開元十七年（729）五月，“復置十道及京都兩畿按察使”[5]（卷二一二）。

自開元二十一年至天寶十四年為第三階段，即十五道采訪或觀察使階段。開元二十一年（733），唐玄宗“分天下為十五道，每道置采訪使，檢察非法，如漢刺史之職”[2]（卷三八）。至此，十五道采訪使制度正式取代了十道按察使制。開元二十五年（737）十二月，玄宗下令：“諸道采訪使考課官人善績，三年一奏，永為常式。”自此，諸道采訪使掌握了地方官的考課之權。開元二十九年（741）七月，唐玄宗敕令采訪使按察所部，“事須周細，不可匆遽，徒有往來”。之后，諸道采訪使的權力越來越大。天寶九年（750）三月，玄宗下令限制諸道采訪使的權力，云：“本置采訪使，令舉大綱。若大小必由一人，豈能兼理數郡，自今已后，采訪使但察善惡，舉其大綱。自余郡務有所奏請，并委郡守，不須干及。”[1]（卷七八）天寶末年，采訪使兼任了黜陟使，權力進一步擴大。安史之亂爆發后，采訪使監察體系逐漸破壞，唐朝的地方監察體制進入了新的發展階段。

（二）唐后期至五代：新的監察體制出現及演變

安史之亂以后，“人戶凋耗，版圖空虛”[3]（卷一四五），唐王朝財政困難，不得不改革賦役制度。伴隨賦役制度的改革，地方監察體制除了御史出巡體系之外，出使郎官、轉運使、巡院等新的地方監察體系應運而生。

1.出使郎官的出現及其職能演變

自唐代宗朝始，出現了出使郎官訪察地方的制度。大歷六年（771）六月，代宗下詔云：

自今已后，所在不得閉糴及隔截榷稅，如輒違犯，所由官節級科貶，仍委御史臺及出使郎官、御史訪察聞奏。[6]（卷**）

這是筆者目前所看到的文獻中關于出使郎官監察地方之最早記載。唐德宗朝，連年災荒，百姓缺衣少食，貞元六年（790）二月，德宗令地方官“賑贍優貸”以安天下，告誡“方鎮牧守誠宜遵奉，如有違越，委御史臺及出使郎官、御史訪察以聞”。[6]（卷一五五）憲宗朝，針對節度使在轄區內擅加科率之狀況，元和四年（809）閏三月，憲宗下令：“如刺史不承使牒，擅于部內科率者，先加懲責，仍委御史臺、出使郎官、御史察訪聞奏。”[1]（卷六八）朝廷雖然多次命令出使郎官、御史等訪察“諸道違法征科及刑政冤濫”者，但出使郎官和御史“未嘗舉職”。元和七年（812）閏七月，憲宗再次下詔強調：“今后應出使郎官、御史所歷州縣，其長吏政俗，閭閻疾苦，水旱災傷，并一一條錄奏聞。”且強調出使郎官“宜委左右丞勾當”，“限朝見后五日內聞奏”，“如所奏不實，必議懲責”。[1]（卷六二）

唐穆宗、敬宗兩朝，出使郎官監察的范圍擴大到監察婚喪嫁娶等儀制和刑獄方面。長慶元年（821），穆宗令出使郎官和御史、諸道巡院等切加察訪“天下州縣”[7]（卷一○）。長慶三年（823）十二月，根據浙西觀察使李德裕的奏請，朝廷規定：“百姓等喪葬祭，并不許以金銀錦繡為飾及陳設音樂，其葬物涉于僭越者，勒禁”，如果地方官“不能節級懲責”，“委出使郎官、御史訪察”。[1]（卷三八）唐敬宗即位后，針對節度使以向皇帝進奉為名增加榷稅及婚喪嫁娶僭越規制的狀況，特下令：“天下常貢之外，更不得別有進獻，縱節度觀察使入朝，亦不得進奉，諸道監軍自今后在本道并入奏，并不得進天下所貢奇綾異錦”；“喪葬嫁娶、車馬衣服，事關制度不合逾越，委中書門下明立科條，頒示天下，有不守者，御史臺及出使郎官、御史嚴加訪察，節級科處”。[6]（卷九○），寶歷元年（825），唐敬宗令出使郎官和出巡御史嚴察地方刑獄，其詔書云；“天下諸州府縣官吏，應行鞭捶，本罪不致死者，假以責情，致令殞斃”，“委御史臺及出使郎官、御史等，切加察訪，仍具事由聞奏”。[7]（卷七○）

唐文宗朝，出使郎官對地方官幾乎無所不察。太和三年（829），文宗令出使郎官和御史等嚴加察訪州縣官“不守朝章”者。同年十月，文宗又下令規定：“天下除兩稅外，輒不得科配，其擅加雜榷率，一切宜停??令御史臺及出使郎官、御史并所在巡院嚴加訪察。”[7]（卷七一）“天下諸州府如有冤滯未申，宜委御史臺及出使郎官，察訪聞奏。”[7]（卷一○）此令頒布之后，州縣“或以督察不嚴，或以長吏更改，依前卻置重困齊民”。太和七年（833）四月，根據御史臺的奏請，文宗令擅自增加稅率的州縣官，限十日內，“具卻置事由聞奏”，“出使郎官、御史令嚴加察訪”。[1]（卷八四）開成元年（836）八月，文宗又下敕規定：刺史“如有貪殘黷貨，枉法受贓，冤訴不伸，拷笞無罪，有一于此，具狀以聞，當加峻刑，投諸荒裔”，令出使郎官等“常加采訪，具以事狀奏申”。[1]（卷六八）武宗即位之初，地方“長吏不守法制，分外征求，致使力農之夫，轉加困弊”。會昌元年（841）正月，武宗令“本道觀察使每年秋成之時，具管內墾辟田地頃畝，及合征上供留州若使斛斗數，分折聞奏”。如果觀察使“所奏數外有剩納人戶斛斗，刺史已下并節級重加懲貶”，令出使郎官、御史“訪察聞奏”。[1]（卷八四）宣宗朝，令出使郎官監察包括觀察使、判官在內的地方官吏。大中三年（849）二月，宣宗敕旨：“諸州刺史到郡，有條流，須先申觀察使，與本判官商量利害，皎然分明，即許施行；如本是前政利物徇公事，不得輒許移改，不存勾當，踵前因循，判官重加殿責，觀察使聽進止，仍委出使郎官、御史常切詢訪舉察。”[1]（卷六九）咸通元年（860）十二月，唐懿宗令出使郎官和知彈御史等，監察地方官吏在征收賦稅中不執行朝旨的“抵違”[6]（卷四八八）者。

唐后期以出使郎官察訪地方，是賦役制度改革出臺后新的監察舉措，也是使臣監察體系被破壞后中央對地方監察體制的一種補充，在當時的歷史條件下，對制止地方官擅加雜稅、草菅人命、緩和社會矛盾等，均起到了一定的積極作用。

五代后唐仍以出使郎官和御史監察地方。天成二年（927）六月，明宗重申唐穆宗長慶三年“委出使郎官、御史察訪”[8]（卷八）地方官的命令。

2.轉運使與巡院的出現及其職能演變

唐代宗朝除了以出使郎官察訪地方之外，還出現了轉運使察訪地方的新現象。永泰元年（765）十二月，代宗下敕：

如聞諸州承本道節度、觀察使牒，科役百姓，致戶口凋弊，此后委轉運使察訪以聞。[2]（卷一一）

唐后期以轉運使察訪地方，開了北宋轉運使監察府州軍監制度之先河。

在賦役制度改革的背景之下，轉運使和度支使設在諸道的巡院也逐漸演變為地方監察體系。巡院設置于唐代宗廣德初年。劉晏為戶部尚書，“始以鹽利為漕傭，自江淮至渭橋，率十萬斛傭七千緡，補綱吏督之，不發丁男，不勞郡縣，自古未之有也。自此，歲運米數千萬石，自淮北列置巡院，搜擇能吏以主之”[2]（卷四九）。之后，諸道逐漸設置了巡院。巡院設置之初，其主要職能是管理漕運事務，無監察之任。元和四年（809）十二月，根據御史中丞李夷簡的請求，憲宗下敕：

遠處州使，率情違法，臺司無由盡知；轉運使、度支悉有巡院，委以訪察當道使司及州縣，有兩稅外榷率及違格敕文法等事狀報臺司。[5]（卷二三四，注文）

自此，諸道鹽鐵、轉運、度支巡院有了監察本道使臣和州縣官的職能。翌年，憲宗再次下詔強調鹽鐵、轉運、度支巡院的訪察職能。

唐穆宗朝，諸道巡院的職能擴大到“察訪天下州縣”。唐敬宗即位后，繼續令度支、鹽鐵巡院“切加察訪”天下州縣，[7]（卷一○）并規定“五年一定稅，如有逃亡死損，州縣須隨事均補”，年終申報戶部，“如有隱漏，委御史臺及所在巡院察訪聞奏”。[6]（卷四八八）唐文宗十分重視發揮巡院的監察作用。他在太和三年（829）的制書中強調：

天下除兩稅外，輒不得科配，其擅加雜榷率，一切宜停，仍令御史臺及出使郎官、御史并所在巡院嚴加訪察。[7]（卷七一）

太和七年（833），唐文宗又下詔強調：“諸道方鎮刺史等，有聚斂貨財、潛行饋遺者”，委度支、鹽鐵分巡院與御史臺“同為訪察，不得容蔽”。[7]（卷二九）同年七月，唐文宗令度支、鹽鐵分巡院官，訪察本道觀察判官對刺史的考察舉奏狀，刺史序遷后，如果巡院官“訪知所舉不實，觀察判官、分巡院官及知州上佐等，并停見任。一二年不得敘用”。自此，諸道巡院有了監督地方官考核、升遷的職能。開成元年（836）八月，唐文宗令巡院、出使郎官、御史等，訪察刺史、縣令、司牧，其間“如有貪殘黷貨，枉法受贓；冤訴不伸，拷笞無罪，有一于此，具狀以聞”。[1]（卷六八）唐宣宗朝，奉命出使江淮的一些使臣，利用當地水、陸兩路交通的特點，與隨從分道而行，“或使頭陸路，則隨從船行；或使頭乘舟，則隨從登陸。一道券牒，兩處祗供，害物擾人，為弊頗甚”。大中五年（851）七月，唐宣宗下敕：“自今已后，宜委諸道觀察使及出使郎官、御史并所在巡院，切加覺察，如有此色，即具名奏，當議懲殿”，如州縣官妄有恭迎，將“節級科議，無容貸”。[1]（卷六一）

五代繼承并發展了唐后期以來的轉運使與巡院制度。后唐莊宗置租庸使以催征租稅，當時的租庸使孔謙橫行霸道。明宗李嗣源即位后，“誅租庸使孔謙而廢其使職，以大臣一人判戶部、度支、鹽鐵，號曰判三司”。長興元年（930），明宗以張延朗“充三司使，班在宣徽使下”，“三司置使自此始”。[9]（卷二六）與此同時，后唐明宗“罷巡院，置轉運司”[10]（卷六）。自此，三司演變為主管中央財政的機構，而轉運司則演變為掌管地方財政的機構。這一變革，奠定了北宋以轉運司監察地方制度之基礎。

唐宋之際巡院演變為轉運司，和當時的財政體制改革密切相連，古代的史學家多重視財政體制變革的研究，而忽視與其相關的地方監察體制的變革過程。南宋人王應麟在總結唐宋財政體制變革時說：

唐劉晏為九使，財賦悉歸于一，宋朝始分為二，而三司使居中，發運使居外，相為表里；祖宗外置轉運司以漕一路之賦，內置三司使以總天下之財。[11]（卷一八六）

王應麟的話雖然比較客觀地反映了唐宋財政體制變革的線索，但疏忽了五代“罷巡院，置轉運司”這一重要的地方監察變革過程，至今學術界也罕有提及。

（三）宋代：新的地方監察體制確立

趙宋王朝在防范藩鎮割據的政治背景之下，完成了唐中期以來地方監察體制的變革過程，確立了二級監察體制，并強化了對地方監察官自身的監察體制。

1.通判監察體系之創置

宋代的府、州、軍、監為同級地方機構。府、州基本因襲唐代。軍在唐代“僅理兵戎”，入宋后演變為行政區。“監為物務，向不治民”，宋代也屬行政單位。[12]（p70）建隆四年（963），宋太祖滅掉荊南和湖南割據政權以后，“始命刑部郎中賈玭等通判湖南諸州”[13]（卷四）。乾德二年（964），北宋在原后周統治區的四十三州均設置了通判。乾德三年北宋征服后蜀以后，在眉、梓等州也設置了通判。開寶四年（971），北宋滅掉南漢，在廣州等地設置了通判。開寶八年（975）十二月，北宋征服南唐，在江浙地區設置了通判。其后，宋朝的其他統治區也都逐漸設置了通判。宋代設置通判的主要目的是監察和牽制州郡長官，通判與州郡長官紛爭時便說：“我監州也，朝廷使我來監汝。”州郡長官“舉動必為所制”，[13]（卷七）且“出則按縣”[14]（職官四七之六七），強化了對州縣的監察機制。

2.路級監察體制的創立與變革

宋代的路上承唐末五代的道，監察體制經歷了由一元向多元的變革過程。轉運司是北宋路級最早的監察機構。太祖朝的轉運司尚無監察之任。宋太宗即位后下詔：“諸道轉運使，各察舉部內知州、通判、監臨物務京朝官等。”[13]（卷一七）太平興國二年（977）八月，太宗罷節度使領支郡制度以后，“邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任皆委于轉運使”[15]（卷六一），自此，轉運司既有監察職能又有行政之權。宋真宗朝，路級監察體制又增置了提點刑獄司。景德四年（1007）七月，真宗詔令：諸路“官吏貪濁弛慢者”，提點刑獄“具名以聞”。[13]（卷六六）宋神宗朝，提舉常平司也成為路級監察機構。熙寧三年（1070）七月，神宗下詔：“提舉諸司庫務司勾當公事官，不得擅詣諸司庫務點檢及取索文字，追呼公人，違者，提舉司劾奏。”[13]（卷二一三）此外，宋代路級監察體制中某些時期還設走馬承受作為皇帝的耳目。[16]（p397）

宋代的路雖然承襲唐朝的道，但監察體制已經發生了重要的變化。唐朝的道是朝廷定期或不定期派遣使臣的單一監察體制，而宋朝路級監察體制不僅有了固定的機構，而且由轉運司、提點刑獄司、提舉常平司等多部門組成。

3.對地方監察官的自身監察體制逐漸強化

唐朝前期，出使地方的監察使臣主要接受御史臺的監察。唐朝后期，地方監察體制處于變革之中，對出使郎官、轉運使、巡院等新的監察體系，尚無完備的監察體制。宋代強化了對地方監察官自身的監察體制。

其一，逐漸建立了以御史臺為主的監察監司體制。自宋太宗朝始，朝廷以考課的方式“專察諸路監司，置簿于中書，以稽其要”[17]（卷三三七《范鎮傳附范祖禹傳》）。元豐三年（1080）四月，宋神宗“始置六察司于御史臺”[14]（職官一七之三五），“令御史分案諸路監司”[17]（卷一六《神宗三》），“以戶案察轉運、提舉官，以刑案察提點刑獄”[14]（職官一七之九），與此同時，立郎官、御史按察諸路監司條規。哲宗元符元年（1098）二月，將出使郎官、御史按察諸路監司制改為察訪制。[13]（卷四九四）

其二，創立了諸路監司互察法。崇寧五年（1106）六月，宋徽宗詔令“立諸路監司互察法，庇匿不舉者罪之，仍令御史臺糾劾”[17]（卷二○《徽宗二》）。南宋時，監司互察法更加制度化。寧宗朝的《慶元條法事類》規定：諸路監司違反互察法者，要嚴厲懲罰，如“犯贓私罪，庇匿不舉者”，“以其罪罪之”。[18]（卷七《職制門四》）

其三，建立了同路監司之間及監司與其他機構之間的互察制。北宋逐漸設置了轉運使、提點刑獄公事、提舉常平公事等，統稱監司，監司“法有互察之文”[14]（職官四五之五）。南宋時進一步規定：“監司違戾，令諸司互察、御史臺彈劾。”[14]（食貨三七之三六）把監司置于與同路其他機構的互察制度之中。

宋代對通判采用垂直監察體制，即以路級監司監察通判。北宋初年，對通判尚未有監督考課制度。太宗即位后下詔：“諸道轉運使，各察舉部內知州、通判。”[17]（卷一七）自此，諸路監司監察本部通判成為制度。

二、變革的主要線索和原因

（一）變革的主要線索

基于以上所述，唐宋地方監察體制變革大體有以下幾條線索：

第一，地方監察體制由朝廷派出型向地方固定型變革。唐前期的地方監察體系，無論是御史臺派出的監察使臣，還是朝廷派出的巡察使、按察使、采訪使等監察使臣，均為朝廷派出類型。安史之亂以后，地方監察體系既有中央派出類型的出使郎官，同時又增設了諸道巡院。五代罷巡院置轉運司。北宋逐漸建立了轉運司等地方型的路級監察系統，完成了唐中期以來地方監察體制由中央派出型向地方型的變革過程。

第二，地方監察體制由單一型向多層面、多元化變革。如上所述，唐朝前期的各類監察使臣，均屬于中央派出的單一型監察體制。唐中期以后，地方監察體制除出巡御史、出使郎官、轉運使等中央派出的使臣之外，在諸道逐漸設置了巡院，使地方監察體制向多元化、多層面變革。北宋不僅創置了監司（路級）和通判（府、州、軍、監級）二級監察體制，而且監司逐漸由轉運司、提點刑獄司、提舉常平司等多元構成，完成了地方監察體制由單一型向多層面、多元化的變革過程。

第三，地方監察體制由以“巡視按察”為主向“行政參與監察型”演變。唐前期，御史和巡察使、按察使、采訪使等，均為“巡視按察”地方的使職。唐中期以后，伴隨賦役制度改革，管理漕運的諸道巡院也有了監察本道官員的職能，自此，地方監察體制向“行政參與監察型”變革。北宋王朝建立后，逐漸賦予轉運司、提點刑獄司、提舉常平司和通判等既有參與地方行政的權力，又有監察地方官的職能，完成了唐中期以來監察體制由以“巡視按察”為主向“行政參與監察型”的變革過程。這種“行政參與監察型”體制，雖然比“巡視按察”更有利于分割和監督地方官的權力，但同時也為地方監察官貪污受賄、勒索百姓埋下了隱患。

第四，對地方監察官自身的監察體制逐漸嚴密。唐代以御史臺監察地方監察使臣，基本是單一的垂直型監察體制，不太嚴密。宋代在防范藩鎮割據的政治背景之下，除了以御史臺監察地方監察官之外，還創立了諸路監司互察法、同路監司互察法、監司與其他機構之間互察法等縱橫交錯的監察體制。

（二）變革的主要原因

唐宋地方監察體制變革在當時社會大變革的氛圍中進行，其原因比較復雜。筆者僅提出幾點初步看法。

其一，安史之亂是唐宋地方監察體制變革的直接原因。

戰爭是影響政治制度變革的重要因素之一。安史之亂作為唐朝乃至中國封建社會劃時代的戰爭，對政治制度的影響更大，地方監察體制當然也不能例外。安史之亂以前，唐王朝較重視對地方的監察，地方監察體制主要由出巡御史和采訪使等監察使臣組成。安史之亂爆發以后，唐王朝當務之急是抗擊叛軍，淡化了對地方的監察。為了抗擊叛軍，唐王朝不僅在每道設置了節度使，而且把采訪使對地方官的監督看做是“騷擾”。這一史實從唐肅宗罷采訪使的詔書中可以看到：

近緣狂寇亂常，每道分置節度。其管內緣征發及文牒，兼使命來往，州縣非不艱辛，仍加采訪，轉益騷擾。其采訪使置來日久，并諸道黜陟使便宜且停，待后當有處分。[1]（卷七八）

這里的“狂寇亂常”指的就是安史之亂擾亂了唐王朝的統治秩序，政治體制不能正常運轉，為了取得州縣官對朝廷抗擊叛軍的支持，罷去了采訪使對州縣的監察制度。

乾元元年（758）五月，唐肅宗改黜陟使為觀察使。此后的觀察使名義上雖然還有“察所部善惡”的權力，但實際上已經演變為道的行政長官，且由節度使兼任。如馬端臨曾云：

蓋唐制一道兵政屬之節度使，民事屬之觀察使，然節度多兼觀察；又各道雖有度支、營田、招討、經略等使，然亦多以節度使兼之，蓋使名雖多，而主其事者，每道一人而已。[15]（卷六一）

安史之亂以后，監察地方的職權被藩鎮所取代，唐王朝不得不開辟監察地方的新途徑，直接導致了唐宋地方監察體制的變革。

其二，唐后期賦役制度的改革是唐宋地方監察體制變革的轉折點。

“政治是經濟的集中表現”[19]（p71）。唐朝中期以來，均田制瓦解，租庸調制破壞，加之安史之亂驟然爆發，使國家的稅收出現困難，財政問題越來越嚴重，迫使統治者不得不改革賦役制度。伴隨賦役制度改革，迫切需要建立適應新賦稅制度的地方監察體制。唐代宗朝的出使郎官、轉運使、巡院等新的地方監察體系，就是在賦役制度改革中對地方官監察的新舉措的產物。換言之，代宗朝出使郎官、轉運使、巡院等新的地方監察體系的出現，是唐宋地方監察體制由單一型向多層次、多元化變革的轉折點。

其三，趙宋王朝厲行集權，加速了唐宋地方監察體制變革的進程。

趙宋王朝在唐末五代藩鎮割據的廢墟上立國，為結束和防范藩鎮割據局面的再現，采用了“通過分權而集權”、“相互牽制”等措施，而唐宋地方監察體制變革也正是在趙宋王朝厲行集權的背景之下加速了進程，建立了新的體制。如通判的設置就是宋太祖統一南方之后，為防范藩鎮割據局面再現，強化對府、州、軍、監級官員監察機制的產物。[16]（p409）路級最早的監察機構轉運司，則是在宋太宗“強干弱枝”、“罷節鎮領支郡”[13]（卷一八）的背景下，完成了由轉輸軍資向監察性質的變革。

體制是制度的核心。在我國封建社會地方監察制度發展史上，無論秦朝的監御史、漢代的州刺史，還是唐朝前期的諸道巡按使、采訪使、觀察使等，均屬于定期或不定期朝廷派遣使臣的單一型監察體制。中唐以后出使郎官、轉運使、諸道巡院等多元地方監察體制的萌芽，使我國封建社會的地方監察體制由單一型向多元化、多層面變革，宋朝完成了這一變革，元、明、清各朝基本延續和發展了多元化、多層面的地方監察體制。由此而論，唐宋地方監察體制變革是我國封建社會地方監察制度前后兩期的分界線。

【收稿日期】 2003-09-30

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第二篇：財政體制呼吁“根部變革”

財政體制呼吁“根部變革”

唐敏

瞭望新聞周刊 2005-08-09 11:05:39

盡管我國財政收入連年增長、財政實力不斷壯大，但縣鄉基層財政卻困難重重，用以均衡公共服務的轉移支付也力不從心。由此表明，改革僅靠表面修補不能解決深層彌問題，痼疾的去除還有賴于財政體制“根部變革”。就此，《瞭望新聞周刊》采訪了財政部財政科學研究所副所長劉尚希博士。

基層財政困境矛頭直指政府間財政關系

對于目前普遍存在的縣鄉財政困難及出口退稅給地方帶來的困境，劉尚希認為歸根結底在于政府間財政關系。他認為，1994年開始實行的分稅財政體制已經運行了11年，整體狀況不錯，是1949年以來穩定期最長的財政體制，這之前的財政體制幾乎是兩三年一調整，分稅制實行的11年間，盡管也有一些小的調整，整體結構并沒有大動，政府間財政關系也比較穩定，但并不意味著就是完美無缺的。

在劉尚希看來，分稅制的實施目標，很大一部分是為了提高中央政府對全國財政的掌控和調控能力，這在當時是完全必要的也是合理的。在1994年以前的包干制財政體制下戶中央政府曾一度需要向地方借錢過日子，中央財政很脆弱，對整個國家的穩定極其不利，而分稅制財政體制則基本化解了這種風險。但分稅制改革只是明確了中央與省之間的財政關系，省以下財政體制沒有規范，大多數地方效法中央與省的作法，采取了增大省級財力，市級財力的作法，導致收人層層集中，基層政府缺乏穩定收人來源，相反地，支出責任則落在了基層，如義務教育等責任放在了最基層的鄉鎮一級，這一矛盾隨著農村稅費改革、減輕農民負擔舉措的推進，農業稅、特產稅以及各種收費項目的取消而顯得更加突出，基層財政困難的凸顯“逼迫”中央只好接連招、以解基層財政困局。如此層層集中、財權上收的財政體制，與經濟協調發展的矛盾也愈來愈突出。劉尚希認為，大一統的分稅財政體制在當時的情況下是合理的，但現在隨著地區發展差距越來越大，這種大一統難以為繼，各種支出標準（如差旅費），應該考量讓各地根據自己的經濟發展水平、物價水平來設定。

防止政府間轉移支付 變異為統收統支

為解“縣鄉財政之困氣中央財政今年專門安排150億元專項資金，按照“以獎代補、將中央財政獎勵與地萬工作實績掛鉤”的思路，對諸如產糧大縣、機構改革、財政增收等做得好的地方實行獎勵，同時激勵省一級財政加大對下一級財政轉移支付的力度。

對此，一劉尚希認為可看作是有條件的轉移支付，其能夠部分緩解縣鄉財政困難、但難以從根本上解決問題。而且，從上述“三獎一補”到此前的農村稅費改革、離退休人員養老、社會保障資金、教師工資的發放等，近些年，為應對地方出現的各種問題，或者為配合某項政策、改革措施的推行，各種專項轉移支付扮演了四處救火的角色，在他看來，這些都非治本之策，專項轉移支付越來越多未必是好事。

不可否認，轉移支付對推動地區協調發展、維護社會穩定發揮了重要作用，但對于轉移支付的”度“應加以把握，因為力度大到極限就變成了統收統支，劉尚希特別強調，不要讓轉移支付變成了”地方花錢，中央買單“，如果省以下各級政府也如此效仿，資金使用效率就可想而知了。

劉尚希認為，'這些專項轉移支付分單項來看，都有其合理性，但這種一事一議“打補丁”似的轉移支付，由于沒有整體統籌、系統規劃，結果項目越來越多，資金使用效率卻愈來愈低下，導致轉移支付的整體效果大打折扣。

目前來看，轉移支付的目標在理論上是清楚的，但在實際運行中卻越來越模糊，劉尚希認為，根源在于轉移支付的功能與財政體制的功能沒有分清，'導致本該由財政體制解決的問題，卻由轉移支付來承擔了。這一方面與現行的分稅財政體制相關，另一方面則源于轉移支付本身制度的不完善。1994年的分稅制改革，對政府間的轉移支付制度進行了適當規范，但長期來，我們對轉移支付理論、政策的研究重視不夠扣一定程度上是當作一項”技術工作"來對待的，從公共政策的角度考慮不多，故社會各個層面參與不夠。

轉移支付制度實際關系到區域協調發展、國家安全、社會穩定的問題。區域要協調發展，各個地方獲得大體均等的基本的公共服務必不可少，比如教育、醫療、衛生，才不至于產生富者愈富、貧者愈貧的馬太效應。要實現這一點，從手段來看，除了市場之外，在政府層面所能用的就是轉移支付和分稅制財政體制。

正因為此，劉尚希認為，整合、減少專項轉移支付，擴大一般均衡性轉移支付，同時規范一般性轉移支付，使之規范化、程序化、透明度更高，是當前分稅財政體制中迫切需要解決的問題。

財權適度下移事權適度上移

不論是對縣鄉政府直接進行獎勵，還是激勵省一級財政加大轉移支付力度、以及將鄉鎮教育事權上移到縣，、劉尚希認為，這些都只是過渡性、緩解性的措施，從根本上解決，一除了增強縣域經濟實力之外，必須從體制上進行改革調整，尤其是省以下的財政體制。

現在基本的思路已經很明確，即“財權適度下移，事權一定程度上移”，但問題的關鍵是要明確界定各級政府的事權、相應的財權，即明確每一級政府的職能定位，這在我國是一個長期未得到解決的難題。按照依法治國理念，對各級政府的事權應該由憲法規定，或者至少有專門法律來規定，一形成法律約束，而不宜靠紅頭文件來界定。各級政府事權界定不清，往往造成地方政府不知道自己的職權范圍，可以干什么事，支配多少錢，反而帶來政府間的過度博弈，不利于形成各級政府的行為預期，這種隨意的變化，省以下各級政府可以隨時下移事權、致使財政體制難以從根本上穩定下來。

與此同時，規范的轉移支付制度的建立，也有賴于明晰的政府職權界定，這并非一朝一夕之功，但首先觀念上要明確，轉移支付著眼點是長期發展后勁的培養；其次，還要有體制的保證。地區發展差距本質上是教育的差距、人的素質的差距，某種程度上可以說，對欠發達地區加大教育的投入比上幾個大項目或者搞幾個工程更管用，政策導向不能鼓勵追求短期政績，而忽略發展后勁的培養。現在財政部已經在逐漸調整資金投向，專項資金更多地投放在了教育（包括在職教育）以及職業培訓領域。

對一些專家學者大力倡導的賦予地方政府發債權以緩解縣鄉財政困難的做法，劉尚希認為，籠統提地方發債很不嚴謹。如果允許地方發公債彌補赤字，在目前行政體制下，債務最終會轉移到中央，形成很危險的道德風險，由于缺乏約束，會造成地方大肆舉債，這在現階段是不可行的。為解決基礎設施建設資金不足的問題，可以讓地方發行市政收益債券，如有現金流的項目就可以發行此類債券，這是以特定項目收益作為擔保，與以稅收作擔保的地方公債是根本不同的。

第三篇：60年來中國高等教育辦學體制和管理體制的變革

60年來中國高等教育辦學體制和管理體制的變革

一、計劃經濟下中國高等教育的辦學體制和管理體制的特點

1.計劃經濟下的辦學體制

新中國建國初期，我國高等教育存在多種辦學體制。當時，人民政府全部接管了國民黨統治區的高等學校共205所，其中公立高校124所，私立高校60所，教會學校21所，屬多種辦學體制共存。黨和政府對這些高校實行“維持原有學校，逐步加以必要的與可能的改良”方針，采取先接管、接收和接辦，然后逐步改造的方法。1950年8月，政務院頒布了《私立高等學校管理暫行辦法》，規定私立高等學校要健全董事會，重新申請立案，加強了對私立高等學校的管理。1951年，國家收回了21所教會學校的教育主權，其中12所改為公辦，9所改為由中國人辦的私立學校，政府給予經濟補貼，1952年，我國學習蘇聯經驗，對全國高等學校進行院系調整，并按院系調整的總體規劃，將私立高校調整到相應的公辦學校。至1952年底，我國私立高校全部被取消了。

從1952年院系調整以后，直到1978年黨的十一屆三中全會以前，我國高等教育的辦學體制都是公辦的，全部由政府直接投資，大致有四種體制：一是教育部直屬高等學校，由財政部撥款，如北京大學、清華大學、復旦大學、上海交通大學等；二是中央有關部委舉辦的高等學校，由財政部撥款、部委補貼一部分辦學經費，如鐵道部舉辦的上海鐵道學院、機械部舉辦的上海機械學院、外貿部舉辦的上海外貿學院等；三是地方政府舉辦的高等學校，主要由省、自治區、直轄市舉辦，由省級財政撥款，如北京市政府舉辦的北京工業大學、首都師范學院，上海市政府舉辦的上海第二醫科大學、上海師范大學等，也有省屬市舉辦的高校，如南京市舉辦的曉莊學院、臨沂市舉辦的臨沂師范學院等；四是由行業或企業舉辦的高校，如原上海輕工業專科學校由上海市輕工業局舉辦，上海冶金專科學校由上海市冶金局舉辦，上海石化專科學校由石化總公司舉辦，辦學經費由舉辦方籌措。這種辦學體制，是適應于我國計劃經濟體制的。因為計劃經濟是條塊分割的經濟，只有自己辦大學，中央各部委才能培養所需人才。各地區同樣如此，為滿足本地區經濟社會發展的需要，必須辦地方性大學。由于全部是國有化、公有制的高校，教育經費全部由政府或行業（企業）負擔，而國家和各地區財力都有限，因此，那時期我國高等教育發展得比較緩慢。直至1965年，我國普通高校僅有434所，在校生67.4萬人，毛入學率為2%。因“文革”的破壞，1977年，普通高校下降到404所，在校生62.5萬人，毛入學率不到1%。

在當時的歷史背景下，我國只能發展公辦高校，不可能象其他國家一樣通過發展私立大學來推動高等教育的發展。我國在1956年以前就完成了城市工業、手工業的社會主義改造，將私營經濟全部變成社會主義集體所有制或全民所有制。1958年，農村又實現了人民公社 1

化，即農村也消滅了私有制，變成社會主義集體所有制。因此，在全國生產資料公有化的體制下，不可能再產生私立學校、民辦學校。

高等學校全部改為公辦，由國家統管，是適應社會主義公有制和計劃經濟體制需求的，在社會主義建設中發揮了積極作用。建國不久，高等學校由國家統管，便于集中力量培養國家急需人才，便于統一部署、統一規劃。如1952年到1953年的院系調整，學習了蘇聯經驗，改革原有的高等教育體系，建立了社會主義高等教育體系。因為都是公有制高校，院系調整進行得比較順利。院系調整加強了工科教育和師范教育，開設了一些國家急需的新專業，如電子計算機、半導體、自動控制、無線電電子等；吸收了蘇聯學校重視基礎理論、重視實驗和實習、重視教學法等經驗；提高了教學質量和科研水平，擴大了高等教育規模。從1953年至1956年，我國普通高校由183所發展到229所，在校生人數從21.2萬人發展到44.12萬人。

20世紀50年代初，我國全面學習蘇聯經驗，對我國高等教育的發展產生了積極效果，但是也有不少問題，如高校專業分得過細，過于單一，把一些多科性、綜合性大學變成了專門學院；在管理方面，管得過多，統得過死，強調高度集中統一，人才培養模式單一，實行“大一統”的管理和培養模式：統一專業設置，統一教學計劃，統一教學大綱，統一教材，統一教學管理；忽視學校的辦學特色和學生的個性發展，不利于因人而異、因材施教，不利于拔尖人才和創造性人才的培養。

2.計劃經濟下的管理體制

建國以后，我國實行的是高度集中的計劃經濟管理體制，因此，在高等教育領域也是高度集中的管理體制。1950年7月28日，政務院《關于高等學校領導關系的決定》中，明確規定“全國高等學校由中央人民政府教育部統一領導為原則”。1953年10月11日，政務院又頒布《關于修訂高等學校領導關系的決定》，強調高等教育部必須與中央人民政府有關業務部門密切配合，有步驟地對全國各高等學校實行統一與集中的領導，規定：綜合性大學和多科性工科高校，由中央高等教育部直接管理，單科性高等工科院校、高等師范院校、醫學院、農業學院、畜牧獸醫學院、財經學院、政法學院、藝術學院、體育學院等，可以委托中央有關部門直接管理，也可委托所在大區或省市人民政府管理。

高等學校內部管理仿照蘇聯的一長制，即實行校（院）長負責制。校（院）長的職責是：代表學校，領導全校（院）一切教學、研究及行政事宜，領導全校（院）教師、學生、職工、工警的政治學習，任命教師、職員、工警，批準校務委員會的決議。

高等學校的管理體制，在1957年反右斗爭擴大化和1958年“大躍進”后有所變動。1958年4月，中共中央頒發了《關于高等學校和中等技術學校下放問題的意見》，強調了地方黨委對高校的領導作用，大部分高校下放到省、市、自治區領導，將過去以“條條領導”為主改變為以“塊塊領導”為主，僅少數高校由中央部委直接領導，形成了對高等學校實行中央和地

方兩級領導管理、分工負責，在中央統一領導下，以省級管理為主的新體制。這種管理體制的變遷，目的在于進一步管住高等學校，強化了高度集權的統一管理體制，學校一切都得聽命于政府主管部門，沒有自主權。在高等學校內部管理方面，為了加強黨的領導，取消了學習蘇聯“一長制”而實行的校長負責制，所有高校都實行黨委領導下的校務委員會負責制，黨委對學校工作實行全面領導。

1958年的“大躍進”以及三年自然災害，給中國造成很大損失。于是，1961年至1965年，中央提出對國民經濟實行“調整、鞏固、充實、提高”的方針。為了推動高等教育更健康地發展，中央制定了《高校六十條》，在內部領導體制上，提升了校長的作用。“高等學校實行黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制。高校黨委是學校工作的領導核心，對學校工作實行統一領導。高等學校的校長，是國家任命的學校行政負責人，對外代表學校，對內主持校務委員會和學校經常工作。”但在高度集權的計劃經濟體制下，高等學校的管理權還是控制在政府主管部門手中，學校自主權很少。

1966年“文化大革命”后，在“左”的思想主導下，高等學校領導權被錯誤地認為已不在無產階級手里，學校的黨組織執行了修正主義教育路線，于是“踢開黨委鬧革命”。前兩年由造反派、紅衛兵掌權，后來由軍宣隊、工宣隊掌權，直到1976年粉碎“四人幫”后，經過撥亂反正，尤其是黨的十一屆三中全會以后，才逐步恢復高校黨委和行政的職能。

二、中國高等教育體制改革的動因

1.高等教育體制改革的外部動因

黨的十一屆三中全會以后，在鄧小平理論指導下，全黨全國的工作重點轉移到經濟建設上來，全國實施改革開放政策。改革首先從農村“聯產承包責任制”開始，農民生產積極性空前提高，農業生產力空前提高。農村改革推動了全國經濟的大發展，人民生活水平明顯改善。經濟的大發展，迫切需要大批各類人才和科研成果，迫切需要大力發展高等教育。人民生活水平提高后，需要享受良好的教育，要求把自己的子女送到高等學校深造，也迫切需要大力發展高等教育。

農村體制改革有力地推動了城市經濟體制改革。1984年10月，中共十二屆三中全會頒布《中共中央關于經濟體制改革的決定》。這是全面進行經濟體制改革的綱領性文獻，沖破了高度集中的計劃經濟體制，對搞活經濟，促進國民經濟持續穩定發展起了積極作用。城市經濟體制改革的推進、社會經濟的強勁發展，迫切要求高等教育大發展，而計劃經濟下形成的高度集中統一的教育體制與經濟體制改革嚴重不適應，阻礙了教育的發展和經濟的發展，這是高等教育體制改革的外部動因。

2.高等教育體制改革的內部動因

在計劃經濟下形成的高等教育體制，許多方面已不適應市場經濟和改革開放的需要。主要表現在以下四個方面：

一是國有化的辦學體制。所有學校實行公有制，全部歸國家所有，全部依靠國家投資。高等教育的運行完全納入國家計劃，并由政府直接管理，政府對學校是“統、包、管”，學校對政府是“等、靠、要”，一切按政府部門的計劃、指令辦事。學校沒有壓力，沒有動力，辦事效率不高，辦學效益不高。

二是條塊分割的領導體制。在計劃經濟時期，我國高等教育辦學實行的一直是國家集中計劃、中央各部門和地方政府分別辦學的體制，可分為四種類型。如改革開放前夕的1978年，我國普通高校有598所，其中教育部直屬38所，其他部委屬217所，省級地方政府及其業務部門辦的347所。大學成為政府部門的直屬單位，僅為某一部門培養人才，導致大學條塊分割、自成體系、自我封閉。部門辦學，還導致學校布局結構不合理，學校的行業性、單科性過強，有限的教育資源過于分散，學校的潛力無法發揮出來。

三是高度集權的管理體制。計劃經濟就是集權經濟，一切權力集中在政府手里，政府成了“全能政府”，政府對學校“一包二統”，學校沒有辦學自主權。從專業設置、課程結構、教材選定、經費使用，到招生、畢業生分配、教師編制及其工資待遇等都是政府決定的，學校只能聽命于上級指令、紅頭文件，不可能面向社會、面向市場自主辦學。學校沒有辦學自主權，很少考慮如何挖掘自身潛力，主動為社會服務；也很少考慮如何優化教育資源，提高辦學效益。

四是單一的投資體制。在“左”的思想影響下，認為社會主義優越性就是上大學不要繳學費。全國大、中、小學的辦學經費全部來自政府撥款，導致全國各類學校的辦學經費嚴重不足，擠占了義務教育經費。中國高等教育完全處于“供給型”、“包辦型”狀況，沒有調動社會力量辦學，沒有利用社會資金、民間資金辦學，沒有讓非義務教育（高中、大學）的受教育者承擔一部分教育成本。教育經費的不足，嚴重影響了我國教育事業的發展。

上述弊端如果不克服，高等教育就不可能適應新時期改革開放和市場經濟發展的需要，高等教育事業就不可能有大的發展。這是中國高等教育改革的內部動因。

3.現代高等教育的規律和功能的驅動力

高等教育的基本規律是與社會政治、經濟發展相適應的規律。高等教育是一種社會活動，是社會發展的產物。最早的大學產生于中世紀的歐洲，當時神權高于一切，大學成了神權的附庸，是經院式的教育。歐洲文藝復興運動后，大學沖破了反動、愚昧的神權統治。18世紀資產階級工業革命興起，大學走出了象牙塔，開始培養適應社會需要的各類專門人才，19世紀初增加了從事科學研究的功能，20世紀初增加了為社會服務的功能。不同國家、不同時期的高等教育，其功能有所不同，但一般是與當時社會政治、經濟相適應的。我國在計劃經濟體制下，加上政治上受“左”的思想路線影響，高等教育的辦學體制和管理體制實行與計劃經濟相一致的高度集權制，統包統管制，在政治上強調以“階級斗爭為綱”，以政治運動為中心。1978年改革開放后，在鄧小平理論指導下，我國從計劃經濟向市場經濟轉軌，從封閉向開

放轉軌，從以階級斗爭為中心向以經濟建設為中心轉軌，這要求高等學校必須面向社會、面向市場辦學，要求高等教育必須大發展和大提高。而原來的國有化的辦學體制、高度集權的管理體制已不適應現時代改革開放和市場經濟發展的需要，因此必須變革高等教育體制。從現代高等教育的功能來看，也必須變革計劃經濟下的高等教育體制。一是大學的學術性。大學是研究學問的機構，是交流學術的場所，應貫徹“百花齊放、百家爭鳴”的方針，鼓勵教師、學生勤奮學習，大膽探索，淡化權威，提倡在真理面前人人平等，在學術面前人人平等。這就必須改變過去行政化的、高度集中統一的管理體制。二是大學的社會性。大學是社會的產物，大學要適應社會的發展和變化，現階段就是要適應市場經濟的發展對大學的需求，適應經濟大發展對大學的需求；大學要服務社會，推動社會的發展，要根據社會的需要培養各類合格人才，充分利用學校智力優勢為社會服務；大學要依靠社會，利用社會力量辦學。因此，這就必須改變封閉式的辦學體制，改變由國家統包統管的領導體制。三是大學的產業性。計劃經濟下，把大學當作國家的事業單位，由政府全額投資辦學。市場經濟下，大學是非全額投資的事業單位，是具有事業性與產業性雙重屬性的單位。大學是生產知識的產業，是生產人力資本的產業。大學有教育產品和教育市場，包括知識市場、科技市場、信息市場和人才市場。大學是準公共產品，國家不再全額投資，大學必須面向社會、面向市場辦學，必須改變原有的辦學體制。四是大學的自主性。計劃經濟的一大特點是全社會的資源由政府統一計劃調配，教育資源同樣如此，大學沒有自主權。市場經濟下，政府不再統一調配資源，而由市場調配。政府機構已經精簡，職能已經轉變，不再擁有無限的權力。大學自主性的功能日益顯現出來，不可能再全部依靠政府，大學將成為相對獨立的辦學實體。五是大學的開放性。計劃經濟下，大學一切資源由政府統一調撥，沒有必要對外開放。市場經濟下，政府不再統包統配，大學必須走出校門，向社會開放，向市場開放，才能生存下去。大學要拆除與社會隔絕的“圍墻”，敞開大門，走向社會，了解社會需求，只有這樣，才能更好地為社會培養所需人才，更好地為社會服務。大學的教育資源要向社會開放，讓社會走進大學。大學還要對國外開放，既要走出國門辦學，又要引進外國優質教育資源。為此，必須改變計劃經濟下由政府統得過死的管理體制。

第四篇：我國體制變革中非銀行金融機構發展狀況分析

我國體制變革中非銀行金融機構發展狀況分析

內容摘要：隨著市場經濟的發展，中國的金融體系和金融制度發生了相應的發展和深刻的變革，銀行在金融機構資產總額中的比例趨于下降，非銀行金融機構得以迅猛發展，比重顯著提高。本文分析了非銀行金融機在我國金融深化、金融結構演變的過程中，憑借業務靈活多樣，較為有效地滿足了居民和企業多樣化的金融需求。但是由于內部與外部的原因，我國非銀行金融機構仍存在許多缺陷，導致其發展滯后，從而影響了我國金融效率，制約經濟的發展。文章闡述了非銀行金融機構應對風險的處置策略和措施，著重強調內部控制的重要性和外部體制改革的刻不容緩。最后提出了進一步發展非銀行金融機構的重要性與發展前景。關鍵字：非銀行金融機構 風險防范 內部控制 正文：

一．我國非銀行金融機構總體分析

市場經濟國家經濟發展和金融深化的一般規律是非金融機構在金融結構中的地位和作用越來越重要。改革開放以來，中國的金融體系和金融制度發生了相應的發展和深刻的變革，金融已經成為了現代經濟的核心，金融服務的市場需求和金融業的競爭逐漸加強，金融機構的服務水平不斷提高，所提供的各項金融服務也已經覆蓋到國民經濟各部門和社會發展的方方面面，基本適應了經濟發展所需要的現代金融組織和服務體系。目前我國已經形成了以中國人民銀行、證監會、保監會等為機構監管主體，國有商業銀行、新型商業銀行、非銀行金融機構、外資金融機構并存，分工合作的多元化金融機構體系格局，在此格局中，非銀行金融機構已經成為我國現代化建設和市場深化改革中一個不可缺少的重要組成部分。

（一）非銀行金融機構的概念及發展概況

非銀行金融機構是指以發行股票和債券、接受信用委托、提供保險等形式籌集資金，并將所籌資金運用于長期性投資的金融機構。我國的非銀行金融機構主要包括農村信用合作社、城市信用合作社、經銀監會批準設立的信托投資公司、證券公司、企業集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經紀公司、境外非銀行金融機構駐華代表處、郵政儲蓄機構和保險公司等機構。

在我國經濟迅猛發展和金融體制不斷變革的過程中，我國非銀行金融機構的資產總量在低起點的基礎上迅速增加，但是其在整個金融機構中的比重并沒有相應的順利提升，加之其內部結構不合理，這些均嚴重制約了金融體系效率額的提高和實體經濟的健康發展，將使我國金融業在未來的國際競爭中處于不利地位，面臨更大的金融風險。

（二）我國非銀行金融機構的現狀 1．種類繁多

除了已經獨立門戶的證券類機構和保險類機構外，現在仍然歸人民銀行監管的非銀行類金融機構有：信托投資公司、企業集團財務公司、金融租賃公司、金融資產管理公司；非存款類的業務有：企業債券、金融機構債券、會員證等。監管對象和監管范圍相當廣泛，是其他監管部門所不能比的。2．業務新

與銀行業務相比，非銀行金融機構和業務基本上都是改革開放后恢復和引進的，對于中國大多數人來講，非銀行金融機構和業務是比較陌生新奇的。3．監管力量薄弱

與機構門類多、業務新不相稱的是，非銀行金融機構的監管力量相當薄弱。監管干部人數少，而且隊伍不穩定、非專業，監管手段落后，監管效率較低。4．基礎差

一是法制不完善，有的沒有確立最基本的管理辦法，有的出臺了新的管理辦法，但是理論依據和實踐依據不充足。二是信息不暢通，非銀行金融機構實行單一制，法人多，信息不具有完全公開性。三是弄虛作假現象的存在，帳外經營、會計科目不規范等現象存在，損害了監管信息的真實性。

（三）非銀行金融機構發展滯后的影響分析

我國的非銀行金融機構發展嚴重滯后，主要表現在以下三個方面：

1．無法滿足居民多樣化的金融服務要求。一個發達的非銀行金融機構體系總是與一個完善的資本市場緊密聯系的，這樣的金融體系可以增加可供選擇的投資渠道，并且通過投資組合的多樣化進而降低投資風險。而我國可供選擇的金融產品非常有限，居民把絕大部分的剩余資產儲蓄在銀行中是一種無耐之舉，這就造成了在我國人均收入水平不高的情況下，擁有了世界同等發展程度國家中罕見的 2

高儲蓄率。國有商業銀行積蓄的大量存款，因沒有合適的貸款對象，出現了資金的積壓浪費現象，即金融體系對實體經濟發展的促進沒有達到最優的狀態。2．無法為企業提供多樣化的融資渠道。理想的市場經濟體系是各種非銀行金融機構和與之相聯系的證券市場所提供的多樣化的金融產品，使得企業可以以最小的成本投入來追求企業利潤的最大化。而我國現階段面臨的非銀行金融機構發展滯后，金融產品單一則直接限制了企業對融資方式的選擇和需要。

（四）我國非銀行金融機構風險的形成 1．制度原因

非銀行金融機構的出現和發展是中國計劃金融制度改革引起的。近些年來，我國在整頓金融秩序，防范和化解金融風險方面采取了一系列措施，也取得了一定的成效，各類金融機構注重了防止新的風險的產生，但是由傳統計劃金融制度與成長中的市場經濟矛盾所產生的風險，其主要作用的因素就是制度。非銀行金融機構發展過程中，由于外部與內部的原因，經營虧損、高風險及支付危機的機構數量不斷增加，常常導致嚴重的支付風險。2．經濟改革決策帶來的影響

在20世紀80年代初，中國經濟改革目標處于混沌狀態，企業改革、投資體制和財稅體制改革沒有明確方向，各個地方的投資沖動和內在饑渴都十分嚴重，政府在這種情況下為了解決財政問題而匆忙把撥款改為貸款，結果使得銀行和非銀行金融機構成了各地盲目建設、重復建設的資金提供者，而金融機構就成了這種制度風險的主要承擔者。3．缺乏有效的激勵和約束機制

我國現行金融機構的經營權與所有權模糊不清，經營者沒有積極主動壓低風險，而是將金融風險的最終承擔人視為中央銀行，認為防范風險的主體是中央銀行，從而增加了防范風險的成本和難度。另外，我國的金融機構大部分是國家投資，政府不僅承擔了投資者的資本損失，也承擔了應由存款人和其他債權人乃至經營者所應承擔的風險，其結果是經營者雖然經營了金融機構，但并不負擔相應的風險成本，因此在缺乏激勵和約束機制的情況下，我國金融機構特別是非銀行金融機構的經營動力和經營效率低下。二.發展我國非銀行金融機構的具體對策

（一）完善非銀行金融機構內部治理機制

金融機構內部控制制度的建立是有效防止金融機構發生金融風險的關鍵，內部控制制度是金融業安全保障體系的基礎。非銀行金融機構的內部控制，世界各國沒有統一的定義，而就內部控制本身，國際內部審計師協會認為，內部控制是管理層為完成既定的目標而采取的方法和措施；美國會計師協會認為，內部控制是管理層在業務營運過程中為保證資金安全，檢查會計數據是否真實、準確，是否遵守既定政策和預定目標而采取的方法和手段。在我國，雖然過去沒有對內部控制進行系統的研究和討論，但目前金融界已經掀起了一個對內部控制從理論到實踐的全方位研究的熱潮。金融業作為經營貨幣資金的特殊行業，必須建立起圍繞貨幣資金經營，維護金融資產完整，保持資金合理流動，規范經營行為，確保金融機構穩健運行的內部控制機制。創設新金融工具，發展銀行新業務改革，建立內控制度、防范金融風險，對于我國從計劃經濟模式中脫胎而出的銀行管理制度來言，更是改革。因此，建立由各商業銀行總行直接領導的、獨立的內部稽核體系，完善內部各項業務流程、環節的風險控制制度，特別是完善有制約的貸款發放城區，是提高非銀行金融機構資產質量，實現商業化經營的重要環節。

（二）營造非銀行金融機構發展所需的外部環境 1.繼續加快推進我國國有銀行的商業化步伐(1)加快銀行自身內部制度的改革

(2)努力創造適應現代銀行和非銀行金融機構發展的外部環境 2．進一步完善相關法律法規

3．推進非銀行金融機構的產權制度改革 4．改善企業法人治理結構.5．堅持分業經營原則規范非銀行金融機構業務

三、我國非銀行金融機構的發展前景

現階段，社會主義市場經濟體制的初步框架在我國已基本建立，我國市場經濟體制的各項制度日趨完善成熟，居民生活水平穩步提升，企業資金力量愈發雄厚，資金的流動更加頻繁，這些都為非銀行金融機構的總量發展和結構改善提供了良好的經濟條件。在全球經濟一體化和網絡新經濟的時代背景下，在中國人民銀行行使中央銀行職能的同時，四大國有銀行將致力于大力降低不良資產比率，4

與此同時，新的金融機構將不斷設立，金融業務也將更加多樣化。利用金融國際化下新的制度方式的引進，利用新的金融創新產品的擴散效應，利用外部競爭的刺激，沖破阻滯我國金融體制改革的諸多弊端，規范我國非銀行金融機構內部管理體系以及治理結構，明確 其業務定位，使之得以迅速大規模的發展，最終必將開始擺脫困境，走良性發展的道路。

參考文獻：

1.歐陽衛民，《中國非銀行金融業研究》，北京，中國金融出版社，2001，1～15．

2.何德旭，《商業銀行制度與投資基金制度:一個比較分析框架》，經濟研究2002年第9期.3.胡炳志，《中國金融制度重構研究》，北京，北京中國人民出版社，2003，3～18.4.米什金，《貨幣金融》(第四版)，中國人民大學出版社，1998 5.許孟洲，許陽光.論金融機構破產之理念更新與制度設計.首都師范大學學報（社會科學版）1995 6

第五篇：創新事中事后監管機制 推進行政體制變革

創新事中事后監管機制 推進行政體制變革

作者：朱光磊 宋林霖 《光明日報》（2015年08月19日 02版）

近日，國務院辦公廳印發《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》（以下簡稱《通知》），通過推介天津海關對監管方式的創新，推動建立隨機抽取被檢查對象、隨機選派檢查人員的“雙隨機”抽查機制。《通知》強調，這不僅主要適用于市場監管領域，而且將在各部門的檢查工作中廣泛運用，逐步推廣。這一監管機制的重要創新，可以較好地解決監管人員與監管對象比例不平衡，監管中權力尋租，自由裁量權過大，以罰代管、推諉不管的不良習慣和作風，實質上是以機制創新推動體制變革，推動行政體制改革向“寬進”與“嚴管”并重的方向發展，具有非常重大的戰略意義。

一、在“寬進”與“嚴管”、體制改革與機制調整的結合中推進服務型政府建設

近年的行政審批制度改革大體可以看作兩個階段，第一階段是“寬進”，核心內容是審批項目的減、并、合、放、轉，目標是削減政府部門“管得太多、管得太細”的審批權。第二階段是“嚴管”，通過一系列的機制設計與落實，讓政府部門學會管、習慣管，學會用加強政府規制而不是強迫命令式的管，最終實現依法監管，管嚴適度。隨著向強化事中事后監管機制的方向發展，簡政放權改革也就逐漸進入了“深水區”，改革的難度會更大，觸及的利益主體會更多。監管方式的變革，會重塑行政文化，重構政府職責。因此，也就自然承載著推進政 1 府職能轉變的重任，成了推動由“全能型政府”向有限政府、責任政府、透明政府和服務型政府轉變的關鍵環節。

放到改革開放以來行政體制改革的歷史中看，這一持續推進的過程還有一個明顯的趨勢性變化，這就是在不斷轉變政府職能的大背景下，由體制改革單邊推進向體制改革與機制調整雙向推進的方向轉化。這一點在不斷深化改革的當下表現得尤為明顯。這次《通知》推動的隨機抽查規范事中事后監管改革更多地帶有體制機制綜合調整的含義和特征。

體制改革是重要的，但并不是萬能的，很多重要的體制改革最后還是要通過政府自身建設的完善來實現，要通過體制改革應與機制調整的平衡推進來實現，需要在體制改革和改革對象的自身建設、自我完善之間的相互補充、相互平衡中來實現。因此，我們一方面要堅定地抓體制改革；另一方面也要把機制建設放到突出的地位上來，強化“機制意識”。隨機抽查，不涉及體制和機構問題，但是有效地調整工作機制，形式上是“抽查”，實質上是“普查”，巧妙地運用了“偶然之中有必然”的規律，是一項可復制的科學的機制設計。這是最近一個階段，針對個別問題“一層層開會、一層層布置、一層層落空”現象的有力回應。這是更加注重政府職能轉變與政府自身建設的產物，更接地氣，更現實可操作，更具有全面推進服務型政府的特點。

二、在隨機監管與結果公示相結合中推進透明政府建設

隨機監管并不是隨意監管，是在“偶然”中找“必然”。為此，《通知》中明確了幾個基本但卻十分重要的程序：

首先，制定隨機抽查事項清單。清單作為一種制度性授權機制，它要求對事務的辦理流程、相關的法律依據、需要提交的證據材料、崗位的權責范圍以及獎懲措施作出非常具體的規定，監管人員執法既不能越界，又可在權力范圍內創新，規避了長期以來的“無限責任”與“任性權力”的問題，可以充分調動監管人員的責任意識和創新精神，從而提高組織工作效率和應對環境變化的靈敏度。

第二，建立健全市場主體名錄庫和執法檢查人員名錄庫，通過搖號等非指定方式公開選擇。這意味著被檢查對象與檢查人員的“互盲”，最大限度剔除制度中的人情因素，讓企業克服僥幸心理，提高企業管理水平，減少收受賄賂的機會。同時，對于兩類名錄庫都要及時更新，動態調整，這樣才能保證抽查達到預期的效果。

第三，合理確定隨機抽查的比例和頻次。不論是隨機抽查還是常規檢查，目的都是要用較低的行政成本達到高效監管的目的，讓違法違規的企業越來越少，全面維護市場秩序。但是隨機抽查如果抽樣不合理，或缺乏代表性，抽查結果往往不能發現問題，甚至以偏概全，作出錯誤的情況判斷。所以，應按照企業優、良、中、差的不同層次確定抽查對象的合理樣本，避免重復檢查和過度執法。

監管程序的重新設計，推進了透明政府建設，提高了行政效能。一方面，可以較好地解決監管者“亂作為”的問題。可以使監管者、被監管者、監管規則、監管范圍、監管內容、監管標準等要素全部置于公眾的監督之下，運用現場監管者與監管對象之間的靈活匹配，消除了可能出現“潛規則”的灰色地帶，防止行政機關的工作人員，濫用職權、以權謀私、推卸責任等行為的發生。另一方面，可以較好地解決監管者“不作為”的問題。由于執法困難，部分基層政府存在著行政機關人員逃離執法崗位、執法人員不愿辦案執法、機關人員不愿下鄉檢查，監管程序的隨機透明，提升了權力行使的公信力，減少了公眾對政策的誤解，在處罰企業違規行為時，避免不必要的摩擦，降低了監管難度，使執法更為順暢。

三、在聯合監管與行政服務結合中，推進整體政府建設

我國正處于法制建設的初期階段，有些地方公民守法意識淡薄，存在大量違法現象，管理工作難度大，僅依靠一個職能部門來管理，孤掌難鳴，難以達到預期效果。《通知》提出，探索開展聯合抽查，對同一市場主體的多個檢查事項，應一次查完，提高執法效能，降低企業成本。聯合監管規模大、聲勢大，具有高效率、低風險的特點，易形成強大的高壓態勢，給執法對象以巨大威懾力。更為重要的是，一些政府部門的職能碎片化問題比較明顯，“條塊之間”的職能協調矛盾凸顯，聯合監管可以發揮各部門優勢加大整治力度，政府為了完成共同的監管目標而實行的跨部門協作，從而使某一政策領域的不同利益主體團結協作，為公眾提供無縫隙的而非互相分離的服務，有利于形成強化管理、依法行政的共識，協力整治重點難點問題。

四、在信用監管與數據共享結合中推進有限政府建設

信用是市場經濟的基石。《通知》提出推進隨機抽查與社會信用體系相銜接，強調利用企業信用信息與抽查機制銜接，政府通過抽查的結果調整企業信用信息，而企業的信用信息庫可以作為是否抽查和抽查頻率的依據。企業信用體系的內容十分豐富，包括信用法律法規體系、信用服務機構、信用監管體系、失信懲戒機制以及信用文化教育體系等。其作用是通過信用信息的公開、傳播與共享、失信聯動懲戒，形成立體、全方位的監管體系，營造企業“一處失信，處處受限”的誠信市場環境，通過企業自律，行業自律，減少政府對企業的干預，降低行政成本，推進有限政府建設。

目前，行政審批制度改革行至中段，部分地方政府苦于由“重審批”轉至“重監管”沒有應對的良策，一些媒體和公眾也擔憂放松前置準入條件，會否出現監管真空。此刻及時發布《通知》，為宏觀體制變革和機制調整，給出微觀策略層面的指引，更具有針對性、可操作性，這樣才會實實在在的全面推進服務型政府建設。當然，隨機抽查監管機制的提出，僅僅是建立高效監管體制的起點和一個方面，真正將各部門各行業事中事后的監管落到實處，是一項龐大的政府職能轉變與工作流程再造工程，需要完善配套的法律制度、公務員行政能力的匹配與提升、地方各級政府的主動創新與積極作為。建立具有中國特色和適應社會主義市場經濟運行的政府監管體系任重而道遠。

（作者分別系南開大學副校長、教授，南開大學副教授）