第一篇：淺析農村合作醫療制度的問題及對策大全

淺析農村合作醫療制度的問題及對策

摘要：新農村合作醫療制度的快速發展，無疑說明了農民對健康保障制度的迫切需要，也說明了新農村合作醫療制度框架及運行機制形成，新農村合作醫療制度已成為今后農民的一項長期健康保障制度。然而新農村合作醫療制度在制度設計、機制運行方面的不足和不到位也導致了新農合吸引力下降。本文分析了目前新農村合作醫療制度存在的問題，并針對這些問題提出了對策。

一、農村合作醫療制度的形成與發展

農村合作醫療制度是中國在健康保障領域的一個創舉，建國后，它為解決農村地區的健康保健問題起到了舉足輕重的作用。2006年3月5日在第十屆全國人民代表大會第四次會議上，國務院總理溫家寶指出要加快推進新型農村合作醫療制度建設，到2008年，要在全國農村基本建立新型合作醫療制度和醫療救助制度。1 農村合作醫療的發展歷程 1.1 農村合作醫療制度的興起與發展

我國農村合作醫療的產生和發展有著較長的歷史。早在20世紀40年代，陜甘寧邊區就辦起了群眾集股的醫療合作組織。1944年因傷寒、回歸熱等傳染病流行，邊區政府應群眾要求委托當時的商業銷售機構——大眾合作社，辦理合作醫療。資金由大眾合作社和保健藥社投資，并吸納團體和私人股金，政府也贈送一些藥材，是一種民辦公助的醫療機構。這就是合作醫療的萌芽。

1955年，隨著農業合作化的發展，河北、河南、山西等省農村出現了一批由農業生產合作社舉辦的衛生保健站。這些保健站采取社員出保健費和生產合作社公益金補助相結合的辦法，建起了合作醫療制度。1968年，毛澤東主席批示推廣湖北省長陽縣樂園公社辦合作醫療的經驗，掀起了興辦合作醫療的高潮。這標志著合作醫療的成熟。

1.2 農村合作醫療的滑坡

自20世紀80年代初中國取消了政社合一的人民公社，實行家庭聯產承包責任制。廣大農村地區重新恢復到自費醫療的道路上。大部分農民成為毫無保障的自費醫療群體，隨著改革的深入，農村的社會結構、人口素質、經濟結構發生了重大變化,農業人口面臨的生活風險和市場風險大大增加,其中疾病風險成為最大風險, 農村特困群體看病難、看病貴和因病致貧、因病返貧的問題同時并存，重建農村合作醫療制度的呼聲越來越高。1.3 合作醫療的恢復和發展

為了解決農民“因病致貧，因病返貧”的問題，切實減輕農民的疾病負擔，保障農民健康權益，提高農民綜合素質。2002年10月19日中共中央、國務院下發了《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出，到2010年，在全國農村基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求和農村經濟社會發展水平的農村衛生服務體系和農村合作醫療制度。這就是新型農村合作醫療制度。

新型農村合作醫療制度是指由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。籌資采取中央財政投入、地方財政投入和農民自籌相結合的辦法。2003年開始在全國各省、自治區、直轄市各選2—3個縣市試點，2007年新農合制度建設由試點階段轉入全面推進階段。2007年全國新農合制度覆蓋的縣（市、區）達2429個，占全國總縣（市、區）的84.87%，參合農民7.2億，占全國農業人口的82.83%，2008年可基本覆蓋全國所有縣（市、區），有望提前兩年實現目標。新農合的快速發展，無疑說明農民對健康保障制度的迫切需要，也說明新農合制度框架及運行機制形成，新農合制度已成為今后農民的一項長期健康保障制度。然而新農合在制度設計、機制運行方面的不足和不到位也導致了新農合吸引力下降。新農合從最初的為農民健康“查體把脈”逐漸流為政府為完成任務而“一合了之”。

二、新農村合作醫療制度存在的問題 1 新農合制度本身存在的問題

1.1新型農村合作醫療制度“保大不保小”的模式存在弊端。以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度是國家根據近幾年農村居民因患重、大病，治療負擔沉重而導致“因病致貧、因病返貧”現象十分突出這一實際情況推出的，總體而言是正確的選擇，不過在實際推行過程中也遇到了一些問題。因其立足于基于大數概率的大病保險，事實上放棄了對大多數人基本醫療需求的保障責任，也不可能獲得良好的投入績效，在農村的現實生活中，真正影響農村居民整體健康水平的是常見病和多發病，許多農村居民的大病也是因為“小病無錢治而扛成大病”的，以大病為主的保障方式必將導致“小病大醫”的道德風險。另外，現在一般農村合作醫療都是報銷住院費用，即認為住院才是大病，其實情況并非如此，許多人患有一些嚴重的慢性病，又不適合住院治療，但過高的醫療費用則得不到報銷，病人的經濟負擔十分沉重，長此以往可能會影響到農民參保的信心，也會導致道德風險，如一部分農民可能患小病就會去住院治療。同時“保大病”不可避免就要降低覆蓋率，起付線越高，收益面越窄。由于重大疾病和住院醫療服務發生機率較小，會降低參保者的預期收益，健康人常常低估參保的重要性，而高危人群卻非常愿意參加。

1.2政策不穩，剛性不強。在農業部等五部委頒布的減輕農民負擔條例中，把合作醫療項目視為交費項目，列為農業負擔，不允許增收。2002年中共中央和國務院發布的關于進一步加強農村衛生工作的決定中指出：堅持自愿原則，反對強迫命令。這種自愿原則雖然在一定程度上符合中國農村經濟不發達的這一情況，但這自愿性也使發展合作醫療失去了國家政策的剛性威力。發展合作醫療被排除在基層政府政績的考慮對象之外，基層干部對農村合作醫療的熱情也隨此降溫，這不利于合作醫療在農村的推行。2 新農合制度運行過程中出現的問題

2.1新型農村合作醫療制度宣傳不到位，農民“參合”意識不強，“參合”率低。盡管各級政府都十分重視推行新型農村合作醫療制度的試點工作，但由于基層干部對此項制度的理解不透，工作不細致，宣傳不深入，手段簡單，導致農民對此項制度更是一知半解，一方面不清楚“參合”后需要遵守哪些規定，注意哪些限制條件，感到報銷手段繁瑣，原以為可以報銷的卻得不到“補償”，嚴重挫傷積極性；另一方面很多農民急于在交錢后得到實際利益，在不能滿足或已經滿足后，反而都不再交錢“參合”，嚴重影響了該項制度的可持續性發展；還有就是一些農民對此項制度持懷疑態度，對基層政府持不信任態度，對自我保健意識不強，對互助共濟的觀念淡薄，嚴重影響農民的“參合”和新型農村合作醫療制度的健康發展。甚至有些地區為了片面提高“參合”率，采取先收農民的錢，等政府投入后再退還給農民的辦法，套取中央補助資金，造成補助累退效應，影響極壞。2.2農民“參合”資金籌集困難.原因主要存在以下方面：

（1）政府雖然在政策制度上對重建農村醫療進行了充分的肯定，但在財政投入上卻是嚴重不足的。這使農村醫療合作的重建少了一個重要的資金來源。而“沒錢”又是制約農村合作醫療發展最關鍵的問題，是它的根本癥結所在。因此加大政府財政投入是重建農村合作醫療的前提和基礎。雖然政府也面臨著財政緊張的困境，但政府中仍然擁有大量可支配的經濟社會資源，關鍵的問題是在政府政策目標排序中，農村的社會保障政策還不是優先考慮的目標。

（2）國家政策的城市偏好。以1998年為例，全國衛生總費用為3776億元，其中政府衛生投入587.2億元，占全國衛生總費用的15.6%，大部分用在城市，用于農村的只有92.5億元，僅占政府衛生投入的15.9%。城鄉醫療資源分配嚴重不公，農村和農民幾乎被排除在現代文明之外，這一現象雖然說在近幾年得到一定程度的改觀，但大致的趨向仍未改變。

（3）集體經濟的衰退。實行經濟體制改革后，農民的經營自主權越來越大，鄉村集體經濟組織在 農副業生產與收益分配上的權利大大弱化，90年代以后計劃經濟被市場經濟取而代之，鄉鎮集體企業走向市場化的道路，因而集體經濟對農村合作醫療的支持力度大大下降，幾乎趨向于零。家庭成為最基本的經濟單位，集體經濟卻淪為一個“空口袋”。農村合作醫療也成了無源之水，隨著集體經濟的衰退而枯竭了。

（4）農村經濟發展滯后是農村合作醫療難以恢復的根本原因。“三農問題”已引起全社會的高度關注，被當作政府工作的重心提上工作日程。近幾年“三農問題”得到一定的改善，但城鄉差距過大，農村經濟發展緩慢，這一問題并非短期內可以得到解決，因此，農村合作醫療更加需要政府強有力的支持。農民收入水平較低，經濟實力有限。醫療消費成為奢侈品，這導致農民參與率不高，農村合作醫療難以推廣的現象。

（5）農民對農村醫療資源的需求與他們的實際購買力呈現出不對等的特征，農民對合作醫療缺乏應有的信心，歷史上曾出現過“群眾交錢干部吃藥，干部吃好藥，群眾吃草藥”的現象，農民不太相信建立合作醫療制度真正能給他們帶來很大的好處。他們也不能肯定從他們身上得到的錢全部用于保障而不會最終落入干部的腰包。因為政府以前的一些政策已經讓農民有了類似的經歷。政府的信用在一定程度上發生了危機。

2.3農民“參合”資金管理監督不到位。如何有效管理籌集起來的資金，保證資金能全部用于農村的醫療保障，是完善農村合作醫療制度所必須解決的 又一大問題。在醫患關系中，醫生的權威就像父親在家中的地位一樣是不可動搖的，一切診療問題都由醫生決定，這種現象被稱為醫學中的人權主義。病人相對于醫生來說，他們處于相對弱勢的地位。由于他們不懂醫學，他們只能被動的接受，而不能發揮其主人翁的作用，從而對醫生和其他人員進行有效的監督。然而，現今的合作醫療中也缺乏對其資金動向的有效監督，這就很難防止資金的流失及浪費。

2.3報銷范圍狹隘問題。新型農村合作醫療制度報銷范圍狹窄，農民收益較少。新型農村合作醫療制度規定：“參合”農民只有住院治療期間發生醫療費用在超過“自負段”以后方能得到報銷補償，而且由于所選擇的醫院不同，規定的報銷比例和“自負段”也不相同，最終結果使農民受益面減少，資金沉淀較多，其應有的作用發揮不出來，致使新型農村合作醫療制度的抗病能力大打折扣。目前在農村中因病致窮、因病致貧、因病返貧的一般都是家庭主要勞動力患急病和慢性病，需要經常服藥治療，開銷大，而在醫療費用水平日益上漲的今天，農村抗大病的風險能力明顯不足，按現行的較低的起付線和報銷比例，患者得到的補償數額不大，體現不出新型農村合作醫療的“大病救助為主”精神，也解決不了農民特別是困難家庭農民因病致貧、因病返貧的問題。

2.5 定點醫院收費偏高，嚴重損害農民利益，存在小病大醫的風險。根據試點制度的規定，新型農村合作醫療一般都要在定點醫院進行醫療行為，“參合”農民只有在定點醫院住院就醫并取得正式發票方能報銷。因此，醫院在經濟利益的驅動下，會盡力提高各種費用，延長住院天數，或者醫生開一些不必要的藥品或報銷之外的藥品等，增加農民的負擔。

2.6 新型農村合作醫療管理機構不完善，監管缺乏。根據新型農村合作醫療制度費用支出規定，資金只用于農民的醫療支出，并不負擔相關部門的各種行政開支，因此必然涉及管理機構的設置、人員等實際問題，而國家規定中并不支持另設機構進行管理，于是也就必然出現管理混亂、不規范，嚴重影響新型農村合作醫療制度的良性運行。2.7 該制度未充分考慮到流動人口的影響。隨著市場經濟的迅猛發展，社會流動人口不斷增加，關于他們如何“參合”，如何進行醫療，如何補償等技術性問題未見成熟性意見，而這個特殊人群對新型農村合作醫療制度的沖擊決不容小視，甚至是致命的，這也是我們急待解決的問題。

2.8 新型農村合作醫療制度外部環境有待改善。任何一項制度安排的運行效率都必定內在地聯結著其他的制度安排，共同“鑲嵌”在制度結構中。所以它的效率還取決于其他制度安排的完善程度。就我國新型農村合作醫療制度而言，由于與其緊密相關的其他制度安排（或政策）的不完善而影響了其持續健康的發展。以下外部環境影響新型農業合作醫療制度的建立：

（1）我國農村公共衛生薄弱，使得新型農村合作醫療在覆蓋范圍上面臨兩難選擇 農民健康體檢、疾病預防、防疫、保健、健康教育等公共衛生事業的發展能夠減少農民患病的概率，從而減輕新型農村合作醫療制度的壓力。由于公共衛生屬于純公共產品，所以，公共財政有理由承擔其籌資責任。但是，目前財政在農村公共衛生方面的投入嚴重不足。從縣、鄉、村三級預防保健網絡看，縣（市、區）級預防保健機構基本上由財政全額撥款，但這一投入只能保證人員的基本工資。鄉鎮衛生院是農村三級醫療衛生服務的樞紐，承擔轄區內基本的醫療服務以及預防、保健、健康教育、公共衛生等職能。但是，目前多數鄉鎮衛生院是差額撥款事業單位，財政投入僅僅保障人員工資的50%~60%。村衛生室按照國家政策規定需要承擔衛生行政部門賦予的預防保健任務，提供常見傷、病的初級診治。由于村級衛生室不屬于政府系列，所以財政不承擔村衛生室的經費，僅僅因為執行公共衛生職能而由財政或鄉鎮衛生院根據其完成的工作的多少和質量給予相應的微薄補助。在政府財政缺位的情況下，我國基層公共衛生機構從生存和創收出發，不得不采取各種各樣的辦法。例如，有的公共衛生機構把本來應該實行的免費服務變成有償服務，通過服務收費解決經費缺口。據調查，在一些地方本屬應該由國家支付疫苗的購買費和注射費、免費的小兒麻痹預防疫苗目前也進入了市場。另外，流腦、甲肝、流感、狂犬病作為特殊的醫療服務，注射費用均未列入國家支付，甲肝的疫苗購買費也由個人支付，不少鄉鎮的村醫都幫助縣衛生院收取注射費和疫苗購買費。基于公共衛生的重要地位和目前公共衛生服務資金供給嚴重不足的現實，一些學者提出了新型農村合作醫療的資金用途應該涵蓋免疫等公共衛生服務，從而加強公共衛生服務的提供。在實踐中，一些地方也已經把體檢、健康教育納入了新型農村合作醫療的補償之中。但是，這種做法使本來已經很緊張的新型農村合作醫療資金更加緊張，影響新型農村合作醫療保大病以及緩解農民因病致貧、因病返貧的制度目標。

（2）醫療改革滯后引發的醫療價格快速上升

新型農村合作醫療是一種以收定支的防范群體疾病風險保障制度。如果醫療價格在高位運行而且不斷上漲，在既定的補償方案下將會因收支缺口增大而難以維持。因此，如何遏制醫療價格上漲對新型合作醫療的健康發展非常重要。但是，改革開放以來的國民經濟快速發展和改革的不斷深化，扭轉了計劃經濟時代特有的商品普遍短缺的局面。與這種變化相對應，幾乎所有的商品都由賣方市場變為買方市場了。然而，藥品和醫療服務市場不僅沒有發生這樣的變化，而且在賣方市場的軌道上越走越遠。最為顯著的特征就是：在藥品出廠價格越來越低的情形下，病人支付的藥品價格卻越來越高。其主要原因包括以下方面。

（1）醫院補償機制不合理：目前的醫療衛生機構都是差額預算管理，政府財政投入占醫療機構支出的比重不到50%。（2）新藥審批機制不合理：據統計，2004年，我國國家食品藥品監督管理局共受理10009種新藥的報批，而同期美國國家食品藥品監督管理局受理的新藥報批數為148種。一種藥品限價后，藥廠立即更換包裝改頭換面再以高價銷售。據余姚市三七鎮某村民介紹，以前一盒頭孢20元，后來限價降到10元了，但容量也從兩板降到一板。

（3）藥品流通機制不合理：很多藥品在合作醫療定點機構的實際價格在扣除報銷額度之后，仍然高于藥店中的價格。

（4）加價機制：醫院在進價的基礎上加15%出售給患者。10元的藥賺15元，20元的藥賺3元。醫院當然有動力進更高價的藥。

（5）醫院的壟斷地位：按照經濟學原理，需求的價格彈性正比于其可替代性。而對患者來說，生命是無可替代的，所以醫療需求幾乎是價格剛性的，醫院是價格壟斷方，可以索取壟斷價格，患者處于弱勢。合作醫療基金管理中存在的一些問題

3.1資金沉淀問題。農民家庭賬戶中的沉淀資金，實質上是農民家庭醫療的資金儲蓄。農民可以憑借這一儲蓄，在一定程度上應對或緩解將來的疾病風險。但是，沉淀資金過多會導致不少問題。第一，弱化了制度的共濟功能。第二，增加了籌資的困難。目前動員農民參加新型農村合作醫療很困難。對于一些貧困家庭和隱性貧困家庭來說，一方面每人每年繳納10元的參合費相對困難，另一方面他們繳納的錢又用不上。這樣，他們就不可避免地對參加這一制度產生抵觸情緒，從而增大了政府推動的成本。

3.1存在著家庭賬戶空賬運行的隱患。一些地方統籌資金虧空了，就動用家庭賬戶的資金來彌補統籌資金的不足。這種做法形成農民的家庭賬戶資金的空賬運行。由于農民不可能一下子提空、用完家庭賬戶中的資金，所以這種家庭賬戶空轉的運行方式還沒有太大的問題。但長此以往就會出現與目前城鎮職工養老保險同樣的問題，制度很難有可持續性。

4新農合管理資源短缺，管理能力建設亟待加強。突出表現在以下方面：

4.1人員數量不足，有人無編或無人無編的問題普遍發生。不少地區依靠臨時借調或兼職人員開展工作，影響到工作質量和管理隊伍的穩定性。

4.2管理經費和日常經費不足。經費不足導致無法保證管理支出的需要，也導致了很多工作不能按照計劃正常開展。4.3信息網絡化管理系統建設滯后。

4.4管理技術力量薄弱。多數基層合作醫療管理人員只能承擔最簡單的、重復性的日常管理工作，在方案設計、對提供行為的及時監督、信息分析等方面的能力較差影響到合作醫療的正常運行。

三、新農村合作醫療制度存在問題的對策： 加大政府的支持力度。政府的重視與支持，是建立醫療保障的根本前提，強調國家在解決醫療保障問題上的重大責任，意味著國家需要在農民醫療保障的制度設計與財政方面的投入，采取更加積極的態度和措施。

1.1政府的財政支持。如果在建國初期，中國政府出于發展中國經濟，優先考慮經濟效率的目的，國家政策向城市傾斜，這一做法能讓人接受的話，那么在城鄉差距明顯擴大的今天，把效率優先，兼顧公平作為指導原則，把重建農村合作醫療作為政府工作的重心也是有充分理由的。政府對重建農村合作醫療的支持不僅在政策的制定上，更重要的是要體現在財政上的支持，加大對農村合作醫療的財政投入是解決籌資困難的關鍵，也是推廣農村合作醫療的第一步。

1.2加強政策的可操作性及穩定性。協調各部門之間的工作，加強各職能部門之間的交流，建立一套從上級政府到基層組織都協調一致的政策，加強其可操作性。尤其是防止政府各職能部門出現各自為政，相互沖突的現象。健全和完善農村合作醫療需要政府強有力的推廣，把農民自愿參加適時的引導到人人參加這一高層次上來，以實現人人享有衛生保健的目標。

1.3管好、用好農村合作醫療基金。合作醫療資金是農民的保命錢，衛生、財政等部門不但要明確相關政策，還要摸索適宜的可操作的各項制度與方法，以極端負責的態度把合作醫療資金管好、用好。既要防止出現資金不合理使用或被挪用、浪費甚至貪污等現象，又要方便農民群眾使用。充分發揮和強化各監督部門的作用。

1.4加強宣傳工作。宣傳是群體性工作必不可少的基礎與前提，通過宣傳，可以創造良好的氛圍，促進各項工作的深入和廣泛開展。新型農村合作醫療是一項艱巨復雜的工作，涉及到眾多的農戶和農村醫療衛生機構，其規范開展與良性運作離不開宣傳工作。宣傳工作要有針對性：

（1）針對干部的宣傳。應以認識上達成共識為導向，以取得其認同和支持為目的。其中主要應爭取政府和有關部門在籌資、機構編制和經費等方面的支持。宣傳的主要內容有：新型農村合作醫療與傳統合作醫療的區別，糾正合作醫療是文革產物的錯誤認識；合作醫療具有緩解因病致貧、維護農民健康、保護農村生產力、維護農村穩定、促進衛生事業發展的重要功能；合作醫療政策和責任追究制度，尤其是對領導干部的責任追究方式；

（2）針對農民的宣傳。應以提高其認識水平為導向，以取得較高的人口覆蓋率為目的。宣傳側重點主要為“新合”實施辦法和農民受益內容和數量。例如：耐心解釋新型農村合作醫療與傳統合作醫療的區別，清除傳統合作醫療的負面影響；通過農民繳費與受益的對比，引導農民算經濟帳，如各級政府對合作醫療的補助資金遠遠超過了農民繳納資金，贛榆縣擴大合作范圍，農民得到更多的實惠；通過對本鎮村大病受益者的宣傳，現身說法，吸引更多的親屬和鄰居參合；實事求是宣傳農民在合作醫療中的權利和義務，使其理解和支持保障適度的原則，遵守基本藥物和診療目錄，對合作醫療制度不要有過分的要求；宣傳為方便農民而采取的一些得力措施；解釋合作醫療政策和責任追究制度，告訴農民政府答應農民的事一定要辦，以取信于民；有針對性地宣傳藥物、診療目錄和服務程序等容易讓人誤解的環節，耐心解釋不予報銷的原因，取得農民的理解；宣傳本縣的特色做法，如贛榆縣開展滾動式籌資是為了防止基層捆綁收費、搭車收費、截留和挪用農民保命錢等新的不負責任的行為，同時也是針對部分農民不愿出現（現金）的心理、缺乏對自身健康投入的意識和缺乏互助共濟的精神心態所采取的措施。

（3）針對定點服務機構人員的宣傳。應以其服務規范、服務水平的提高和農民的便利為目的。新型農村合作醫療是一種低水平、廣覆蓋、支付風險大的社會保障制度，切實降低醫療費用，維持收支平衡，達到略有節余，是合作醫療可持續運作的又一個關鍵。合管辦與醫院必須促進基金的合理流動，防止過度醫療服務，要向醫院講清楚，合作醫療是為農民服務的，不是解決醫院生存問題的，要突出解決縣以上醫院對合作醫療基金的不合理使用，堅持基本醫療原則和基本藥物目錄等制度，真正把農民的保命錢用好；服務機構要突出服務，不以局部利益或衛生部門利益為重，首位的是解決農民的醫療、防疫和保健問題；服務機構要堅持合理用藥、合理檢查、合理入出院等制度，嚴禁亂收費、搭車藥、搭車檢查等錯誤行為，嚴禁增加農民醫藥費負擔；要深入宣傳與定點服務機構有關的合作醫療規章制度，確保藥物和治療目錄、轉診等制度規范執行，收費憑據、費用清單等材料規范提供，促進服務機構和合管機構的配合與協調；服務機構要加強內部管理，不斷提高服務水平和能力；要提高認識，樹立病人至上的觀念，為他們提供各種可能的便利條件。

（4）針對合管機構人員的宣傳。應以縣內合作醫療管理行為的統一、規范為目的。合作醫療管理機構人員要認真落實“三個代表”重要思想，樹立與時俱進的新理念，堅持以人為本，深化服務，給農民更多的權利和方便；要通過深入的培訓，確保各項合作醫療規章制度在全縣范圍內得到全面貫徹，不斷提高管理的科學化程度；要提高合作醫療管理機構人員接受監督的意識，虛心接受意見和建議，耐心接待群眾，促進各方監督尤其是群眾監督的深入落實；要深入調查研究，及時完善制度，及時調整合作醫療實施辦法中的不適應條目，如為防止沉淀資金，提出報銷比例的四個提高和確保質量的免費體檢等政策；要加強對鎮合管辦宣傳的指導與監督；要注重宣傳本地特色做法和外地做法等。

1.5健全形式多樣，符合各地實際情況的新型農村合作醫療制度。在恢復農村合作醫療制度的過程中，我們一定要建立之有效的發展模式。這是因為我國不同地區的經濟發展水平差別很大，農民收入情況也不一樣。在不發達的農村地區，特別是貧困地區，仍然繼續推廣和完善合作醫療保險制度。在中等發達的農村地區，由于收入較高，農民抗風險的能力較強，因此可以推行大病醫療保險制度。在東部沿海地區全面推進農村醫療保險的條件已經具備，并應采取措施，把其納為到城市醫療保險，實現城鄉一體化發展。

1.6解決農村合作醫療的法律保障問題。每項新政策的出臺與實施，都有相應的法律制度來保障它的有效性。新型的農村合作醫療面臨著重要的阻礙更須得到完善的法律作為支撐。國家應在總體各地試點和實踐經驗的基礎上制度統一的新型農村合作醫療的法律、法規。使新型農村合作醫療的運行“有法可依”。這一法律、法規應明確規定新型農村合作醫療籌資主體和籌資辦法，各自的籌資義務以及管理人員的權利及義務。

1.7建立多渠道、多層次的籌資機制，是推行制度的關鍵。新型農村合作醫療制度不同與社會醫療保險，也不同于商業醫療保險，它是由“政府組織、引導、支持，個人和政府多方籌資”建立的新型農村合作醫療制度。政府向新型農村合作醫療提供資金支持不僅是必要的，而且是應當的。政府應最大限度的發揮公共財政功能和作用，給新型農村合作醫療以必要的支持，使廣大農村居民也能平等地得到和享受到公共財政帶來的福利待遇。

1.8規范新型農村合作醫療制度的基金管理，提高使用效率。要建立健全相關制度，實現專帳儲存，專款專用，堅持基金封閉運行；科學確定補償標準，探索簡便可行的報銷方式。努力保證資金不透支、不沉淀；同時建立完善監督機制，杜絕資金的濫用和侵占，強化行業管理，規范醫療衛生服務，尤其定點醫院，堅決查處增加農民負擔的行為。

1.9加大農村公共衛生的投入，為新型合作醫療制度的運行提供基本條件。農村普遍存在醫療機構少、醫療設施陳舊落后、醫護人員技術水平和服務意識差等問題。這導致農村居民享受醫療診治和衛生保健水平很低，嚴重制約了新型農村合作醫療制度的發展。因此，政府應制定向農村傾斜的公共財政政策，撥出專項資金用以改善農村公共醫療和衛生條件。只有加強農村醫療機構和基礎設施建設，尤其是加強鄉鎮一級的農村醫療機構的建設，改善農村落后的醫療條件，提高醫護人員的素質和業務水平，才能徹底改善廣大農民的醫療環境，實現新型合作醫療制度的持續和穩定發展。

1.10加強對定點醫療服務機構的監管。加強對定點醫療機構用藥、輔助檢查的監管，降低住院費用和門診費用是農村合作醫療目前最大的問題之一。

（1）農村合作醫療使用藥物要求以國家基本藥物目錄為基礎，合理規定各級定點醫療單位單張處方費用的最高限額標準和特殊用藥的審批程序。未經病人或家屬同意使用的非基本用藥和超范圍檢查項目，其補償部分由定點醫療單位負擔。

（2）通過新型農村合作醫療辦公室，挑選一批醫療專家組成新型農村合作醫療專家委員會。委員會定期對醫療單位用藥、檢查情況予以督察，并對病人的投訴予以調查，比如是否存在不合理用藥，超范圍檢查等情況，并以專家委員會名義提供結論意見，通知定點醫療單位和醫生本人，給以相應的處罰措施。

（3）引入常見病單病種限額付費。在住院病人中，對“闌尾炎手術”“疝氣手術”等常見病實現“單病種限額付費”。由新農合辦公室組織專家會同醫療機構代表根據診療規范、基本藥物目錄的要求，結合臨床實際，形成較科學合理的住院限額付費標準（在實際的實施中允許有合理范圍的波動幅度），減少醫療行為中不合理檢查、不合理用藥情況出現的可能性，減輕生病農民的負擔和新型合作醫療的經費支出。

1.11不斷完善政策制度設計。一是合理確定保障范圍與機制，調動農民參加積極性。作為政府推動的醫療保障體制，應以保基本健康為出發點，在保大病的同時，重點解決常見病、多發病的預防和治療。只有這樣，才能讓更多的人受益，并且可以全面提高衛生投入的績效。二是逐步擴大定點醫療機構，方便參保農民就醫。對外出的參保農民，允許其在外地符合定點醫療機構條件的醫院先行就醫，然后憑相關證明、發票至當地報銷，以提高需要經常外出農民的參合積極性。三是出臺優惠政策。對特困群體和高額醫療費用病人的救助辦法，通過政府投入和社會捐助等多種渠道籌集并建立獨立的醫療救助基金，解決好農村五保戶、特困家庭交不起合作醫療基金的困難，加大對重大疾病患者醫療費用的救助力度。1.12創新補償機制，加大補償力度。一是試行部分病種門診費用按住院標準補償。一些特殊病種和長年治療用藥的慢性病，其門診醫藥費用也應納入住院報銷范圍，以逐步增大受益程度，吸引更多農民參加合作醫療。二是逐步完善補償方案，確定合理的補償標準，當年基金當年基本用完，不要沉淀太多，讓農民真正獲得實惠。三是制定基金保值、增值的政策措施，提高基金的增值率，以加大補償力度。1.13建立資金安全運行的科學機制。一要健全管理監督組織，建立完善資金封閉運行體系，實行籌錢、管錢、用錢的分離和有效監督。二要建立健全各級經辦機構，選好用好培訓好管理人員和加強制度建設。三要加強審計和監督，定期向社會公布資金收支使用情況，保證農民知情、參與和監督的權利，真正取信于民。

1.14注重預防保健工作。預防保健是醫療衛生三大工作之一。加強預防保健工作是在源頭干預，可以最大限度上減少農民生病、患大病的可能性，從而減少其在醫療藥品費用方面的支出，避免因疾病帶來的經濟損失。新農合的發展不只是一味地增加醫藥費的報銷，而是要在預防保健方面下功夫。建議積極開展對參加新農合的農民進行健康科普知識的教育和常見慢性病的防治知識，提供傳播性疾病的免疫預防知識和參加免疫預防的優惠政策。這些工作投入少，產生的社會效果和宣傳效果都非常好。

1.15加強對合作醫療的管理。建立健全合作醫療管理組織是鞏固合作醫療的有力保證。縣、鄉都要建立“農村合作醫療管理委員會”，由縣、鄉政府領導負責，衛生、農工、財政、金融、保險、審計等部門參加，共同承擔合作醫療的組織發動、行政監督、經費籌集和管理工作。政府應積極創造條件為合作醫療管理隊伍解決人員編制和辦公經費。為了不斷完善有利于農村合作醫療發展的政策措施，對不愿參加保健型(只報小病)合作醫療的個人不得享受大病風險醫療報銷；對不愿繳納費用的個人不得享受集體和政府提供的經費報銷。在確定基層醫療衛生單位收費標準上也要體現出對合作醫療參加者的優惠，以鼓勵引導廣大農村居民參加合作醫療。要按照量入為出、分段核算的辦法管理基金，做到專戶儲存、專款專用，實行帳目公開、民主監督，嚴禁用于補償農民醫療保健費用以外的任何項目。要建立合作醫療管理組織、參保者和醫療單位三方制約機制，規范合作醫療保險的運作，提高資金的使用效率；保護廣大農民的利益，減輕農民的醫療費用負擔；對醫療機構的診療服務行為也要進行規范，控制醫療費用不合理的增長，要制訂保證資金保值、增值的政策措施，探索醫療費用支付結算的新路子。要積極探索建立家庭醫療帳戶與大病社會統籌相結合的方法，把以往基本醫療服務以村、鄉為單位改為以戶為單位結算，通過建立起以戶為單位的基本醫療家庭帳戶，使得以往普遍采用的小病大病都互助的做法，為小病在全家范圍內自助，大病在全社會范圍內互助共濟。家庭帳戶年終結余的費用在帳戶內儲存，并轉下年使用，超支部分由本戶自理。在新型農村合作醫療中引入市場機制。引入市場機制，發揮政府的職能作用，有利于新型農村合作醫療制度逐漸步入一種良性的健康發展狀態，使農民從互助互濟中感受到政府的關懷和利之所在，增強自覺參與積極性。

2.1資金的籌集和管理。資金從籌集、管理到使用過程中應遵循“收資而不管資，管資而不用資，用資而不收資”的原則。首先應由政府按時足額籌集資金，然后交與保險公司統一專項管理，按照嚴格的保險救助機制，由新型農村合作醫療救助中心進行具體救助。這就完全切斷有權就有錢，有錢就有利的惡性循環鏈，對保持政府廉潔，杜絕腐敗，提高效益應該很有好處。

2.2引入醫院資本，讓醫院積極參與、主動讓利。醫院具有先天的資本優勢：技術資本、設備資本、現金資本。而且醫院有讓利的空間，醫院在讓利的同時，可以取得較好的經濟效益（從短期來看就醫范圍的擴大和業務量的增長，不僅不會影響醫院的收入，相反會增加收入；從長遠來看人們衛生保健意識的普遍提高必將推動整個醫療產業的發展），以及社會效益和政治效益。在醫療市場競爭激烈的今天，醫院完全有可能經過成本核算，增加讓利比率，由被動到主動，由指令到積極，以致達到某個平衡點，這便是市場調節那雙無形而又十分有力的手在產生作用，即我們常說的經濟杠桿作用原理。醫院的讓利不是資金，而是資本。從表面上看醫院的讓利是可以量化的資金，從深層次上看卻是資本。因為醫院的讓利，為醫院本身帶來了包括經濟在內的各種效益，調動了醫院長期參與的積極性。事實證明，在市場經濟條件下僅靠行政命令的手段是不可持續的。2.3引進商業保險資金管理模式，鼓勵保險公司積極介入。新型農村合作醫療資金管理是一個專業性強，技術性含量高，管理難度大的經濟性事物，引進成熟的商業保險資金管理機制符合市場客觀要求。公費醫療實行了幾十年，走過不少彎路，始終是財政沉重的包袱，可以說最終實施城鎮職工基本醫保險制度有其必然性。鼓勵保險公司，在為新型農村合作醫療資金管理服務的同時，允許參保人員購買其它商業醫療保險；通過增強農民保險意識，拓展農村險種市場，獲得利潤。只有這樣，保險公司才有長期積極參與意識。引入商業保險資金管理模式，有利于提高效率，降低成本，開拓市場，挖掘潛力，體現公平，增加透明，防止腐敗等好處。

2.4政府退出包辦，發揮職能作用。實踐是檢驗真理的唯一標準。農村合作醫療反反復復，其中一個主要原因，就是政府包辦所致。政府包辦的主要弊端：①增加政府機構、人員和財政負擔。②統籌資金增長不快，抗風險能力弱。③籌措資金有可能被挪用而出現腐敗現象。④報銷難于實現公平、公開、公正、透明。⑤資金管理專業性強，效率低下。新型農村合作醫療制度，強調政府退出包辦，引入市場機制，但是政府的職能作用還是非常重要的。政府的主要職能是組織、引導、支持、籌資、監督。具體體現在：①從宣傳上加以正確地引導。②從管理上加以有效的組織、監督。③從資金上給予支持，并承擔起資金籌集的義務。其中籌集資金是政府職能的重中之重。

第二篇：淺談農村合作醫療制度

題目：淺析農村合作醫療制度

（一）合作醫療制度的建立與發展

合作醫療，是中國農村社會通過集體和個人集資，用以為農村居民提供低費的醫療保健服務的一種互助互濟制度，它既是中國醫療保障制度中有特色的組成部分，也是中國農村社會保障體系中的重要內容。

早在抗日戰爭時期，解放區就出現過農民集資興辦的合作醫療。新中國成立后，一些地方在土地改革后的農業互助合作運動的啟發下，由群眾自發集資創辦了具有公益性質的保健站和醫療站；1956年，全國人大一屆三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》中亦規定，合作社對于因公負傷或因公致病的社員要負責醫療，并且要酌量給以勞動日作為補助，從而首次賦予集體介入農村社會成員疾病醫療的職責。隨后，許多地方開始出現以集體經濟為基礎，以集體與個人相結合、互助互濟的集體保健醫療站、合作醫療站或統籌醫療站。可以說，從建國到50年代末，農村合作醫療處于各地自發舉建的階段。

1959年11月，衛生部在山西省稷山縣召開全國農村衛生工作會議，正式肯定了農村合作醫療制度。此后，這一制度遂在廣大農村逐步擴大。1965年9月，中共中央批轉衛生部黨委《關于把衛生工作重點放到農村的報告》，強調加強農村基層衛生保健工作，極大地推動了農村合作醫療保障事業的發展。到1965后底，全國已有山西、湖北、江西、江蘇、福建、廣東、新疆等10多個省、自治區、直轄市的一部分市縣實行了合作醫療制度，并進一步走向普及化；即使在“文化大革命”中，由于合作醫療深受農民歡迎，到1976年，全國已有90%的農民參加了合作醫療，從而基本解決了廣大農村社會成員看病難的問題，為新中國農村醫療保障事業的發展寫下了光輝的一頁。

不過，在70年代末期以后，農村合作醫療遭到了破壞，并開始走向低潮。1979年12月，衛生部、農業部、財政部、國家醫藥管理總局、全國供銷合作總社聯合發布了《農村合作醫療章程（試行草案）》，各地又根據這個章程對農村基層衛生組織和合作醫療制度進行整頓，堅持農民群眾自愿參加的原則，強調參加自愿，退出自由，同時改進了資金籌集辦法。此后，雖然少數地區的農村合作醫療事業得到了恢復與發展。但隨著80年代農村承包責任制的推行，鄉村公共積累下降，管理不得力，各級衛生行政部門又未能及時加強引導，全國大多數農村地區原有的以集體經濟為基礎的合作醫療制度遭到解體或停辦的厄運，絕大部分村衛生室（合作醫療站）成了鄉村醫生的私人診所。據1985年全國10省45個縣的調查，農村居民中仍參加合作醫療的僅占9．6%，而自費醫療則占到81%，1986年支持合作醫療的村繼續下降到5%左右，當時只有上海的郊縣、山東的招遠、湖北的武穴、江蘇的吳縣、無錫、常熟等為數不多的地區繼續堅持合作醫療。

進入80年代后期，農村社會成員的醫療問題又引起了有關政府部門的重視，一些地方在總結歷史經驗的基礎上，根據農村的發展變化，亦對傳統的合作醫療制度因地制宜作了改進，從而呈現出不同的模式。目前，農村合作醫療事業作為農村社會保障事業的一個方面，已被列入國家衛生部門的發展計劃，正在逐步恢復和發展。

綜上可見，中國的合作醫療事業所走的道路是曲折的，這種曲折與其他社會保障制度有所不同，它主要是因為農村承包責任制的推行使之失去了集體經濟基礎，同時又無得力的政策引導所致，其后果就是參加合作醫療的農村社會成員1976年占農村人口的90%銳減到1986年的5%左右，一些地方又出現了農民看病難，看不起病，甚至因病陷入困境、絕境的現象。農村合作醫療事業曲折發展的這一過程，應當成為中國現階段整個社會經濟改革發展中的一個深刻教訓。

（二）合作醫療的特點

在過去的數十年間，中國的農村合作醫療制度有過成功，也有過挫折，并迄今仍處于低潮時期，但其特色卻是鮮明的。

1．合作醫療以農村居民為保障對象。在中國，城鎮居民一般有公費醫療、勞保醫療或醫療社會保險制度給予保健與疾病醫療保障。而占全國總人口70%以上的農村社會成員卻缺乏必要的醫療保障。合作醫療作為農民群眾在長期與疾病作斗爭中逐漸形成和發展起來的一種醫療保障制度，便成了解決農村居民疾病醫療與保健問題的主要依托。因此，合作醫療是農民創造的，也為農民的健康服務，從而主要是農村社會保障體系中的重要組成部分。

2．合作醫療以群眾自愿為原則。合作醫療是合作化運動的產物，實質是上群眾的互助互濟，它從一開始就強調群眾自愿的原則，通過政策引導、實施效果引導以及群眾相互影響等來吸引群眾參加。例如，國家在政策上重視并扶持合作醫療，把合作醫療當作為農村居民辦實事；合作醫療本身年具有的公益性、福利性使農民認識到其好處；群眾之間的影響，又能推動農村社會成員的積極參與；合作醫療制度正是在上述三個因素的引導下由農民自愿參加并最終成為一項醫療保健制度的。在新的歷史時期，合作醫療仍應堅持群眾自愿的原則，但這并不排除政策引導、政府扶持等措施，將群眾自愿參加引向群眾自覺參加，使合作醫療成為農村社會的群眾性醫療保障制度。

3．合作醫療以集體經濟為基礎。在過去數十年間，合作醫療制度與農村社、隊集體核算制度相適應，其經費主要源于集體公益金的補助，社員看病只需納少量的費用，從而是一項低償的農村集體福利事業。農村改革后，合作醫療走向低潮正是因為失去了這種集體經濟的保障。從中國農村的現實條件出發，無論是富裕地區還是貧困地區，均不可能由農民獨自承擔這種責任。而保障國民健康、增進國民健康又是國家和社會應該承擔的職責。盡管國家和各經政府不可能在農村重走正面臨著重重困難的城鎮居民醫療保障制度的老路，但也不能放手不管。因此，國家和社會對農村居民的健康的職責，又將會主要通過政策引導和農村集體經濟的供款來實現，集體經濟在過去是合作醫療的經濟基礎，在今后仍將是農村合作醫療的必要基

礎。

4．合作醫療以全方位服務為內容。雖然合作醫療的層次低，設施簡陋，但從過去數十年的實踐來看，它又有著十分豐富的內容。在實行合作醫療的地區，它不僅為農村社會成員提供一般的門診和住院服務，而且承擔著兒童計劃免疫、婦女孕產期保健、計劃生育、地方病疫情監測等任務，并按照預防為主、防治結合的方針開展各種預防工作和飲食及飲水衛生、愛國衛生工作等。由此可見，合作醫療雖建立在鄉、村，是中國最低層次的、粗放型的醫療保障，但“麻雀雖小，五臟俱全”，對保障農村社會成員的健康發揮著多方面的積極作用。

此外，農村合作醫療還能就近或上門提供醫療服務，極大地方便了農村居民的疾病醫療和保健需要。合作醫療的上述特點，決定了它在現階段中國農村經濟發展中的不可或缺性和在農村社會保障體系中的不可替代性。

（三）合作醫療的形式

在80-年代以前，中國農村合作醫療事業的模式是統一的，規范化的，這是因為全國均實行社、隊集體核算，而具有統一的基礎和統一的社會政策。然而，農村改革以后，農村的經濟結構發生了巨大的變化，地區發展水平極不平衡，同一地區甚至同一鄉、村的發展也不平衡，再要恢復、重建全國統一的農村合作醫療制度顯然是不現實的。在這種條件下，國家雖然倡導恢復與推廣農村合作醫療事業，但又難以實施統一的政策。因此，自80年代以來，主要由各地結合自己的實際情況加以探索，從而形成了多種形式的農村合作醫療模式。具體而言，農村現行合作醫療形式主要有以下幾種：

1．村辦村管型。即合作醫療站（點）自行籌建，并由村委會管理，其經費由村集體經濟組織（或村提留）和本村群眾共同承擔，實施對象限于本村居民，個人享受合作醫療的范圍與標準均由村制定，它是過去中國農村合作醫療的主要形式。如1985年，在上海市郊縣實行合作醫療的3037個村中，由村辦村管的占83．5%。

2．村辦鄉管型。在這種模式下，合作醫療站（點）仍由村委會籌建，合作醫療經費由集體與個人共同籌集，但享受的范圍與標準由村、鄉協商制定，經費由鄉衛生院或鄉合作醫療管理委員會統一管理，按村核算，經費超支由各村自負。

3．鄉村聯辦型。在這種模式下，合作醫療站（點）由鄉、村區建，合作醫療經費除村集體提留和個人供款外，鄉級政權還補助一部分；經費由鄉統一管理，鄉和村分成核算，提留和報銷比例由鄉、村協商確定，享受的范圍與標準由鄉級政權統一制定。如1985年，上海市郊縣農村合作醫療中，就有13%屬于這種模式。

4．鄉辦鄉管型。這種模式下，合作醫療站（點）由鄉級政權負責籌建，合作醫療經費由鄉、村、個人三方籌集，由鄉統一管理、統一核算，享受范圍和標準由鄉統一制定。

5．多方參與型。在這種模式下，除鄉、村兩級農村基層政權外，還有其他地方參與籌建農村合作醫療站（點）。如上海市金山縣、湖北監利縣等在當地政府與群眾的支持下，就初步建立了合作醫療健康保險制度。以金山縣的試點鄉亭新鄉為例，鄉建立“合作醫療健康保險管理委員會”，由縣衛生局、縣人民保險支公司和鄉政府參與管理和協調，農村居民以戶為單位、鄉鎮（包括村）企業以企業為單位自愿參加，交費登記，由鄉“健管會”發放醫療保健卡，憑卡就診或逐級轉診，按一定比例補償醫療費用。所統計，從1987~1989年，該鄉共籌集醫療保健保險基金107．5萬元，同期全鄉支付醫藥費143．5萬元，其中由患者自交41．3萬元，由保健基金支付102．2萬元，另支出管理費4．5萬元，收支基本平衡。

6．大病統籌型。在這種模式下，合作醫療只負責達到“大病”標準的農村社會的醫療問題，一般疾病不在合作醫療范圍之列。如江蘇高郵市就推行大病合作醫療制，其基本內容是：每人每年交納1．5元左右的統籌金，由鄉鎮專戶儲存，凡農村社會成員一次支出醫藥費50~100元的報銷20%，一次支出100~500元的報銷30~40%，依此類推，最高可報銷70%左右，全市32個農村鄉鎮的70多萬農民居民都自愿地參加了這種大病合作醫療。

7．混合保障型。一些地方建立起綜合性的農村基層保障制度，合作醫療被包容其中，如山西省潞城縣石窟鄉、湖南省臨湘縣源潭鎮長源村等，均建立的是鄉、村基層社會保障制度，合作醫療保障與養老保障等均是其基本內容，從而具有網絡性、綜合性。

上述不同模式的農村合作醫療制度均在探索發展之中，村本位辦好還是鄉本位好、單項辦好還是綜合保障好仍有爭論。一些地方稱之為醫療社會保險或醫療保險，尚不符實。因此，它們均屬于農村合作醫療保障，其在多方集資、量入為出、綜合服務、保障居民健康方面均是一致的。據中國農村醫療保健制度研究課題組1988年對16省的20個縣的6萬多農村居民進行抽樣調查，參加各種合作醫療的已占30%；再據1993年《中國第三產業年鑒》的資料，到1992年底，在中國農村651031個村級醫療點中有294417個為村或群眾集體設置，占37%（個體醫生辦的醫療點占44%，鄉衛生院下設點及其他形式的占19%）；少數地區發展更快，以上海郊縣為例，合作醫療經過建立—滑坡—恢復的過程后，1992年已有2875個村實行了合作醫療，占市郊農村的96．5%。可見，合作醫療正在廣大農村走向恢復和發展!農村合作醫療制度的建立、健全不僅是農民、政府、集體所必須關注的問題，也是每一個公民、大學生的職責，希望廣大公民共同出一份力量來共同建設我國的農村合作醫療制度。

第三篇：淺談農村合作醫療制度

題目：淺析農村合作醫療制度

（一）合作醫療制度的建立與發展

合作醫療，是中國農村社會通過集體和個人集資，用以為農村居民提供低費的醫療保健服務的一種互助互濟制度，它既是中國醫療保障制度中有特色的組成部分，也是中國農村社會保障體系中的重要內容。

早在抗日戰爭時期，解放區就出現過農民集資興辦的合作醫療。新中國成立后，一些地方在土地改革后的農業互助合作運動的啟發下，由群眾自發集資創辦了具有公益性質的保健站和醫療站；1956年，全國人大一屆三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》中亦規定，合作社對于因公負傷或因公致病的社員要負責醫療，并且要酌量給以勞動日作為補助，從而首次賦予集體介入農村社會成員疾病醫療的職責。隨后，許多地方開始出現以集體經濟為基礎，以集體與個人相結合、互助互濟的集體保健醫療站、合作醫療站或統籌醫療站。可以說，從建國到50年代末，農村合作醫療處于各地自發舉建的階段。

1959年11月，衛生部在山西省稷山縣召開全國農村衛生工作會議，正式肯定了農村合作醫療制度。此后，這一制度遂在廣大農村逐步擴大。1965年9月，中共中央批轉衛生部黨委《關于把衛生工作重點放到農村的報告》，強調加強農村基層衛生保健工作，極大地推動了農村合作醫療保障事業的發展。到1965后底，全國已有山西、湖北、江西、江蘇、福建、廣東、新疆等10多個省、自治區、直轄市的一部分市縣實行了合作醫療制度，并進一步走向普及化；即使在“文化大革命”中，由于合作醫療深受農民歡迎，到1976年，全國已有90%的農民參加了合作醫療，從而基本解決了廣大農村社會成員看病難的問題，為新中國農村醫療保障事業的發展寫下了光輝的一頁。不過，在70年代末期以后，農村合作醫療遭到了破壞，并開始走向低潮。1979年12月，衛生部、農業部、財政部、國家醫藥管理總局、全國供銷合作總社聯合發布了《農村合作醫療章程（試行草案）》，各地又根據這個章程對農村基層衛生組織和合作醫療制度進行整頓，堅持農民群眾自愿參加的原則，強調參加自愿，退出自由，同時改進了資金籌集辦法。此后，雖然少數地區的農村合作醫療事業得到了恢復與發展。但隨著80年代農村承包責任制的推行，鄉村公共積累下降，管理不得力，各級衛生行政部門又未能及時加強引導，全

國大多數農村地區原有的以集體經濟為基礎的合作醫療制度遭到解體或停辦的厄運，絕大部分村衛生室（合作醫療站）成了鄉村醫生的私人診所。據1985年全國10省45個縣的調查，農村居民中仍參加合作醫療的僅占9．6%，而自費醫療則占到81%，1986年支持合作醫療的村繼續下降到5%左右，當時只有上海的郊縣、山東的招遠、湖北的武穴、江蘇的吳縣、無錫、常熟等為數不多的地區繼續堅持合作醫療。

進入80年代后期，農村社會成員的醫療問題又引起了有關政府部門的重視，一些地方在總結歷史經驗的基礎上，根據農村的發展變化，亦對傳統的合作醫療制度因地制宜作了改進，從而呈現出不同的模式。目前，農村合作醫療事業作為農村社會保障事業的一個方面，已被列入國家衛生部門的發展計劃，正在逐步恢復和發展。

綜上可見，中國的合作醫療事業所走的道路是曲折的，這種曲折與其他社會保障制度有所不同，它主要是因為農村承包責任制的推行使之失去了集體經濟基礎，同時又無得力的政策引導所致，其后果就是參加合作醫療的農村社會成員1976年占農村人口的90%銳減到1986年的5%左右，一些地方又出現了農民看病難，看不起病，甚至因病陷入困境、絕境的現象。農村合作醫療事業曲折發展的這一過程，應當成為中國現階段整個社會經濟改革發展中的一個深刻教訓。

（二）合作醫療的特點

在過去的數十年間，中國的農村合作醫療制度有過成功，也有過挫折，并迄今仍處于低潮時期，但其特色卻是鮮明的。

1．合作醫療以農村居民為保障對象。在中國，城鎮居民一般有公費醫療、勞保醫療或醫療社會保險制度給予保健與疾病醫療保障。而占全國總人口70%以上的農村社會成員卻缺乏必要的醫療保障。合作醫療作為農民群眾在長期與疾病作斗爭中逐漸形成和發展起來的一種醫療保障制度，便成了解決農村居民疾病醫療與保健問題的主要依托。因此，合作醫療是農民創造的，也為農民的健康服務，從而主要是農村社會保障體系中的重要組成部分。

2．合作醫療以群眾自愿為原則。合作醫療是合作化運動的產物，實質是上群眾的互助互濟，它從一開始就強調群眾自愿的原則，通過政策引導、實施效果引導以及群眾相互影響等來吸引群眾參加。例如，國家在政策上重視并扶持合作醫療，把合作醫療當作為農村居民辦實事；合作醫療本身年具有的公益性、福利性使農民認識到其好處；群

眾之間的影響，又能推動農村社會成員的積極參與；合作醫療制度正是在上述三個因素的引導下由農民自愿參加并最終成為一項醫療保健制度的。在新的歷史時期，合作醫療仍應堅持群眾自愿的原則，但這并不排除政策引導、政府扶持等措施，將群眾自愿參加引向群眾自覺參加，使合作醫療成為農村社會的群眾性醫療保障制度。

3．合作醫療以集體經濟為基礎。在過去數十年間，合作醫療制度與農村社、隊集體核算制度相適應，其經費主要源于集體公益金的補助，社員看病只需納少量的費用，從而是一項低償的農村集體福利事業。農村改革后，合作醫療走向低潮正是因為失去了這種集體經濟的保障。從中國農村的現實條件出發，無論是富裕地區還是貧困地區，均不可能由農民獨自承擔這種責任。而保障國民健康、增進國民健康又是國家和社會應該承擔的職責。盡管國家和各經政府不可能在農村重走正面臨著重重困難的城鎮居民醫療保障制度的老路，但也不能放手不管。因此，國家和社會對農村居民的健康的職責，又將會主要通過政策引導和農村集體經濟的供款來實現，集體經濟在過去是合作醫療的經濟基礎，在今后仍將是農村合作醫療的必要基

礎。

4．合作醫療以全方位服務為內容。雖然合作醫療的層次低，設施簡陋，但從過去數十年的實踐來看，它又有著十分豐富的內容。在實行合作醫療的地區，它不僅為農村社會成員提供一般的門診和住院服務，而且承擔著兒童計劃免疫、婦女孕產期保健、計劃生育、地方病疫情監測等任務，并按照預防為主、防治結合的方針開展各種預防工作和飲食及飲水衛生、愛國衛生工作等。由此可見，合作醫療雖建立在鄉、村，是中國最低層次的、粗放型的醫療保障，但“麻雀雖小，五臟俱全”，對保障農村社會成員的健康發揮著多方面的積極作用。此外，農村合作醫療還能就近或上門提供醫療服務，極大地方便了農村居民的疾病醫療和保健需要。合作醫療的上述特點，決定了它在現階段中國農村經濟發展中的不可或缺性和在農村社會保障體系中的不可替代性。

（三）合作醫療的形式

在80-年代以前，中國農村合作醫療事業的模式是統一的，規范化的，這是因為全國均實行社、隊集體核算，而具有統一的基礎和統一的社會政策。然而，農村改革以后，農村的經濟結構發生了巨大的變化，地區發展水平極不平衡，同一地區甚至同一鄉、村的發展也不

平衡，再要恢復、重建全國統一的農村合作醫療制度顯然是不現實的。在這種條件下，國家雖然倡導恢復與推廣農村合作醫療事業，但又難以實施統一的政策。因此，自80年代以來，主要由各地結合自己的實際情況加以探索，從而形成了多種形式的農村合作醫療模式。具體而言，農村現行合作醫療形式主要有以下幾種：

1．村辦村管型。即合作醫療站（點）自行籌建，并由村委會管理，其經費由村集體經濟組織（或村提留）和本村群眾共同承擔，實施對象限于本村居民，個人享受合作醫療的范圍與標準均由村制定，它是過去中國農村合作醫療的主要形式。如1985年，在上海市郊縣實行合作醫療的3037個村中，由村辦村管的占83．5%。

2．村辦鄉管型。在這種模式下，合作醫療站（點）仍由村委會籌建，合作醫療經費由集體與個人共同籌集，但享受的范圍與標準由村、鄉協商制定，經費由鄉衛生院或鄉合作醫療管理委員會統一管理，按村核算，經費超支由各村自負。

3．鄉村聯辦型。在這種模式下，合作醫療站（點）由鄉、村區建，合作醫療經費除村集體提留和個人供款外，鄉級政權還補助一部分；經費由鄉統一管理，鄉和村分成核算，提留和報銷比例由鄉、村協商確定，享受的范圍與標準由鄉級政權統一制定。如1985年，上海市郊縣農村合作醫療中，就有13%屬于這種模式。

4．鄉辦鄉管型。這種模式下，合作醫療站（點）由鄉級政權負責籌建，合作醫療經費由鄉、村、個人三方籌集，由鄉統一管理、統一核算，享受范圍和標準由鄉統一制定。

5．多方參與型。在這種模式下，除鄉、村兩級農村基層政權外，還有其他地方參與籌建農村合作醫療站（點）。如上海市金山縣、湖北監利縣等在當地政府與群眾的支持下，就初步建立了合作醫療健康保險制度。以金山縣的試點鄉亭新鄉為例，鄉建立“合作醫療健康保險管理委員會”，由縣衛生局、縣人民保險支公司和鄉政府參與管理和協調，農村居民以戶為單位、鄉鎮（包括村）企業以企業為單位自愿參加，交費登記，由鄉“健管會”發放醫療保健卡，憑卡就診或逐級轉診，按一定比例補償醫療費用。所統計，從1987~1989年，該鄉共籌集醫療保健保險基金107．5萬元，同期全鄉支付醫藥費143．5萬元，其中由患者自交41．3萬元，由保健基金支付102．2萬元，另支出管理費4．5萬元，收支基本平衡。

6．大病統籌型。在這種模式下，合作醫療只負責達到“大病”標

準的農村社會的醫療問題，一般疾病不在合作醫療范圍之列。如江蘇高郵市就推行大病合作醫療制，其基本內容是：每人每年交納1．5元左右的統籌金，由鄉鎮專戶儲存，凡農村社會成員一次支出醫藥費50~100元的報銷20%，一次支出100~500元的報銷30~40%，依此類推，最高可報銷70%左右，全市32個農村鄉鎮的70多萬農民居民都自愿地參加了這種大病合作醫療。

7．混合保障型。一些地方建立起綜合性的農村基層保障制度，合作醫療被包容其中，如山西省潞城縣石窟鄉、湖南省臨湘縣源潭鎮長源村等，均建立的是鄉、村基層社會保障制度，合作醫療保障與養老保障等均是其基本內容，從而具有網絡性、綜合性。

上述不同模式的農村合作醫療制度均在探索發展之中，村本位辦好還是鄉本位好、單項辦好還是綜合保障好仍有爭論。一些地方稱之為醫療社會保險或醫療保險，尚不符實。因此，它們均屬于農村合作醫療保障，其在多方集資、量入為出、綜合服務、保障居民健康方面均是一致的。據中國農村醫療保健制度研究課題組1988年對16省的20個縣的6萬多農村居民進行抽樣調查，參加各種合作醫療的已占30%；再據1993年《中國第三產業年鑒》的資料，到1992年底，在中國農村651031個村級醫療點中有294417個為村或群眾集體設置，占37%（個體醫生辦的醫療點占44%，鄉衛生院下設點及其他形式的占19%）；少數地區發展更快，以上海郊縣為例，合作醫療經過建立—滑坡—恢復的過程后，1992年已有2875個村實行了合作醫療，占市郊農村的96．5%。可見，合作醫療正在廣大農村走向恢復和發展!

農村合作醫療制度的建立、健全不僅是農民、政府、集體所必須關注的問題，也是每一個公民、大學生的職責，希望廣大公民共同出一份力量來共同建設我國的農村合作醫療制度。

第四篇：淺析新型農村合作醫療制度存在的問題及對策

淺析新型農村合作醫療制度存在的問題及對策

田尚

（華中科技大學經濟學院,湖北武漢430074）

作者簡介：田尚（1978—），女，湖北人，華中科技大學經濟學院在讀博士研究生，武漢軟件工程職業學院教師，主要研究方向為發展經濟學。

摘要：本文從新型農村合作醫療的籌資、補償標準、基金管理體制及監督機制等幾個方面入手，分析了武漢市蔡甸區自開展新型農村合作醫療制度試點工作以來所取得的成績、面臨的問題并提出了相應的對策。

關鍵詞：新型農村合作醫療；問題；對策

作為農村社會保障體系重要組成部分之一的新型農村合作醫療制度，是一項由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。它的實施對于切實提高農民的健康水平，促進農村經濟社會發展，消除城鄉二元經濟結構具有十分重要的現實作用。新型農村合作醫療（以下簡稱新農合）的啟動和發展是一件復雜的系統工程，其運轉涉及到參合農民、醫療單位、衛生主管部門及各級政府等多方面的協調。特別是當前保證新農合制度穩定運行的長效機制還沒有完全建立起來，實際運作過程中面臨的困難和問題依然不可忽視。本文就武漢市蔡甸區農村新型合作醫療試點成績及試點過程中存在的問題進行分析，并提出了相應的對策。

一、武漢市蔡甸區新型農村合作醫療基本情況和初步成績

武漢市蔡甸區位于江漢平原東部，轄11個街鄉鎮，全區總人口47.4萬，其中農業人口34.2萬，占人口總數的72%。2006年全區財稅收入8.1億元，城鎮在崗職工人均年工資收入1.19萬元，農民人均年純收入4750元。2003年11月，根據《武漢市人民政府辦公廳關于轉發武漢市新型農村合作醫療試點工作方案的通知》，蔡甸區在全市率先正式啟動了建設新型農村合作醫療制度的進程。三年多來，該區新農合建設不斷完善，參合農民人數不斷增加，籌資水平和補償比例不斷提高，緩解了農民因病致貧和看病難問題，有效地促進了農村衛生事業的發展。①參合率穩步提高。2004年全區新農合的參合率為49.7%，2005年為51.1%，2006年增至65.1%，如除去長期在外務工經商的農民，參合率已達到88%。②籌資水平不斷提升。2004年全區參合農民按照每人每年繳納15元，市、區兩級財政各補助10元的籌資標準，籌集資金657.72萬元。從2006年開始，市級財政提高補助標準，2006年全年共籌集合作醫療基金1002.2萬元。③醫療費用補償逐步增長。2004年，全區合作醫療基金補償379.18萬元，其中門診共補償費用42.28萬元,住院共補償費用336.9萬元。2005年補償553萬元。2006年補償731萬元。④統籌模式由個人帳戶積累模式實現向個人、集體、財政統籌模式的轉變，新型統籌模式基本形成。

二、新型農村合作醫療試點中存在的問題及其原因分析

1、籌資水平有待進一步提高。目前新農合籌資水平不高，究其原因：①農戶參保具有逆向選擇性。對農民征集統一的、較低水平的費用,只補償發病率低但支出額高的大病醫療費用,解決不了農民經常發生的小病費用問題。由于合作醫療的風險補償與個人繳費不是一一匹配的,農民容易出現風險逆向選擇（越容易得大病的農民越愿意參保，而自恃身體健康的農民放棄參保）,這也是導致許多農民主動參與性不高的原因之一。②弱勢群體的基本醫療保障問題。蔡甸區對貧困人口參加新農合給予了一定補貼，即由財政部門幫助特困家庭、傷殘人員和重點優撫對象交納參加新農合個人應繳納的資金。雖然財政部門負擔了這部分特殊人

群的參合費，但由于我國目前診療機制是先交錢看病，再報銷，這就使得弱勢群體中的大多數家庭沒有能力預付和承擔看病錢款，實際上這部分人還是無力負擔高昂的醫療費用。③便捷、有效的繳費機制尚未建立。蔡甸區農業人口中每年有8萬多人外出務工和經商，一方面造成部分農民想參保又無法及時繳費，錯過參保時機；另一方面由于以戶為單位參保，有些鄉、村幫助其墊資，報銷人員中未含打工人員，因此他們對墊資拒不認帳。

2、醫療費用補償水平不高，補償標準設置不夠科學。新農合采取了“低水平、廣覆蓋”的發展思路，希望以較低的籌資水平來達到一定的覆蓋面，但是，較低投入水平的同時只能享受到與之相對應的低水平保障。雖然蔡甸區結合當地農民的實際情況將住院起付線由原來的220元調整至150元，住院病種也適當放寬，但是平均報銷率還是較低。據有關部門提供的資料顯示，2005年上半年蔡甸區加入新農合的農民住院費用平均報銷率僅為23.8%，其中大病報銷率不足10%。這主要是由于蔡甸區農民整體收入不高，財政財力有限，門診和住院的報銷比例設定偏低，報銷還要剔除用藥目錄以外的花費，這些都造成農民實際受惠額過低和收益面過窄，與農民的心理期望值還有差距。按照現行醫療費用水平，還無法完全達到最初新農合制度設立的目標，對于防范農民因病致貧和因病返貧也明顯乏力。

3、基金管理體制及監督機制存在潛在風險，有待健全。目前根據蔡甸區的區情和財力，新農合基金“錢賬分離”的管理結算辦法受機構、編制、經費等客觀因素的制約還難以實現。試點工作的開展主要依靠區衛生部門和鄉衛生院來管理，工作人員都是從系統內部抽調，經辦機構既管賬又管錢，直接進行賬目審核和現金結算，基金安全存在潛在的風險。同時，在有的試點單位存在網絡化管理還未完全推行，報銷程序不完善、財務手段落后等問題，很難保證新農合基金的高效運轉。因此，在這種“管辦不分”的管理體制以及落后的管理手段下，勢必造成管理不順和監督不力，久而久之，就會使農民失去信心，不利于新農合制度的長期發展。

4、鄉鎮衛生基礎依然薄弱，一定程度上限制了新農合作用的發揮。在調查的鄉鎮醫療機構中，整體服務和技術保障能力還十分有限：①部分農村醫療機構服務不規范，藥品價格偏高。一些定點醫療機構不合理用藥、不合理檢查問題比較突出，次均住院費用和門診費用上漲較快，處方藥物和檢查項目超負擔，加大了合作醫療基金支出也加重了農民的負擔。②基礎設施不夠完善。鄉鎮衛生院醫療設備陳舊、缺乏，不具備住院條件。③醫療服務水平偏低。大部分醫務人員專業素質缺乏、學歷普遍偏低，對稍微復雜的病情難以作出及時、準確地判斷，醫療信譽不高。這些因素嚴重影響了農民就近就醫的需求，大量的參合農民轉而就診于區級或市級醫院，這無疑增加了農民的就醫成本，打擊了農民參合的積極性。

三、完善新型農村合作醫療制度的幾點建議

1、建立穩定的合作醫療籌資機制。建立穩定的合作醫療籌資機制，是保證合作醫療正常運轉的前提。①逐步提高農民的繳費額度。在試點期間，農民15元的繳費額度是比較合理的。而隨著試點范圍的擴大以及農民收入的不斷提高，這一繳費額度尚有較大的提升空間。②逐步調整收費標準。不能夠也不應當在農村醫療保障制度上“一刀切”，應允許從各村的實際出發，積極探索適合農村特點的多形式、多層次的醫療保障制度，避免逆向選擇。③建立弱勢群體財政醫療補助辦法。農村特殊群體可以按照特殊程序申請新農合醫療補助，獲得批準后，通過醫療救助給予醫療費用減免，使這部分特殊群體的醫療費用問題能夠得到解決。

④實現籌資渠道多元化。鼓勵各類社會團體和個人資助農村合作醫療制度，強化風險共擔和互助共濟意識。

2、逐步提高補償水平和報銷比率。補償水平不高和報銷比率偏低是影響新農合發揮其有效機制的主要原因，只有解決了這一問題才能增強合作醫療對農民的吸引力，有利于合作醫療的長期發展。①設計合理的補償方案。補償方案的設計要遵循以收定支、收支平衡的原則，根據本地經濟發展狀況及農民的意愿在住院、非住院的重大慢性疾病或對門診的補償之間進行權衡,以規定農村居民基本醫療保險基金的使用方向。②設計合理的報銷比率。報銷的比率高低應與總籌資額的多少相一致，但一般補償比應設定在30%~70%的范圍內,才既可以較好地解決農民基本醫療保障問題又可以避免衛生資源的過度利用和浪費。

3、加強新農合基金的監督和管理。高效的管理體制和健全的管理機制是保證新農合基金發揮其在農村社會保障體系中的作用的關鍵。因此，①要堅持推行新農合基金的“管辦分離”。建立合作醫療管理組織、參保者和醫療單位三方制約機制，應明文規定管理機構不能設在醫療機構內部，以進一步明晰管理機構和辦理機構的責任。②要建立公正獨立的新農合醫療監督機制。可由區醫改辦或區衛生局聯合財政系統統一建立新農合醫療監督機構，不定期到各區縣檢查定點醫院對參合農民采取的醫療方案或醫生開具的處方單，重點視查藥品的選擇、用藥量和自費項目的控制情況、是否存在誘導性住院、藥品價格執行情況等，對違規醫療單位和個人實行從重處罰。③要建立健全資金籌集、報銷公示制和審計制。定期檢查、監督基金的使用，增加基金的收支、使用透明度。對報銷的醫療費用進行公示、審核，聽取各方意見。④要建立新農合管理信息系統。采用手續簡便的結報方式，建立經費運營系統、預警系統和決策系統，從收費到結報、分析，實現自動化管理。新農合的管理信息系統，可以及時收集合作醫療相關的各種重要衛生信息,通過對這些信息進行收集、整理、分析有效地為合作醫療管理服務。

4、提高鄉鎮醫院的服務水平。高質量的醫療服務是吸引農民參保，促進新農合健康發展的重要因素。因此，要提高鄉鎮醫院的服務水平，加強農村醫療服務能力建設，應該做好：①加快基層醫療機構設施建設。各級財政應加大對農村公共衛生的轉移支付和專項資金投入力度，改善醫療環境和服務條件，使得鄉鎮衛生院的硬件能上一個臺階。②加大對人才的投入。為農民提供全方位、連續性、優質價廉的醫療衛生服務，關鍵在于醫療衛生人才。應加大對城市衛生人才下鄉和農村衛生人員繼續教育和在職培訓的投入。切實提高鄉村醫生的素質，針對日常工作暴露出來的薄弱環節，采取逐級培訓的辦法。針對農村衛生需要，對高等院校畢業生制定一系列優惠政策，鼓勵他們到基層和農村服務。

參考文獻：

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［5］ 中共中央國務院.關于推進社會主義新農村建設的若干意見.人民日報，2006

第五篇：新舊農村合作醫療制度比較

新舊農村合作醫療制度

我國是一個農業大國，農民的醫療保健問題直接影響到我國的經濟發展和社會穩定。而新型農村合作醫療制度（以下簡稱新農合）是惠及全國9億農民的利好政策，是探索解決農民看病難、看病貴的重要途徑。從2003年在全國部分縣(市)開展試點以來，較大地促進了農村醫療水平的提高，已有不少農民從中獲益，農民因病致貧、因病返貧的現象有所緩解。新農合作為一種涉及人口最多的制度，它的改革發展和完善問題尤為引人關注。同時我們也應看到，由國家、地方和農民個人三方籌資、衛生行政機構統一管理的新農合，在資金的籌集、管理、支出以及完善補償方案、提高醫療服務水平等環節，尚存一些問題亟待解決。如何讓更多的農民參合、如何又快又好地幫助農民拿到報銷金額，是值得衛生管理部門深思的問題。

（一）“舊型”農村合作醫療制度

在我國，農村合作醫療制度曾發揮過不可低估的作用，世界衛生組織稱其為“發展中國家解決衛生經費的范例”。然而，由于種種歷史原因，這一制度歷經曲折，幾起幾落。

1、概念

這里的“舊型”農村合作醫療制度是相對于新農合而言的，是在合作化運動基礎上，依靠集體經濟，按照互濟互助原則建立起來的一種集資醫療制度，就其實質來說是一項低補償的農村集體福利事業。在過去的數十年間，合作醫療制度與農村社、隊集體核算制度相對應，其經費主要來源于集體公益金的補助，社員看病只需要交納少量的費用，從而實現健康人群和病患之間醫藥費用再分配。

（二）“新型”農村合作醫療制度

我國醫療衛生體制改革的基本思路是：我國農村普遍實行新農合，城市推廣社區衛生服務。

1、概念與做法

新農合是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。目的主要是為了緩解農民因病致貧、因病返貧的問題，幫助農民抵御大病風險。其基本做法是，自愿參加合作醫療的農民，以家庭為單位按每人每年10元(部分東、中部地區稍高)繳納合作醫療資金，同各級政府每年每人補助的20元一起形成合作醫療基金，儲存在縣(市)國有商業銀行或信用社的

財政基金專戶內；參合農民每次到縣(市)內定點醫療機構就診時，憑合作醫療證可直接按比例報銷部分醫藥費用；定點醫療機構將為農民報銷所支付的資金數額以及相關憑據，定期報到縣(市)或鄉(鎮)合作醫療經辦機構，經縣級經辦機構和財政部門審核并開具申請支付憑證，由代理銀行或信用社直接將資金轉入有關醫療機構的銀行賬戶，做到新型農村合作醫療基金收支分離，管用分開，封閉運行。

新型農村合作醫療制作與舊合作醫療制度相比有了長足的發展和創新，具體表現為：

1． 加大了政府支持力度。過去各級政府對合作醫療的支持主要是宣傳，組織和發動，而新型農村合作醫療明確規定中央財政對中西部地區除市區以外的參加新型農村合作醫療的農民每年按人均15元至20元 給予補助，地方財政對參加新型農村合作醫療的農民每年按人均不低于10元給予補助，進一步完善了個人繳費，集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。

2． 突出了以大病統籌為主。以往的農村合作醫療，除少數地區外，大多將保障的重點放在門診或小病上，即“保小不保大”，或者“保醫不保藥”，而新型農村合作醫療將重點放在迫切需要解決的農民因患大病而導致貧困的問題上，對農民的大額醫療費用或住院醫藥費用進行補助，保障水平明顯提高。

3． 提高了統籌層次。改變了過去以鄉，村為單位開展合作醫療的做法，要求以縣為單位統籌，條件不具備的地方可以從鄉統籌起步，逐步向縣統籌過渡，提高了抗風險和監管能力。

4． 明確了農民自愿參加的原因，賦予了農民知情權和監管權，提高了制度的公開，公平和公正性。

5． 由政府負責和指導建立組織協調機構，經辦機構和監督管理機構，加強領導，管理和監督。

6． 建立醫療救助制度，通過民政和扶貧部門資助貧困農民參加新型農村合作醫療，照顧到了貧困農民的特殊情況。