第一篇：【獨家,3P】地方交通行政體制步入大改深水期

地方交通行政體制步入大改深水期

撰文/本刊記者張起花

時隔一年，交通運輸行業行政管理體制改革再掀波瀾。

近期，《地方交通運輸大部門體制改革研究》（以下簡稱“研究報告”）發布，提出了深化地方交通運輸行政管理體制改革的指導思想、基本原則和主要目標，探索出了優化交通運輸行政管理組織結構的基本模式、改革思路。意味著交通運輸部行政管理體制改革已全面推開。

“從整個行業發展角度看，多種運輸方式綜合協調發展是大趨勢。從行業自身內部體制看，過去比較亂，部門設置較多，相互間的職責交叉比較厲害，權責關系模糊，許多發展中的問題都無法協調，所以交通運輸行業的體制到了非改不可的地步！”交通部規劃研究院副總工程師、研究報告課題組副組長譚小平直言。

報告中建議，交通運輸主管部門及其各種事業性專業管理機構要按照精簡統一效能的原則，決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，進一步優化行政組織結構，規范機構設置，劃清職權范圍，政事分開，各司其職。

而其內部的組織結構模式要平衡好橫、縱向結構關系，橫向上精簡部門數量，探索實行大部門體制，縱向上要減少行政層級，探索省直管縣的行政體制。

譚小平分析說，這種“橫向部門制＋縱向層級制”的直線職能架構為各地交通運輸部門按照大部門、大管理、大統籌、大協調的思路轉變職能、理順關系、創新體制提供了具有方向性和原則性建議，能有效減少部門間推諉、扯皮現象，提高行政效率。

橫向歸并整合縱向條塊結合“說起多頭行政、權責不清。一是不同運輸方式及形態分屬不同的政府部門管理，綜合運輸協調也大多由政府綜合部門（經貿委等）負責，交通要素被普遍分割管理；二是交通運輸規劃、投資、建設立項、運營管理等方面，交通主管部門與其他行業主管部門存在許多復雜的職權交叉，影響工作效率，影響服務水平！”

“另外，當前我國交通行業自身的組織體系不夠健全，結構有待優化。行業管理的橫向部門設置過多過細，部門設置規范性不足，條條的影響力很強，綜合協調受部門利益制約；縱向層級間職責邊界模糊，管理層級偏多，普遍上下職責同構、機構設置一般粗；交通主管部門與專業管理機構之間角色定位不清，決策和執行之間缺乏明確定位和制度規范；省以下專業管理機構職能混雜，普遍政、事、企不分，市場化改革阻力大；交通行業多頭執法、交叉執法問題突出。”

譚小平認為，此次改革，不僅要優化職能結構，理清內部權責關系，還要優化組織結構，規范機構設置和行政行為。

同時，推進決策、執行、監督職能的適度分離。凡涉及法規政策、標準規范、發展規劃等抽象行政行為的決策職能，應由交通運輸主管部門集中行使；凡涉及具體行政行為的執行職能，原則上由交通運輸主管部門設立專業管理機構分類行使；凡涉及對行業行政主體及其公務人員實施監察督導的職能，原則上由專門的監督機構（如審計監察機構）獨立行使。

在交通運輸主管部門及其專業管理機構的組織結構模式上，報告建議，主要應體現為“橫向部門制+縱向層級制”的直線職能制，以職能定位為基礎，橫向部門化設置機構，縱向層級化界定權責。

橫向結構模式可采取同類歸并，職能整合的大部門制。在省級層面實行“3+2”的基本模式。一般設置“三局”——公路管理局、港航管理局、陸上運輸管理局。其中，無水運的省份不設港航局，水運較弱的省份亦可不單設，將相關職能合并入其他機構。省根據改革發展的需要，在“三局”基礎上，可選擇設置綜合執法局（總隊）或工程質量和安全監督管理局（站）。

在地方三級政府層面可推動形成“一省一廳”、“一市一局（委）”、“一縣一局”的組織模式。三級交通運輸主管部門的基本職能對象應包括：公路、水路交通；城市客運和地鐵、軌道運營；民航機場；地方鐵路（包括城際輕軌）；綜合運輸協調等。

縱向結構模式可采取職能錯位的層級制。公路管理機構對國省道可探索實行省以下垂直管理的體制模式；對農村公路，可探索實行省與縣之間條塊結合、以塊為主的體制模式，市級機構作為省級代理，只負責協調具體事務。

港航管理機構對地方航道、地方海事職能部分可探索按流域設置省級垂直管理的分支機構。港口和水路運輸則適宜于條塊結合、以塊為主的體制模式。

其他專業管理機構大多適宜于條塊結合、以塊為主的體制模式。

省級交通運輸主管部門的職責主要為決策、調度管理、公共關系平臺，以及承擔國省道、高速公路、地方航道、地方鐵路建設、養護和管理的事權責任。

而各市（地）縣（市）等級交通運輸主管部門則負擔上級政府決策的具體執行，以及轄區內港口、機場、農村公路和綜合交通樞紐建設、養護、管理和城鄉交通一體化的事權責任。

“目前，20幾個省市的政府機構改革方案已經獲批。此研究報告對接下來各級交通運輸主管部門的‘三定’方案，處理好與政府其他部門的權責關系等能夠提供重要參考。”譚小平介紹說。

做好改革預案協調各方利益

客觀上，我們的體制較繁雜，到了非改不可的地步。但實際中，各部門都有自己的利益，改革過程中如何協調？

譚小平也沒有避諱這些問題，“雖然，目前已經獲批的一些省市的改革方案基本上是按大交通、大運輸的目標制定的，但改革過程中最大的問題還是利益平衡問題?！?/p>

按照他的話講，改革總是要有利于行業和整個社會的發展，如果一下子把所有矛盾激化，進而影響到原有的發展進程，代價太大，得不償失。

“我們希望行業體制通過各方面努力能夠有實質性突破。此輪機構改革是個契機，但這個機會能不能抓住，關鍵在于地方交通部門是不是真正前瞻性、預判性地思考了一些戰略性問題，真正去主動謀劃了整體改革的策略，這非常重要。一定要變被動應對式的改革為戰略主動性的改革！”

譚小平認為，鑒于利弊因素的考慮，在改革實際過程中，除了政府要按國家提出的改革方向下決心強力推進外，各地交通運輸主管部門也要變被動為主動，調動智慧、采取策略、技巧，抓好這次解決行業體制問題的契機，建立并不斷完善改革預案與改革組織工作。

“改革預案與組織說起來很虛，但真正做起來工作量非常大，是個很復雜的系統工程，各地不僅要學習、研究、思考一些問題，而且還要周全考慮所有隱藏的矛盾，逐一化解。”

最后，譚小平建議，各地政府、交通運輸主管部門最好形成有效的內外溝通協調機制、改革中工作的運轉機制、利益補償機制、宣傳引導機制、培訓教育機制等，對平穩推進改革有很大幫助。

報告僅作參考地方主導改革

該研究報告正式向各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團交通廳（局、委），各中心城市交通局（委）統一印發后，很快引起了業內高度關注。

譚小平對研究報告的方向性與引導性有十足把握，“除了前期的大量調研，報告在撰寫過程中又多次征求部各司局、地方交通部門意見，組織專題研討，幾易其稿?！?/p>

但他也強調，該報告只是各地交通運輸大部門體制改革的重要參考。鑒于各地管理體制差別很大，改革中，各地可根據實際情況參照研究報告內容做好預案，但不一定非要全國統一，上下對口。

報告出爐后，譚小平之所以強調地方應該掌握改革主導權，關鍵還在于該研究報告在撰寫過程中的曲折歷程：

去年3月中旬，交通運輸部決定組織開展地方、中心城市交通運輸行政管理體制改革研究，地方課題由交通部規劃研究院承擔。

“4月份開始，我們著手調研，選取了遼寧、福建、廣東、江西等幾個比較有代表性的省份?！闭{研過程中，各地交通運輸部門還特地安排了編辦、發改委、經貿委等部門領導同志與課題組專家進行了深入座談。

“在形勢越來越明朗的情況下，根據我們初次調研后考慮到的一些新問題，在去年七八月時，我們又去江蘇、重慶、湖北等地作了一次補充調研。”

譚小平回憶說，這次調研的問題更有深度了，主要探討三方面問題：大部門體制怎么構建為好？當前交通運輸內部的體制到底存在什么問題？各地交通運輸管理部門期望利用這次改革契機解決什么問題？

“但是，就在8月底，中共中央國務院發布了關于地方政府機構改革的意見，同時，召開了地方政府機構改革動員會。意見中明確提出，上級業務主管部門不得干預下級政府機構改革，要充分發揮地方政府在改革中的積極性和主導性。”譚小平講述說。

為了打消地方政府對上級部門可能影響、干預其機構改革的顧慮，交通運輸部最終決定不搞成指導意見，而是印發一份研究報告，供各地在改革中參考。

因此，課題組成員在之前調研的基礎上，又集中精力研讀文件及相關資料，還借鑒了美國、日本、澳大利亞等國家交通運輸管理機構的設置，職能轉變規律，最終結合我國自身的特點和現狀，將指導意見改編成了一份內容翔實的研究報告。

“中央提出不搞一刀切的意見是切合實際的。交通運輸行政管理體制各地差異較大，一下子統一成一種或幾種管理模式都有難度?？紤]到這個情況，只能提出一個供大家參考的模式，同時，通過對形勢和問題的分析，讓大家把握好改革的方向。”

譚小平表示，研究報告只是個框架性的東西，只能幫各地理清改革的思路和方向，但在實際操作過程中，各地還應該主動思考問題，掌握好改革的主導權。

附文：我國地方交通運輸行政管理體制現狀

1．地方公路、水路交通管理體制特點

一是省級層面基本構建起“一廳（交通廳）+專業管理局（公路管理局、港航管理局、運輸管理局等）”的構架，但各地對專業管理局的設置差異很大。專業管理局多則7～8個，少則4～5個，且同類機構職能范圍也有很大不同。

二是普遍采用了條塊結合的管理體制，但“條”和“塊”的結合方式各有不同。主要表現在各專業管理局的三級設置上，有不同的條塊結合或垂直管理形式。

三是公路普遍形成管理主體多元的格局，其中高速公路普遍存在運營管理主體代行行業管理的現象，各省對高速公路行業管理的體制安排有較大差異。

四是港口下放后，行業管理的調控職能難以發揮，地方利益對港口建設與經營管理的影響較大。五是“一門多牌”現象比較普遍，但各地合署辦公的程度和范圍各有區別。如高速公路公司加掛高速公路路政總隊的牌子、運管局（亦有公路局）加掛征稽局的牌子等；港航局、船檢局、地方海事局、航道局亦普遍實行程度不一的合署辦公。

2．其他交通運輸方式的地方管理體制現狀

地方政府有關地方鐵路和民航機場的管理，近年事務量呈漸增之勢。各省級政府均成立了地方鐵路和民航管理機構，其中大部分由政府直屬或由政府綜合部門管理，僅少數由交通主管部門管理，或者由交通主管部門承擔相關協調職能。

城市客運（包括公共電汽車、出租汽車、輪渡、地鐵、輕軌等）管理，全國大部分城市已劃歸交通主管部門負責，少數仍由城建或公用事業部門負責。但城市交通基礎設施則主要由城建部門負責（北京等少數中心城市例外）。

郵政管理采取中央垂直體制，地方僅承擔一些協調性事務。