第一篇：市管縣體制分析

我國市管縣體制及其發展趨勢

行管1001 04號 呂心語

市管縣體制指的是在行政區劃上, 根據行使國家政權和執行國家職能的需要, 把同一經濟區內的若干縣或自治縣劃歸為經濟相對發達的中心城市進行管理, 以期達到帶動周圍農村發展的一種行政管理體制。在改革早期, 市管縣體制的推行, 對于密切城鄉關系, 加強城鄉合作, 促進城鄉經濟協調發展起著巨大的推動作用。然而, 隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立, 這種體制也逐漸失去存在的基礎, 在實踐過程中也暴露出許多的弊病。因此, 改革市管縣體制, 探索與新時期社會發展相適應的地方政府運行體系就成為推動城鄉經濟發展和深化行政體制改革的迫切要求。

一、市管縣體制的發展與歷史作用

我國市管縣體制最早可以追溯到上世紀50 年代末60 年代初。1958 年, 河北省撤消天津地區, 將其所轄的武清、靜海等12 個縣劃歸已改為省轄市的天津市領導, 開創了省轄地級市可以領導縣的先例。隨后國務院先后批準北京、上海、天津三市和遼寧省全部實行市管縣體制。1959年, 第二屆全國人大常委會通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》, 第一次以法規形式確定了市管縣的行政體制, 推動了市管縣體制的發展。到1960 年底, 全國已有52 個市領導237個縣、自治縣, 代管6 個縣級市, 約占全國縣建制的1/8, 最多的武漢市領導16 個縣。但這次“市管縣”體制產生的契機是大躍進和人民公社化運動, 由于缺乏客觀的經濟文化基礎, 因而很快就“降溫”了。1961 年以后, 隨著經濟調整和整頓的開始, “市管縣”體制不僅停止了發展, 而且大量市縣又恢復了原有體制, 特別是河北省, 恢復了全部專區和專員公署。至1966 年, 全國領導縣的市下降到25 個, 領導的縣還不到1960 年的1/3。這是市管縣體制在我國發展的第一次起落。

1978 年新憲法明確規定: “直轄市和較大的市分為區、縣”, 市管縣的行政體制歷史性地載入我國憲法。1981 年的政府工作報告又提出, “以大中城市為依托, 形成各類經濟中心, 組織合理的經濟網絡”, 是“我國經濟體制改革的基本方向”。1982年, 為打破城鄉間的壁壘, 推動城鄉經濟協調發展, 中共中央以51 號文件發出了改革地區體制, 試行“市管縣”體制的通知, 年末首先在江蘇試點, 次年在全國范圍內試行。隨后, 實行市管縣體制的地級市日益增多, 但由于市管縣體制在實踐中出現了一些問題, 理論上也存在許多不同意見和爭議, 至1989 年期間, 市管縣體制再次由高潮走向低谷。

隨著我國市場經濟體制的初步建立,20 世紀90 年代我國又出現了地市合并、實行市管縣的熱潮。1993 年全國人大八屆一次會議通過的《政府工作報告》再次提出: “地區機構改革要同調整行政區劃相結合;各級派出機構要大力精簡;地區和地級市并存一地的, 原則上要合并。”于是到1998 年底, 全國211 個地級市領導和管理了1186 個縣級政區, 約占全國縣級政區單位總數的56%;近70%的人口直接或間接地生活在“市管縣”體制之下。[3](p135)到2001年底, 全國265 個地級市中已經有253 個實行了市管縣體制, 管轄著1445 縣級行政區(不含市轄區), 占縣級行政區總數的70%, 人口占總人口數的80%。至2002 年,江蘇、遼寧、廣東、河北、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、陜西、寧夏以及北京、天津、上海、重慶四直轄市共16 個省市區全部實行了市管縣(市)體制, 僅有山西、黑龍江、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海和新疆等9 省區保留著總共24 個地區行署。從而表明在我國地方行政區劃體制中市管縣體制已經占據了主導地位。

我國的市管縣體制是在特定的政治經濟環境下, 在傳統計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌過程中的產物, 是我國地方行政體制改革的重要成果, 在特定的時期內對于密切城鄉關系、加強城鄉合作、促進城鄉一體化起到巨大的推動作用。具體而言, 市管縣體制的作用主要表現在:(1)政治方面: 它將省縣之間一級政權由虛置變為實權, 從而加強了對縣域的行政管理, 適應了改革初期相對落后的時代條件, 避免了由省直管縣的幅度過大、負擔過重而導致的管理低效問題。(2)經濟方面: 它在一定程度上打破了城鄉分割的局面, 促進了區域統一市場的形成, 使城鄉經濟日益融合為相互依托的區域性經濟,實現了城鄉生產要素的合理配置, 為城市__帶動農村、城鄉協調發展創造了條件。(3)社會及文化方面: 它加快了工業化進程和推動城市化的發展, 加速了工業與城市文明向農業與鄉村文明的輻射和滲透, 有利于勞動生產率與人的素質的提高。

二、市管縣體制的弊病 隨著我國政治、經濟及社會體制的不斷改革與發展, 以及社會主義市場經濟的不斷完善, 市管縣體制賴于生存的條件發生了巨大的改變, 在實踐中已逐漸偏離其改革初期設想的長遠目標, 局限性也越來越明顯。

1.市管縣體制缺乏充分的法律依據。我國《憲法》規定我國行政區劃分省(自治區、直轄市)、縣(自治縣、市)、鄉(自治鄉、鎮)三級。同時, 憲法第30 條第二款還變通規定了“直轄市和較大的市”可分為區、縣, 自治州分為縣、市, 實行市管縣體制。在我國, “較大的市”共計46 個, 其中包括國務院批準的青島、齊齊哈爾等18 個市,以及自然成為“較大的市”的28 個省會城市。因此, 在我國實際上只可有46 個“較大的市“和4 個直轄市依據憲法可以實行市管縣。但事實上由于混淆了地級市“與較大的市” 的概念, 實行市管縣的地級市竟達到259 個。[4]可以看出, 大多數地級市管縣是缺乏充分的法律依據的。另外, 有些地級市以“代管”的形式來管理縣級市更是沒有法律依據的。

2.市管縣體制導致行政成本提高, 行政效率降低。市管縣體制在省與縣之間層次由虛變實, 行政層次由中央—省—縣(市)—鄉(鎮)四級變為中央—省—市—縣(市)—鄉(鎮)五級。人為地在省與縣之間設置一級政權機構, 其運作成與管理成本過大, 以一個中等地級市的市級為例,一般地廳級干部20 人, 縣處級干部200人, 科級干部1000 人, 財政供養的公務員和事業單位人員一般在1 萬人以上, 每年僅工資一項就要財政支出2 億左右, 再加上后勤、辦公經費等, 一年一個市本級的財政支出要在5 億左右, 而全國共有260多個地級市, 匡算下來, 每年全國單地級市本級的財政支出就要在1300 億以上。[5]此外, 大量的理論研究結果也證實, 隨著組織中層級的增加, 信息傳遞的速度會降低, 信息的失真率也會成倍增加, 從而導致信息傳遞受阻, 行政管理成本增加, 行政效率也因此降低。

3.市管縣體制致使市縣利益矛盾突出。城鄉發展不協調。市和縣分別代表著各自區域內不同主體的利益訴求, 承擔著不同的經濟與社會責任。在實行市管縣體制后有些中心城市更是利用其強勢地位, 侵害縣鄉的權益, 只注重城市建設, 把大部分的資金、人員和精力投入到城市的發展上, 而忽視農村的發展, 甚至將用于農村發展的資金挪用到城市建設中, 出現所謂“市刮縣”、“市吃縣”、“市卡縣”等局面, 這樣一來, 非但沒有促進農村經濟的發展, 反而引起了城鄉兩個利益主體間的沖突, 阻礙了城鄉的協調發展, 這也是我國“三農”問題未能得到有效解決的重要原因之一。因此,目前我國有些市管縣體制下的強縣, 紛紛要求擺脫地級市的約束, 提高發展自主權,以實現城鄉統籌發展。

4.市管縣體制造成了虛假城市化現象。馬克思曾指出: “城市本身表明了人口、生產工具、資本、享樂和需求的集中;而在鄉村里所看到的確是完全相反的情況: 孤立和分散。”[6]可見, 人口的集中性、居民的社會性與勞動力的非農業性就構成了城市與鄉村最本質的區別。然而, 在市管縣體制中政府主導下的城市化, 雖然在城市人口數量與城市數目上都有急劇的擴張, 但客觀上卻違背了“城市”本身的內在規定性。主要表現在: 許多“市”已不再是一個城市型行政區, 而是一個以廣大農村為主體的區域型行政區, 市與市區經常被混淆。另一方面, 縣鄉農民雖然變成了“市民”, 但城市的農業人口依舊占絕對比重, 仍是農業主導,第二、三產業的比重偏低, 各種經濟關系社會關系依舊市鄉村結構, 與現代意義的城市內涵并不相符。這種虛假城市化現象既不利于城鄉經濟的發展, 也不利于城市化水平的提高。

5.市管縣體制并未完全實現“以市帶縣”的初衷。實行市管縣體制的目的,是希望通過建立市與縣之間的行政領導關系來溝通城鄉社會, 以經濟較發達的中心城市拉動所轄縣鄉的發展, 最終實現城鄉互補和城鄉共同發展。但在實踐中, 除了省會城市和一些中等發達城市具有一定的帶動力外, 一些工業基礎薄弱或由縣級市升格為地級市的城市, 由于綜合經濟實力不強、規模又小、集聚和輻射能力較弱等因素, 并不能發揮這種帶動作用, 從而形成“小馬拉大車”的局面, 無力帶動所轄縣域社會經濟的發展。有的地方甚至出現“縣強市弱”, 作為中心城市不僅不能有效地發揮輻射帶動效應, 相反還與所轄縣之間存在著爭取更大發展空間與權限的利益競爭, 造成社會經濟發展中的浪費和不配套,從而影響了市縣區域的協調發展。因此, 市管縣體制所產生的“小馬拉大車”的問題,不僅不能促進市縣鄉經濟的統籌協調發展, 也不利于發揮中心城市的功能。

三、市管縣體制的改革趨向

江澤民同志在“七一”講話中指出:“無論什么樣的生產關系和上層建筑都要隨著生產力的發展而發展, 如果它們不能適應生產力發展的要求, 而成為發展和社會進步的障礙, 那就必然要發生調整和變革。”[7](p273)市管縣體制在新形勢下已不能適應現代經濟和社會發展, 必然隨著我國市場經濟體系的不斷成熟和政府職能的轉變而有所改變。目前我國許多地區改革實踐的成功經驗顯示, 結合當地社會經濟發展實際, 通過強縣擴權、市縣分治的途徑, 逐步虛化市管縣, 建立省直管縣市體制是推動經濟發展與深化地方行政管理體制改革的重要趨向。

所謂省直管縣市體制, 就是將原來由市管轄的縣(市)直接歸省直接管理, 以達到減少行政管理層次, 提高行政效率, 精簡政府機構, 節約管理成本的目的, 從而真正實現憲法所規定的中央—省—縣(市)—鄉(鎮)的行政管理體制。總結全國各省份探索建立省管縣體制過程中的經驗得出, 在現行行政體制之下, 強縣擴權與市縣分治是實現省直管縣市體制的兩條重要途徑。

1.強縣擴權。是指通過在行政層面上確認和擴大經濟強縣的經濟管理權和社會管理權, 帶動縣域經濟突破“市管縣”所形成的體制障礙, 推動縣域經濟的快速、健康發展。[8](p25)自2002 年浙江省率先實行“省管縣市”體制改革以來, 浙江省縣域經濟發展優勢明顯, 全國百強縣所占席位穩居全國第一, 這與體制不無關系。隨后, 廣東、河北、山東、遼寧、安徽、江西等省紛紛效仿, 開始了強縣擴權的改革, 把地級市的經濟管理權限直接下放給縣, 在經濟管理方面形成了省直管縣的格局。目前各地實施的強縣擴權是在不改變行政區劃情況下, 把部分權限下放給縣, 如在河北省強縣擴權的政策是“能放則放”, 堅持“責權統一、重心下移、能放都放、依法合規”的原則, 遼寧省強縣擴權的一個核心思想就是“留利于縣”。其目的在于減少管理層次, 提高工作效率, 降低行政成本, 并且隨著省級政府將大量如計劃、經貿、國土資源、交通、建設等經濟管理領域的行政審批權下放到縣級行政單位, 大量的具體性事務由縣級行政單位自主解決, 大大提高了縣級行政單位發展經濟和社會治理的主動性和積極性, 使行政決策和管理更加貼近縣域經濟的實際, 抓住機遇, 加快發展, 實現城鄉經濟和區域經濟協調發展。值得注意的是, 隨著強縣擴權的深入, 政府管理權限逐漸由市向縣轉移, 客觀上削弱了市對縣的管理力度, 加上由于省級政府管轄幅度的擴大, 在強化對縣級行政的直管上也有可能力不從心, 導致地級市和省級行政這兩個上級行政對縣的監督和約束力度都被削弱。因此, 在“強縣擴權”的同時, 必須加強對縣級權力運行的監督和制約。

2.市縣分治。從實踐來看, 我國實行的市管縣體制本質上屬于城鄉合治的行政管理模式, 由于城市與鄉村內在規定性的不同, 這種人為地通過行政手段的方式實現的“合治”客觀上講是違背城鄉分治發展規律的。所謂市縣分治是建立在城鄉分治的基礎上, 在既成的條件下, 市只管理城市自身一塊, 縣改由省直接管理, 市縣之間不再具有行政隸屬關系, 各自管理本轄區范圍內的事務, 這也是國際城鄉治理通行地方行政管理模式。

相對于市管縣體制而言, 實行市縣分治, 由省管縣, 取消市縣分等, 打破了市和縣之間行政級別上的界限,使市與縣同級能夠充分發揮市、縣各自的積極性。其優勢具體體現在: 一是實行市縣分治可以有效避免地級市政府半路截留中央和省下放給縣鄉的各種權益, 避免地級市政府依靠行政手段“吃縣”、“刮縣”、“卡縣”等盤剝縣級利益的行為。也能夠使中央和省根據實際情況有針對性地制定政策, 更好地扶助縣域經濟的發展。二是實行市縣分治可以使“市”從“管縣”的事務中解脫出來集中精力提高城市管理水平, 充分發揮城市在經濟和社會發展中的作用。三是實行市縣分治既解決了市管縣體制的不良內耗, 也能有效地克服虛假城市化現象。四是實行市縣分治以后, 我國的地方行政管理層級由原來的四級變為三級, 大大優化了我國的行政層級體制, 提高了行政管理效率。當然, 市縣分治亦非萬能藥方, 在實踐過程中, 還必須加強市縣之間關系的協調, 采取有效措施, 切實預防市縣分割, 才能實現城鄉一體化建設。

總體而言, 通過強縣擴權、市縣分治的途徑, 逐步實現由省管縣體制, 是我國市管縣體制改革的基本方向。但改革過程中, 還應充分認識到市管縣體制改革與行政審批制度改革、行政區劃制度改革、縣域行政管理制度改革之間的相互的關系也不能搞“一刀切”的辦法, 經濟發達、欠發達和不發達地區以及東中西部地區還應根據自身實際情況來選擇恰當的改革模式。

第二篇：分析中國金融監管體制

分析中國金融監管體制

一、中國金融監管體制的概述

金融監管體制是指金融監管的職責和權利分配的方式和組織制度,其要解決的是由誰來對金融機構、金融市場和金融業務進行監管、按照何種方式進行監管以及由誰來對監管效果負責和如何負責的問題。由于歷史發展、政治經濟體制、法律與民族文化等各方面的差異,各國在金融監管體制上也存在著一定的差別。

二、中國金融監管體制的現狀

金融監管是指一國金融監管當局以法律法規為依據,對金融業的經營進行監督管理的行為。目前,世界各國及地區的金融監管體制并沒有一個統一的模式。為適應金融業的發展,我國政府一直在摸索符合國情的金融監管模式。目前,我國實行的是以中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會(即所謂的“一行三會”)為主的金融業分立監管體制,并建立了銀、證、保三方的“監管聯席會議機制”。國務院是金融監管的主體,它和三大金融監管部門實際上是一種委托代理關系,金融監管部門在國務院的授權下發揮監管的職能,發揮著核心作用。2003年10月,經修訂的《中國人民銀行法》保留了中國人民銀行為履行其央行職責所必要的金融監管權力。至此,形成了我國目前的金融監管體制。目前,我國實行金融分業經營體制,并依據人民銀行法、商業銀行法、證券法、保險法和銀行業監管法的規定實施具體的金融監管。從體制上看,我國的金融監管體制應屬于“一元多頭”,即金融監管權力集中于中央政府,由中央政府設立的金融主管機關和相關機關分別履行金融監管職能,即銀監會、證監會、保監會分別監管銀行、證券、保險機構及市場,中國人民銀行、審計機關、稅務機關等分別履行部分國家職能。在這種分業監管體制中,中國人民銀行處于核心地位,是全國金融業的最高主管機關,它不僅負責銀行業和信托業的監管,還要從宏觀上對證券業和保險業的監管予以指導,以保證整個金融業的健康發展;銀監會負責對銀行業的監管,證監會作為國務院證券監督機構對全國證券市場實行集中統一的監督管理;保監會負責對全國保險業和保險市場的統一監管。同時,我國法律還規定有有金融業的自律監管和社會監管作為輔助監管。自律監管包括金融機構自我監管和行業自律監管,社會監管主要是指中介機構的監管。

三、現在監管制度存在的問題

(一)監管的協調性不夠

監管協調性差是分業監管體制的固有弊端,加之我國特有的行政體制和行政文化,導致三家監管部門之間以及監管機構和中央銀行等宏觀調控部門之間的協調難度大,效果差。這些部門均為獨立的正部級單位,自成系統,各司其職,條塊分割,易形成部門利益,造成監管真空和磨擦,給跨業違規以可乘之機。此外,當發現問題時,由誰牽頭,由誰做出最終決定等,都有一定難度。隨著金融創新和綜合經營的進一步發展,這些問題將更為突出,并嚴重影響監管效率的提高。

(二)監管目標不夠明確

在市場經濟發達國家,金融監管目標與中央銀行貨幣政策目標是不同的。貨幣政策目標是宏觀目標,借助貨幣政策工具調節貨幣供應量,以保持幣值穩定。而金融監管的目標較為具體,突出強調保護存款人利益和維護金融體系的安全與穩定。從《中華人民共和國銀行管理暫行條例》(1986)、《金融機構管理規定》(1994)和《商業銀行法》(1995)的內容看,我國的金融監管目標具有多重性和綜合性。金融監管既要保障國家貨幣政策和宏觀調控措施的有效實施,又要防范和化解金融風險,保護存款人利益,保障平等競爭和金融機構合法權益,維護金融體系的安全。

(三)沒有形成統一規范、連續和系統性的監管

目前我國的金融監管體系主要是行政監管,并且在具體的運作中大多數是一次性的、分散的和孤立的,沒有形成一個有效的全方位的金融風險監測、評價、預警和防范金融監管體系,缺乏早期預警和早期控制,往往是忙于事后救火。非現場監管和現場檢查的結合效率不高。信息的不對稱,沒有建立集中統一的監管信息庫和信息網絡,缺乏金融監管體系數據的收集、整理、加工、分析系統,社會中介機構會計審計等社會監督作用沒有充分發揮。信息披露制度不完善,市場約束力薄弱,金融監管信息沒有得到充分的利用。

(四)金融業開放缺乏整體戰略,單純的分業監管無法對外資金融機構實施有效監管

首先,我國實行“一行三會”模式下的分業監管體制,在該體制下,以證監會、保監會、銀監會為主,與其他一些監管部門如主要管理國債市場的財政部、管理企業債券市場的國家發展改革委員會、管理外匯的國家外匯管理局等一起.在分業監管的基礎上,共同實現對我國金融市場的監管。在當前我國金融監管協調機制尚未完全有效建立,金融監管機構之間的協同配合仍需加強的情況下,行業監管區隔和多頭監管的并存,往往導致金融監管真空和監管重復的難以避免,在金融混業經營環境中尤其如此。其次,在金融機構產權監護人功能缺失的情況下,國內金融機構的自律監管作用相對薄弱,自我約束、自我發展、自擔風險的內控機制難以形成,金融監管當局的風險監管要求未能轉化為金融機構自身的風險管理需求,從而使金融監管部門承擔了過多的責任,提高了金融監管成本,降低了金融監管效率。

第三篇：完善食藥監管體制的建議

四川威遠縣基層干部對完善食藥監管體制的建議

與思考

2013年3月啟動的新一輪食品藥品監管體制改革，上級放任自流，地方各顯神通，大家都在水里摸石頭過河，熱熱鬧鬧搞創新，實實在在翻燒餅。最終結局是食品藥品監管機構不統一不權威，“強化”莫名其妙變為“弱化”，基層食品藥品監管部門怨聲載道。食品藥品監管體制改革成為“夾生飯”。與黨中央國務院的改革初衷南轅北轍。

問題反思

（一）頂層設計不到位。食品藥品監管體制改革頂層設計存在漏洞，改革概念化。沒有針對食品藥品監管部門監管職責不斷擴充、監管工作量大幅度增加，特別是對于監管一線的縣級食品藥品監管部門必須解決的機構設立、人員編制、經費保障、執法裝備等配套改革的具體內容、責任主體、解決路徑、完成時間等提出具體剛性要求，加之權威指導不力，改革成為始料不及的各地各行其是！與建立統一權威的食品藥品安全監管體制的改革初衷漸行漸遠。

（二）機構設置沒有規范。一是沒有明確縣級食品藥品監管局直屬機構、基層監管機構的設立規范。多數縣級食品藥品檢驗檢測機構、不良反應監測機構設置至今沒有到位。二是沒有統一設置食品藥品犯罪偵查機構。盡管2014年國家總局、公安部聯合召開新聞發布會，至今還在孕育中！食品藥品犯罪偵查機構建設嚴重滯后。三是食品藥品監管系統黨組織亟待完善。縣級食品藥品監管局黨組織設立不適應改革形勢和變化。四是怪胎“N合1”。“N合1”表面上解決編制矛盾，減少政府組成部門設置數量，實際上是規避部門利益矛盾的花拳繡腿改革，是削足適履的怪胎。導致“監管機構名稱標識不統一、執法依據不統一、執法程序不統一、法律文書不統一等問題，影響了法律實施的效果”。在部門利益博弈中，更名不斷，掛牌不斷，扯皮不斷，折騰不斷。縣級“N合1”機構基本上成為N個上級部門的辦事機構，縣級局局長淪為會販子，副職忙于應付N+X個領導，食品藥品監管實質上弱化。五是部分地方狹隘理解綜合執法。六是各級食品總監、藥品總監職務設置職責不清，任務不明，沒有規范。

（三）人員編制沒有標準。一是編制矛盾下移。中央規定“基層食品藥品監管的具體方式及機構設置模式，根據人口、面積、交通、經濟發展狀況等因素以及食品藥品監管任務量和調整劃轉后的人員編制等情況研究確定”，多數省級規定應景式，沒有像公安等機構的編制配備剛性標準（況且編外大量使用協警）。導致難以確定縣域食品藥品監管人員編制。上級食品藥品監管部門要求下級監管部門爭取編制，而食品藥品監管部門、編制部門沒有共同遵守并且是可操作的編制口徑。食品藥品監管執法人員的編制矛盾，集中聚焦在縣級；監管執法人員編制與履行職責要求的矛盾，集中暴露在縣級。二是基層機構編制不合理。“每所2—3名”配備基層所監管人員，背離實事求，不合理、不可操作。因為劃分鄉鎮行政區劃，全國及省市甚至縣級沒有統一標準，鄉鎮行政區域人口數量懸殊，幅員面積懸殊，監管對象懸殊。以某縣為例：鎮域人口從1萬余人到超過20萬人不等，人口懸殊超過15倍；鎮域食品藥品監管對象從100個到近4千個不等，監管對象懸殊40倍左右。至于與縣域內其他行政執法隊伍比較，監管對象數量更不平衡，差距達到數倍至十余倍。三是監管力量明增暗減。落實國務院“編制隨職責劃轉、人員隨編制劃轉”不力。從表面上看，食品藥品監管人員絕對數在大幅度增加，實際上與劃轉職責極不相稱。2008年開始、2011年前后完成的上一輪體制改革，從縣級衛生部門劃轉餐飲服務、保健食品、化妝品監管職責，劃轉編制遠遠低于實際履行監管職責的力量。更別說社會經濟變化導致的近年來保健食品、化妝品市場大發展。2013年開始的新一輪體制改革，從縣級工商系統、質監系統劃轉編制遠遠低于2個部門實際承擔食品生產、流通監管職責從事監管的人數。另外劃轉酒類質量安全監管職責，以及劃轉畜產品在定點屠宰以后進入批發、零售市場的安全監管等職責，并沒有劃轉任何人員編制。難怪基層食品藥品監管人員埋怨說食品藥品監管體制改革一次，食品藥品監管力量削弱1次，基層監管矛盾加劇1次！基層壓力加大1次！新一輪食品藥品監管體制改革以后，人員編制與履職矛盾進一步凸顯。

（四）監管執法保障乏力。一是經費保障沒有標準。在多數地方是吃飯財政的情況下，作為機構改革重點加強的縣級食品藥品監管局的公業務費包括日常監管、專項行動、執法車輛運行經費、職工差旅費以及食品藥品化妝品醫療器械檢驗檢測、不良反應監測、應急投訴處理、綜合協調等工作經費保障極度困難，食品藥品監管處處都要花錢，成為不待見的部門。二是裝備特別是執法執勤車輛嚴重短缺。特別是在剛剛倒計時完成的公車改革中，基層食品藥品監管執法執勤車輛，不僅在體制改革以來的3年中幾乎沒有正規渠道增加，反而一律在現有編制基礎上，與其他部門一樣，按照同比例壓縮，基層食品藥品監管執法執勤車輛短缺矛盾更加突出。三是基層辦公用房面臨窘境。

（五）部門格局禁錮，協調推進乏力。食品藥品安全工作面寬量大，矛盾錯綜復雜，覆蓋一二三產業，涉及發展、穩定和民生，群眾關注度高，要求高，與黨委政府的大多數部門關聯密切，現有架構體系協調推進明顯乏力。不少縣級食品藥品監管局直屬機構、派出機構級別不明確。省際、省內市際上述機構級別懸殊，與其他行政執法部門如工商執法及其派出機構、衛生執法、環境監察執法機構以及疾控中心的級別懸殊。與承擔的重要職責不相稱。

建議構想

基于黨中央國務院提出食品安全戰略，按照“食品藥品安全是最大的政治，食品藥品安全是公共安全，食品藥品安全底線是依法治國三條安全底線之一”的定位，按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，圍繞推進供給側結構性改革，圍繞“加快健全統一權威的食品藥品安全監管體制”，應當進一步科學完善食品藥品監管的頂層設計。建議重點從以下方面完善食品藥品監管體制：

（一）明確職責定位

1、統一明確監管職責。應當充分考慮食品藥品監管的專業性特殊性并借鑒發達國家管理成功模式，全面貫徹落實黨中央國務院要求。在認真總結貫徹執行國務院《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》（國發〔2013〕18號）經驗教訓的基礎上，落實黨中央國務院的決定，進一步科學整合相關職能職責，明確全國各級食品藥品監管部門職責。比如：在全面履行國發〔2013〕18號文件明確職責的同時，落實國務院《關于印發鹽業體制改革方案的通知》（國發〔2016〕25號），整合接收食鹽質量安全管理與監督職能；落實國務院《關于整合調整餐飲服務場所的公共場所衛生許可證和食品經營許可證的決定》（國發〔2016〕12號），整合接收地方衛生部門對飯館、咖啡館、酒吧、茶座4類公共場所食品安全的許可和統一監管職能。

2、正確認識綜合執法。現在獨立的食品藥品監管執法本身已經屬于專業性很強、情況復雜的綜合執法，執法范圍涵蓋與人們生命健康相關的絕大部分領域，包括食品藥品化妝品醫療器械生產經營全環節。以食品生產、經營為例，分別涉及31個類別、10多個類別。絕不能錯誤理解整合多部門執法才是綜合執法。

（二）規范機構設置

3、規范設置獨立機構。參照公安機構設置模式，統一設立縣級食品藥品監管局及其直屬機構——食品藥品監督稽查機構、食品藥品檢驗檢測機構、不良反應監測機構、基層派出機構。明確不同類型的縣級檢驗檢測機構設置規范。

4、規范設置食品藥品犯罪偵查機構。建議參照森林公安機構模式，統一規范設置。

5、完善縣級食品藥品監管系統黨組織。適應黨建工作新要求，適應食品藥品監管體制改革新形勢，建議統一明確成立縣局機關黨委或者黨的總支委員會，在條件成熟的內設機構、直屬機構、派出機構或者聯片設立基層黨支部。

6、規范明確各級食品藥品監管局食品安全總監、藥品安全總監等職務的設置及其職責。

7、不要在縣級“N合1”。應當清醒認識并且敢于正視“N合1”存在的弊端。食品藥品體制改革不要自下而上，不要為了壓縮機構數量或者回避編制矛盾，而在縣級湊合搞“N合1”，不能讓更名不斷、掛牌不斷、扯皮不斷、折騰不斷繼續下去。因為人民群眾的食品藥品安全拖不起！地方黨委政府及食品藥品安全監管相關部門的被問責承受不起！

（三）制定監管執法人員編制剛性標準

8、明確縣域編制標準。借鑒公安等部門的經驗做法，借鑒本行政區域人口數量“陜西3?、山西省3.31?（縣鄉2.72?）、內蒙古通遼市3.5?、甘肅天祝縣4.73?”等地配置食品藥品監管人員的編制標準，建議國家統一明確食品藥品監管人員編制按照不低于3?作為基本編制配備標準。

9、合理確定縣級局、基層監管機構編制。按照李克強總理重點強基層、強一線，轉變“頭大腿細”現象的要求，核定縣域食品藥品監管人員編制以后，按照監管力量傾斜基層的原則，按照三七開左右的比例，合理劃分縣級局（含稽查執法）人員編制、基層監管機構編制。

建議授權縣級食品藥品監管局會同編辦，重點考慮鎮（鄉街道）行政區域人口、監管任務量等因素，兼顧考慮行政區域面積、交通等因素，按照保障履職的原則，在縣域食品藥品監管人員總編制框架內，確定派出機構編制。

（四）落實監管執法保障

10、明確經費保障標準。參照內蒙古自治區《關于進一步加強食品安全保障工作的通知》，明確按照縣域人口每人15元，核定食品藥品安全監管經費。或者統一明確按照公安部門標準，核撥縣級食品藥品監管部門公業務費包括日常監管、專項行動、執法車輛運行、職工差旅費經費；與此同時如實保障人口數4‰確定的食品抽檢批次數量，以及上級下達的藥品化妝品醫療器械檢驗檢測數量，藥品化妝品醫療器械不良反應監測、應急投訴處理、綜合協調等工作經費。

11、制定裝備特別是執法執勤車輛配備規范。

建議國家食品藥品監管總局會同財政部等部門，針對食品藥品監管執法工作面臨的嚴峻形勢，在公車改革結束以后，結合執法執勤車輛改革管理新要求，立即修訂財政部、國家食品藥品監督管理局《食品藥品監督管理系統執法執勤用車配備使用管理辦法（試行）》（財社〔2012〕2號），出臺《食品藥品監督管理系統執法執勤用車配備使用管理辦法》，明確食品藥品監管系統執法執勤用車（監管執法、應急處置工作的基本工具，包括執法專用車輛、藥品快速檢驗車、食品快速檢測車等執法交通工具）配備編制標準、經費渠道、責任劃分、到位時限，規范使用管理。

同時，建議國家食品藥品監管總局在食藥監財〔2014〕204號印發的《全國食品藥品監督管理機構執法基本裝備配備指導標準》基礎上，征求財政部等部門意見，及時修訂完善，聯合印發，明確經費渠道、責任劃分、到位時限。

12、規范化建設基層辦公業務用房。建議國家食品藥品監管總局在食藥監財〔2014〕218號印發的《食品藥品監管鄉鎮（街道）派出機構辦公業務用房建設指導意見》的基礎上，征求國家相關部委意見以后，聯合印發。明確在辦公用房建設中，各級政府應當承擔的責任和義務，辦公用房建設經費來源、建成時間、驗收時間、督查要求。

13、加快監管能力標準化建設。參照公安、司法、審判、武裝等系統標準化建設模式，由國家食品藥品監管總局會同有關部門出臺不同層級、不同等級的食品藥品監管機構、派出機構（基層監管機構），以及各級食品藥品監督稽查、檢驗監測、不良反應監測等機構的等級建設標準。落實經費來源，限期達標。

（五）提升綜合協調能力

14、參照從中央到縣級的組織部、宣傳部、政法委、總工會、黨校以及公安局和曾經的地方招商引資等部門主要領導的設置規范和先例，為了有利于加強食品藥品安全監管，提升綜合協調能力，建議明確各級食品藥品監管局長（食品藥品安全管理委員會辦公室主任）由同級黨政副職擔任。

15、規范縣級局直屬機構、派出機構級別。參照工商執法及其派出機構、衛生執法、環境監察執法機構以及縣疾控中心等設置先例，借鑒湖北、陜西、山西、甘肅等省規定，建議統一明確“縣市區食品藥品稽查局、食品藥品檢驗檢測中心為全額撥款事業單位，科級建制；在鄉鎮街道設置的食品藥品監督管理所為執法類事業單位，科級建制”。

（六）爭取黨政重視推進食品藥品安全監管

16、爭取加強領導。一是明確地方黨政主要領導擔任食品藥品安全委員會主任，落實黨政同責，屬地管理等要求（借鑒黨風廉政建設、安全生產、環境保護、社會治安綜合治理等經驗做法）。二是爭取黨委政府印發重要文件。凡是食品藥品監管的重要工作部署、以及需要多部門協調配合的工作安排，包括非常時期的重要工作，不要繼續僅僅由上級食品安全委員會辦公室或者食品藥品監管部門發文安排，要求下級部門去向當地黨委政府匯報或者與相關部門協調。而應當積極爭取由黨政（兩辦）發文，或者相關部門協商一致聯合行文，為基層食品藥品監管部門順利開展工作打通干線。

17、加大考核權重實行一票否決。參照2016年中央1號文件要求，借鑒黨委政府當年抓計劃生育等工作的成功經驗，建議把食品藥品化妝品醫療器械的安全監管，納入縣級黨政領導干部績效考核的重要內容，提高食品藥品在地方黨委政府綜合目標考核中的權重，并對食品藥品化妝品醫療器械安全監管分別實施單項目標考核。強化地方黨政主要領導及班子成員的食品藥品安全意識，重視包括自己在內的食品藥品安全，保障包括自己在內的身體健康和生命安全，確保力量配備、資源配置、服務保障等方面傾斜食品藥品監管機構，確保監管部門有效履行職責。

18、明確改革到位時間。建議在食品藥品監管體制改革實施意見中，分門別類明確相關工作的責任主體、工作要求、完成時間、督查督辦問責等，確保全國食品藥品監管體制改革步調一致。例如：明確在2016年12月底以前組建獨立的機構；明確在體制改革以后的3年內，通過考試錄用、考核聘用、遴選、調動人員等形式，確保人員編制到位率不低于第一年75%、第二年85%、第三年95%，并保持動態平衡；明確到位人員的專業素質要求；明確執法執勤車輛配備、基層辦公業務用房最遲在3年內全部配備到位。等等。

19、出臺權威的體制改革實施意見。建議在2016年全國人大常委會組織食品安全法執法檢查發現問題和本次國務院組織的食品藥品監管體制改革調查研究的基礎上，跳出食品藥品監管部門利益的禁錮，站在全面建設小康社會，站在維護國家民族利益和人民群眾健康利益至上的高度，認真思考、完善建立統一權威的食品藥品監管機構的頂層設計。由中央辦公廳、國務院辦公廳印發建立統一權威的食品藥品監管機構的實施意見。

20、多渠道解決編制。一是調劑行政事業編制。根據社會發展變化新情況，砍掉或者整合不合時宜的機構，通過改革解決部分編制缺口。二是集中使用空余編制和機動編制，充實縣域食品藥品監管部門。三是重新核定劃轉編制。實事求是核定縣級衛生部門承擔餐飲服務、保健食品、化妝品職責的監管力量，核實縣級工商系統、質監系統在承擔食品生產、流通安全監管期間的監管力量，重新核定縣級衛生部門、工商系統、質監系統的劃轉編制。兼顧執行2016年2月國務院國發〔2016〕12號地方衛生部門移交飯館、咖啡館、酒吧、茶座4類公共場所監管職責的劃轉編制。四是從職責劃轉部門劃轉編制。即從整合劃轉酒類食品安全監管、畜產品在定點屠宰以后進入批發、零售市場質量安全監管等職責部門劃轉編制。兼顧考慮整合接收食鹽質量安全管理與監督職能的劃轉編制。五是調劑劃轉其他行政執法隊伍編制。按照兼顧與其他行政執法隊伍之間人均監管對象平衡原則劃轉。六是從鎮（鄉街道）確定部分人員負責食品藥品監管工作，或者定向劃轉部分編制到基層食品藥品監管機構。七是從教育部門調劑部分富余編制補充。（文/威遠縣食品藥品監督管理局局長胡子林）

第四篇：中國食品安全監管體制若干問題分析

中國食品安全監管體制若干問題分析

改革開放三十年，中國經濟社會取得了突飛猛進的發展，中國人經歷了從吃不飽到能吃飽，從能吃飽到要吃好的歷史性轉變。在這個過程中，中國政府也逐步確立了食品安全全程監管的體制。2003年，成立了國家食品藥品監督管理局，食品藥品監管部門被定位為食品安全的綜合監管和協調機構。2004年發布的《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》，按照一個環節由一個部門監管的分工原則，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式，將食品安全監管分為初級農產品生產、食品生產加工、食品流通和餐飲業和食堂等消費等四個環節，分別由農業、質檢、工商和衛生部門負責，進出口農產品和食品監管由質檢部門負責，食品藥品監管部門負責食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。2008年國務院機構改革，將衛生部門與食品藥品監管部門在食品安全工作中的職責對調。2009年頒布實施的《食品安全法》延續了分段監管的食品安全監管體制，質監、工商和食品藥品監管部門分別對食品生產、流通和餐飲服務活動實施監督管理，衛生部承擔食品安全綜合協調職責，同時強化了地方政府對食品安全的責任，并明確國務院設立食品安全委員會，加強對各有關部門的協調和指導。

選擇這樣的管制模式，是我國食品量大面廣、生產經營者眾 1

多而分散、“從農田到餐桌”的產業鏈較長等特點決定的，由幾個部門各司其職，發揮各自專業優勢共同監管食品安全，與現階段的我國國情密切相關。按照制度設計，各食品安全監管部門分工明確，密切配合，相互銜接，形成嚴密、完整的監管體系，是我國的食品安全得到保障的基礎。這種體制能否有效運行，有兩點十分關鍵：一是分工是否明確，即每個環節是否能明確一個監管部門，既不能出現監管空白，也要避免職能交叉；二是各部門能否做到密切配合，發現問題時能否及時通報相關部門處理，形成監管合力。近些年監管實踐和食品安全事件中暴露出的問題，反映出這兩方面還存在著缺陷，需要進一步研究辦法加以解決。

（一）法律條款之間的銜接應進一步加強

以《農產品質量安全法》和《食品安全法》的銜接為例。《農產品質量安全法》先于《食品安全法》于2006年頒布實施，《食品安全法》第二條規定“供食用的源于農業的初級產品（以下稱食用農產品）的質量安全管理，遵守《農產品質量安全法》的規定”。在基層實踐中有兩個問題目前比較突出。

一是關于農產品范圍的界定。《農產品質量安全法》規定“本法所稱農產品，是指來源于農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品”。隨著科學技術和市場經濟的發展，當今的農業和農業活動與過去大有不同，種植區域、種植方式、經營方式也發生了很大變化，采取工業化生產模式從事的農產品產供銷經營、在農村田地以外區域的種植加工活動、個

人家庭作坊式的蔬菜栽培等等是否屬于農業活動目前沒有明確解釋。如今年在豆芽中檢出有害物質后，各地、各部門對這個事件處理的爭論就暴露出此類產品的歸屬和監管缺失的問題。

二是關于農產品銷售環節的監管。按照《食品安全法》的規定，食品銷售環節的監管由工商行政管理部門負責。按照《農產品質量安全法》的規定，農產品最主要的執法主體是農業行政主管部門，農業行政主管部門對農產品生產企業、農民專業合作經濟組織的銷售行為也負責監管，并有權決定對農產品批發市場設立或委托的農產品質量安全檢測機構發現的不符合質量安全標準的農產品的處理、處罰。而對農產品銷售企業和農產品批發市場中銷售的農產品含有國家禁止使用的農藥、獸藥或者其他化學物質的，農藥、獸藥等化學物質殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質不符合農產品質量安全標準的，含有的致病性寄生蟲、微生物或者生物毒素不符合農產品質量安全標準的，以及其他不符合農產品質量安全標準的處理、處罰，由工商行政管理部門決定。《農產品質量安全法》對農產品生產企業和農民專業合作經濟組織的管理規定的較詳細，對農產品銷售企業的管理規定的較籠統。此外農產品質量安全監測，無論生產還是銷售都歸農業部門負責，這與《食品安全法》對食品質量監測和市場監管的規定不同，實際造成了工商部門對市場中銷售的農產品無法實施有效監管的情況。

（二）現行法律法規中未明確調整的食品生產經營活動需進

一步規范

《食品安全法》第二十九條第三款規定“食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監督管理，具體管理辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定”，但到現在，出臺相關條例的省級法規仍然不多。2007年國務院新聞辦發布的《中國的食品質量安全狀況白皮書》列出的食品共有28大類525種，從數量上看，全國44.8萬家食品生產加工企業中規模以上的僅有2.6萬家，占5.8%，規模以下、10人以上企業6.9萬家，占有率為15.4%；10人以下小企業小作坊35.3萬家，占78.8%。由此推算，雖然相關部門對小作坊、小攤販、小餐飲實施了監管，但由于缺少法律法規支持，監管力度與實際需求相比存在較大差距。

為使食品按其原定用途進行制作和食用時不會使消費者身體受到傷害，食品的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動都要符合國家強制標準和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質致消費者病亡或者危及消費者及其后代的隱患。這個鏈條任何環節出現問題都可能導致最終的食品存在安全問題。《食品安全法》對食品生產加工、市場流通和餐飲消費環節的規定很細致，但對食品的包裝、貯藏和運輸等活動的規定不多。隨著社會分工越來越細，這些環節也越來越普

遍地從產業鏈中獨立出來，在打擊非法添加物質的過程中也發現對這些環節的監管需要法律支撐。

（三）監管鏈條較長、涉及部門較多的重要食品監管法規需進一步完善

除了《食品安全法》中提到的監管部門，還有一些部門也有食品安全監管的法律法規依據和相應的工作職責。如對豬肉制品的監管，畜牧部門（獸醫主管部門）依據《畜牧法》對生豬的繁育、飼養、運輸、批發市場等實施監督管理，依據《動物防疫法》負責生豬防疫工作，依據《獸藥管理條例》負責對生豬飼養中獸藥的使用實施監督管理。依據《生豬屠宰管理條例》，商務部門負責生豬屠宰行業管理工作。依據《食品安全法》，工商部門負責對生豬和豬肉制品的市場流通實施監督管理，質監部門負責對豬肉制品的生產加工實施監督管理，食品藥品監管部門負責對餐飲服務中豬肉的使用和加工實施監督管理。從管理的角度看，鏈條越長、監管環節和監管部門越多，產生監管空隙和出現問題的機會越多。在這種情況下，品種監管就應該作為分段監管的補充發揮作用，針對三鹿牌嬰幼兒奶粉事件出臺《乳品質量安全監督管理條例》即是一個例子。

（四）立法和對法律法規的解釋需向社會立法和公開透明的方向發展

《食品安全法》頒布實施以來，國務院各有關部門和各省（區、市）人民政府依照《食品安全法》及其配套行政法規的規

定，對現行與食品安全監管有關的部門規章、地方性法規和地方政府規章進行了清理，并依據各自職責，根據食品安全監管工作的實際需要，制定了配套的部門規章、地方政府規章，保障食品安全法律制度的一致性和《食品安全法》得到切實的執行。與食品安全有關的法律法規很多，相關部門也很多，長期以來，有關食品安全的立法比較依賴部門起草，對法律法規的解釋也相當多依賴部門完成。部門可以根據自身的利益創設規則，在解釋時也從減輕責任、減少工作壓力的角度回避問題，從而導致了“有利益爭相去管，有責任競相推諉”的局面。食品生產經營鏈條長，食品安全監管部門多，如果不能擺脫部門立法、部門按照自己的意愿解釋法律法規條款的情況，部門間的協作配合機制就無法建立，公眾的利益就無法保證。食品安全關乎人民群眾的身體健康，公眾有權了解食品安全相關法律法規，有權參與立法和對執法的監督。公眾的參與程度越高，法律法規制訂和執行的有關信息越透明，法的有效性和執行力越強。最近在立法方面一個可喜的變化就是食品安全方面的法律法規在起草后向社會公開征求意見，這對于破除政府有關部門利益，更加關注消費者、食品生產經營者和有關各方利益方面取得了長足的進步。下一步在法的解釋方面還應該更加明確一個統一的權威的聲音，避免各部門對法律法規條款的解釋不同而造成實際工作的混亂。

第五篇：財政體制分析

財政體制分析

一、主要發達國家財政體制的基本情況

一般市場經濟國家都實行分級分稅制財政體制。國際上通行的分稅制按集權、分權的程度區分，大體可分為兩大類：一類是管理權限分散的聯邦制國家的分稅制，以美國最為典型，另一類是管理權限集中的單一制國家的分稅制，法國是其代表。

(一)美國的財政體制

美國是一個典型的聯邦制國家，其政府體系包括聯邦政府、州和特區政府、地方政府(包括縣、市、鎮、學區和特殊勞務區)三個層次。美國財政層次與政府層次是一致的。自建立“三權分立”的聯邦制國家以來，美國一直實行徹底的分稅制分級財政體制。由聯邦財政、州財政和地方財政三級構成。三級財政各有其相對獨立的財政稅收制度和專門法，各自編制、審批和執行本級預算。上下級預算之間的主要聯系為上級政府對下級政府的補助和撥款。美國的財政實行聯邦、州、地方三級預算制度，并依據政府間事權的劃分確定三級財政的支出范圍。美國作為典型的聯邦制財政體制，沒有全國統一的稅法，僅是在聯邦憲法中對若干稅收問題作約定。聯邦、州和地方政府擁有其各自的稅法，擁有獨立的稅收體系和主體稅種以及稅收立法權和征管權。包括聯邦政府的稅收體系、州政府的稅收體系、地方政府的稅收體系。稅收是財政收入的主要來源，90％ 以上的聯邦財政收入來自聯邦稅收收入。為保證各級政府有一定的財力，能夠提供其事權范圍內的服務，每級政府都有一個主體稅種作為它的主要財源。聯邦政府開征除財產稅以外的各種稅，主體稅種是個人所得稅；州政府開征除關稅以外的所有稅種，并決定稅率，主體稅種是銷售稅；地方政府一般以財產稅作為主體稅種。同時，三級政府之間還存在著稅源共享關系。主要包括：稅收補征、稅收扣除、稅收抵免、稅收分享、稅收免征。總體上，在國家的財政總收人中，聯邦收入占60％左右，州和地方政府收入占4o％左右。

(二)法國的財政體制

法國是一個典型的單一制國家。法國行政區劃分為大區、省和市鎮三個層次，財政體制由中央、大區、省和市鎮四級構成。各級預算相對獨立，它們有各自的收入與支出。中央預算支出，分為費用支出，經常性事務開支、資本支出，固定資產購置支出(以及軍費支出。它包括國防、外交、國家行政經費支出和重大建設投資，如鐵路、公路、國營企業等)。省和市鎮支出主要包括行政管理經費、道理、文教衛生事業費、地方房屋建筑費、警察、司法、社會福利支出以及地方債務還本付息等。法國在事權與財權的劃分上十分清楚。在支出上，有歸國家支出的，有歸地方支出的。三級地方財政之間不存在隸屬關系，其財政預算由各級議會決定，但國家對地方的三級財政都有事后的法律監督權。中央財政對地方財政的轉移支付形式有：一是一般l生補助。這種補助金一般是按市鎮人口的比例進行分配的，人口越多，得到的補助金就越多。二是專項補助。即對地方興修的專項工程給予的補助。法國中央財政轉移支付支出大約占地方財政收入的25％。三是減免退稅。法國收管理權限主要集中在中央一級，在稅收收入劃分上也是中央占大頭。法國的稅收分為中央、省、市鎮三級管理，分稅制采取完全劃分稅種的辦法，一些大宗的、稅源穩定的稅種都劃歸中央管理，不與地方分成。中央稅主要包括個人所得稅、公司所得稅、增值稅、消費稅、登記稅、印花稅、工資稅和關稅等，占稅收總收入的83％。其中增值稅的比重最大，所得稅次之。地方稅分為直接稅和間接稅兩種，主要包括行業稅、居住稅、建筑土地稅、非建筑土地稅、財產轉移稅、娛樂稅等，僅占稅收總收入的17％。其中，行業稅、居住稅和建筑土地稅所占比重較大。法國的地方稅主要由市鎮征收，其次由省征收。在稅收管理權限方面，稅收的立法權包括開征權、征稅范圍以及如何分配稅收收入等，均由中央統規定。具體的稅收條例、法令由財政部制定，地方政府只能按國家的稅收政策及法令執行。但地方政府也有一定的機動權力，如可以制定地方稅收的稅率，有權對納稅人采取某些減免稅措施，有權開征一些捐費等。在稅收征收管理上，法國分為中央、地方 一

兩套系統，分別征收各自的稅收收入。

二、對中國財政體制改革的啟示

（一）實行二元合一、城鄉一體的公共財政體制

要解決中國現行財政體制問題，必須解決二元財政結構性問題。二元財政結構性問題的解決是中國實現全面、協調和持續發展的一個關鍵。解決二元財政結構問題，不僅要消除自動地將財富從農村轉移到城市、從縣鄉自動轉移到大中城市的非對稱性財政機制，將農民實際負擔的流轉稅通過向農村地區提供必要的公共產品的方式整體地返還給農民，從根本上解決對農民的稅外稅費問題；而且還要取消一切不合理的財政制度。實行城鄉統一稅制。具體應該著重從三個方面進行調整：一是通過減少從農村獲取的財政收入，切實減輕農民的稅收負擔和一切其它非稅負擔，實行“保農輕稅”的財政制度，縮小城鄉地區差距和收入差距。二是加大對農村特別是貧困地區的財政轉移支付力度，增加對農村的支出和農業生產的直接補貼，從而實現對農業凈支持力度增強。三是在合理劃分中央和地方財權和事權的基礎上，加強農村地區的縣鄉財政的實力，從而增強財政對農業和農村的支持力度，為最終實現二元合一、城鄉一體的財政體制提供制度條件和財力保障。

（二）通過劃清界限、明確責任，界定各級政府的事權重點

做好三個方面的工作：一是劃清政府與市場的界限。按效率原則理順政府與市場之間的職責關系。公共財政的公共性特征表明，政府及財政不能涉人市場，只能活動于市場失效的公共領域。按照這一要求，處理政府與市場關系總的原則是：凡是市場能干的，政府要退出；凡是市場不能干的，政府要進入。二是確立科學的分稅制模式。根據國際上實行分稅制財政體制國家的經驗，完全分稅制才是中國財稅改

革的科學和理想的模式。我們可以通過逐步改革、逐步到位，從現行的分權程度較低的非完全分稅制模式過渡到分權程度較高的完全分稅的分級財稅管理體制。三是根據政府職能范圍，界定各級政府的事權。按受益范圍和法制原則依法明確界定中央與地方、地方各級政府間的事權范圍。事權的正確界定是實施科學分稅制模式的條件，也是確定中央與地方財政支出與收入的依據。中央與地方政府事權劃分總的原則是：全國性的事務由中央政府管，地方性的事務由地方政府管，跨區域的事務由中央協調，與受益地方共同承擔。凡是涉及宏觀經濟、有較大影響的事權應集中于中央政府；其它區域型的事權則由省級和市、縣級政府執行。省級和市、縣級政府的事權劃分，是今后財政體制改革的重點，應著重解決基層政府承擔事權過大的問題，做到各行其是，各負其責。

(三)通過減少層次、合理分權，確立新型的財政主要理順三個方面的關系：一是盡可能的減少政 府財政層次。三級政府三級財政是大多數市場經濟國家公共財政體制的通行做法，事實證明它是公共財政框架下最有效率的分級分稅制財政體制。逐步建立中央、省、市三級政府三級財政的分稅制財政體制，取消縣鄉政府層次和財政層次，強化地級市的功能，將縣鄉政府變成派出機構。目前，先取全部消地區行署級和鄉鎮級，政府層次按中央、省、市、縣四級政府設置；財政層次市縣劃為一個層次，分稅制財政體制按中央、省、市縣三級財政管理，中央、省、市、縣四級政府使用，形成四級政府三級財政的格局。二是按照中央與地方各級政府的事權劃分各自的財權。根據事權與財權相統一的原則劃分財權，合理調整中央與地方財政分配關系。即按照各級政府的事權，劃分出各級政府的財政支出，再根據各級政府的財政支出，確定和劃分出各級政府的財政收人，而財政收入則又主要按稅種性質進行劃分，真正做到有一級政府的事權，相應就有一

級政府的財權，使各級政府都應有相應的財權和財力作保證。三是按照統一稅法與分級

管理相結合的原則確定稅收管理權。在統一稅政的前提下，應根據公共產品提供的層次性和區域性決定中央和省以下各級政府的稅收管理權限的大小，稅收立法權、解釋權、稅基稅率選擇確定權、稅種開征停征權、減免權、調整權等在中央與地方之間進行合理劃分，中央稅和共享稅的立法權、征收權、管理權可集中在中央，部分地方稅的立法權、解釋權、征管權可劃給地方，允許地方政府具有一定的征管權、稅率確定權和政策調整權等。這樣既可以理順中央與地方對稅 收管理權的分級劃分，又可以發揮中央與地方稅收征管的主動性與積極性。四是調整稅收機構，強化稅收征管。地方稅務局應按政府財政層次設置，體現一級

政府、一級財政、一級稅務的原則。并將農稅機構合并到地稅，國、地、農三稅合二，使財稅收支機構分開，建立統一的稅收征管、稽核、監控體系，完善稅收征管體制。

(四)通過改革稅制、完善體系，建立新型的財政體制框架

具體在稅制方面，改革四個方面的稅制。一是改革流轉稅稅制，促進經濟發展和社會科技進步。將現行的生產性增值稅改為消費性的增值稅，降低企業稅負，并擴大增值稅征收范圍，逐步取代營業稅。二是改革所得稅制，調節收人差距，促進公平分配。一方面，統一內外企業所得稅制，規范企業所得稅稅基，適當降低企業所得稅稅率，為企業發展創造公平的稅收

環境；另一方面，改進個人所得稅制，將現行的分類個人所得稅制轉換為綜合個人所得稅制，并調整費用扣除標準和稅級、稅率，建立覆蓋個人全部收人的多稅種的累進稅收體系。當前，應實行綜合與分類相結合的個人所得稅制度。三是改革農業稅稅制，實現統一城鄉稅制的目標。實行一套稅制，城鄉同等稅收，全面取消農業特產稅，并逐步降低農業稅稅率，最終取消農業稅，建立城鄉統一的稅收制度。四是改革稅制結構，構建以所得稅和流轉稅雙重主體的稅制體系。重點是提高所得稅在全部稅收中的比重，從根本上確立調節收人分配的原則，改變中國目前稅收結構與經濟結構倒掛的現象。具體在體系方面，完善四個體系。一是中央稅收體系。從維護國家權益和對經濟進行宏觀調控的要求出發，進一步完善中央稅收體系，建立以消費稅、個人所得稅為主體稅種，并輔之以關稅、海關代征的增值稅及增值稅、企業所得稅、證券交易稅三個共享稅種等的中央稅收體系。把消費稅和個人所得稅全部劃歸給中央，將增值稅、企業所得稅、證券交易稅劃為共享稅。二是地方稅收體系。盡量少設或不設共享稅，設立遺產稅、社會保障稅等新的地方稅種，促進地方特別是市縣根據經濟發展特點形成合理的主體稅種。在清理各種亂收費、亂攤派，避免費對稅基的蠶食的基礎上，加快費改稅的步伐，為地方稅收體系的建立創造一個良好的稅基環境，建立以財產稅為主體稅種，以遺產稅、社會保障稅、環境保護稅、城市維護建設稅等為輔助稅種的地方稅收體系。在目前營業稅未被增值稅取代之前，可以適當提高營業稅稅率，把營業稅納人地方主體稅種，形成以財產稅和營業稅為主體稅種的格局。三是預算監督體系。加強對財政預算的監督機制，完善政府預算監督體系。建立以同級人大監督為主，社會公眾的監督為輔的預算監督體系，通過財政制度的公開化，推行政府財政預算的細化、規范、公開、透明，使政府預算從編制、執行到決算全過程能夠得到人大和社會公眾的監督。四是財稅法律體系。根據中國實際，科學合理的進行立法規劃，加快構建社會主義財稅法律體系，有計劃、有重點、有步驟的建立和完善包括財稅基本法律、預算、稅收、非稅收人、財政支出、國債管理、社會保障資金管理、國有資產管理和財務、會計等方面的法律。通過立法，建立政府間責權利關系的準則。目前，應重點規劃制定和修訂預算法、財政轉移支付法、國債法、國有資產管理法和稅法通則、企業所得稅法、個人所得稅法、增值稅法、消費稅法、營業稅法等。

(五)通過完善制度、規范體制，促進社會經濟的協調發展

加快建立和完善四個方面的制度：一是加快建立規范的財政轉移支付制度。合并簡化現行的多種轉移支出方式，規范專項撥款補助，實行以縱向轉移支付為主，橫向轉移支付為輔，以因素法為依據的科學合理的均等化轉移支付制度，強化政府問資金轉移支付的監督機制，加大對

中西部地區和民族地區的財政支持，推進各地區社會經濟的協調發展。二是加快完善財政支出管理制度。除進一步完善部門預算管理、國庫集中收付管理、政府采購管理、收支兩條線管理等直接支出管理制度外，還要建立規范的稅式支出管理制度，從觀念上、理論上、實踐上將稅收優惠政策管理轉換到稅式支出制度管理上來，選擇適應中國實際的稅式支出管理模式，明確稅式支出政策目標、方向，強化對稅式支出規模的有效控制和管理，以適應社會主義市場經濟發展對財政管理體制改革的迫切要求。三是加快完善出口退稅制度。按照完善機制，共同負擔，推動改革，促進發展的原則，建立出口退稅新制度，形成中央、地方、企業共同負擔的出口退稅新機制，推動外貿經濟結構的調整與發展。四是加快完善財政監督管理制度。建立健全財政監督機制，采取事前審核、事中監控、事后評價、跟蹤反饋等多種監督方法，使財政監督貫穿于財政分配的始終。一方面加強對預算執行情況的監督，建立財政支出評估監督和考核體系，監督預算單位合法有效使用資金；另一方面加強對財政收人的解繳、征管、人庫、退付全過程、全方位的監督。