第一篇：中外非營利組織審計制度比較

【摘要】本文通過比較中美非營利組織審計制度的不同，發現了目前中國非營利組織審計制度存在的一系列問題，并對其提出了改進的意見和建議。跟我我們的研究我們發現：（1）目前國內的非營利組織與政府的關系比較密切，造成了對外審計存在一定的問題；（2）目前我國的非營利組織審計制度不很完善，與之相關的法律法規建設也不夠健全；（3）非營利組織內部的治理結構也不夠完善，內部審計機制缺失或者形同虛設；根據我們的研究，我們建議：（1）政府逐步放款對非營利組織的管理；（2）建立完善的法律和審計機制來對非營利組織進行管理；（3）建立健全非營利組織的內部審計制度，強化其對公眾的責任。

【關鍵詞】非營利組織 審計制度 資金監管 治理結構

一、研究背景

近年來，中國紅十字會由于信息不透明，資金運用違反規定而屢次受到了公眾的職責，“郭美美”事件更是將紅十字會推到了風口浪尖，一時間，紅十字會的社會公信力遭到了嚴重的質疑，同時，也引發了我們對于中國非營利組織監督管理機制的思考和討論，其中，“審計”作為公眾及政府監督的重要一環，尤其值得我們思考，本文通過分析比較目前中外非營利組織審計制度的不同，發現了目前我國非營利組織審計存在的問題，并對中國的非營利組織的審計制度缺陷提出了建設性的意見。

二、我國非營利組織政府監管和審計制度現狀

目前，我國對非營利組織的管理可以從以下幾個方面進行考慮；

一是法律層面：我國的非營利組織的法律法規體系是20世紀80年代后期建立起來的。目前我國非營利組織的立法主要有：（1）法律：《公益事業捐贈法》；（2）法規：《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《事業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等；（3）部門規章：《社會團體設立專項基金管理機構暫行規定》、《取締非法民間組織暫行辦法》、《社會團體分支機構、代表機構登記辦法》、《事業單位、社會團體、民辦非企業單位所得稅征收管理辦法》；（4）地方法規及規章“關于轄區內非營利組織管理的法律規范”。

根據上文可以看出，目前我國的非營利組織審計的法律法規尚不完整，缺乏專門針對非營利組織審計監督管理的法律法規，在現行法規的實施過程中，也存在著許多問題和漏洞。由于中國的非營利組織和政府部門存在的千絲萬縷的聯系，也造成了紅十字會審計制度上存在的重大漏洞。

二是制度層面：（1）財務會計制度：2004年8月，財政部。民政部聯合發布的《民間非營利組織會計制度》明確規定了我國非營利組織會計報告包括資產負債表、業務活動表、現金流量表及會計報表附注、財務情況說明書，確定了資產負債表、業務活動表、現金流量表的格式和內容，對會計報表附注、財務情況說明書應披露的事項做了規定：該制度第七十二條要求民間非營利組織的年度財務會計報告至少于年度終了后的4個月內對外提供，要求提供中期財務報告的，應當在規定的時間內對外提供；第七十四條要求組織對外提供的財務會計報告應當由單位負責人和主管會計工作的負責人、會計機構負責人簽名并蓋章。（2）審計制度：關于民間非營利組織的審計，國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第二十二條規定，民辦非企業單位必須執行國家規定的財務管理制度，接受財政部門的監督；資產來源屬于國家資助或者社會捐贈、資助的，還應當接受審計機關的監督。民辦非企業單位變更法定代表人或者負責人，登記管理機關、業務抓管單位應當組織對其進行財務審計。

但是，以紅十字會為例，我國的非營利組織對于會計準則的采用存在著許多的混亂，中國紅十字會至今仍然沒用采用非營利組織會計制度，而是按照《事業單位會計制度》，依照行政事業單位的會計報表來進行審計的，主要的目的是滿足國際宏觀財政預算的需要，在審計過程匯總，為了方便國家審計局對財政撥款的核算，目前的財務審計方式比較粗略，只按照收支兩條線做審計。

三、美國非營利組織審計制度

目前，美國的非營利組織包括：非政府非企業組織（即民間非營利組織）和公共部門（即政府和公立非營利組織）兩部分（陸劍橋，2004）。美國管理非營利組織的法律法規起于《非營利法人示范法》，目前美國在聯邦政府層面和各個州政府都開展了非營利法人法的修法；隨著美國非營利組織的發展，為了明確聯邦政府對各類不同的企業和組織的管理，防止由于法規模糊不健全帶來的混淆，美國大多數州開始制定成文法用以規制三種不同類型的法人：商事法人、非盈利法人及合作社法人。之后，非營利組織主要以非營利法人的形式存在，從而產生了三個方面的意義：一是它的出現意味著成立非營利組織是一項公民權利而非政府特許，這使得成立非營利組織是一項公民權利而非政府特許，搓餌使得非營利組織的成立從一種依托于身份的特權發展成為了一項自由的權利。二為基金會，他的出現不僅帶來了規模化發展的思路，也帶來了專業技能的提升，同時還可以成為其他非營利組織的資金提供方。三為社會企業，它具有實現社會公益的目標，亦具有市場趨利性，是實現市場和公益界跨界融合的混合型組織的典范。隨著非營利組織的發展，與之相關的法律制度也不斷構建，紐約州首先對非營利組織的類型在立法層面上進行分類，并完善了相關的細則。至此，美國能夠對非營利組織的執業和監督管理做到有法可依。

與中國不同，美國的非營利組織接受美國注冊會計師協會的審計，美國注冊會計師協會是非營利組織會計規范中重要的權威機構之一，主要通過頒布審計和會計指南或行業審計指南的方式，規范非營利組織的會計實務。1966年美國注冊會計師協會頒布其第一份審計指南《自愿健康和福利組織審計》。該指南主要為注冊會計師對該類組織的財務報告審計提供指導，但沒對非營利組織建立公認會計原則作出說明。1972年，美國注冊會計師協會頒布了《醫院審計指南》，1973年頒布了《學院和大學審計指南》。1978年，美國注冊會計師協會頒布了《特定非營利組織的會計原則和財務報告》1966年又合并為《非營利組織的審計》，適用于從公募組織到動植物協會等18種不同類型的非營利組織。1990年，《保健組織審計》取代了《醫院審計指南》。

四、研究結論

本文通過研究我們了以下結論：

一是我國的非營利組織大多數沒有脫離政府而獨立存在，因此它的監督主體尚不明確，缺乏嚴格合理的監督管理機制去規范非營利組織的運作。

二是我國缺乏明確的立法對各類非營利組織進行分類管理，造成了如今非營利組織沒有統一的衡量標準，難以對其進行嚴格的管理。

三是從審計制度上來說，目前我國對非營利組織的審計制度建設不甚完善也不甚科學，未來可以借鑒國內外的經驗對其進一步完善優化。

總而言之，非營利組織審計制度的改革并非一朝一夕的事，他的改革優化需要各個政府部門的通力合作，也需要我國的法制建設更加完善。

作者簡介：覃尹（1990-），土家族，湖北恩施人，在校碩士，研究方向：會計和審計。

第二篇：淺議非營利組織的相關審計問題

淺議非營利組織的相關審計問題

摘要：界定非營利組織概念及了解非營利組織的發展狀況行，根據我國目前對非營利組織審計研究的現狀，如非營利組織財務透明度不高等現象。結合代理理論分別論述非營利組織的任期經濟責任審計和內部審計。建議在民間非營利組織中引入經濟責任審計及相關應對策略，并對非營利組織的績效審計和績效評估提出相關意見。最后，針對財務不透明現象，設計出財務透明度相關審計制度。關鍵詞：非營利組織，審計問題，財務透明度，代理理論，經濟責任審計，內部審計

一．非營利組織的概念及發展狀況

在現代社會中，非營利組織是除政府組織，營利組織(企業)之外的“第三部門”。不同學者對非營利組織的界定不同，非營利組織是指不以營利為目的，以為社會公益服務為宗旨，提供公共產品的獨立部門或社會團體，它具有非營利性，自治性，志愿性三個特征。有學者為中國非營利組織提供如下定義：不以營利為目的且具有正式的組織形式，屬于非政府體系的社會組織。同時不同的國家政治，經濟，文化，歷史等背景不同，對非營利組織的定義方法也有很大差別。美國將非營利組織定義為“符合以下特征的實體：該實體從捐贈者處獲得大量的資源，但捐贈者并不因此而要求得到同等或成比例的資金回報；該實體經營的目的并《民間非營利組織會計制度》中認為，非政府非企業的民間非營利組織包括依照國家法律，行政法規登記的社會團體，基金會，民辦非企業單位和寺院，宮觀，教堂等。同樣，《事業單位登記管理暫行條例》明確指出，事業單位是指國家為了社會公益的目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的從事教育，科技，文化，衛生等活動的社會服務組織。因此，目前我國的非營利組織具體包括現有的政府事業單位和民間非營利組織。

我國的非營利組織起步是在改革開放時期，隨著改革開放和人們自主意識的提高，人們希望可以更多地參與到社會和政治生活的各方面。這位我國的非營利組織的發展壯大提供了發展契機。根據民政部門統計，全國各類民間組織已發展到32萬，其中社會團體近17.1萬個，民辦非企業單位14.8萬個，各類基金會975個，截止2008年底，我國登記注冊的非營利組織已有41.4萬個這些非營利組織主要活躍在慈善救濟，環境保護，扶貧發展，權益保護，社區服務，經濟中

介等領域，為社會和會員提供公益性服務，極大地彌補了政府和市場的不足。但我們也要認識到針對我國正處于經濟發展轉型時期這一特點，我國的非營利組織在發展也面臨著許多制約因素，其中非營利組織公信度不高導致其籌資困難的問題尤為嚴重，產生這些問題的一個重要原因是非營利組織財務不透明。在財務不透明的運作環境中，一些非營利組織運營不規范，財務操作混亂，甚至做出嚴重違反社會道德的事情。

二．非營利組織中審計問題的現狀

現代經濟中所有權與經營權分離，產生了代理關系。代理理論是詹森和麥克林兩位學者于1976年提出的觀點，按照代理理論，企業經濟資源的所有者是委托人，負責使用及控制這些資源的經理人是代理人。委托人和代理人就所代理事項之間形成的關系稱為代理關系。由于契約的不完備性和代理人有時的行為不可觀測性，委托人無法觀測到代理人各種代理行為及其對所代理事務的實質影響，也不可能根據代理人工作的各種不同可能驚醒支付報酬，加上委托人和代理人之間利益不一致，所追求的目標也不同，代理人就可能消極工作，或利用代理權利牟取私利，給委托人帶來損失，即代理成本。為了降低代理成本，維系代理關系，委托人可能采取監督措施，而審計正是基本監督手段。同樣，代理問題也存在于非營利組織，因此，非營利組織資源的提供者為委托人，非營利組織的管理者為代理人。雖然非營利組織不存在企業的剩余索取權問題，但是非營利組織資源的提供者依然要了解組織的經營情況，要監督管理者對非營利組織資金的使用情況。首先，政府作為事業單位資金的主要提供者，對事業單位資金的使用主要通過國家審計的形式進行監督，近年來的“審計風暴”及審計公告制度均說明我國政府對事業單位的監督在逐年加強。但“審而不計”的問題依然存在，我國民間非營利組織多由理事會來管理，監督組織任務的完成、制定政策與計劃、擬定財務政策與方案等也都是該理事會的職責。理事會的大多數理事不是被經濟利益驅動，許多人本身還是捐贈者，當選可能是由于政治的或財務的原因，而不是由于本身具有管理才能和組織能力。這就造成了經營管理者責任不明，監管失控。

而對于內部審計，我國審計署成立后就一直依靠行政力量推動企事業單位建立內部審計制度。1994年頒布的《審計法》明確規定：國務院各部門和地方人民政府各部門、國有的金融機構和企業、事業組織，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度。從而在法律上確立了內部審計在事業組織的地位。1998年，中國內部審計學會更名為中國內部審計協會，使包括事業組織在內的企業、事業行政機關的內審機構走上了職業化發展的行業自律管理。并于2003年發布了《中國內部審計基本準則》、《中國內部審計職業道德規范》及一系列內部審計具體準則，建立了我國內部審計的職業規范體系。一方面內部審計的法規、準則日益完善，另一方面非營利組織的內部審計卻不盡人意，主要表現在：首先，一些組織特別是民間非營利組織根本沒有設置內部審計機構。對一些規模較小的民間非營利組織，資金數量少使它缺乏內審的需求動力。但對那些有一定規模的基金會、民辦非企業單位等，其資金來源的特殊性決定了其外部監管必然出現“真空”的現象。因其不屬于政府職能部門，也不屬國家重點投資的重點建設項目，所以不屬于政府審計的范疇，也不是市場經濟部門，不受強制性社會審計。這樣民間非營利組織就勢必游離于外部審計監督的監管之外。如果沒有內部審計，勢必會造成委托代理中的監管失控。其次，一些事業單位雖然有內審機構，但卻未能充分發揮其職能，使內部審計只能是國家審計的延伸，而國家監管力量與監管的任務懸殊過大，致使監管工作不到位，對一些違法違紀事件出現漏審。最后，一些大型事業單位內部審計不獨立。這不僅表現在內審機構的設置上，還表現在內部審計人員方面。目前事業單位內審機構或者與紀委監察機構合一、或者與財務部門合一。機構設置不獨立，主管領導級別低，使內部審計的職能作用不能充分發揮。從審計人員來講，事業單位特別是規模大的高校、醫院，內審人員往往在經濟利益、行政關系、血緣關系上與被審計單位有千絲萬縷的聯系，這樣在具體審計項目上就會或多或少受到來自單位負責人、被審單位或相關人員的影響，審計人員不獨立會嚴重影響審計質量。三．應對的策略

在審計實務中，任期經濟責任審計的難點在于如何界定被審計對象(某一任領導)的經濟責任。任期經濟責任審計的特點是：通過檢查被審計對象所在部門、單位的財政收支、財務收支真實性、合法性和效益性等情況，評價被審計對象對本單位、本部門存在的各種經濟問題所承擔的責任。筆者認為，根據委托代理理論，被審計對象和下屬部門、單位之間如果存在受托關系。被審計對象就應對下屬部門、單位的財政收支、財務收支真實性、合法性和效益性承擔相應的責任。首先，現有的單位領導干部任期經濟責任審計需進一步完善。其次，社會捐贈者需要對民間非營利組織進行監督。所以，就民間非營利組織而言，應強化管理者 的領導責任，約束高管人員行為。從目前一些民間非營利組織高管人員貪污、挪用公款犯罪看，從各方面強化約束其行為是非常必要的，但這些約束手段還遠遠不夠，還應將任期經濟責任審計引入民間非營利組織，在其理事會換屆時，對組織負責人進行離任審計。至于審計主體，如果組織的資金來源中包括國家財政撥款，可由其業務主管單位進行內審，否則可引入社會審計力量。建議國家或地方政府出臺一些制度進行規范。

鑒于非營利組織內部審計存在的問題，筆者認為主要是應改善目前內審機構不獨立的現狀。有條件的事業單位如高校、醫院可以借鑒企業的做法設置審計委員會，作為內部審計的領導機構，內審機構直接向審計委員會負責、報告。一方面提高了內部審計的獨立性和權威性，改善了內部審計受制于管理層的狀況，另一方面也可以使內審機構充分發揮其職能，提高審計質量。一是要加強對民間非營利組織的理論培訓和業務指導，做到備案及時、依法管理，指導民間非營利組織單位建立健全財務管理制度和內部控制制度，做到合法運作；二是對已納入管理的民間非營利組織單位給與政策支持，并輔以適當的資金支持，特別是要幫助他們去協調已有的優惠政策而又沒有享受到的部分，如：自來水、電（現在還是工、商業用水用電價格），確保這些優惠政策在民間非營利組織單位的社會福利機構的落實；三是聘請優秀師資對民間非營利組織單位的會計人員進行正規培訓，要求會計人員持證上崗。長期以來民間非營利組織組織從負責人到會計人員都存在年齡偏大、學歷不高的問題，因此，對民間非營利組織單位的負責人及會計人員進行系統正規的培訓就顯得十分必要；四是充分發揮注冊會計師和審計部門在審計過程中的作用，針對發現的問題進行集中整改。總之，要做到監管與扶持并舉，鼓勵民間非營利組織踴躍為社會公益事業貢獻出自己的力量，促進民間非營利事業蓬勃發展。

四．非營利組織的績效審計與績效評估

績效審計成為現代政府審計發展的一種趨勢，對績效審計的定義目前雖無統一的界定，通常的觀點認為，對一個組織的績效審計主要包括對資源投入的經濟性、管理的效率性和工作的效果性的審計。筆者認為對政府事業單位的績效審計應從這些單位自身的改革入手。事業單位要求其自身有一套健全的包括人力資源管理、財務管理等在內的管理制度。大多數事業單位建立的目的是提供公共服務，創收的驅動會在公共服務領域引入一些不合理的激勵機制。同時，因為沒有建立起更好的績效管理體系和完善的財務責任制度，致使這些單位“管理上有較多漏洞，舞弊行為時有發生”的現象得不到遏制。為了改善公共服務，我國需要進行全面、協調的事業單位改革。就績效管理和財務制度而言，一方面應建立并有效實施績效管理合約。在政府內部中央政府可以為各部委、地方政府和單個事業單位建立服務標準，包括明確每一級政府在公共服務中的作用和最低服務標準。在事業單位和負責監督事業單位績效的政府部門之間建立資源協議，明確績效標準，明確預算和自籌資金的使用規則，包括預算和財務管理。另一方面應強化財務責任制度。將所有的公共資源投入，包括土地、固定資產、各種政府補貼、稅費優惠、無形資產等，都包括在事業單位成本核算和報告制度之中，以便正確地反映在特定時期內到底有多少公共資源投入到了某一事業單位，事業單位的績效管理、財務管理制度改革將為績效審計奠定良好的制度基礎。

相比較而言，民間非營利組織會計制度的健全為其績效審計創造了較好的制度環境。2005年起實行的《民間非營利組織會計制度》規定：民間非營利組織的會計核算基礎為權責發生制，其會計報表至少應當包括資產負債表、業務活動表和現金流量表。會計信息為審計提供了基礎，但要進行績效審計我國還需加緊制定績效審計準則，作為績效審計的依據和標準。應借鑒其他國家或有關審計機關所倡導的最佳實務，當然，同時要考慮結合我國實際國情。值得注意的是，在制定績效審計準則時，應考慮非營利組織提供公共服務的特殊目的。在評價一個項目或活動時，除了經濟性、效率性和效果性之外，還要注重平等與社會效益方面。

而針對績效評估，由于政府事業單位的特殊地位，由國家審計機關實行強制性的審計監督較為適宜。就民間非營利組織而言可以借鑒國外成功經驗，引入第三方評估(認證)和公示制度。這樣，通過第三方的評估及評估結果的公示，可以使非營利組織的活動接受公眾監督，幫助非營利組織降低成本，以改變權力尋租、內外部信息不對稱等現象，為其今后全面實施績效審計奠定基礎。

五、審計制度設計：非營利組織財務透明度提升效果監測

最好的透明度標準也可能因為沒有外界約束而不被遵行，而且對財務透明度情況進行判斷本來就是非營利組織外界各方的權利。因此，設計針對非營利組織

財務透明度標準遵行情況的審計制度，監測非營利組織財務“透明得怎樣”，是透明度提升機制中的又一關鍵環節。德國的非營利組織每年要向財政部門提交詳細的表格和財務報告，財政部門每三年進行一次財務檢查，以確保該組織遵守其章程所規定的非營利性原則。日本《特定非營利活動促進法》規定，政府原則主管機關有充分理由懷疑特定非營利活動法人違反了法律、法規的，可以要求該特定非營利活動法人就業務活動狀況或者財產狀況提交報告，也可以派政府主管機關的官員進入該特定非營利活動法人的事務所或者場所，并檢查其業務活動狀況、財產狀況或者賬簿、文件和其他資料。在美國，負責監督非營利組織的政府部門是國稅局。國稅局每年會抽查或對一些重點的非營利組織進行審計，對嚴重違反規定的組織將取消他們的免稅資格。為嚴格規范非營利組織的審計工作，結合我國的實際情況，立財務報告三審制度。所謂“三審”是分別由三類機構來執行審計，即非營利組織編制出來的財務報告經由組織內部審計委員會的“一審”、會計師的“二審”后，最后再由國家審計機關進行審審”由內部審計委員會來完成可以發揮組織自我控制的能力，進行自我評價；“二審”由獨立于計師事務所來執行，可以確保工作獨立，避免實或明顯的利害沖突，具有較高的可信度；“三審”由國家審計機關來進行抽查審計。與其對每一個非營利組織的方方面面都進行實際上做不到的全面審計，還不如進行隨機抽查審計并對重點的非營利組織(如一些有違規前科的組織、一些規模較大的組織特別是大的基金會，或有經營活動的組織)進行重點審計，一旦發現問題，對經勸告不改者進行嚴厲的處罰，甚至取消其免稅資格。在審計過程中，審計人員是制度的供給者，可以通過法規、制度的制定、實施來影響與決定非營利組織行為模式的選擇。基于中國國情，在非營利組織相關法律不完備的情況下，政府應當設定嚴格的和可實施的懲罰機制，嚴厲懲罰財務不透明的組織。無疑，這樣會加大政府的成本。但是博弈論的分析表明，一個短暫而嚴厲的執法過程的效果可能大大高于一個投人同樣力量進行的長期而溫和的執法過程。事實上，這樣才可以使得財務披露的不透明行為向透明行為轉變，其本質在于故意制造風險，讓這個風險大到違規者難以忍受，從而迫使他們提升自身的財務透明度。參考文獻：

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第三篇：非營利組織相關審計問題探討 (正文)

非營利組織相關審計問題探討

隨著我國非營利組織制度的發展和近年我國非營利組織財務上所暴露出的一些問題，其審計逐步得到重視。本文從非營利組織審計的概念、理論和制度出發，分析了審計實施中遇到的問題，總結了非營利組織審計中存在的制約因素和值得關注的領域，并對非營利組織建立健全相關制度，完善審計任務、加強治理和提高人員對非營利組織審計的認識并加強對其的責任感提出了建議。

一、非營利組織審計的概念、理論及現行制度

（一）非營利組織的概念

非營利組織是有別于政府組織、營利組織的各種非政府、非營利組織的總稱，是為了解決政府無暇做或做不了、市場不好做或者交易成本太高的事情，它提供部分公共物品與服務，強調個人奉獻、成員互益等價值觀念，具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性、非分配約束性等重要特征。

由于世界各國的政治、文化、歷史等背景不同，世界上對非營利組織的定義方法有較大差別。美國財務會計準則委員會根據與營利組織的對比，將非營利組織定義為“符合以下特征的實體: 該實體從捐贈者處獲得大量的資源。但捐贈者并不因此而要求得到同等或成比例的資金回報；該實體經營的目的并不是為了賺取利潤；該實體不存在營利組織中的所有者權益問題”。美國“非營利組織”概念，既包括稅法中列舉的所有“非營利機構”，也包括各類政治組織。

我國于2004 年頒布的《民間非營利組織會計制度》借鑒了美國的定義。指出民間非營利組織應同時具備以下特征：該組織不以營利為宗旨和目的；資源提供者向該組織投入資源不取得經濟回報。資源提供者不享有該組織的所有權。另外，需要明確的是我國的事業單位即西方的公立非營利組織。2004 年修訂后的《事業單位登記管理暫行條例》明確指出，事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。由此可見，事業單位是擔負著國家某一方面事業任務、不以營利為目的的非物質生產單位。與民間非營利組織類似,，事業單位一般不生產物質產品，大多以服務的形式滿足人們的需要；事業單位不以營利為目的。而是為了完成國家賦予的某一方面的事業任務;國家的注資

不以經濟利益的獲取為回報，國家對事業單位撥款的目的。是為了滿足事業單位完成國家賦予的事業計劃的需要。因此，筆者認為我國的非營利組織具體包括現有的政府事業單位和民間非營利組織。

（二）非營利組織的審計理論

目前,中外學術界已普遍認同將代理理論用于解釋企業外部審計。我國學者近年也將這一思想延伸到企業內部，嘗試對內部審計進行解釋。委托人和代理人就所代理事項之間形成的關系稱為代理關系。由于契約的不完備性和代理人有時的行為不可觀測性，委托人無法觀測到代理人各種代理行為及其對所代理事務的實質影響，也不可能根據代理人工作的各種不同可能進行支付報酬，加上委托人和代理人之間利益不一致，所追求的目標也不同，代理人就可能消極工作，或利用代理權利牟取私利，給委托人帶來損失，即代理成本。為了降低代理成本，維系代理關系，委托人可能采取監督措施，而審計正是基本監督手段。同樣，代理問題也存在于非營利組織，因此，非營利組織資源的提供者為委托人，非營利組織的管理者為代理人。雖然非營利組織不存在企業的剩余索取權問題，但是非營利組織資源的提供者依然要了解組織的經營情況，要監督管理者對非營利組織資金的使用情況。

非營利組織的財產所有者屬于社會公眾，捐贈人、受贈人、受益人三方并不是非營利組織產權的完全所有者，以其作為審計委托人顯然并不適宜。非營利組織旨在實現公益使命，沒有與組織利益相關的股東、董事、理事等，沒有像營利組織一樣的利潤和相應的業績考核。如果直接照搬營利組織的風險導向審計，并不能完全發揮審計的功能。對非營利組織進行審計，不僅要實施風險評估程序、設計和實施進一步審計程序應對評估的錯報風險并糾正被審計單位的重大錯報、發表恰當的審計意見，而且應對非營利組織內部控制、治理機制等方面進行審計，從而促使非營利組織提高績效和社會公信度，避免責任缺失和敗德行為，推動非營利組織健康和諧發展。

（三）國內外非營利組織審計制度

非營利組織的信息公開西方國家非營利組織都必須遵循特定的會計報告制度和審計監督制度。如美國全國慈善信息局制定了慈善組織行為準則，規定了董事會治理制度、遵循一般公認會計原則制度、報告制度、審計制度等，實質內容就是會計和審計制度。負責監督非營利組織的政府部門是國稅局。國稅局每年會抽查或對一些重點的非營利組織進行審計，對嚴重違反規定的組織將取消他們的免稅資格。英國政府的慈善委

員會提出了慈善組織的年報要求。德國的非營利組織每年要向財政部門提交詳細的表格和財務報告，財政部門每三年進行一次財務檢查，以確保該組織遵守其章程所規定的非營利性原則。日本《特定非營利活動促進法》規定，政府原則主管機關有充分理由懷疑特定非營利活動法人違反了法律、法規的，可以要求該特定非營利活動法人就業務活動狀況或者財產狀況提交報告，也可以派政府主管機關的官員進入該特定非營利活動法人的事務所或者場所，并檢查其業務活動狀況、財產狀況或者賬簿、文件和其他資料。

我國非營利組織正在發展之中，借鑒國際慣例，利用我國已經走向世界成熟的會計師和注冊會計師隊伍，制定并執行非營利組織的會計和審計制度，進而建立、實施和完善非營利組織的評估制度，將會大大促進我國非營利組織的發展。關于民間非營利組織的審計，國務院《民辦非企業單位等級管理暫行條例》中第二十二條規定①，民辦非企業單位必須執行國家規定的財務管理制度，接受財政部門的監督；資產來源屬于國家資助或者社會捐贈、資助的，還應當接受審計機關的監督。民辦非企業單位變更法定代表人或者負責人，等級管理機關、業務主管單位應當組織對其進行財務審計。

二、我國非營利組織審計存在的問題

在對非營利組織開展審計工作時，審計師應樹立公共問責導向審計理念，重視非營利組織利益相關者的訴求，以提升組織的責信度、信息透明度為核心，強化監督機制，促使非營利組織以更周全的責任標準來實現公益性使命。借鑒美、日、德、英等國做法，筆者認為應該結合我國非營利組織的特點，建立財務報告三審制度，即實行非營利組織內部審計、注冊會計師審計和政府審計三種審計制度的治理模式；實現由內向外、內外結合、內外同治，從而提高社會捐助的熱情和非營利組織的社會公信度。

（一）非營利組織注冊會計師審計的問題

按照財政部要求，會計師事務所及注冊會計師在接受非營利組織委托審計時，要以《民間非營利組織會計制度》（下文簡稱會計制度）為會計標準、以《中國注冊會計師 審計準則》為執業標準提供審計報告。

非營利組織的資金來源主要來自社會各界的捐贈、會員繳納的會費、接受服務對象繳納的服務費等，其會計報表列報和披露應當滿足捐贈人、會員、服務對象、債權人、政府監管部門等會計信息使用者的決策需要，會計師事務所對民間非營利組織會計報表審計應合理保證這一目標的實現，這就是非營利組織注冊會計師審計的審計目標。

①國務院令［1998］第251號.民辦非企業單位登記管理暫行條例

就我國現有的有關非營利組織的規章制度來分析，我們發現存在問題：不利于提高審計信息的透明度和可信度。民間非營利組織對外提供的財務會計報告的內容、會計報表的種類和格式、會計報表附注應予披露的主要內容等，由本制度規定；民間非營利組織內部管理需要的會計報表由單位自行規定。這種默認“兩套賬”的方式有些“換湯不換藥”以及鼓勵兩套賬行為的成分存在，不利于審計師對非營利組織內部控制制度進行檢查，加大了審計工作量，而且不利于會計人員提供透明度和可信度高的會計信息。具體來說，在對非營利組織進行審計的過程中，往往會發現存在以下問題

1.核算不規范

如收入、成本費用掛往來科目，不及時結轉收入和清理；固定資產采購未及時準確確認原值，嚴重影響了固定資產和業務活動成本計量的準確性；發放工資不通過“應付工資”科目核算，直接計入相關成本費用；固定資產不提折舊，導致資產價值和凈資產價值的高估，也低估了業務活動成本和費用。這一切導致財務信息未能如實反映其財務狀況和業務活動情況，注冊會計師應當要求被審計單位按照會計準則規定進行調整。

2.會計計量基礎存在問題

會計制度在堅持以歷史成本為計量基礎的同時，對于一些特殊的交易事項，如捐贈、政府補助等，引入了公允價值等其他計量基礎。實務中，部分單位對取得的捐贈、政府補助資產未按規定以公允價值入賬，而是由會計人員隨意估價入賬，未能真實反映這部分資產的真實價值。在審計時，注冊會計師應當復核被審計單位估價的方法、依據，必要時應獲得專家幫助。

3.取得捐贈的賬務處理不正確

在民間非營利組織中，捐贈和政府補助往往是其重要的資金來源。根據會計制度規定，民間非營利組織接受的捐贈應當確認為收入，并在業務活動表中予以反映，以完整地反映其收入來源和業務活動開展情況。按照《民間非營利組織會計制度》規定，民間非營利組織對于各項收入應當按是否存在限定區分為非限定性收入和限定性收入進行核算。①注冊會計師應該充分關注被審計單位捐贈收入按照使用時間和用途的不同的會計處理的合理性和正確性。

4.成本費用的分類不正確

民間非營利組織的會計核算以權責發生制為基礎。業務活動表的主要功能是用以評 ①財政部.第六十條.民間非營利組織會計制度

價民間非營利組織的經營績效。會計制度要求會計核算中應當嚴格區分業務活動成本和期間費用，以便正確評價民間非營利組織的經營績效。注冊會計師應當要求被審計單位按會計制度規定對會計報表進行調整。

（二）非營利組織內部審計的問題

非營利組織旨在實現公益使命，沒有與組織利益相關的股東、董事、理事等，沒有像營利組織一樣的利潤和相應的業績考核。如果直接照搬營利組織的風險導向審計，并不能完全發揮審計的功能。對非營利組織進行審計，不僅要實施風險評估程序、設計和實施進一步審計程序應對評估的錯報風險并糾正被審計單位的重大錯報、發表恰當的審計意見，而且應對非營利組織內部控制、治理機制等方面進行審計，從而促使非營利組織提高績效和社會公信度，避免責任缺失和敗德行為，推動非營利組織健康和諧發展。

內部審計是委托人為了保護自身的經濟利益而發生的監督費用，早期的內部審計主要是用于協助管理當局完善公司的內部管理，降低公司的成本支出。從而最大化公司的利益。美國1973 年的《反國外賄賂法》著重強調了內部審計人員的獨立性，以保證經理內部報告的真實性。至此內部審計的責任轉移到組織的評價功能上。2002 年《薩班斯———奧克斯利法案》頒布后，國際內部審計師協會更是將“推動更有效的公司治理”作為國際內部審計的發展趨勢之一。同時內部審計也是一種守約成本。為了向委托人證明其有效、誠實地履行了代理職責，代理人需要設置內部審計部門，以使委托人充分了解經理人員的努力程度，從而降低委托人對管理報酬作出逆向調整的風險。在相對有效的市場環境下，內部審計可以在一定程度上解決委托人和代理人之間利益不一致的矛盾并降低代理成本，從而提高單位價值，這也是目前西方企業普遍應用內部審計的原因所在。

我國審計署成立后就一直依靠行政力量推動企事業單位建立內部審計制度。1994 年頒布的《審計法》明確規定: 國務院各部門和地方人民政府各部門、國有的金融機構和企業、事業組織，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度。從而在法律上確立了內部審計在事業組織的地位。1998 年，中國內部審計學會更名為中國內部審計協會，使包括事業組織在內的企業、事業行政機關的內審機構走上了職業化發展的行業自律管理。并于2003 年發布了《中國內部審計基本準則》、《中國內部審計職業道德規范》及一系列內部審計具體準則，建立了我國內部審計的職業規范體系。

但是在實際執行中，非營利組織的內部審計卻不盡人意，主要表現在: 首先，一些

組織特別是民間非營利組織根本沒有設置內部審計機構。對一些規模較小的民間非營利組織，資金數量少使它缺乏內審的需求動力。但對那些有一定規模的基金會、民辦非企業單位等，其資金來源的特殊性決定了其外部監管必然出現“真空”的現象。因其不屬于政府職能部門，也不屬國家重點投資的重點建設項目，所以不屬于政府審計的范疇，也不是市場經濟部門，不受強制性社會審計。這樣民間非營利組織就勢必游離于外部審計監督的監管之外。如果沒有內部審計，勢必會造成委托代理中的監管失控。

非營利組織的內部審計與其治理結構是緊密相關的。在我國，政府作為事業單位資金的主要提供者，對事業單位資金的使用主要通過國家審計的形式進行監督，近年來的“審計風暴”及審計公告制度均說明我國政府對事業單位的監督在逐年加強。但“審而不計”的問題依然存在，我國民間非營利組織多由理事會來管理，監督組織任務的完成、制定政策與計劃、擬定財務政策與方案等也都是該理事會的職責。理事會的大多數理事不是被經濟利益驅動，許多人本身還是捐贈者，當選可能是由于政治的或財務的原因，而不是由于本身具有管理才能和組織能力。這就造成了經營管理者責任不明，監管失控。

（三）非營利組織政府審計的問題

自1997 年以來,財政部陸續制定頒布了《事業單位會計準則》、《事業單位會計制度》以及有關特殊行業會計制度,2004 年財政部又頒布了《民間非營利組織會計制度》。已頒布的相關會計制度對非營利組織公開其財務狀況提出了一定的要求。國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第二十三條規定，民辦非企業單位應當于每年3月31日前向業務主管單位報送上一的工作報告，經業務單位初審同意后，于5月31日前報送登記管理機關，接受檢查。工作內容包括：本民辦非企業單位遵守法律法規和國家政策的情況、依照本條例履行登記手續的情況、按照章程開展活動的情況、人員和機構變動的情況以及財務管理的情況。

但是,制度的制定只是在表面上解決了財務披露“有法可依”的問題,還有很多非營利組織并沒有做到“有法必依”。為社會公眾實現知情權而公開披露其財務狀況對于許多非營利組織來說似乎是一種單方面的“恩賜”行為,而不是法定的義務和責任。與此相聯系,提升財務透明度也就不被認為是非營利組織的份內職責,而成了非營利組織的一種權利。財務信息公開的主動權掌握在非營利組織自己的手中,公開什么,公開到什么程度,什么時候公開,對什么人公開等,很大程度上決定于非營利組織,社會公眾對此缺乏請求權和強制公開的權利。同時,規范公立非營利組織即事業單位的會計準則與制度

都制定于上世紀末,許多方面已經不適應社會發展的要求;新的《民間非營利組織會計制度》在實際執行中財務披露質量難盡如人意。不少非營利組織對組織資金的投向及其資金使用效率等社會公眾極為重視的信息披露不盡詳實;很多非營利組織只有簡單的簿記會計,不能提供預測、決策、預算、控制、分析和考核方面的有用信息,財務報表附注和相關說明內容過于簡單,沒有融入更多的財務和非財務信息。

我國非營利組織財務透明度低,主要源于財務透明度衡量標準缺失、財務信息披露方式單

一、缺乏有力監管、法規制度不健全。非營利組織財務透明度提升機制構建路徑選擇應當基于這一現實。首先,提高財務透明度需要制定良好的透明度標準,否則,財務透明更多的是幻想而不是現實。相關部門忽視透明度標準的設計,從而為財務不透明提供了醞釀與發生的土壤,透明度標準的建立已迫在眉睫。其次,財務透明度要求保證公眾對財務信息的可獲得性。目前,我國非營利組織財務信息披露方式過于單一,財務信息難以獲取,非營利組織財務信息基本處于封閉狀態,大量財務數據、財務報告和分析以內部文件形式出現而沒有公開發布。只有社會公眾能通過多種渠道方便地獲取財務信息并進行分析以便評價非營利組織公共受托責任履行情況,財務透明度才能得到最大程度的實現。再次,非營利組織所運作資產的產權基礎是特殊的公益產權,它來源于社會并用之于社會,運作管理要接受社會監管。近年來頻頻出現的公益腐敗現象,反映出我國非營利組織沒有一個嚴格規范的監管環境。非營利組織財務沒有強有力的審計制度進行規范,僅靠會計制度來規范其財務信息披露,維持非營利組織財務透明度是不夠的。最后,隨著中國經濟日益全球化,透明度問題將越來越多地交由法律法規制度的力量去解決。財務信息披露與法律責任之間存在非常強的相關性。我國非營利組織法律法規制度還處于起步階段,存在諸多的缺陷和不足。同時,法律監督機制不完善,有法不依、執法不嚴、違法不究的現象屢見不鮮。健全法律法規制度是目前我國非營利組織發展亟待解決的關鍵問題,也是提升非營利組織財務透明度的內在邏輯要求。

綜上所述，現階段我國非營利組織審計存在的問題可總結為：

第一，我國非營利組織審計及會計制度尚不夠健全，且沒有得到很好的落實，沒有起到規范非營利組織財務活動，履行向捐贈者及受益者報告的責任。

第二，非營利組織內部的財務監督職責不明確，沒有建立起審核-監督-報告體系。

三、非營利組織審計的對策建議

針對非營利組織審計中存在的問題和非營利組織的現實發展需求，筆者認為以下幾

種方法能夠有效進行對非營利組織的審計，提高財務信息質量和公眾對于非營利組織財務活動的了解和信任。

（一）健全與落實非營利組織審計制度

首先，為嚴格規范非營利組織的審計工作,結合我國的實際情況,筆者建議建立財務報告三審制度。所謂“三審”是分別由三類機構來執行審計,即非營利組織編制出來的財務報告經由組織內部審計委員會的“一審”、會計師事務所的“二審”后,最后再由國家審計機關進行審計。“一審”由內部審計委員會來完成可以發揮組織自我控制的能力,進行自我評價;“二審”由獨立于組織的會計師事務所來執行,可以確保工作獨立,避免實質的或明顯的利害沖突,具有較高的可信度;“三審”由國家審計機關來進行抽查審計。與其對每一個非營利組織的方方面面都進行實際上做不到的全面審計,還不如進行隨機抽查審計并對重點的非營利組織(如一些有違規前科的組織、一些規模較大的組織特別是大的基金會,或有經營活動的組織)進行重點審計,一旦發現問題,對經勸告不改者進行嚴厲的處罰,甚至取消其免稅資格。在審計過程中,審計人員除了關注財務報表的披露是否符合規定外,還應對以下方面進行重點審查:營利賬簿非營利賬簿是否分立;資金使用是否符合章程;財產投資是否合理;對管理人員和員工所支付的報酬是否合理。

其次，財務信息質量的提升離不開相應法律法規的支持。通過相關法律法規的完善來形成非營利組織財務不透明的法律責任追究和懲戒機制,才能從根本上保障財務透明度,最終建立一套完整的財務透明度提升機制。非營利組織財務信息披露的法律責任主體主要包括兩大類,即非營利組織管理人員和審計人員。管理人員對其提供的財務信息承擔責任,審計人員對其發表的審計意見負責。與企業相比,非營利組織的會計核算與管理不甚規范,財務信息質量較低,且所披露的財務信息在一定程度上都沒經過審計人員的嚴格審計,財務透明度會計審計的法律責任界定模糊且責任弱化。對此應完善有關法律條款和具體法律解釋中對其法律責任的界定,因為這將直接涉及責任追究。如果非營利組織出現了財務信息披露不透明的現象,應分別追究管理人員和審計人員各自應當承擔的責任。對兩者應承擔的法律責任和處罰方式要有明確的量化規定,使各種形式的財務不透明現象得到應有的制裁。作為制度和規則的建立和維護者,政府有效發揮其職責和作用是完善法律法規的基礎。政府是強制性制度的供給者,可以通過法規、制度的制定、實施來影響與決定非營利組織行為模式的選擇。基于中國國情,在非營利組織相關法律不完備的情況下,政府應當設定嚴格的和可實施的懲罰機制,嚴厲懲罰財務不透明的組織。無疑,這樣會加大政府的成本。但是博弈論的分析表明,一個短暫而嚴厲的執法過程的效果可能大大高于一個投入同樣力量進行的長期而溫和的執法過程。事實上,這樣才可以使得財務披露的不透明行為向透明行為轉變,其本質在于故意制造風險,讓這個風險大到違規者難以忍受,從而迫使他們提升自身的財務透明度。

（二）完善非營利組織治理結構

非營利組織應當建立控制權制衡機制，即治理機制的內在基礎。非營利組織的內部治理結構可包括會員代表大會、理事會、監事會和管理人員。而構建治理結構其根本目的在于試圖通過各種機構的設置與安排，以達到相關利益主體之間的權力、責任和利益的相互制衡。在內部治理結構中，會員代表大會是最高權力機構，其在組織治理中決策的內容包括：決定組織的重大方針和投資計劃；選舉理事會；批準組織中、長期財務預決算；決定組織的清算合并等戰略.民間非營利組織可以采用建立審計委員會的辦法更好地達到內部審計的目標。可以借鑒美國非營利組織審計委員會的一般制度：

1.非營利組織審計委員會的組成

（1）委員的任命

審計委員會應由來自董事會的3-5 名成員組成，其成員由董事長進行委派并獨立于組織管理層。

（2）委員的基本條件

主要包括：①了解組織所在行業的情況及影響該行業的政治、經濟法律、稅收等因素。②具有牢固的管理、財務、稅務等知識基礎，并能很好地理解和把握內部控制問題。③具有健康的懷疑態度。④愿意并能積極花費時間和精力從事該項工作。

2.民間非營利組織審計委員會的職責與活動

民間非營利組織資金主要來源于社會捐贈、會員繳納會費以及納稅人繳納稅款等，其應對廣泛的利益相關者負責。由于民間非營利組織與出資者之間的關系不是建立在商業基礎上，而是信譽基礎上的，所以良好的信譽對于組織的生存與發展十分重要。信譽一旦失去，將很難重獲。審計委員會應勤勉工作以維護組織信譽，促進組織健康發展。

（1）審計委員會的兩大職責

①幫助董事會監督和復核組織的內部控制是否恰當建立并一貫遵守，組織所采用的重要會計政策和所進行的會計估計、判斷是否正確適當，所出具的財務報告是否及時并

符合規定。②鼓勵和促進董事會、管理層、內外部審計人員之間的溝通，以保證信息的公開透明和準確傳遞。

（2）審計委員會應從事的具體活動包括

①向董事會推薦獨立的會計師事務所。②復核外部審計師的整體工作計劃，著重考慮計劃的重要性水平。③如果組織中設有內部審計部門的話，對其人員和業績進行監督。④對內部控制結構進行監督，保證其恰當建立并一貫遵守。⑤與外部審計人員討論審計過程中發現的重大問題。復核關鍵的會計和審計判斷，復核審計過程中確認的差錯水平，并要求管理層對仍未調整的差錯說明理由。⑥同外部審計人員一起復核審計結果。⑦解決審計人員與管理層之間的分歧。

3.民間非營利組織審計委員會會議

與公司審計委員會每年至少召開三次會議的規定不同，民間非營利組織審計委員會每年至少召開兩次會議，即審計前會議與審計后會議。根據每次會議的具體議程，部分董事會成員、管理層成員、內外部審計人員將會被邀請參加會議。至于會議召開時間則大部分取決于組織審計活動的時間。

（1）審計前會議的基本職責

①同內部審計主管復核和評價內部審計的計劃。②同外部審計人員復核外部審計師的整體工作計劃，著重考慮計劃的重要性水平。③檢查重點審計領域，如組織當年的籌資活動等。④同外部審計人員討論重大新增和未決會計原則、財務報告實務或審計事項。⑤如需要的話，復核管理層對于外部審計人員基于上年審計出具的管理建議書所做出的反應。⑥獲取并復核內部審計人員工作情況的報告。

（2）審計后會議的基本職責

①同外部審計人員復核當年審計工作情況，并討論一些重要事項，如新增披露、會計政策變更或者可能的變更對財務報告的影響。②復核審計委員會要求內外部審計人員予以調查事項的完成情況。③復核財務報告和審計報告底稿。④獲取外部審計人員提交給審計委員會的報告。⑤獲取外部審計人員基于審計向管理層提交的管理建議書。⑥以秘密會議形式，分別與財務人員、內外部審計人員私下會面。

（三）建立健全非營利組織的內部控制

非營利組織內部控制的建設是動態的，它會經歷由簡單到復雜、由元素缺少到元豐富的過程，這一切將得益于對該領域的不斷深入研究。在探索我國非營利組織內部控制

建設的道路上，可以從以下幾方面入手：

首先，對規模較大，資金數量達到一定標準的民間非營利組織在條件允許的情況下，應設立內部審計機構。

其次，一些事業單位雖然有內審機構，但卻未能充分發揮其職能，使內部審計只能是國家審計的延伸，而國家監管力量與監管的任務懸殊過大，致使監管工作不到位，對一些違法違紀事件出現漏審。其實政府事業單位的內部審計不僅是預算撥款審計，還應包括社會效益審計、經濟效益審計和基建投資審計。如前所述，事業單位以服務社會，創造社會效益為宗旨。因此，事業單位內部審計應以財務收支審計為基礎，以經濟效益審計和內控制度審計為重點并綜合考慮其社會效益。

最后，一些大型事業單位內部審計不獨立。這不僅表現在內審機構的設置上，還表現在內部審計人員方面。目前事業單位內審機構或者與紀委監察機構合一、或者與財務部門合一。機構設置不獨立，主管領導級別低，使內部審計的職能作用不能充分發揮。從審計人員來講，事業單位特別是規模大的高校、醫院，內審人員往往在經濟利益、行政關系、血緣關系上與被審計單位有千絲萬縷的聯系，這樣在具體審計項目上就會或多或少受到來自單位負責人、被審單位或相關人員的影響，審計人員不獨立會嚴重影響審計質量。鑒于事業單位內部審計存在的以上問題,筆者認為主要是應改善目前內審機構不獨立的現狀。有條件的事業單位如高校、醫院可以借鑒企業的做法設置審計委員會，作為內部審計的領導機構，內審機構直接向審計委員會負責、報告。一方面提高了內部審計的獨立性和權威性，改善了內部審計受制于管理層的狀況，另一方面也可以使內審機構充分發揮其職能，提高審計質量。

（四）發展非營利組織的績效審計

隨著國家公共開支的增長和公營企業的涌現，經濟資源供給與需求矛盾日益尖銳，一些西方國家的審計機關已從單純的財務審計和合規性審計，發展到開展績效審計，績效審計成為現代政府審計發展的一種趨勢。對績效審計的定義目前雖無統一的界定，通常的觀點認為，對一個組織的績效審計主要包括對資源投入的經濟性、管理的效率性和工作的效果性的審計。筆者認為對政府事業單位的績效審計應從這些單位自身的改革入手。事業單位要求其自身有一套健全的包括人力資源管理、財務管理等在內的管理制度。但由于各方面原因，我國學者在關注企業改革、政府治理的同時，卻很少把目光投向這些非營利組織。近年來政府雖然進行了事業單位改革，但過去的改革是把事業單位“推

向了市場”。大多數事業單位建立的目的是提供公共服務，創收的驅動會在公共服務領域引入一些不合理的激勵機制。同時，因為沒有建立起更好的績效管理體系和完善的財務責任制度，致使這些單位管理上有較多漏洞，舞弊行為時有發生的現象得不到遏制。為了改善公共服務，我國需要進行全面、協調的事業單位改革。就績效管理和財務制度而言，一方面應建立并有效實施績效管理合約。在政府內部中央政府可以為各部委、地方政府和單個事業單位建立服務標準，包括明確每一級政府在公共服務中的作用和最低服務標準。在事業單位和負責監督事業單位績效的政府部門之間建立資源協議，明確績效標準，明確預算和自籌資金的使用規則，包括預算和財務管理。另一方面應強化財務責任制度。將所有的公共資源投入，包括土地、固定資產、各種政府補貼、稅費優惠、無形資產等，都包括在事業單位成本核算和報告制度之中，以便正確地反映在特定時期內到底有多少公共資源投入到了某一事業單位，事業單位的績效管理、財務管理制度改革將為績效審計奠定良好的制度基礎。

相比較而言，民間非營利組織會計制度的健全為其績效審計創造了較好的制度環境。會計信息為審計提供了基礎，但要進行績效審計我國還需加緊制定績效審計準則，作為績效審計的依據和標準。應借鑒最高審計機關國際組織、最高審計機關亞洲組織和其他國家審計機關倡導的最佳實務，同時考慮我國的國情。值得注意的是，在制定績效審計準則時,應考慮非營利組織提供公共服務的特殊目的。在評價一個項目或活動時，除了經濟性、效率性和效果性之外，還要注重平等與社會效益方面。平等是指在項目管理過程中公平與公正地使用公共資金;社會效益是指事業單位的業務活動成果要能被社會所承認、所接受。只有當關于平等與社會效益的審計發現影響到經濟性、效率性和效果性三者之一時，才應當被審計人員關注。

在審計主體上，事業單位績效審計應從國家審計為主逐步擴大到部門內部審計和社會審計。由于政府事業單位的特殊地位，由國家審計機關實行強制性的審計監督較為適宜。但隨著事業單位活動的日趨復雜和單位數量眾多、涉及面廣、分工越來越細等因素影響，國家審計的力量有限，必須發揮內部審計和社會審計的補充作用，將一部分二級、基層事業單位交由內部審計和社會審計組織進行績效審計，從而發揮審計體系的整體功能。就民間非營利組織而言可以借鑒國外成功經驗，引入第三方評估(認證)和公示制度。如美國慈善信息局作為民間非營利組織機構，每年四次公布對全國基金會的評價結果。公眾往往根據它的評價結果來決定對哪個基金會捐款。這樣，通過第三方的評估及評估結果的公示，可以使非營利組織的活動接受公眾監督，幫助非營利組織降低成本，以改變權力尋租、內外部信息不對稱等現象,為其今后全面實施績效審計奠定基礎。

我國的非營利組織審計仍然處于逐步探索的階段，由注冊會計師審計、內部審計和政府審計三者結合的審計體系尚存在著一些問題。因此在借鑒其他國家的解決方案后提出了健全審計制度，提升非營利組織對自身財務活動的監督，完善治理結構，引入績效審計的方法，以加快我國對非營利組織審計的發展。

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第四篇：非營利組織

非營利組織：

非營利組織（NPO）是指不是以營利為目的的組織，它的目標通常是支持或處理個人關心或者公眾關注的議題或事件。非營利組織所涉及的領域非常廣，從藝術、慈善、教育、政治、宗教、學術、環保等等。非營利組織的運作并不是為了產生利益，這一點通常被視為這類組織的主要特性。然而，某些專家認為將非營利組織和企業區分開來的最主要差異是：非營利組織受到法律或道德約束，不能將盈余分配給擁有者或股東。非營利組織有時亦稱為第三部門，與政府部門（第一部門）和企業界的私部門（第二部門），形成三種影響社會的主要力量。非營利組織還是必須產生收益，以提供其活動的資金。但是，其收入和支出都是受到限制的。非營利組織因此往往由公、私部門捐贈來獲得經費，而且經常是免稅的狀態。私人對非營利組織的捐款有時還可以扣稅。慈善團體是非營利組織的一種，而非政府組織（NGO）也可能同時是非營利組織。

非營利組織興起的原因：

非盈利組織的發展是現代社會發展的必然趨勢。非盈利組織興起的主要原因源于第一和第二部門職能和力量的欠缺。隨著市場經濟的發展，市場機制觸及到社會生活的各個角落，但是，社會問題的多重性、復雜性是市場機制難以招架的，更談不上合理地解決。同時，市場機制本身造成的貧富差距，增加了新的社會問題。對殘疾人、城市貧困人口的救助，對社區中老年人的照顧等，也是單一的市場機制所無能為力的。同時，政府不是萬能的，政府的力量是有限的。單獨依靠政府力量已不能解決眾多的社會問題。而非盈利組織的興起，恰恰彌補了第一、二部門在解決社會問題上的不足，因此，受到人們的高度重視。編輯本段歷史發展

二戰后，一方面，人們對兩次大戰進行了反思，戰爭給社會造成了空前的災難和巨大浪費；另一方面，民族間的、地區間的、國家間的差別和矛盾繼續存在，并可能激化。人們發現，社會中的兩大部門已不能滿足社會經濟活動與公共需求的平衡需要。于是，社會組織形態開始非營利組織化，逐漸出現了第三部門--非贏利性組織，也就是社會公益部門。如出現了聯合國，以協調國家之間的關系；建立世界銀行，對不發達國家和地區做扶貧性質的援助性貸款工作；成立了世界衛生組織，關注支持不發達國家和地區的衛生與健康問題；WTO組織也屬于這種非政府組織。這些組織的出現和發展大大有利于世界的發展和社會的和諧，這些公益組織的力量也越來越強，影響越來越大。

社會三大部門在社會中各有其特定的功能，分工合作，使社會處于一個和諧的狀態。第一部門，創造先進的生產力與社會財富，是社會基礎。第二部門，通過納稅和財政支出處理社會公共事務，維護社會公平與秩序。第三部門，通過征集社會志愿和經營處理特別公共事務，救助弱勢群體，增進社會和諧與文明。

但隨著社會不斷發展和進步，社會三大部門內在也發生了變化。逐漸按照市場的要求來進行改造和建設，進行了市場化改革。所謂市場化改革就是確立了平等的市場參與主體、公平透明的市場運行規則和中立的市場裁決主體。在這個市場體制中，各市場參與主體平等參加市場競爭，每一主體都可以自由選擇參與和怎樣參與，但必須對其選擇后果負責，并按照市場規則和制度辦事。其結果是，有競爭力的企業存活下來，豐富了社會供給、提高了商品品質、價格低廉、服務周到，符合廣大人民群眾的利益，因市場化的選舉競爭和規則的執行使政府腐敗逐漸消除，社會服務水平得到極大地提高。非贏利性組織則通過公平的競爭主體和公行的自律互律準則，促進公益市場的透明化，提升公益組織的效率，增進社會的文明與和諧。

非營利組織界定：

非營利組織在不同國家和地區有不同的稱謂。非營利組織是美國廣泛采用的概念，美國財務會計準則委員會（FASB）將其定義為：“符合以下特征的實體：①該實體從捐贈者處獲得大量的資源，但捐贈者并不因此而要求得到同等或成比例的資金回報；②該實體經營的目的不是為了獲取利潤；③該實體不存在營利組織中的所有者權益問題”。FASB對非營利組織描述的特征①和③基本上說的是非營利組織的“志愿性”和“公益性”，當然特征①中的捐贈者絕大多數是民間個人和機構，因此FASB描述的非營利組織也具“民間性”特征，特征②說的即是“非營利性”。在我國，非營利組織作為一個獨立的概念在正式文件中基本沒有出現過。在研究非營利組織會計時，不少人常常談到事業單位。從經營目的來說，我國的事業單位應屬于非營利組織的范疇，但其具有國有屬性，且多是由財政撥款的。因此，不宜將事業單位與非營利組織混為非營利組織一談。征求意見稿規范的主要是民間非營利組織的會計核算問題，其指出民間非營利組織應符合以下條件：①不以營利為目的；②任何單位和個人不因為出資而擁有非營利組織的所有權，收支結余不得向出資者分配；③非營利組織一旦進行清算，清算后的剩余財產應按規定繼續用于社會公益事業。可以看出，此定義借鑒了美國的定義，且更加突出了非營利性和社會公益目的。征求意見稿用列舉的方式指出我國的民間非營利組織包括社會團體、基金會和民辦非企業單位，這就與我國的事業單位區分開來。從法律形式上來考察，這三個單位是符合民間非營利組織條件要求的：社會團體是指由中國公民自愿組成的，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織；基金會是指對國內外社會團體和其他組織以及個人自愿捐贈資金進行管理的民間非營利性組織，是社會團體法人；民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。因此，征求意見稿將它們作為民間非營利組織從而做出會計規范是合適的。

非營利組織使命：

非營利組織一般是指不以獲取利潤為目的，而從事商品生產、流通、提供服務的民間組織。非營利組織不存在利潤指標在企業財務中，利潤指標能為衡量企業績效提供標準，為企業提供量化分析的方法，使企業的分權管理成為可能，也便于進行不同組織之間比較。然而，非營利組織是不以獲取利潤為目的為社會公益服務的組織。在非營利組織財務中通常缺少利潤這一指標，這使得管理的系統性受到損害：管理人員經常難以就各種目標的相對重要性程度達成一致；對于一定的投入能在多大程度上幫助組織實現自己的目標也難以確定；分權管理的操作難度加大，許多決策不宜下放給中下層管理人員；不同非營利組織之間也無法進行績效的對比。非營利組織責權利不是十分明確，對企業而言，內部管理通常可劃分為許多責任中心，對每一責任中心都明確其職責，并賦予相應的權力，在對其職責履行進行考核評價的基礎上，給予其相應的利益。而對于非營利組織而言，由于不存在利潤指標，對各部門的職責履行的情況難于考核評價，因而對于各部門的責權利也就無法十分明確。

非營利組織作用：

(1)社會服務。為社會成員提供中介服務和直接服務。(如出國留學的咨詢服務和各種養老院、民辦學校)

(2)社會溝通。為政府與企業、政府與社會之間的溝通充當橋梁。一方面，向政府反映企業、社會的意見、建議，為政府提供信息；另一方面，協助政府作好宣傳、指導、監督等方面的工作。(如各種行業協會)

(3)社會評價。對生產、消費品作出公正的評價(如各種調查機構)。

(4)社會裁斷。調解社會成員之間的糾紛，如消費者權益保護協會。

基本的政治作用：

(1)政府合法性的資源供給者，合法性就是人們對享有權威的人們的地位的承諾和對其命令的服從。

(2)政府權力的監督者。非贏利組織為人們的自由結社提供了自我組織的空間，這些組織以公共利益為目標，以保護人類整體利益為宗旨，通過有組織的活動，喚起公眾的公共意識，影響政府的公共決策。

(3)民主價值觀的培育者。有利于培養公眾的正確的參政觀。

非營利組織財務管理：

1、非營利組織財務管理的特征：

聯合國的國民經濟核算體系將經濟活動劃分為五大類：金融機構、非金融企業、政府、非營利組織和家庭。非營利組織與其他四類社會組織的區別在于，非營利組織的大部分收入不是來自于以市場價格出售的商品和勞務，而是來自其成員繳納的會費和支持者的捐贈。

非營利組織具有如下財務特征：

（1）顧客不是主要的資金來源。非營利組織不依靠從顧各那里獲取的服務收來維持生存和發展，它的收入主要來源于接受民間捐贈和公共部門支持。非營利組織為實現其社會使命提供的服務，其收費是低水平的甚至是免費的，而不是按照市場經濟價值規律來收費。

（2）不存在利潤指標。非營利組織是不以獲取利潤為目的為社會公益服務的組織。在非營利組織財務中通常缺少利潤這一指標，這使得管理的系統性受到損害：管理人員經常難以就各種目標的相對重要性程度達成一致；對于一定的投入能在多大程度上幫助組織實現自己的目標也難以確定；分權管理的操作難度加大，許多決策不宜下放給中下層管理人員；不同非營利組織之間也無法進行績效的對比。

（3）責權利不是十分明確。對非營利組織而言，由于不存在利潤指標，對各部門的職責履行的情況難于考核評價，因而對各部門的責權利也就無法十分明確。

（4）所有權形式特殊。非營利組織不能對其資財權益進行轉讓、出售，并且在某些情況下必須按資財提供者的要求來動作、管理和處置資財。資財的提供者不期望收回或據以取得經濟上的利益，因而非營利組織通常不進行損益的計算，也不進行凈收入的分配。

2、非營利組織財務管理的主要功能：

非營利組織財務管理在資金管理上的作用主要體現在兩個方面：一是有助于降低動作的成本，提高組織動作效率，使有限的動作的成本，提高組織動作效率，使有限的動作資金發揮最大的社會效用；二是有助于非營利組織對外樹立形象，提高組織公眾信度，組織的籌資管理更順利有效。

具體說來主要有以下功能：

（1）體現組織宗旨。一個組織的收入和支出項目，一目了然地體現著其組織活動是否合科宗旨。在美國，審計部門主要通過對財務收支的審計來判斷非營利組織是否具有非營利組織的性質，從而決定其是否可享受免稅資格。

（2）提高資金利用效率。由于非營利組織資金的有限性和目標的高尚性，通過嚴格的財務管理提高資金的使用效率非常必要。一個好的財務管理系統，不僅能夠保障項目所需自己的收支，使組織處于安全運作狀態，通過成本分析，預算監督等環節，能夠提高項目資金的運作效率。

(3)防止腐敗。一個非營利組織的財務狀況如何，反映著該組織及其工作人員的工作規范和作風。嚴格的財務管理將使組織的每一個環節處于透明和公開的狀態，配合合理公正的獎懲制度，將在制度層面上有效地遏制腐敗的滋生。

(4)監督組織的運作。財務管理記錄了組織的日常活動情況，通常對非營利組織財務情況的監督，可以從一個側面監督組織的運作。非營利組織理事會成員通過定期檢查財務狀況，對組織運作管理進行監督。社會公眾對非營利組織的財務報告，間接地監督其活動的非營利性及合法性。

(5)爭取減免稅。非營利性組織可以享受各種減免稅政策。世界各國都制定了一些非營利組織稅收的優惠政策。大體上有兩類：一是對非營利組織本身的減稅，如土地稅、房產稅、汽車牌照稅、特殊營業稅等；二是對非營利組織捐贈者的減稅，我國1999年實施的《公益事業捐贈法》規定稅收上享有一定的減免稅待遇。通過更好地了解國家相關的政策法規，嚴格編制組織的財務報告，可以爭取更好的減免稅待遇，對組織的發展作用重大。

非營利組織介紹：

一、臺灣

一般在臺灣提到非營利組織，主要可分為社團法人和財團法人兩種類型。因為人的聚集而組成的法人團體，稱為“社團法人”，例如，協會（社會服務及慈善團體）、學會（學術文化團體）等。因人的聚集而設立，因此最高權力來源為會員大會，由會員大會選出理監事若干名后組成理事會以及監事會，再分別由理事會中選出理事長以及監事會中選出常務監事，作為日常會務的主要管理以及監督等工作。一般的協會會在理監事會下設總干事或秘書長，作為主要的會務行政人員，管理協會的實際會務。

因為財物的聚集而設立組織的團體，稱為財團法人，也就是一般的基金會。財團法人因為“財物”而聚集，所以重點在財物的管理(因為不一定是錢，也可以是土地等有價且可以孳息的財貨)。因此在成立之初便需訂定捐贈辦法，設董事會，并且內置董事長、董事與監事若干人，執行這筆財物的管理，因此董事會為日常政策性決定的單位，一般會在下設一執行長，作為日常基金會行政事務的工作者。

社團法人與財團法人的差異：前者依人而設立，所以一切權力來源為會員大會，理事長為間接選舉后的最高領導人，連選得連任一次，每次任期最多不可超過4年。后者因為財物而設立，所以一切權力最高來源為董事會，董事長及董事皆可連選連任。前者的重點是眾人的意志，后者的重點是要把錢管好。前者有明確的法律管轄，人民團體法為其主要管理法律。后者目前沒有明確的法律，只有在民法內有間續性的提到，目前在臺灣實行的財團法人設立管理辦法，多半都只是中央政府或者是地方政府的行政命令而已。

二、英國

在英國，非營利組織很少被視為一個單一類型的實體。所有善心組織都必須向慈善機構委員會（Charity Commission）登記為慈善機構（charity）而不是非營利組織。在美國被歸類為非營利組織的其他團體，例如職業團體（tradeunion），分別受到不同法規的規范。

三、非營利組織在中國

中國大陸由于政治體制等方面的原因，目前尚沒有典型的西方意義上非營利組織。一般民眾所熟知的青聯、婦聯、殘聯、中國貿促會和對外友協等組織實際上都是有政府背景的半官方社會組織。這些組織從雇員到資金來源都有很深的官方背景。近年來，許多和西方非營利組織近似的社會組織數量呈不斷增多之勢，但是由于缺乏相關的法律規范，這些組織在到政府部門注冊時，要么選擇掛靠某個政府部門，成為同青聯、婦聯一樣的半官方組織，要么注冊成為普通的營利性公司。許多國外的跨國非營利組織在發展它們中國業務的同時，也面臨著同樣的問題。很多國外非營利組織選擇注冊為營利性公司，還有一些干脆選擇不進行注冊。編輯本段中國非贏利組織的現狀

中國非贏利性組織由于20世紀80年代的經濟體制轉軌和政府職能的轉變，而得到了迅猛發展。但是也存在不少的問題，主要表現為：

(1)人均擁有量不足。非贏利性組織數量的多少在一定程度上可以反映出一個國家和地區文明和民主的發展程度，是公眾發揮其作用的重要工具。據統計，我國每萬人擁有的非贏利性組織的數量為1.45家，不僅遠遠落后于發達國家(美國為51.79家，法國則高達110.45家)，而且低于印度和巴西這兩個發展中國家，非贏利性組織數量的不同，嚴重制約了市場經濟的發展，市場經濟不僅需要買賣雙方，還需要大量中介組織對市場交易過程進行監督和協調，還制約了社會集體福利水平的提供，非贏利組織的主要功能在于為社會提供集體的福利。例如，社區服務、養老等。由于這些集體物品的消費規模較小，如果政府直接提供，那么組織成本將非常高，因此，政府一般不會直接介入這類集體物品的供給，而是通過非贏利性組織來提供一定的集體物品。

(2)經費不足。無論是官方的、半官方的還是民間的非贏利組織，都存在經費不足的問題，根據2000年對非贏利組織進行的一次調查表明，41.4%的非贏利性組織將它面臨的主要是經費不足。

(3)能力不足。非贏利性組織的能力主要是指非贏性組織動員多種社會資源，如社會資源等來實現自己的宗旨，其不足主要表現在非贏利性組織總支出規模太小。從微觀角度來看，能力不足主要體現為非贏利必組織的領導及其工作人員的個人能力難以適應新的社會環境，缺乏迎接新挑戰的觀念和知識。

(4)結構不合理。不能適應公眾的需要。主要表現為功能結構不合理和服務對象結構不合理。

功能結構不合理：非贏利組織一般分為政治型的(各種人民團體)、業務管理型的(各種行業協會)、利益代表型(代表某群體利益如企業家協會)、公益服務型(弱勢群體保護協會)、文體聯誼型(圍棋協會)和學術交流型(各種學會和研究會)。據調查表明，當前所占比例最大的是學術交流團體，占總數的48%，其次是業務團體，占28%，利益代表和公益型的分別占約6%，非贏利組織的功能結構同社會總體發展狀況密切相關，在發達的民主國家，公益服務團體所占比例較大，即使同發展中國家相比，我國的公益性組織的比例也非常低。服務對象結構不合理：非贏利組織的服務對象大致可以劃分為三類：優勢群體，這部分人在社會生活中處于中上階層；中間群體，在社會生活中處于中下階層；弱勢群體，處于下層和最低層，當前為弱勢群體服務的非贏利組織數量還較少。

(5)法制缺陷

非營利組織分類：

1.動員資源型。非營利組織為了能夠生存和發展,必須動員各種社會資源,包括慈善捐贈和志愿服務。隨著這種社會功能日益發展和成熟,動員資源在少數非營利組織身上會逐漸專業化,出現一些以動員資源為核心功能的非營利組織,包括一些專業籌款的基金會和社會團體,一些專業開展資助活動的基金會和社會團體,一些專業招募、培訓和派遣志愿者的社會團體和民辦非企業單位。這種類型的非營利組織可能數量很少,但專業化程度很高,有相當高的社會公信度和影響力,對各種類型的非營利組織形成強有力的資源支持平臺,因而在公益認定和評估,以及社會監督和監管方面都應有很高的要求和相應的約束。

2.公益服務型。非營利組織提供的公益服務遍及社會的各個方面,包括公益慈善、救災救濟、扶貧濟困、環境保護、公共衛生、文化教育、科學研究、科技推廣、農村和城市的社會發展及社區建設等許多領域,都是非營利組織開展公益服務較為集中的領域。隨著這種社會功能的不斷發展和成熟,公益服務在一些非營利組織身上會逐漸專業化,出現一些以公益服務為核心功能的非營利組織,包括一些主要開展公益項目的基金會、社會團體和民辦非企業單位,以及開展各種社區服務的基層組織等。這種類型的非營利組織數量巨大,分布廣泛,但是單體規模可能不大。它們的共同特點是面對受益者的各種需求,致力于為公眾提供各種形式的公益服務并謀求社會公益;它們與各級政府和相關各個領域的政府公共服務相輔相成,在很大程度上成為政府公共服務的有益補充。

3.社會協調型。在社會轉型期,各種形式的非營利組織越來越成為公民表達意愿、維護權益、協調關系、化解矛盾、實現價值的最為廣泛和直接的形式,這是中國的非營利組織近年來在數量上急劇膨脹的重要原因之一。隨著這種社會功能的發展,推動社會協調、參與社會治理成為一部分非營利組織的主要功能。從機制上看,大體上有以社區為基礎的橫向協調型和以社群為基礎的縱向協調型兩種不同類型,前者如各種社區群團組織,后者則包括各種形式的商會、行業協會、工會、聯誼會、同學會、消費者協會等。這種類型的非營利組織一般采取會員制的社團形式,注重社會資本,在會員共同利益基礎上形成一定的共益空間并為會員提供服務,同時強調對所在社區或社群的代表性,積極參與社會公共非營利組織事務。它們數量很大,種類繁雜,其共同特點是具有較強的自我穩定性。

4.政策倡導型。非營利組織不僅積極參與各級相關立法和公共政策的制定過程,以各種努力倡導和影響政策結果的公益性與普惠性,而且往往作為特定群體特別是弱勢群體的代言人,表達其利益訴求和政策主張。隨著這種社會功能的發展,政策倡導成為一些非營利組織的主要功能,其中一部分成為專門從事相關政策研究并積極影響政策過程的思想庫,另一部分成為積極參與社會博弈的弱勢群體的代言人或者利益集團的代言人,有的發展成為對社會政治過程有影響的壓力集團。這種類型的非營利組織的數量雖然不多,但影響很大,它們的共同特點是有明確的政策主張,較多關注社會公正,并通過積極的倡導活動影響政策過程。

非營利組織財務管理：

1、非營利組織財務管理的特征

聯合國的國民經濟核算體系將經濟活動劃分為五大類：金融機構、非金融企業、政府、非營利組織和家庭。非營利組織與其他四類社會組織的區別在于，非營利組織的大部分收入不是來自于以市場價格出售的商品和勞務，而是來自其成員繳納的會費和支持者的捐贈。

非營利組織具有如下財務特征：

（1）顧客不是主要的資金來源。非營利組織不依靠從顧各那里獲取的服務收來維持生存和發展，它的收入主要來源于接受民間捐贈和公共部門支持。非營利組織為實現其社會使命提供的服務，其收費是低水平的甚至是免費的，而不是按照市場經濟價值規律來收費。

（2）不存在利潤指標。非營利組織是不以獲取利潤為目的為社會公益服務的組織。在非營利組織財務中通常缺少利潤這一指標，這使得管理的系統性受到損害：管理人員經常難以就各種目標的相對重要性程度達成一致；對于一定的投入能在多大程度上幫助組織實現自己的目標也難以確定；分權管理的操作難度加大，許多決策不宜下放給中下層管理人員；不同非營利組織之間也無法進行績效的對比。

（3）責權利不是十分明確。對非營利組織而言，由于不存在利潤指標，對各部門的職責履行的情況難于考核評價，因而對各部門的責權利也就無法十分明確。

（4）所有權形式特殊。非營利組織不能對其資財權益進行轉讓、出售，并且在某些情況下必須按資財提供者的要求來動作、管理和處置資財。資財的提供者不期望收回或據以取得經濟上的利益，因而非營利組織通常不進行損益的計算，也不進行凈收入的分配。

2、非營利組織財務管理的主要功能

非營利組織財務管理在資金管理上的作用主要體現在兩個方面：一是有助于降低動作的成本，提高組織動作效率，使有限的動作的成本，提高組織動作效率，使有限的動作資金發揮最大的社會效用；二是有助于非營利組織對外樹立形象，提高組織公眾信度，組織的籌資管理更順利有效。具體說來主要有以下功能：

（1）體現組織宗旨。一個組織的收入和支出項目，一目了然地體現著其組織活動是否合科宗旨。在美國，審計部門主要通過對財務收支的審計來判斷非營利組織是否具有非營利組織的性質，從而決定其是否可享受免稅資格。

（2）提高資金利用效率。由于非營利組織資金的有限性和目標的高尚性，通過嚴格的財務管理提高資金的使用效率非常必要。一個好的財務管理系統，不僅能夠保障項目所需自己的收支，使組織處于安全運作狀態，通過成本分析，預算監督等環節，能夠提高項目資金的運作效率。

(3)防止腐敗。一個非營利組織的財務狀況如何，反映著該組織及其工作人員的工作規范和作風。嚴格的財務管理將使組織的每一個環節處于透明和公開的狀態，配合合理公正的獎懲制度，將在制度層面上有效地遏制腐敗的滋生。

(4)監督組織的運作。財務管理記錄了組織的日常活動情況，通常對非營利組織財務情況的監督，可以從一個側面監督組織的運作。非營利組織理事會成員通過定期檢查財務狀況，對組織運作管理進行監督。社會公眾對非營利組織的財務報告，間接地監督其活動的非營利性及合法性。

(5)爭取減免稅。非營利性組織可以享受各種減免稅政策。世界各國都制定了一些非營利組織稅收的優惠政策。大體上有兩類：一是對非營利組織本身的減稅，如土地稅、房產稅、汽車牌照稅、特殊營業稅等；二是對非營利組織捐贈者的減稅，我國1999年實施的《公益事業捐贈法》規定稅收上享有一定的減免稅待遇。通過更好地了解國家相關的政策法規，嚴格編制組織的財務報告，可以爭取更好的減免稅待遇，對組織的發展作用重大。

(6)預防危機。非營利組織可能面臨各種困難和危機，財務上的危機可能直接導致非營利組織業務的開展，危及組織生存發展。通過健全的財務管理、財務預算和財務分析規劃，可以確保組織發展的資金基礎，預防和化解財政危機，謀求組織的可持續發展。

(7)提高公信度。非營利組織的財務報告是對組織的捐贈者一個正規的書面交代，對非營利組織有特殊的意義。只有實行健全透明高效的財務管理，才能提高自身的社會公信度，增加捐贈人對組織的認同，從而獲得更多的捐贈。

解決非營利組織困境的措施：

(1)建立政府與非贏利組織之間的合作關系。

(2)創造良好的環境，培育非贏利組織發展。

(3)政府制定扶持非贏利組織發展的相關法律、政策。(如改登記制為備案制，取消掛靠制，保持獨立性，加強監督和引導非贏利組織的結構轉型，加快公益類和為弱勢群體服務的非贏利組織的發展)。

(4)非贏利組織加強和提高自身素質(人員素質、知識水平、對弱勢群體的關注)。

非營利組織的局限性：

(1)非志愿性。許多國家的非贏利組織的經費開支直接來源于政府，各種非贏利組織日益專業，許多工作人員不再是志愿者而是職業受薪者，成為類似的職業官僚，志愿人員缺乏必要的專業知識和培訓。

(2)非獨立性。由于志愿組織的經費主要來源于政府或企業捐贈時，非贏利組織就逐漸喪失了自己的獨立性，受資助者價值觀和行為的引導。

(3)政府職能的虛假轉移。不能有效地履行對政府的監督職能，成為準政府組織。

(4)腐敗問題。由于一些大型非贏利組織決策的非公開性和非民主性，使得非贏利性組織也受到腐敗和責任感缺失等問題的困擾。

非營利組織與非政府組織的區別與聯系：

從概念的內涵看，非政府組織是在政治領域中定義的，它主要包括各種利益群體的組織，例如工會、婦女組織、行業協會、職業團體等。從字面意義上看，企業當然也屬于非政府組織，但由于它不在政治領域中，因此從概念的內涵看，不能將它包括進來。

非營利組織則是在經濟和社會服務領域定義的，它主要教育、衛生、科學、社會福利及其它福利組織。由于這些組織所的服務的受益人一般為個人，可以進行收費，有的服務還可以完全市場化，例如醫療服務中的某些項目是如此，因此這組織是介于經濟與社會服務之間，有時甚至可以互換，從“產品”性質上不能完全將它與企業區別開來。而從組織目標上則可以看出二者明顯的差別。企業的目標是贏利，而社會服務組織是不贏利的。

非營利組織可以收費，但其水平應低于市場價格。機構也可以有利潤，但不能用于分配，而必須用于符合組織目標的服務項目。

同樣，從字面上看，政府也是非營利組織，但它是政治領域范圍，因此在使用非營利組織概念是，還沒有人將政府包括進來。

為了強調政府、企業與其他組織的區別，出現了第三部門概念，它包括政府與企業之外所有類型的組織。非政府組織及非營利組織都屬于第三部門，這是它們的共性，但由于它們之間存在上述的區別，從評估的目的看，還是應當注意這種差別。

第五篇：非營利組織

關于中西非營利組織志愿者管理的比較研究

摘要：志愿者是非營利組織區別于政府組織及企業的一個顯著特征。志愿者的加入，可以有效的降低非營利組織的運營成本，減輕資金壓力，使得非營利組織的工作產生巨大的效力和活力。隨著環境的發展和競爭的日益加劇，如何建立一支具有高度責任感和靈活性、專業基礎的志愿者隊伍，并對其進行有效的管理是非營利組織面臨的一個重要課題。據統計，目前我國的志愿者約占總人口的7%，而西方發達國家的這個數字一般都在40%以上，我國非營利組織志愿者管理工作剛起步，在這一方面與西方有一段距離。本文通過對中西方非營利組織的志愿者管理進行比較研究，發現雙方在非營利組織志愿者管理的問題，然后取長補短，提出一些可行性建議和辦法加以解決，特別是對于我國非營利組織的發展的促進作用。

關鍵詞：中西方

非營利組織

志愿者管理

問題與解決

一、非營利組織的志愿者管理

談到非營利組織的志愿者管理，那么就有兩個概念需要解釋清楚，這兩個概念分別是非營利組織和志愿者。談到非營利組織的英文原文是Non-Profit Organization，縮寫為NPO。這里，將它定義為：非營利組織是不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織。從這里可以看出，非營利組織具有非營利性、非政府性、志愿公益性和或互益性等特點，它的活動范圍遍及當今社會的各行各業，是現代社會不可缺少的一個組成部分。而志愿者，又被稱為義工，一般是指那些具有志愿精神，能夠不計報酬，主動幫助他人，承擔社會責任的人。

志愿者是非營利組織重要的社會資源，志愿者管理是非營利組織管理的一個重要方面。如果說人力資源管理體現的是非營利組織和企業、政府在人的管理上的共性的話，志愿者管理則鮮明地體現了非營利組織的個性，它是非營利組織所特有的人力資源管理。

非營利組織的運作與一般政府和企業不同。政府和企業有大量的員工，所以需要特定的人員和制度來處理人事問題，但是非營利組織只有少數員工，其他的人員只有負責制定政策的理事和沒有薪金的志愿者，非營利組織的人力資源管理方式不能完全照搬一般的企業或政府的人事管理。志愿者是非營利組織重要的、獨特的社會資源。志愿者管理是非營利組織管理的一個重要方面。Stenzel & Feeney 于 1968 年指出志愿者五種不同的基本理念：志愿者并不是一個職業工作者，志愿服務 是無酬勞的，可以自由決定對組織提供多少的服務時間；志愿者所提供的服務是不支薪的，僅可以申請交 通費、餐費或參加研討費與訓練的費用；志愿者與機構內的專職人員，具有不同的責任；志愿者對于志愿 服務有不同的使命與背景，不像專職人員需要有專業的背景與學習經歷；志愿者對于組織的認同程度不同，此差異呈現出志愿者的人力運用，是一特殊現象，并將走向“專業化的管理”。志愿者管理鮮明地體現了 非營利組織的個性，它是非營利組織所特有的人力資源管理。在非營利組織中，志愿者是組織最大的動力 來源。沒有志愿者的投入，許多非營利組織恐怕將舉步維艱；但也有的組織招募了許多志愿者，卻對組織 毫無幫助，反而造成了新的問題。因此有效地進行志愿者管理是極為重要的。

二、西方非營利組織的志愿者管理

1、人員選擇范圍小

在國外，參加志愿者活動的人中，中年人比例較高。35～54歲的人所占比例為55%，24～34歲的為50.8%，18～24歲的年輕人為38.4%，75歲的老年人參與比例為33.7%。然而近幾年，社會發展了，人們的生活節奏也隨之加快。繁重的工作使得人們閑暇時間減少，工作的負擔也讓更多人選擇和家人在一起。這使得正處于事業發展期的廣大中年人在志愿服務和休息之間左右為難。這也導致了目前志愿者可選擇的范圍相對有限。

2、人員流動性大

志愿者工作的特殊性可能導致大量人才的流失。由于志愿者多數是利用自己的閑暇時間來為社會提供這種志愿性服務的。工作的性質以兼職為主。當本職工作變化或工作的時間、地點發生變化時就有可能退出該組織。同時志愿組織的主力軍——大量的退休人員和學生本身也是不穩定的。年長的志愿者很有可能由于身體的原因無法為社會提供志愿服務。而學生群體也面臨升學和就業的壓力。以上這些原因都可能導致志愿組織人員不穩定、流動性大的特點。

3、人員培訓的缺乏 志愿組織對人員培訓方面的重視還遠不及企業。對員工進行培訓，既能給企業為了帶來更多的利潤，也符合員工的需要，成為一種員工的福利。而在有些志愿組織中，工作的專業性相對較弱，對人員的培訓也沒有得到足夠的重視。這樣既不利于志愿者知識的積累和更新，也不利于志愿者對工作產生熱情，工作的積極性弱化。

4、難以留住志愿者，造成人才流失

使用過志愿者的非營利組織也存在留住現有志愿者的問題。在1992年美國的一項民意調查中發現，40%的非志愿者曾經當過志愿者，但他們最終退出了志愿者行列。主要原因在于一些志愿者管理人員不清楚怎樣留住他們。研究發現，不滿意的地方主要有如下方面：

1）志愿活動的項目設計和志愿者們所期待的活動相左。2）缺乏對志愿者必要的回報，3）缺乏適當的培訓與管理。

4）相對于全職工來說，志愿者感覺到差別對待。5）對工作時間的要求不合適 6）缺乏個人成就感。

三、我國非營利組織的志愿者管理

中國非營利組織與志愿者血肉相聯。他們大多是依靠樸素的熱情和情感從事公益事業，管理志愿者。近年來，隨著志愿服務在中國的迅速發展，志愿者人數與日俱增，志愿者管理卻缺乏相應的發展。事實上，非營利組織對志愿者的態度相當復雜：一方面，志愿者的參與，大大降低了非營利組織的人力成本；另一方面，由于參與志愿服務的動機多元化，如果缺乏使命認同與訓練，志愿者往往成為領導或管理上的阻力，而不是助力，甚至可能影響非營利組織的公益形象。因此，與志愿者管理相關的主題就成為非營利組織關注的焦點之一。志愿活動在中國面臨著宏觀與微觀的巨大挑戰。

1、缺乏政策支持與法律保障

到目前為止，中國政府還沒有就如何開展和完善志愿者工作建立一套完善的法規，盡管它已經在具有法規效力的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”規劃和2010年遠景目標綱要》和《中共中央關于建設社會主義精神文明若干問題的決定》中倡導志愿者活動。中國政府已經就社會團體和民辦非企業單位的管理頒布了法規，志愿者活動是通過社會團體和民辦非企業單位這類載體進行活動的。從目前來看，中國政府對于志愿者工作的政策、法規、規定可以分為四個部分：法規、部門政策、團體章程和國家領導人和部門領導人的支持。這也是中國由計劃經濟向市場經濟和法制化國家過渡時期的特色之一。

中國政府也沒有對志愿者的活動和志愿者的管理提出一個系統的綜合性的政策，尤其是在志愿者的培訓、管理和招募方面，更是沒有詳細的規定。只是在各具體部門的文件和法規中分別根據各自的工作需要，對于開展志愿者活動作了一些要求。

2、志愿者認知和公眾參與意識不足

我國志愿服務資源不足、志愿者缺乏的主要原因在于：

● 公眾習慣于依賴政府，尚無積極“參與自己的生活”的意愿。公眾對志愿者組織和志愿者的認知非常有限；

● 一些政府部門對發掘志愿者資源重視不夠，還沒有認識到動員志愿者資源對構建和諧社會的重要意義。在傳統理念下，還缺乏培育和發展志愿者組織的完善法律、法規。由于民間志愿者組織不發達，公眾缺乏參與社會生活的渠道和多樣化參與的選擇；

● 在政策層面還缺乏積極的制度激勵鼓勵公眾參與志愿活動。在國家層面還沒有形成廣泛的志愿精神與志愿文化；最后，一些政府部門在推動志愿服務時仍然習慣于借助行政力量，這也制約了民間志愿者組織的發展，影響了社會參與志愿服務的活力。

3、靠個人信念、魅力和熱情來吸引和管理志愿者 中國的非營利組織，很多都是由一些志同道合者發起成立的，成立之初基本不受過去體制內單位框架的制約，也沒有固定系統的管理制度，更多的是憑著志愿者的信念、熱情來工作。其基本管理理念是以組織作為一個大家庭，發起人像是家長，大家都因為認同組織的一些理想與目標而投身進來。或者因為發起人的個人魅力贏得了志愿者的擁護，使組織周圍聚集著一些志愿者，而這個大家庭自然也要照顧和保護每一個成員。這也是具有中國特色的非營利組織凝聚力表現之一。

4、缺少志愿者管理理論與機制

中國非營利組織志愿活動的專業管理人員和專職工作者極度缺乏。從事志愿活動的管理人員大多是兼職人士，又缺乏與工作相適應的專業知識，日常的管理工作受到多方面的影響和限制；而缺乏專業人員又使志愿者的總體素質長期得不到提高，兼職的志愿者流動頻繁，志愿者和機構之間相互沒有法律意義上的約束力，這些因素都大大制約了志愿活動事業的發展，甚至給事業帶來負面影響。

志愿者組織的工作進展隨著社會的大環境變化而變化，所以工作計劃不完善，導致志愿者工作計劃不細致，從而成果見效慢，志愿者工作熱情很難持久，流失率高。志愿者管理中的很多環節，比如招募、使用、培訓、管理、評估和激勵等，都亟待科學的管理方法和手段。

綜上所述，在中國，民間志愿者組織尚未能得到政府有力的政策、經濟、技術和資金支持，開展活動的經費主要依靠自身努力籌集，使得志愿活動的發展受到相當大的限制。

四、改善非營利組織志愿者管理的可行性建議

1．加大向社會宣傳公益事業的力度

為了號召和動員公民發揚中華民族助人的優良傳統，喚起全民的公益意識，非營利組織應該積極與新聞機構、傳播媒體合作，充分利用電視、互聯網等大眾媒介大力宣傳公共服務領域的社會需求，為組織的健康發展營造優良的外部環境。2．建立、完善與志愿者相關的法律法規

從立法的法律依據來看，憲法第42條規定

“國家提倡公民從事義務勞動”，從而為志愿服務立法提供了直接依據，從立法實踐來看，我國已經嘗試規范志愿者組織，比如《紅十字會法》中有一項原則就是自愿服務的原則，這也是對整個志愿服務組織的規定。而且，我國許多專項法律中倡導對特殊群體實行志愿服務，如《殘疾人保障法》、《老年人權益保障法》等。但根據目前我國志愿者隊伍發展蓬勃之勢來看，出臺一部《志愿服務法》來明確志愿服務的相關內容，特別是志愿者、被服務單位和個人及志愿組織三方的權利、義務關系及糾紛解決機制等問題迫在眉睫。目前，共青團中央正在為推進全國青年志愿服務立法進行不懈努力。由于立法程序極為嚴格，涉及的問題較多，這樣一部層次較高的法律的出臺之路肯定是漫長而艱辛，但通過相關法律來規范志愿者管理是今后發展的方向和趨勢。此外，為了保證志愿者管理的法制化、科學化，還要完善與非營利組織相關的法律法規，將各類非營利組織及其相關公益事業的發展納入法制化的軌道。

3、政府應加大對志愿服務的扶持力度

2005年黨的十六屆四中全會提出

“建立社會志愿服務體系”，2007年黨的十七大報告提出“完善社會志愿服務體系”，2008年由中央文明委牽頭，團中央、民政部配合，共同建立了志愿服務的新機制，并逐漸取得了成效。所有這些都說明，國家決策層對志愿服務越來越重視，已把志愿服務當作促進社會發展的一個重要因素來考慮。根據萊斯特 ·薩拉蒙教授的研究結果，1995年全球22個國家非營利組織的收入平均40％來自于政府。我國也不例外，未來一段時間內，我國非營利組織、公益事業和志愿服務發展的主要經費還是來源于政府，我們可以借鑒西方國家普遍采用的購買公共服務這一重要的政策工具，健全完善購買非營利組織公共服務的運行機制和制度體系，為非營利組織提供財政支持的同時對其進行引導，加快其專業化步伐。政府還要運用稅收法律體系作為政策工具，使非營利組織的免稅資格獲得和免稅程序簡單易行。此外，政府要為志愿服務大開方便之門、與志愿者開展合作，對志愿活動進行引導。4．健全、完善非營利組織的管理機制

作為志愿者生存的母體，完善志愿者管理，首先就要完善非營利組織自身的管理。其中包括，加強非營利組織的自身治理，健全組織結構，規范組織行為，完善決策機制；建立制度化的評估機制，加強評估結果對于政府資金扶持和獎懲的影響力，引導非營利組織走上健康發展的道路；建立科學、規范的非營利組織的財務管理，高效率利用資金，使有

限的資源得到最大發揮；強制實行信息公開，加強對非營利組織的監督，建立包括政府、輿論媒體和公民以及非營利組織之間及內部多元立體的監督體系，杜絕非營利組織出現欺詐、腐敗等嚴重影響其威信的現象。

5．開展培訓工作，提高志愿者的專業素質

非營利組織要為志愿者營造一種持續教育、終生學習的環境氛圍，為志愿者提供學習新知識的機會，使他們能不斷提高和完善個人素質，進而滿足社會公眾變化更新的各種需要。例如，對參與災害救援的志愿者進行富有針對性的崗前培訓和崗前儲備機制，根據災區需求有針對性地派遣志愿者，劃分好進入災區的工作性質類型，明確志愿者的權利和義務，加強志愿者隊伍之間的橫向協調機制，這樣才能發揮志愿者雪中送炭的作用。

6、志愿者的激勵，滿足志愿者的內在精神需求

激勵主要是物質激勵和精神激勵。由于非營利組織的特殊性，在傳統的非營利組織的激勵主要運用精 神激勵。它是“結合行為科學以及交換原理，利用非經濟的激勵方法影響人的行為”在非營利組織物質 的激勵不應該是激勵的主導部分，而只是起到一個平衡的作用。因為非營利組織的志愿者具有較高的責任感、使命感，這是非營利組織激勵志愿者一個不容忽視的部分。具體的激勵措施有：

1）建立一種信任的氣氛，鼓勵志愿者發表意見。

2）注意聽取建議。主管注意聽取屬下意見，接受志愿者的建議

3）鼓勵志愿者參與建立士氣的過程。

4）志愿者的上下、平行及交叉的溝通。

5）維持公平和支持的氣氛。

五、結束語

代表著成熟的價值觀和社會責任感，是現代公民精神的精髓，它所培養的人與人之間的互信互愛是社會資本的基本要素，近二十年左右，中國的志愿者隊伍和志愿服務已有了巨大發展，相信通過完善志愿者管理體系，志愿者隊伍會實現可持續發展，并通過良好的志愿服務，貢獻社會。

非營利組織的發展，最終取決于非營利組織的人力資源管理。志愿者是非營利組織重要的、獨特的社會資源，志愿者管理是非營利組織管理的一個重要方面。它鮮明地體現了非營利組織的個性，是非營利組織所特有的人力資源管理。通過對中外非營利組織的志愿者管理的問題比較研究，可以明確志愿者管理對于非營利組織具有重要意義。因而，我們應該從完善志愿者法律法規體系、加強國家政策和資金支持、社會輿論宣傳認可和加強志愿者的培訓、評估、激勵管理等方面，完善和促進非營利組織志愿者的管理績效提高，以實現非營利組織的使命。

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