第一篇：我國城市流動人口管理

從控制到服務：我國城市流動人口管理政策分析與展望

[摘要]我國城市化進程不斷加快，流入城市的農村人口規模漸趨龐大。一方面，流動人口為經濟發展做出了巨大貢獻，另一方面引發各類城市管理問題開始凸顯。迄今為止，國內學者對流動人口的研究主要停留于人口流動的狀況、過程、流向及結構特征等的一般理論與方法，對于流動人口現象背后的政策性因素探討不多。本文旨在通過回答流動管理政策是什么；這些政策對流動人口產生了什么影響，有何不足之處；改革建議與如何服務好流動人口等問題，系統地對我國城市流動人口管理進行歸納評析；分析了現行管理政策中存在的不合理之處及其癥結所在；立足城市化，以服務視角提出政策改革的建議。

[關鍵詞] 城市流動人口 城市化 管理政策

一、緒論

1.1論文研究背景

1.1.1快速城市化推動人口流動

自改革開放以來，中國城市化水平迅速發展，城市化的速度達到同期世界城市的化速度兩倍多。[1]2006年末中國城鎮人口占總人口的比例達到43.9%，而到2011年，這一比例已經超過50%，[2]標志著我國城市化水平邁上了一個新臺階。城市化的一個必然結果就是人口流動。[3]以我國2011年人口數據估算，城市化每提高1%就要有1314多萬人口從農村轉移到城市，我國流動人口總量已接近2.3億，占全國人口的17%。[4]目前我國流動人口從農村向城市流動，從經濟欠發達地區向經濟發達地區流動為主要特征。這是由我國城鄉二元結構、區域不均衡發展決定的。根據2010年全國人口普查數據，在全國23000萬流動人口中，從城鎮流出人口約6210萬人，占27%，從鄉村流出人口占73%。流入城鎮的17112萬人，占74.4%，流入鄉村的占25.6%。

圖1-1 2010年我國主要人口流出地

數據來源：2010年全國人口普查數據

圖2-2 2010年我國主要的人口流入地

數據來源：2010年全國人口普查數據

如今城市化、人口流動將取代人口增長成為我國人口主要矛盾，并成為我國經濟發展的驅動力。[5]那么，在我國快速城市化的進程中，大量從農村轉移到城市的流動人口管理問題就顯得十分重要。同時，特別應該關注城市化過程中流動人口是不是真正地受惠于城市化，政府是否制定了完善的政策來促進流動人口融入城市生活中。1.1.2流動人口為城市管理帶來巨大挑戰

流入城市的人口一方面促進了城市經濟的發展，成為城市經濟不可或缺的一部分，另一方面，也引發了負面效應，給城市管理帶來巨大的挑戰：（1）加劇了社會治安混亂：流動人口使城市人口大量增加，城市社會治安秩序出現了一定程度的混亂，刑事案件和治安案件多發。近年，在全國公安機關抓獲的刑事案件作案成員中，來自本縣市以外的流動人口占41.2%，參與搶劫、搶奪、盜竊、詐騙等侵財犯罪的占47.4%。[6]

（2）加劇城市資源緊張：電力供應不足，水資源短缺；市政基礎設施、醫療衛生設施落后于人口的快速增長；城市住房擁擠，房屋價格上漲；義務教育事業跟不上人口的需求，教育財政資源不足；交通擁堵。

（3）加大就業壓力：在我國經濟體制轉軌和國企改革的過程中，產生了大量的下崗工人，而流動人口的進入加大了就業市場競爭。

（4）提高管理難度：流動人口無序增長，傳染性疾病控制難度增加。而城鄉結合部地區、城市開發區流動人口相對集中，各項管理、各項設施跟不上人口增速，該地區的社會管理難度很高。

（5）農民工問題突出：農民工是流動人口的主體。從一定程度上來說，流動人口問題就是農民工問題。城鄉差距、地區差距的存在和擴大是導致農民工不斷流向城市、流向發達地區的外在“拉力”；而農村人多地少，勞動生產率低下，收入微薄則是農民工外出的內在“推力”。進城就業的農民工已經成為產業工人的重要組成部分。[7]然而，農民公卻是城市中的弱勢群體，存在戶籍、就業、社會保障、住房等方面的政策阻礙與管理空白。形成了所謂的“經濟吸納，社會拒入”的現象。[8]

1.2文獻回顧與創新性分析

[9]總體而言，國內學者對于人口流動的研究尚處于起步階段。從研究內容上來概括，主要包括三個部分：第一，對人口進行綜合性研究，全國或地區人擴流動的狀況、過程、流向及其結構特征的一般理論與方法。（段成榮，楊舸，2008）第二，對人口流動、暫住人口、“民工潮”等問題進行專門研究，這類研究較為普遍，對流動人口管理提出了政策性的建議。（簡新華，張健偉，2006）第三，專題研究。包括環境移民、開發移民。水庫移民、婚姻移民和流動等（田雪原，王國強，2010）。由此可見，雖然目前對流動人口的研究內容逐漸成為熱點，但對城市流動人口管理政策本身的研究相對較少。即使少量的對政策的研究也多數針對流動人口出現的問題方面提出政策性建議，對社會問題的政策性因素探討不夠，同時不夠系統。本文則在探討現行管理政策時，將政策作為影響流動人口的因素進行評析，并提出改革方案。從理念上來講，現有研究多是從管理與控制的目的來研究流動人口問題，本文則是基于公共服務均等化的理念，從服務的角度分析了現行政策的不合理之處與癥結所在并提出改革的建議。

二、我國的城市流動管理政策

2.1流動人口管理政策結構體系

自1995年以來，我國流動人口管理政策不斷充實完善，形成如下較為完整的結構體系：

2-1 我國城市流動人口管理政策體系框架圖

2.2戶籍管理政策

建國初期，國務院制定《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、更變等7項人口登記制度。嚴格劃分出農業戶口和非農業戶口，控制農業人口遷往城市。從此，城鄉分割的戶籍制度就在我國建立。改革開放以后，農村人口向城市流動也逐漸放開。從1986年開始，我國正式實行居民身份證制度，這是我國人口管理證件化的重要開端，大大便利了流動人口管理。1998年繼續放松公民遷徙的限制，規定“在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市中有合法住所，合法穩定職業或者生活來源，已居住一定年限并符合當地政府有關規定的，可準許在該城市落戶。”[10]但同時強調“北京、上海等全國特大城市人民政府對于到當地落戶的，應當制定具體政策加以嚴格控制。”2006年國務院提出“要繼續深化戶籍管理制度改革，逐步地、有條件地解決長期在城市就業居民和居住農民工的戶籍問題，中小城市和小城鎮要適當放寬農民工落戶條件；大城市要積極穩妥地解決符合條件的農民工戶籍問題??改進農民工居住登記管理辦法。至今，我國部分地區如廣東、浙江等取消城鄉戶口區別，統一實行居民戶口。

總結起來，20多年來我國流動人口戶籍管理改革主要體現在以下幾方面：

圖2-2 我國流動人口戶籍管理制度變革示意圖

2.3務工就業政策

2.3.1規范流動人口就業市場

1994年，勞動部做出規定，用人單位必須是在本地勞動力無法滿足需求的情況下

[11]才能招收外地人員，須得到相關勞動部門的許可。農村勞動者須持有流動就業證。2000年勞動與社會保障部發出通知指導農民工就業：對農民工就業進行分類指導；加強流動就業信息預測；推動勞務朝產業化方向發展，加強區域勞務協作。2004年國家發改委等部門聯合提出要全面清理針對農民跨地區就業和進城務工的各種歧視性規定。2006年，國務院發布通知明確指出：要逐步建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度，為城鄉勞動者提供平等的就業機會和服務。[12] 2.3.2職業培訓政策

《2003-2010年全國農民工培訓規劃》提出了具體推進農民工培訓的政策措施，包括建立農民工培訓工作部際聯席會議制度；實行政府、用人單位和農民工個人共同分擔培訓經費機制；制定農民工培訓激勵政策；推行勞動預備制度，實行就業準入制度；整合教育資源，提高培訓效率等內容。2.3.3證件管理政策

1995年開始，我國實行統一的流動人口就業證和暫住證制度。流動人口必須在流入當地的公安機關和勞動部門辦理“暫住證”和“外來人員就業證”。任何單位和個人不得雇傭無上述證件的外來人員。同年，公安部制定的《暫住證申領辦法》規定：暫住人在申報暫住戶口登記時，應當申領暫住證。暫住人在暫住地辦理勞務許可證、工商營業執照等證照時應當出示居民身份證與暫住證。多項就業手續、證件給農民工進城務工制造了重重障礙，也降低了管理的效率。2005年勞動與社會保障部發布通知，取消外出人員就業登記卡和外來人員就業證。2.3.4收費與管理經費政策

2001年，國家發展計劃委員會發布通知，全面清理主要面向外出或外來人員的各種收費，包括行政性事業性收費和經營服務性收費。[13]2004年，國家發改委等部門再次強調進一步清理針對農民跨地區就業和進城務工的行政事業性收費，嚴禁利用辦理農民進城務工等審批事項或手續時，搭車收費，變化手法收費。同時，2003年開始建立起農民工管理和服務工作的經費保障機制，地方各級財政部門要將涉及農民工的治安管理、計劃生育、勞動就業、子女教育等有關經費納入正常的財政預算支出范圍。2.3.5流動人口務工就業管理政策變化

總結起來，我國流動人口就業管理服務上政策主要有如下變化：

圖2-3 流動人口務工就業管理政策變革示意圖

2.4社會保障政策

2.4.1工商保險

2004年勞動和社會保障部對農民工參加工傷保險做出了如下規定：[14]（1）用人單位必須及時為農民工辦理參加工傷保險的手續。

（2）用人單位注冊地與生產地不在同一統籌地區的，原則上在注冊地參加工傷保險。未在注冊地參加工商保險的，在生產經營地參加工傷保險。

（3）對于跨省流動的農民工，1只4級傷殘長期待遇的支付，可試行一次性支付和長期支付兩種，供農民工選擇。

2006年勞動與社會保障部制定農民工“平安計劃”，用三年時間，全面推進農民工參加工傷保險。2.4.2醫療保險

2006年勞動社會保障部提出2008年底將與城鎮用人單位建立勞動關系的農民工基

[15]本納入醫療保險中，以“低費率、保大病、保當期、以用人單位繳費為主”為原則。2010年提出加強農民工醫療保險基金管理，確保足額征繳，并納入醫療保險基金統一管理。2.4.3養老保險

2006年實施的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》指出：探索適合農民工特點的養老保險辦法。有條件地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本養老保險。勞動保障部門要抓緊制定農民工養老保險關系異地轉移與接續的辦法。

2.5治安管理政策

1995年中央社會治安綜合委員會指出：加強對外來人員落腳點和活動場所的管理。各級政府要按照社會治安綜合治理“屬地管理”的原則和“誰主管誰負責”的原則，把外來人員全部納入當地行政管理和群眾自治工作范圍之內，嚴格實行目標管理責任制。2003年國務院決定加強對農民工的管理。使用農民工的單位和農民工現居住地的社區組織，要實行治安管理責任制，將相應的管理經費納入財政預算，禁止向用工企業和農民工攤派。運用多種形式，特別是發揮新聞媒體的輿論監督作用，引導社會正確對待和尊重農民工。

2003年8月《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》出臺，廢止了以往的《城市流動乞討人員收容遣送辦法》。縣級以上城市人民政府應當根據需要設立流浪乞討人員救助站，并將救助工作所需經費納入財政預算。

2.6二代人口教育政策

隨著流動人口舉家遷移比例的提高，居住時間的增長，二代人口即流動人口子女的教育問題也開始凸顯。由于管理的缺位，大量兒童無法接受良好的教育。1996年國家教委發布了《城鎮流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》，但是該辦法受到傳統教育資源配置體制進行限制，未明確流入地政府在解決流動人口子女入學方面應該承擔怎樣的責任。[16]2003年國務院提出多渠道安排農民工子女就學。要加強對社會力量興辦的農民工子女建議學校的扶持，將其納入當地教育發展規劃和體系，統一管理。2007年國務院發文強調要保障農民工子女平等接受義務教育。時至2012年9月，國務院辦公廳發出文件，要求各地在2012年12月31日前出臺異地高考具體辦法。然而難以在限制高考移民和促進教育公平兩者之間兼顧各方利益，使得異地高考政策不能一步到位。2.7權益保障政策

2.7.1勞動保障政策

完善的勞動合同內容應當包括這些條款：勞動合同期限；工作內容和工作時間；勞動保護和勞動條件；勞動報酬；勞動紀律及違反勞動合同的責任等。簽訂勞動合同應當遵循自愿平等、協商一致的原則。2003年《關于做好農民工進城務工就業管理和服務工作的通知》為外來務工人員明確了工資支付保障，強調用人單位必須以法定貨幣形式支付農民工工資，不得以任何名目拖欠和克扣。建立農民工工資支付監控制度。對拖欠和克扣農民工工資的用人單位，要責令其及時補發，不能立即補發的，要制定清欠計劃，限期補發。推進建立預防和解決拖欠農民工工資問題的長效機制。2.7.2工作生活條件保障

2003年《關于做好農民工進城務工就業管理和服務工作的通知》指出要改善農民工的生產生活條件：使用農民工的單位，必須按照國家標準和行業要求，為農民工提供必要的安全生產設施、勞動保護條件及職業病防治措施。2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中提出：（1）依法保障農民工職業安全衛生權益。（2）切實保護女工和未成年工權益，嚴格禁止使用童工。（3）把農民工納入城市公共服務體系。（4）加強農民工疾病預防控制和適齡兒童免疫工作。2.7.3住房保障政策

為了保障我國低收入家庭的住房需求，1999年5月1日開始實施《城鎮廉租住房管理辦法》，政府提供和建設廉租房，提供給低收入家庭居住，僅收取微薄的租金，但是，并未惠及流動人口，明確規定“向具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭提供。”2005年10月實施的《城鎮最低收入家庭廉租房管理辦法》在保障對象上做出了突破，原則上未把流動人口排斥在保障范圍之外，規定只要符合市、縣人民政府規定的住房困難最低收入家庭即可享受廉租房保障。

三、我國城市流動人口管理政策的不足

3.1流動人口管理政策取向的不合理之處

3.1.1阻礙城市化進程

城市化就是農村人口轉化為城市人口的過程。然而我國外來人口與本地人口在戶籍、就業、教育、醫療、住房、社會保障等方面的差別，以及對外來人口工作和生活的種種限制增加了流動人口遷移和在城市就業的成本，阻礙了農村人口向城市人口遷移。造成了我國城市化滯后于工業化的局面。對照錢納里“標準模式”（錢納里，1976），可見我國城市化水平大大滯后于我國經濟發展水平（見表3-1）。

表3-1 中國人口城市化水平與錢納里標準模式對照表

標準結構（1964年美元）中國（換算成1964年美元）人均GDP

城市化率（%）年份人均GDP 城市化率（%）

＜100

12.8

1978

70.6

17.9

-5.2 100

22.0

1983

96.3

21.6

0.4 200

36.2

1992

200.1

27.6

8.6 250

39.3

1998

249.1

28.6

10.7 300

50.9

2000

268.6

36.4

14.5 800

65.1

2006

884.7

41.223.9 數據資料來源：隋海燕.中國人口城市化對全面建設小康社會的意義.人口學刊，2008

中國滯后的程度

城市化的滯后造成我國大量的農村剩余勞動力不能轉移，農業生產率難以提高，農民的收入增長緩慢。我國城市化的任務十分艱巨，2010年，我國農業勞動力剩余量達20298萬人，如何將其轉移出去，提高城市承載力是個難題。[17]要消除城市化的障礙因素就必須改革目前限制性的流動人口管理政策。3.1.2有悖于市場經濟的要求

市場經濟要求勞動力隨市場需求自由流動，從未實現資源的最優配置。然而我國人為分割的城鄉體制使得人力資源不能得到合理的利用。一方面，農村存在大量的剩余勞動力，造成嚴重浪費，農業生產集約化程度低；另一方面，城市中“民工荒”之類的現象時常發生，勞動力層次不夠完善，不利于我國統一的勞動力市場的形成，不利于人力資本的有效配置。另外，公平競爭是市場經濟的基本原則。然而，現行就業政策對流動人口工種、行業等諸多限制，用人單位使用外來人口也是重重阻礙。這不能不說是市場經濟的一種歧視和倒退。3.1.4激化了社會矛盾

主要表現在流動人口引發的治安問題上。流動人口違法犯罪，有許多是出于生活所迫。“貧困不會產生犯罪，但是因貧困而不滿卻會而且奇怪地足以產生犯罪。”犯罪的農民工并非天然就缺乏法律意識或道德素質低，而是與城市居民經濟收入的巨大反差造成的心理失衡；另外還有城鄉隔離制度、本地人口與外地人口的隔離制度、對農民工的種種不公待遇引發農民工的不滿，是滋生流動人口違法行為的重要原因。3.1.5對流動人口的認識存在偏差

城市居民，包括政府管理部門，對流動人口的態度是不信任，認為流動人口加劇了城市環境惡化等城市病，并且往往將治安犯罪問題歸咎于流動人口。就是這種觀念上的歧視和誤解，使得了流動人口管理和服務的不到位，產生了嚴重的“重管理，輕服務”傾向。同時，也傷害了流動人口的尊嚴與人格，導致其對城市人的反感和疏遠，也降低了參與城市建設的積極性和主動性。

并且新聞媒體對流動人口的宣傳報道也是負面占多數，經常有各類流動人口不良新聞見諸報端，卻鮮有流動人口為城市所作貢獻的報道。這加深了城市居民對流動人口的誤解和歧視。

3.2流動人口管理政策制定的不足

3.2.1相關政策法規體系混亂

目前，在我國缺乏全國統一的流動人口管理的政策法規，而以地方性政策法規、部門規章居多。各地在流動人口管理上存在較大的差異，沒有統一的標準，各類改革也是自行其是。即使是全國統一規定，也只是公安部、勞動和社會保障部、民政部等部門以部門規章的形式來制定的。這樣就難免造成政策法規繁雜，且不同效力等級的政策法規產生矛盾，不便執行。3.2.2就業限制過多

近年來，隨著就業壓力的增加，政府出于保護本地人口就業的目的，給流動人口諸多就業限制，惡化了流動人口在城市的就業環境。農村流動人口雖然進入城市社會，但是他們主要還是在不太成熟的市場層面與城市發生聯系，即使在市場層面，他們還只能在城市的“次級勞動力市場”實現就業，而難以進入城市主流勞動力市場。[18]流動人口就業的主要特點是以體力勞動為主，收入狀況低于總體工資水平，同工不同酬，工作不穩定。而且，農民工在城市工作的付出與回報與城市職工是不成比例的。事實上，這種行業、職業的嚴格限制會形成一種“悖論式循環”。[19]由于城市提高了外來人員就業的門檻，拒絕給他們應有的保護，導致其生存環境的惡化和收入的減少。而這恰恰給國內外資本榨取更大利潤的機會，吸引了更多的資本進入該地；進而這種收入低的就業崗位增多，本地人往往不愿意接受，這就導致更多的外來人口進入該地就業。可見，限制性措施并沒有發揮應有的作用，反而背道而馳。3.2.3社會公共服務缺失

政府管理部門在制定城市發展戰略，規劃公用設施布局，確定財政支出和公共服務規模，制定土地利用和住房建設計劃等方面都沒有充分考慮流動人口。社會公共服務體系并未惠及廣大的流動人口，流動人口難以分享城市經濟增長帶來的成果。突出表現在以下3個方面：（1）住房：流動人口的居住問題是社會管理的一大難題。受戶口和收入的限制，流動人口無法購買公房和經濟適用房，無法獲得土地自建房屋，只能租用房屋。許多低收入的流動人口在城郊租廉價房。這些廉價房規劃混亂，居住條件差，不少房子還是違章建筑，存在安全隱患。并且逐漸隔離化，無法進入城市公共生活，且空氣、水和噪音污染嚴重。（2）教育服務：長期以來，我國提供教育服務傾向于城市，農民受教育水平普遍較低。這就造成大量流動人口勞動技能、素質較低，只能從事較為簡單的體力勞動工作。（3）公共衛生服務。第一，由于工作和居住性質的緣故，農民工是傳染病的易發人群，往往防范意識薄弱，缺乏基本的衛生保健知識。第二，農民工的心理健康問題比較嚴重。[20]農民工進入到城市化，多數缺乏家庭生活，缺少家庭的溫暖，而生活和工作的巨大壓力容易導致心理疾病的產生。第三，在計劃生育方面，流動人口的生殖健康知識比較欠缺、意識淡薄、產前檢查率、醫院分娩率和產后訪視率都相對較低，對性病、艾滋病等傳染病的防范意識不強。[21] 3.2.4社會保障不到位

農民工因流動性較強而成為社會保障的一大難題，同時農民工很多從事臟、累、差、險的工作，以體力勞動居多。尤其是建筑行業，事故多發。因此，農民的社會保障問題不僅是個重點，也是難點。[22] 3.2.5合法權益缺乏保障

工作、生活無保障。從目前的狀況來看，很多流動人口在非正規部門就業，工作性質決定了他們很難享受到正規部門就業者享有的各種權益保障和社會福利。同時政治權利被剝奪，流動人口沒有當地的選舉和被選舉權，不能參與到規則的制訂中去，必然成為城市的弱勢群體。

3.2.6二代人口受教育權利無法保證

國教育的城鄉二元體制明顯，這就造成了農村基礎教育投資嚴重不足、教育水平低[23]下。流動人口舉家遷移的趨勢越來越明顯，進入城市的流動兒童逐漸形成一個龐大的群體。然而，流動兒童無法享受與當地兒童平等的受教育機會，我國并未建立完善的適應社會人口流動的教育體制。表現在：

（1）流動兒童失學比例相對較高同時受教育狀況存在性別差異。（見下表）

表3-2 6-14歲兒童受教育情況

類型

識字率 在校 比例 未上過學比例

輟學 比例 合計 97.2 96.6 2.7 0.6

全國兒童

男 97.4 97.4 2.6 0.5

女 97.0 96.3 2.9 0.8

合計 96．6 96.1 4.0 0.8

全國流動兒童

男 96.2 97.1 3.8 0.7

女 95.8 95.7 4.2 1.0

數據來源：韓嘉玲.城市流動兒童教育問題研究——流動兒童教育對我國教育體制改革提出的新問題.2010（2）教育經費緊張。國家九年制義務教育階段財政實行“地方負責，分級管理”的體制。城市的義務教育經費由區級政府負責，而農村的經費就由縣、鄉級政府負責。而國家撥款是按戶籍所在地來分配的，因此，流動兒童的教育經費本應由流出地政府承擔，但事實上卻很難做到。同時，流動兒童因為沒有流入地的戶口，所以無法享受義務教育經費，就可能會造成失學。盡管后來國家出臺政策規定流動兒童的義務教育由流入地政府負責，公辦學校接收為主，但是由于流出地與流入地之間無法實現教育撥款的轉移，這對流入地政府而言有失公平，加重了流入地政府的財政負擔，難免會因流入地政府教育經費緊張而造成流動兒童失學或者是借讀費過高的問題。特別是農民工子女就讀公辦學校，高額的借讀費很難承擔。所以如何轉移或籌集教育經費是迫切需要解決的問題。

（3）流入地與流出地政府工作銜接難度高。一方面，流出地政府如果不能準確掌握流出兒童的情況，并將信息提供給流入地政府，那么流動適齡兒童的教育就會處于失控的狀態，義務教育很難落實。流動兒童普遍存在的超齡上學的現象就是失控的一種表現。另一方面，流入地政府缺乏應有的認識，職責不明確，管理不到位。

（4）農民工子弟學校的管理也存在嚴重的問題，包括違法租房、安全隱患多、辦學條件簡陋、場地擁擠、教學質量不能保證、教師隊伍不穩定等問題。政府的審批檢查力度不夠，更多的是扶持力度不夠，簡單地勒令停辦只會造成大量流動兒童失學。3.2.7 流入地和流出地政府之間協調管理政策缺位

流入地與流出地政府之間缺乏有效溝通協調機制，相互之間信息不對稱，政策不對應，工作不對接。勞務輸出缺乏組織性，流動具有盲目性，帶給流入地管理困境，而信息不通暢也使得勞動力市場的供求不平衡。并且對流動人口管理上，重管理，輕服務，忽視流動人口的合法權益保障、人文關懷、健康心理關懷。這種協調管理不善集中體現在“農民荒”和“農民潮”相“錯位”上。[24]“民工荒”的同時，大量農村剩余勞動力源源不斷地涌入大城市，從每年“春運”的擁擠場面可見一斑。造成這種“錯位”的原因就在于政府部門對農民工的流向缺乏有效的引導。農民工的流動具有自發性和盲目性，需要政府部門向他們提供就業信息服務，流入地與流出地之間相互配合，加強溝通協調才能平衡勞動就業市場。

四、城市流動人口管理改革展望

4.1強化權益保障

4.1.1立法確立流動人口基本權利

從改革的價值取向來看，必須明確人口自由流動的權利，并將自由的理念融入到整個改革的制度和政策設計中。第一，在條件成熟的時候修改憲法，以憲法修正案的形式確認“人口自由遷徙權”。這不僅是戶口和市民待遇的問題，更多的是體現國家權力對公民權利的尊重，反映了政府的意識和態度。第二，要維護流動人口基本權利，制定一部全國統一的《流動人口管理法》也是必不可少的。改變過去部門立法、地方立法雜亂無章、自行其是、互相沖突的狀況，提高立法層次。這樣可以避免政府部門從本部門、本地區的利益出發制定限制性、歧視性的流動人口政策。實現以法律維護社會公正。4.1.2取消戶籍制度的識別功能

（1）建立城鄉統一的戶口登記制度。以現居住地為依據登記戶口，改變戶口的二元結構，使戶口真實地反映人口的居住和生活情況。通過立法來剝離與戶籍捆綁在一起的種種特權，包括就業、社會保障、教育、醫療、住房等方面。

（2）建立身份證管理制度。可將原先由戶籍攜帶的信息轉移到身份證上。鑒于我國戶籍檔案多種證明功能重復，信息繁雜。可以賦予身份證更多的功能來取代其他證件檔案。（3）建設全國流動人口信息交換平臺。集流動人口治安管理、勞動就業管理、房屋租賃稅收征管、計劃生育管理等多功能一體的綜合信息平臺，實現跨部門、跨地區、跨系統的資源共享，提高整個政府部門管理系統的服務效率。4.1.3 保障流動人口的政治權利

保障流動人口政治權利的目的就是要讓流動人口利益表達合法化、制度化，主要有如下途徑：

（1）加強工會建設。流動人口較多的企業要建立、健全工會組織，發揮工會的維權作用，保障流動人口的權益。

（2）享有選舉與被選舉權。各地應制定規定，在城市居住一定期限、有合法穩定收入的流動人口可以參與當地的選舉。

（3）在外來人口聚集區，應鼓勵創建群眾性自發組織，如同鄉聯誼會、同業協會等組織，通過群體的力量來實現流動人口維權，增強流動人口自我教育、自我管理、自我服務、自我保護的能力。這不僅有利于流動人口的法治化管理和人性化管理，也有利于培育流動人口的公共精神和自律意識。

（4）擴大對流動人口法律援助，加大法制宣傳，增強流動人口的權利意識。（5）培育全社會形成尊重、理解、保護流動人口的良好氛圍，改變過去對流動人口的歧視態度。媒體應多宣傳流動人口為城市所作貢獻，加強對保障流動人口權利情況的輿論監督。

4.2 優化就業環境

4.2.1 淡化政府管理控制功能

將流動人口的管理納入城市常住人口的管理體系。管理部門由公安部門轉向基層政府，可建立專門的流動人口管理機構。以往流動人口管理工作很大部分是由公安部門負責的，缺少人性化。因此，對外來人口的管理要由“防范型”向“服務型”轉變，將流動人口納入城市常住人口的管理體系中，以基層政府作為管理的主體。在具體工作中，要消除管理人員對外來人口的歧視心理，將流動人口與市民同等對待，以服務者的姿態切實解決流動人口問題。同時，政府部門要樹立正確的政績觀，以保護流動人口的合法權益為己任，建立責任政府的理念。對政府部門和官員的政績考核，要加入其管理流動人口的責任心、能力和水平的標準。4.2.2建立城鄉一體化的勞動力市場（1）加快城市勞動就業制度改革。許多單位在招聘時就明確要求當地戶口，或者需要有當地戶口的人為應聘者擔保，這就增加了外來人口的就業成本。同時，這對某些用人單位而言也是障礙，因為使用外來人員成本低，用人單位傾向于招收外來人員，卻也因為政府政策不得不優先招收本地人口。這就不利于人力資源的優化組合，更不利于增強勞動力市場的競爭程度。因此，改革的重點在于破除本地與外來人口勞動力市場分割，實現用人單位與勞動者雙向選擇。[25]

（2）規范企業用工制度和行為政府部門要定期對企業進行用工監察，及時發現并糾正企業侵犯流動人口權益的行為。重點是檢察勞動合同管理和工資支付制度，杜絕合同外用工和拖欠工資等現象。

（3）加強農民工的職業培訓

首先要建立健全農村勞動力轉移培訓的各級管理機構、教學和研究機構。切實建立以政府投入為主導，用人單位和個人共同參與的多元化投入機制。[26]將農民工培訓基金納入政府財政預算中。其次是要多層次地開展農民工職業培訓，可以促進農村剩余勞動力的有序轉移。包括各類職業培訓學校，就業前短期的崗位培訓，例如夜校、電視教學等，建立起完備的就業培訓網絡，增強培訓技術的實用性。最后要多渠道地開展農民工職業培訓。可以充分利用廣播電視、錄音錄像、計算機網絡等媒體來推廣多形式的遠程教育。構建農民工遠程教學的專業平臺，擴大培訓的覆蓋網絡。

（4）推動勞務輸出產業化

政府應致力于推動勞務輸出的產業化，加強流出地與流入地之間的合作，完善農民工勞務派遣制度，建立勞務協作區。

（5）規范、支持勞動力市場中介組織

突出中介組織提供信息服務的功能，增強市場透明度，降低供需雙方的交易成本。推行招工、培訓、就業一條龍的服務模式，并實施對流出勞動力的跟蹤服務和管理。

（6）建立農民工就業信息網絡

構建完善的全國用工信息網絡體系，就業指導服務網絡、職業技能培訓網絡等。4.2.3 實施都市圈式城市化戰略

我國大城市的中心城區人口密度是比較高的，但郊區人口密度較低。如下表所示：

表4-4 大都市區內部人口分布的比較 地名 北京

廣州

天津

上海

杭州

南京

東京

漢城

雅加達

馬尼拉

地區 中心城區 市區 郊區 所轄縣 中心城區 市區 郊區 所轄縣 中心城區 郊區 所轄縣 中心城區 市區 郊區 中心城區 市區 所轄縣 中心城區 市區 所轄縣 東京都 郊區 漢城 郊區 雅加達市 郊區 大馬尼拉 郊區

面積（平方公里）人口密度（人/平方公里）

1370 7490 7948 42 405 3313 3716 168 5740 6004 289 812 5528 49 683 15913 96 646 5951 2102 11178 606 11114 650 5768 636 4241

30276 4865 410 168 37265 8387 737 370 22305 532 383 23944 11491 1280 12920 2623 278 13642 3953 486 5739 1910 16274 1026 12898 1175 16405 1206 數據來源：范紅忠.地區經濟差距與人口流動：基于七國大都市區人口分布的比較研究.經濟經緯，2006，可見，如果說大城市存在人口壓力，那也是中心城區人口的壓力，郊區人口仍然有很大的容納空間。這從一個側面反映了我國城市城郊發展極不平衡，郊區開發不夠。大城市的中心、主導、輻射等功能是中小城鎮所不具備的，集聚效應更是中小城鎮無法比擬的。[27]因此，大城市嚴格控制人口流入的政策是欠科學的，關鍵是要將中心城區人口向郊區疏導。辦法就是實施以超大城市為主導的都市圈城市化戰略，發揮中心城市的作用，制定政策，鼓勵產業、技術、人才輸出，加強衛星城、郊區的基礎設施建設，實施產業轉移，通過政策傾斜來引導人流、資金流、技術向外擴散。

4.3 完善社會生活

4.3.1建立全國統一的社會保障體制

建立流動人口社會保障體系可以增強其抵御風險的能力，才能在城市更好地工作與生活。從長遠來看，隨著現代化和城市化的推進，流動人口中有相當大比例要成為城市人，盡早建立他們的社會保障的個人帳戶對城市長遠發展是有利的，越早建立對社會的負擔越小。所以，全面建立流動人口社會保障體系是城市流動人口管理政策改革的重要組成部分。建立流動人口的社會保障體系最大的障礙就是流動人口的高度流動性。要解決這個問題，關鍵在于實行社會保障的全國統籌。流入地與流出地建立點對點的協作機制。同時拓寬社會保障金的融資渠道，不再依賴政府補貼，這樣才可能讓社會保障福利惠及最廣大的民眾，減輕政府負擔。4.3.2 將流動人口納入城市公共服務體系

（1）住房。目前我國的住宅保障體系由經濟適用房和廉租房組成。以農民工為主體的流動人口收入低下，主要靠廉租房來解決。政府應致力于將處于最低收入階層的流動人口納入到廉租房為主的公共住宅保障范圍內。

（2）公共衛生服務。政府應加大對農民工的公共衛生服務的經費投入，并列入財政專項；在流動人口的密集地進行免費健康檢查、咨詢，宣傳衛生知識；加強對流動人口的計劃免疫管理，在流動人口密集地進行疾病尤其是傳染病的監測和控制。

（3）落實二代人口教育問題。首先要加強流入地與流出地之間溝通協調工作，流出地政府應對本地區流出人口的子女建立登記備案制度，對其流向、數量要有準確的統計，并及時將統計資料交與流入地教育部門，做好銜接工作。流入地與流出地政府可探討建立合理的義務教育經費分擔機制，將國家對流出地政府流動兒童的義務教育撥款轉移到轉入地。其次要加大經費投入，流入地政府應將流動人口子女的九年制義務教育工作納入本地規劃中，在財政預算中安排這部分教育經費。可設立專項資金，專門用于安排農民工子女的義務教育。對公立學校收取流動人口子女的借讀費要加強監督管理，禁止盈利性收費。最后要積極扶持農民工子弟學校，將其納入城市教育體系整體規劃。采取政府、企業、社會力量三方聯合辦學的方式；整頓農民工子弟學校的師資，提高教師待遇，對教師給予特別補助。

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第二篇：城市流動人口管理初探

我國城市流動人口目前的突出問題包括管理體制、居住條件、就業與社會穩定。城市流動人口管理轉型的方向，應是建立強有力的管理協調機制，把城市流動人口就業問題納入日程，建立流動人口社會保障機制，加強對流動人口的教育培訓，探索降低治安刑事案件、加強流動人口社會治安工作的途徑。

[關鍵詞]城市流動人口 生存現狀 管理轉型

Abstract: Urban floating population management in China is the initiating point of the next step to change the urban-rural dualistic structure.At present,the key problems of the urban floating population in China are concerned with its management system,living condition,employment and social stability.The direction of the management transition of the urban floating population includes building the strong management coordinating system, solving their employment problems as soon as possible, building the social security system for them, strengthening their educational training and exploring ways to reduce criminal cases and strengthen social security work for the floating population.Key words: Urban Floating Population, Existing Status Quo, Management Transition

農村人口轉移可分兩個階段。第一個階段是農村人口進城但不是城市居民，這就是城市越來越多的所謂的流動人口；第二個階段才是從流動人口逐步變成城市人口。我國城市流動人口已經超過2億人。北京、上海、廣州的流動人口都超過300萬，深圳、東莞的流動人口都超過1000萬。在21世紀的前二三十年里，將有3～4億農村人口轉化為城市人口，這是一個世界性的歷史事件。城市流動人口的管理問題將是我國城市改革面臨的一個戰略性課題。

一、城市流動人口生存現狀

我國城市流動人口生存存在諸多問題，至今還沒有一個很好的辦法來進行管理。

1.城市尚未形成完善的流動人口管理體制

對流動人口的管理，城市一開始沿用單位管理體制，讓各個單位去管。隨著民營工業興起，特別是隨著出租屋人口大量增加，衍生產業的大量出現，人口管理工作已不可能是單位所能承擔的了。

人口管理包括就業、計生、教育、治安、消防、生活供應（水、電、氣）、疾控、城管等，是綜合性管理，需要多部門配合，比管產業的發展、經濟的發展還要有力度。恰恰是在這個問題上，我們沒有找到一個成功的模式。最早是公安局管，后來交給政法委綜治辦，成立出租屋辦來管，而它沒有協調能力。從管理層次來看，社會管理的重點應該在基層、在社區，恰恰基層社區也是部門分割，沒有建立一個統一的管理模式。

由于政府沒有很好的管理體制，流動人口形成了自我保護群體，最有特色的是同鄉聚居。深圳是中國最大的移民城市，在深圳1200多萬流動人口中，據統計，聚居千人以上流動人口的自然村有290個，達640多萬人。屬于“同鄉村”概念的群體有643個，近200萬人。其中聚居人數3000至6000的達140個，人

口超過55萬；萬人以上的“同鄉村”有15個，人口達23萬人。“同鄉村”里的人因來自同一個地方，往往相互照應，彼此幫忙，這在一定程度上增強了流動人口凝聚力。但相當一部分人沒有合法的謀生手段。北京的“浙江村”也是有影響的“同鄉村”群體。

由于缺乏管理，中國城市流動人口違法生育比例占總違法生育的比例逐年上升，近年來，深圳市流動人口計劃外生育人數比例占城市計劃外生育總數的75%以上。流動人口的出生率高，計劃生育率低,對計劃生育工作壓力很大。

作為一類特殊群體，民工子弟出生在城市，或被父母帶到城市，他們在最應該受到教育的年齡卻飽受著失學或超齡入學的威脅與痛苦。流動人口生育的嬰兒潮，對教育設施已經產生巨大壓力。而目前深圳市每年新出生的嬰兒中，85%以上是流動人口。

2.流動人口居住質量和環境較差

城市流動人口的居住密度很高，大多住在“城中村”，這里房屋建筑密度大，居住人口多。據統計，目前深圳市流動人口人均住房建筑面積為13.26平方米，與戶籍居民人均住房使用面積21.8平方米相比，人均住房面積偏低。在福田區建筑用地僅5平方公里的16個“城中村”中，居住著超過80萬的流動人口，平均每平方公里達16萬人，堪稱中國人口最為密集的地區。流動人口中的集體戶，其人均建筑面積僅為9.69平方米，而住在工廠/廠房宿舍的集體戶流動人口人均建筑面積僅為5.07平方米。

高密度的居住人口給社區交通、治安、消防、環境衛生、計劃生育等工作帶來很大的壓力，大大增加了城市人口管理的風險和難度。目前，深圳市“城中村”出租房中的“房中房”現象非常嚴重，還存在較為嚴重的“三合一”（廠房、倉庫、宿舍混雜）房、“四合一”（宿舍、車間、倉庫、辦公室混雜）房。許多房屋容積率過高，建筑結構老化，“臟、亂、差”現象突出。

3.流動人口工作不穩定

在目前的勞動力市場上，雇主處于比較強勢的地位，這使得勞與資之間經濟契約關系明顯不平衡，勞方的合法權益得不到應有的保障，工作變動率較高。調查表明，深圳流動人口在同一單位工作滿3年以上的只有26.9%，接近3/4的流動人口在同一單位工作不滿3年，有近44%的人不到一年就換了1次工作。流動人口的這種流動性增加了城市人口管理的難度。

除了被單位雇傭的流動人口外，城市中還存在各種衍生產業從業人口。深圳“城中村”中存在以下幾類從業人口：第一，無牌無證店鋪，包括商店、飲食店、藥店、小型加工店、理發店、酒吧、網吧、舞廳、卡拉OK廳、休閑中心、招待所等。2005年全市“清無”中查出無牌無證店鋪18萬戶，但據我們調查，“城中村”里無牌無證店至少達到30多萬戶。第二，流動的個體商販。指在街上擺攤,撿垃圾，挑擔賣貨，修鞋，從事各種流動性服務的人。

深圳“城中村”中的各種衍生產業人口達到200萬。流動人口整體素質不高，75%以上的流動人口只受過初中及以下教育，超過5%的流動人口為文盲和半文盲。一半的流動人口來自農村，收入水平較低，房租負擔較重。

4.流動人口帶來社會治安問題

由于流動人口中無業人員多，極易滋生各類犯罪。據深圳警方的一份統計表明，流動人口犯罪已占深圳犯罪總量的98%以上。城中村這種特殊的流動人口居住環境給犯罪行為提供了一定的條件。

二、城市流動人口管理轉型的方向

流動人口為城市的發展做出了獨特的貢獻。流動人口中有相當一部分已由流動人口變為事實上的城市常住人口，只不過受目前戶籍制度限制而無法獲得合法的城市居民身份，成為不流動的“流動人口”。流動人口是城市發展的主力軍，他們也應是城市的主人。但在體制轉軌和社會轉型的大時代背景下，目前中國城市政府在城市管理體制上仍然把城市流動人口當“暫住人口”對待，并在就業、住房、教育、保障等方面設立種種障礙。需要加快流動人口管理的轉型，加快中國農村城市化步伐。

1.對流動人口認識重新定位

流動人口為城市經濟發展和社會繁榮注入了生機與活力。因此，對流動人口的認識要由過去的“是包袱，要限制，要管理”轉變為“是財富，要尊重，要服務”。流動人口孕育了一批批企業家、高級白領。流動人口帶來的移民文化也增進了城市創新動力。深圳有來自全國32個省、自治區、直轄市，50多個民族的人，嶺南文化、北方文化、海派文化等在這里交融碰撞，形成了兼收并蓄、獨具特色的移民城市文化，帶來了開放、進取的觀念。

要解放思想，更新觀念，把對流動人口管理納入到社會、經濟、資源、環境可持續發展的總體戰略框架下，認真總結實踐經驗，科學分析和研究城市人口發展戰略，尋求人口與經濟、社會、資源、環境的相互關系和變動規律，統籌解決好城市人口數量、素質、結構和分布問題。要從全局和戰略的高度出發，以維護社會穩定、促進社會和諧為目標，堅持以人為本，帶著深厚的感情，以務實的工作作風，在服務中實施管理，在管理中體現服務，以改革創新的精神推進流動人口管理服務工作邁上新臺階。

2.建立一套有綜合管理能力的流動人口管理體制

在政府核心部門設立流動人口管理機構，是建立流動人口管理體制很好的經驗。廣州市在市政府辦公廳專設“人口管理辦公室”，負責全市人口的政策制定及日常管理工作，由一名副市長兼任主任。各區政府辦公室內部也設“人口管理辦公室”，受市政府“人口管理辦公室”領導，各區人口管理辦公室主任由常務副區長兼任，辦公室按副處級或正科級單位配備，核定編制。街道辦設“人口綜合管理服務中心”，受市區兩級“人口管理辦公室”的領導。區和街道均負責轄區內房屋租賃、承租人信息采集、出租屋管理員管理、房屋租賃管理費、出租屋綜合管理服務和統計等工作。“人口綜合管理服務中心”主任由街道辦副主任兼任，設專職副主任1名，配備相應的行政編制。居委會設立“人口綜合管理站”。“人口綜合管理站”與社區工作站兩塊牌子一套人馬，由居委會主任兼任站長，社區民警兼任副站長。按人口或出租屋數量聘用工作人員，負責到出租屋搜集和采集信息，檢查治安、安全、計生等工作，將有關信息錄入人口信息采集系統。推行居住證制度后，還要負責居住證的辦證及查證等工作，對轄區居民提供各項服務。政府各主要職能部門，包括教育局、民族宗教局、公安局、民政局、人事局、勞動保障局、國土房產局、建設局、水務局、衛生局、工商局、城管局、法制辦、查違辦、供電局等，均設立相應的人口管理處（科），按照其行政職責，對人口進行相應的管理。這一套體制值得推廣。

與現行的人口行政管理體制比較，這種新的管理模式具有如下優勢：（1）對現有資源進行整合，不需要大動干戈，“條塊結合”，由一個部門統一管理，減少了相互推諉、扯皮的事情。（2）由市政府牽頭，既避免了市委直接管理行

政機構的尷尬（即由政法委直接管理市出租屋綜合管理辦公室），又增強了協調能力。市、區、街道政府的職能管理機構都被賦予人口管理職責，便于統一協調和行動。（3）將基層社區工作人員全部納入了人口管理隊伍，信息共享，責任共擔。

3.在城市規劃和管理上把流動人口納入政府工作日程

適應流動人口管理轉型，城市規劃要做大的調整。現在幾乎所有的城市在城市建設、城市規劃當中沒有把流動人口包括進去。今后各城市要按照包括流動人口在內的城市總人口即城市的實際人口來重新規劃城市的建設，包括城市的基礎設施，城市的醫療體系、教育體系、住房體系等等，只有這樣才能夠為這些流動人口變成城市居民打下物質基礎。

要把流動人口就業問題納入政府工作日程。目前流動人口就業問題并沒被大多數城市政府納入社會經濟發展規劃之內。城市政府最關心的是城市下崗職工的再就業問題，許多城市在勞動就業方面仍將相對較好的職業留給本地人，外來務工人員被明確地排除在這部分職業的范圍之外。有些城市對招用外來勞動力的行業、工種實行分類控制，分成可以使用、限制使用和禁止使用外來勞動力三大類。其中商店營業員、賓館服務員、護士、保安、電梯操作工、電工、駕駛員（B照以下）、話務員、保管員、會計、文秘、計算機操作工等10多種工種都被列為屬于禁止使用外來勞動力的行列。這實際上是一種就業歧視制度，使得無城市戶口的城市流動人口處于一種不公平的地位，被剝奪了許多就業機會。

健全流動人口的社保體系是完善對流動人口管理的重要一環。很多企業存在工資低于法定的最低工資標準，違法延長工作時間，加班工資低于法定的最低標準，未簽勞動合同和未辦用工手續，未按規定辦理社會保險等問題。政府要強化企業員工的社保制度，保障企業員工合法利益。

加強流動人口計生綜合管理與服務。堅持重心下移，依托社區，以居委會為主,建立流動人口計生綜合管理與服務協調機制，將流動人口育齡婦女重點管理對象納入綜合管理服務網絡視線,做到早發現問題,早做好工作,早服務到家。同時落實流動人口計劃生育分片區負責制。

建立完善的流動人口信息平臺，整合公安、計生、勞動、工商、城管等多個部門，建立數據統計一致的人口信息資源共享機制。

4.探索改變流動人口素質偏低的途徑

加強對企業員工的培訓是改變流動人口素質偏低的重要途徑。企業要有長遠眼光，建立戰略與戰術相結合的培訓計劃與實施方案，適時展開各類員工的業務培訓、技術培訓、學歷教育，通過定期與不定期的方式開辦各類培訓班，通過員工的在職與定期脫產學習的多種方式，實現逐步提高員工素質的目標。政府要積極培育職業技術教育和培訓市場，開發各種職業技術教育和培訓項目，規范對成人學歷教育和職業技能培訓的管理，建立主動適應企業需要的成人繼續教育與培訓的運行機制。通過制訂相關政策、建立靈活有效的辦學機制，積極開拓渠道，加強學校與企業合作，充分運用網絡技術和多媒體技術開展教育和培訓的現代化教學基地，為所有需要接受繼續教育的成人提供各種咨詢服務。

5.探索降低治安刑事案件、加強流動人口社會治安工作的途徑

強化以出租房屋為重點的落腳點管理，由股份合作公司組建物業管理公司對出租屋集中管理。探索在城中村采取圍合式分片管理方式，實行住戶持卡出入，加強對出租屋租戶登記注銷管理制度，全面掌握居住人員的置換情況，降低治安刑事案件。

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第三篇：關于城市流動人口管理的調查報告

關于城市流動人口管理的調查報告

姓 名 學 號 專 業 指導教師 日 期

部分流動人口因對自身處境不滿，對社會產生仇視心理，并通過各種形式發泄私憤。還有一部分流動人口受外界刺激和腐朽思想影響，為達到自己物質上滿足和精神上刺激滋生犯罪動機，走上犯罪道路。如很多地區，發生一流動人員為達到侵財目的入室搶劫等特大案件。

（三）結構復雜化。流動人口的流動，在很大程度上處于無序狀態，來源廣泛，流出地多，其來去行蹤不易掌握，且成份復雜，良莠不齊。流竄犯罪分子混跡其中，成為一個特殊的危險群體，隨時都有重新違法犯罪的可能性。從近幾年犯罪方式看，外來流竄犯罪人員相互結成團伙進行作案越來越多，一人被抓，其余便作鳥獸散，給追捕和辦案、結案造成很大困難，給社會治安也造成了極大的危害性。

（四）行為短期化。大部分流動人口所從事的職業均非正式，無正式勞動合同書，雇主或雇用單位辭退他們異常隨意，再者流動人口由于從業場所和職業的多變，使他們居無定所，呈流動居住態勢。行為短期化極易造成順手牽羊，打一槍換一炮的犯罪動機。

五、目前流動人口管理存在的問題

目前，我國對流動人口管理的法律、法規還不完備，盡管各地根據實際情況制定了一些地方性法規，但是隨著形勢的變化，已經不適應當前需要，流動人口管理工作明顯滯后。由于流動人口的逐年增加和管理工作的滯后，給社會治安穩定帶來了諸多不安定因素，危害社會治安的違法犯罪活動也呈上升趨勢。據有關數字統計,違法犯罪案件當中，流動人口占50%之多。當前流動人口在管理上還存在以下弊端。

（一）管理體制不暢。流動人口的管理是一項綜合性、社會性工作，但從目前情況看，流動人口管理未真正納入政府行政行為的管理軌道，有關部門

的管理機制，在確保流動人口合法權益的前提下，進一步提高對流動人口的管控能力，成為當前公安機關面臨的新挑戰。

（一）轉變管理觀念，提供平等的社會保障。作為流動人口管理的主體，尊重和保護流動人口的合法權益，是做好流動人口管理工作的基礎。應當首先考慮如何改善廣大流動人口的生活、工作條件，為他們創造更好的環境，使他們安居樂業，創造更多的財富。流動人口應當享有與城市居民相同的權利，我們不能把他們當“外人”看待，也決不能將他們視為治安惡化的罪魁禍首，隨意侵犯他們的合法權益。應當逐步減少對流動人口各種各樣的限制。同時，要通過開展職業技能培訓、引導就業、改善就業環境、保障其子女平等接受義務教育等工作，為流動人口更好地工作與生活創造更加有序的社會管理環境，從而引導、促進流動人口有序流動，促進社會和諧，經濟健康發展。

（二）加強流動人口管理的基層基礎建設。黨委、政府和政法各部門要以改革強化基層、創新建設基層、發展服務基層為目標，花大力氣、下真功夫研究解決基層基礎工作中的重大問題，從政策導向、力量配置、經費保障、技術裝備等方面向基層傾斜，增強基層實力，激發基層活力，提高基層效率，切實推動流動人口服務和管理工作各項措施的落實。在基礎工作方面，各鄉鎮應建立由綜治、派出所、工商、計生、民政、司法等部門組成的流動人口管理服務機構，形成齊抓共管的局面。公安、計生部門要以底數清、情況明、信息靈為目標，大力加強以人口登記為基礎的暫住證、流動人口婚育證明的辦理和查驗等項基礎工作，全面、準確掌握流動人口底數和有關情況，加強對具有現實和潛在社會危害性的高危人員的管理，積極預防、控制犯罪。在基層工作方面，要重點加強基層黨組織和政權組織建設，積極發揮鄉、鎮和

疑人員的動向。

（四）樹立“科技強警”觀念，強化流動人口信息化管理。一是切實加強流動人口信息錄入工作，加快電腦錄入進度，確保流動人員信息實時登記、實時錄入。二是加強信息檢索工作。充分用公安部網上追逃人員信息，實行不間斷的檢索比對工作，及時從中發現在逃人員。三是加強流動人口管理信息系統建設，加快旅館業計算機聯網管理的進程。各有關部門要加快暫住人口、出租房屋、旅館業、人力資源市場、計劃生育信息管理的建設步伐，并推動信息資源跨部門、跨系統的共享進度。

第四篇：關于城市流動人口管理調研報告

關于城市流動人口管理調研報告免費文秘網免費公文網

關于城市流動人口管理調研報告2010-06-29 19:15:42免費文秘網免費公文網關于城市流動人口管理調研報告關于城市流動人口管理調研報告(2)

近年來，隨著我國經濟的高速發展，大量的農村剩余勞動力涌入城市，同時產業化的地區差異，也促使外來人口的大量流動。至今年6月底，我縣已登記的暫住人口就達到4125人。外來人口的大量涌入，一方面為當地提供了充足的勞動力資源，促進了當地經濟的發展，另一方面也帶來了一系列的社會問題，給當地的治安環境帶來了一定的安全隱患，特別是外來人口違法犯罪現象已成為社會關注的治安焦點，流動人口管理工作

面臨極大挑戰。為此，亟需將流動人口管理納入政府及有關部門貫徹落實科學發展觀的一項戰略性基礎性工作，在正視流動人口管理存在問題的同時，積極探索行之有效的流動人口管理新路子。

一、當前流動人口的動態特征

（一）素質低能化。在流動人口中，大部分人來自于生活貧窮、經濟欠發達地區。他們自身文化程度較低，法律知識匱乏，缺乏勞動技能，且缺少學習和培訓的機會。

（二）心理功利化。流動人口中大部分在本地生活窘迫，對自身處境不滿才流入他鄉。他們背井離鄉的主要目的就是打工掙錢，以此改善自己當前的生活處境。這些人口中不乏為了經濟利益而急功近利，甚至不擇手段之人。部分流動人口因對自身處境不滿，對社會產生仇視心理，并通過各種形式發泄私憤。還有一部分流動人口受外界刺激和腐朽思想影響，為達到自己物質上滿足和精神上刺激滋生犯罪動機，走上犯罪道路。

如2005年10月3日，我縣南安鎮新安村發生一起兩名湖南籍流動人員為達到侵財目的入室搶劫殺死二人的特大案件。

（三）結構復雜化。流動人口的流動，在很大程度上處于無序狀態，來源廣泛，流出地多，其來去行蹤不易掌握，且成份復雜，良莠不齊。流竄犯罪分子混跡其中，成為一個特殊的危險群體，隨時都有重新違法犯罪的可能性。從近幾年犯罪方式看，外來流竄犯罪人員相互結成團伙進行作案越來越多，一人被抓，其余便作鳥獸散，給追捕和辦案、結案造成很大困難，給社會治安也造成了極大的危害性。

（四）行為短期化。大部分流動人口所從事的職業均非正式，無正式勞動合同書，雇主或雇用單位辭退他們異常隨意，再者流動人口由于從業場所和職業的多變，使他們居無定所，呈流動居住態勢。行為短期化極易造成順手牽羊，打一槍換一炮的犯罪動機。

二、目前流動人口管理存在的問題

目前，我國對流動人口管理的法律、法規還不完備，盡管各地根據實際情況制定了一些地方性法規，但是隨著形勢的變化，已經不適應當前需要，流動人口管理工作明顯滯后。由于流動人口的逐年增加和管理工作的滯后，給社會治安穩定帶來了諸多不安定因素，危害社會治安的違法犯罪活動也呈上升趨勢。據有關數字統計,違法犯罪案件當中，流動人口占70%之多。當前流動人口在管理上還存在以下弊端。

（一）管理體制不暢。流動人口的管理是一項綜合性、社會性工作，但從目前情況看，流動人口管理未真正納入政府行政行為的管理軌道，有關部門側重于文件的上傳下達或做協調工作，沒有真正投入力量進行宏觀調控和微觀管理，沒有很好地發揮和調動用人單位的作用，相關部門、單位、基層組織缺乏信息溝通、制度約束、責任追究機制，無法形成強大的管理合力，從而造成流

動人口管理工作只能由公安機關單槍匹馬、孤軍作戰的具體管理的現狀。

（二）協作配合不順。從近年來的工作看，流動人口的流出地與流入地間相互脫節，流出地不能積極主動地配合流入地做好工作，往往暫住人口的發函均達到100%，但是回函卻了了無幾。特別是對一些在逃犯罪分子和混跡其中的不法分子失去了抓捕時機，給流動人口管理帶來了一定難度。

（三）雇用責任不明。雇用流動人口的單位和個人不明確自身的法律責任，為了達到自己的經濟利益，對“誰管理、誰負責、誰用人、誰負責、誰留宿、誰負責”的原則置若罔聞，不如實呈報外來務工人員的底數，貪圖方便，存有僥幸心理，隨意留用“三無”人員等違反流動人口管理規定的比比皆是，極大地減弱了流動人口管理工作的效果。

（四）管理難度大。流動人口中有相當一部分人收入不穩定，生活不安定，居住不固定，缺乏自律約束。其中的不

少人不懂得用法律來維護自己的合法權益，在其人身財產安全得不到有效保護時，往往盲目地采取聚眾鬧事等群體行為，給社會帶來危害。外來人口中大部分在私人出租房、個體小旅店、建筑工地棲身。公安機關由于警力不足，難以經常巡查，而一些私人房東、個體老板見利忘義，有意庇護，使這些場所成為違法犯罪的“避風港”，對社會造成極大危害，給治安管理工作增加很大的難度。

三、流動人口管理應采取的對策

目前，正值流動人口流動高峰與刑事案件發案高峰的雙高峰期，盡快形成新的管理機制，在確保流動人口合法權益的前提下，進一步提高對流動人口的管控能力，成為當前

第五篇：略論城市社區流動人口計劃生育管理（本站推薦）

略論城市社區流動人口計劃生育管理

[內容摘要]：隨著市場經濟的不斷發展，人口的大流動，已是當今社會發展進步的特征之一，也是加快現代化建設的必然趨勢。幾年來，在人口流動的市場化和政府的政策引導，以及在具體的服務與管理中的經驗，為我們提供了一些可研性課題。針對這一復雜的系統工程，我們在具體的工作中不斷的探索和尋找著科學的、可行的流動人口管理與服務機制。當然經過實踐，雖然其中也不乏有一些可尋規律，但還須認真地加以研究、探討、試驗、總結和完善。

[關鍵詞]：流動人口、計劃生育、人口現狀、對策、措施

城市流動人口計劃生育管理工作一直都是人口計生工作的難點和薄弱環節，在時代的大背景下,借助先進的信息技術,構建流動人口計劃生育工作管理平臺, 是創

新工作機制,深化管理服務,提高流動人口計生工作管理水平的重要途徑之一。本文

通過對流動人口計生工作的特殊性、流動人口計生工作信息化管理的優勢及構建計

生工作信息化管理平臺的具體措施，對目前的城市社區流動人口計劃生育的現狀進

行了初步探討,并對存在的問題進行了分析，也對流動人口計劃生育的工作提出了幾

點建議。希望建立完善管理服務制度，加大屬地化管理的力度和各部門要抓好管轄

范圍的流動人口計劃生育工作，做到橫向到邊，縱向到底。對流入人口，堅持“屬

地化管理、市民化服務”原則，明確重點對象，及時為城市流動人口提供與戶籍人

口同等的計劃生育宣傳咨詢、避孕節育、生殖健康服務，定期為她們做好查體和提

供避孕藥具等服務，做到與戶籍人口同宣傳、同管理、同服務。

一、城市社區流動人口計劃生育的現狀

隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的迅速發展，進入城區社區的流動人口迅

速增加，對城市社區的建設和經濟發展作出了巨大貢獻，但是也給城市社區管理提

出了挑戰，但我們如何適應新形勢的要求，成為了城市社區流動人口社會經濟發展的一項重大課題。現階段，城市流動人口主要包括外來務工人員，主要從周邊經濟

較落后地區匯集到此地，主要從事體力勞動、服務業、中低端技術行業、行政工作

等。外來經商人員，在本地經營中小企業或個體工商戶的外來人員，在校大學生，本地大中專院校的外地生源。大學畢業生，包括剛畢業的學生，和在本地企業中處

于成長期尚未有固定住所的中高端知識人才。外地引進人才，包括從外地企業跳槽

到本市，但未定居的的中高端人才，也包括在本地就業的境外人士，從以上成分也

不難看出，流動人口以年輕人為主。流動人口的特點主要有幾點：一是流動的面大、面散，就本市而言，每年流動人口數達3.8萬人左右。其中流出人口達2.6萬人，在流動人口中幾乎70%都是未婚女性。二是季節性和連親結鄰性強。在各個季節都有

數量不等的流動人口流出或流入，但春節前后尤為集中，春節前流動人口成群結隊

到戶籍地，春節后又成群結隊地外出，并且通過連親結鄰的關系，老的一批又帶動

新的一批，流動的數量愈來愈多。三是流動隨意性大。流動人口為何流動，何時流

動，流向何處，不受任何形式的約束。部分流動人口因受經濟收入的影響，一年變

換數個地方行蹤飄忽。這些復雜性的特點，增大了管理難度。二是管理體制的局限

性。隨著市場經濟的發展，各種社會活動對戶口性質意識逐漸淡化，而原有計生依

賴戶口為主的行政管理體制的約束力就越來越小。二是流入地管理不透，無常住戶

口，有常住人，好管的就管，不好管的就趕，致使流動人口在流動期間，成為計劃

生育管理的“漏管空間”。三是現行的流動人口管理站對流動人口沒有直接的約束力，只能借助用工單位的行政手段開展對流動人口計生管理。由于用工單位與流入人員

是以效益為目的的聯姻關系，在很大程度上無形地淡化了對流動人口的約束力，制

定的誰用工誰負責，誰受益誰管理，誰的地盤誰清理的“三誰”原則，只是一紙空文。

三是管理意識的滯后性。計生工作的重點、難點在農村，已形成共識。流動人口則

是一個新事物。它的出現，沒有引起管理者的高度重視，流動人口政策外也沒有引

起管理者的高度重視，導致流動人口計生問題越來越多。

二、城市社區流動人口計劃生育存在的問題

隨著市場經濟的發展、繁榮，許多育齡婦女走出家門，融入市場經濟的大潮中，由于這些人大多處于生育旺盛期、家庭式流動的數量增多、已婚育齡婦女所占比重

較大等因素，給計劃生育管理工作帶來了許多困難，已成為當前我國人口計生工作的難點。隨著市場經濟的不斷發展，人口的大流動，已是當今社會發展進步的特征

之一，也是加快現代化建設的必然趨勢。

（一）城市社區流動人口日常管理中的“兩難一滯后”的問題：

1.信息采集難，對于城市流動人口計劃生育信息的入戶調查，很大程度上存在著門

難進、人難見、話難談的現象，沒有有效證明其身份的證件，其登記信息基本是由

流動人口本人陳述，很難斷定信息的準確程度；《婚育證明》持證難，對于流動人

口是否持有《婚育證明》，缺乏有效的約束機制和制約措施，尚未真正把住關口，大多數流動人口在離開戶籍地前未主動到戶籍地鄉鎮（街道）辦理《婚育證明》；

現行政策滯后，目前執行的有關流動人口管理服務的政策法規，缺乏實際操作性，針對管理對象的約束性條款較少且不具備強制性，在很大程度上影響了工作的開展。

2.近年來，我們對城市社區流動人口管理實行政府領導、部門聯動、綜合治理的工

作機制，取得了一定成績，但在日常管理中往往是“計生一頭熱”和“四處求情”的被動局面，各職能部門 “各掃門前雪”，管理服務工作很難落到實處，尚未真正

形成全社會齊抓共管、綜合治理的良好格局。同時，城市社區流動人口計生工作涉

及到社區（村）最基層，工作量大，進程繁瑣，而往往社區（村）專干的待遇相對

偏低，這種付出和所得極不相稱的工作局面得不到改善，極大影響基層工作人員的積極性，流動人口計生工作難以邁上新的發展軌道。

3.區域協作發展不平衡。城市社區流動人口計劃生育管理力度因地域差異，尚未形

成“一盤棋”的區域協作格局，大多縣（市）將工作責任推向現居地一方，既未履

行管理服務職責，也未向現居住地及時主動提供或反饋信息，致使現居住地很難掌

握準確的信息，對實施有效管理帶來一定的困難。近年來，通過全國信息交換平臺、省級辦公平臺以及各級人口網站，為落實雙向管理責任提供了快捷和便利渠道，但

在實際工作中，平臺使用率和使用效果呈現反比趨勢的問題并沒有給工作帶來真正

意義上的便捷，反而增加了負擔。②

（二）城市社區流動人口計劃生育管理的有效率不高：

①

1、流動人口計劃生育管理方面的有關證件辦證率不高。當前，城市社區流動人口

計劃生育管理的辦法之一，就是要求外出人口要辦理《流動人口婚育證明》。計生部

門要求每一個育齡婦女都要有《流動人口婚育證明》，每年至少寄回四次《流動人口

避孕節育情況報告單》。但實際情況是，外出人口中的育齡婦女多數并未按要求辦理

婚育證明寄回《流動人口避孕節育情況報告單》。

2、沒有有效的約束力。對于一些外出的育齡婦女，明知她沒有辦證，也沒有寄回

《流動人口避孕節育情況報告單》，計生部門也無可奈何。因為到目前為止，還沒有

法律法規對這種情況進行規范和處理。當地有關部門也沒有有效的約束管理措施和

處罰辦法。以往，有的鄉鎮計生辦對外出的育齡婦女收取50—200元的保證金，每年年終進行一次考核，未按要求寄回的就扣下保證金。鄉鎮計生辦的這種做法對控

制外出流動人口計劃生育雖有一定作用，但后來在清理亂收費的專項活動中，鄉鎮

計生辦的這種做法沒有法律法規依據而被糾正。

3、假證的沖擊。假證的沖擊是流動人口計劃生育管理的一個問題，也是外出育齡

婦女辦證和寄回《流動人口避孕節育情況報告單》率不高的一個原因。現在社會上

假證泛濫，假文憑、假駕證危害社會，現在又發展到了制造假生育許可證和假婚育

證明。

4、沒有形成有效的部門聯動管理機制。流動人口計劃生育管理的有效辦法之一是

形成部門職能聯動管理機制。工商、公安、勞動、衛生、教育等有關職能部門利用

自己的行政職能，對流動人口進行有效管理與限制。如工商部門在辦理工商執照時

可以把關，對獨生子女戶辦執照進行傾斜，對超生戶進行限制。公安派出所在出生

人口上戶口時對超生子女進行把關。衛生在辦理嬰兒出生證明時對超生子女進行控

制。

5、流動人口基礎工作薄弱，基礎資料不準確不齊全。流動人口的管理說起來有很

多部門齊抓共管，但最后落實到實處的主要還是人口與計劃生育部門。縣（市）人

口和計生局有專門的流動人口計劃生育管理所，鄉鎮人口計生辦有專人負責，村有

計生專干。如果三級的作用發揮好了，流動人口計劃生育工作也不是很難管理的。

三、加強城市社區流動人口計劃生育管理的對策

做好城市社區流動人口計劃生育管理和服務工作，是新時期穩定低生育水平、統

籌解決人口問題的重要任務。2006年12月17日，黨中央國務院作出了《關于全面

加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》，決定從“關系改革發展穩定大

局”的高度，強調了做好流動人口計劃生育工作管理的重要性，緊迫性和必要性，首次以堅定不移走中國特色統籌解決人口問題的道路的新理念，以此引導城市社區

流動人口計劃生育工作的深入推進。

（一）進一步建立健全城市社區流動管理機制 ③

建立健全城市社區流動人口管理服務網絡，明確和落實各級各部門計生專干和

信息員的職責，完善督查考核機制，做到人員、職責、報酬三落實。把城市社區流

動人口信息管理人員在計劃生育管理中的相關職責（摸清育齡婦女底數、采集提交

有關信息、查驗婚育證明、協助宣傳計生政策等）落實到位。加大綜合治理力度，按照“誰用工誰負責，誰受益誰管理，誰管轄誰服務”的原則，落實部門、法定代

表人管理服務責任制。積極探索城鎮出租屋流動人口協作管理新辦法，實行部門協

作、信息共享、動態監測的管理服務新機制，建立完善“人房共管、動靜結合、以

靜管動、綜合服務”的計劃生育戶況管理新模式。

（二）進一步完善城市社區計劃生育“一盤棋”管理服務體系

據構建城市社區流動人口計劃生育“一盤棋”管理服務體系要求，進一步明確

和落實相關部門職責。人口計生、公安等部門密切配合，實行人口、戶籍信息資源

共享，逐步實行統一信息內容、統一信息采集、錄入和運用，同時，要實行實有人

口、實有房屋管理全覆蓋，做到管理關口前移；衛生部門要積極做好出生人口實名

制登記和信息通報工作，醫療機構要及時提供在生育和孕期保健時未能出具《生育

服務證》或《生育證》的孕產婦名單；人社、工商、住建、交通等部門要按照各自的工作職責，督促外來用工單位簽訂計劃生育責任書、抓好住房出租戶的管理，切

實把流動人口計劃生育綜合治理責任制落到實處。

（三）加強信息建設，提高城市社區計劃生育管理服務水平

積極探索流出人口計劃生育信息跟蹤管理的有效途徑。一是全面啟動并運用好流

動人口PADIS平臺，及時提交流出人口的相關信息，通過平臺收集外出務工人員的生育節育信息。二是加強與周邊地區協作，完善流入地與流出地之間雙向管理、協

作配合制度，切實實現了流動人口計劃生育無縫化管理，不斷提高流動人口計劃生

育管理服務水平。

（四）進一步落實城市社區流動人口屬地化管理服務

進一步建立完善管理服務制度，加大屬地化管理的力度，各鄉鎮部門要抓好所

轄范圍的流動人口計劃生育工作，做到橫向到邊，縱向到底。對流入人口，堅持“屬

地化管理、市民化服務”原則，明確重點對象，及時為流動人口提供與戶籍人口同

等的計劃生育宣傳咨詢、避孕節育、生殖健康服務，定期為她們做好查體和提供避

孕藥具等服務，做到與戶籍人口同宣傳、同管理、同服務。對流出人口要多途徑建

立健全管理服務網絡，建立流動人口計劃生育檔案，完善孕、育通報制度，落實計

劃生育獎勵優惠政策與普惠政策，逐步建立完善人口和計劃生育利益導向政策體系，引導群眾轉變生育觀念，自覺實行計劃生育。

四、結束語

城市社區計劃生育工作在市計生委的正確領導下，取得了可喜成績，但還有一

些問題需要完善。一是流動人口流動性大，工作宣傳檢查不能全面到位，致使個別

人心存僥幸，不及時到指定地點登記完善相關手續；二是流動人口在逐年增多，計

生人員管理難度較大；只有利用年審才能正確掌握。為更好地加強對流動人口的管

理，我們建議由各社區管轄的樓院負責管理，在年審時，經營者到各居住地登記注

冊，年審時由各社區出據證明后，進行年審。總之，當前各地在對城市社區流動人

口計劃生育管理中并沒有在這方面形成合力。雖然市政府對有關部門在流動人口管

理中明確了職責，但在實際操作中并沒有嚴格執行和考核。縣（市）里雖然有一個

流動人口管理領導小組，但多數時間是有名而無實，沒有權力和權威。領導小組一

年很少開一次會，考核中也沒有嚴格認真，獎勵兌現。在這種情況下，有的部門基

本沒有把對流動人口計劃生育管理的職責當成自己的份內職責，而是當成可有可無的一件事。而城市社區計劃生育和流動人口管理的工作任重而道遠，盡管困難再

大，我們都有信心、有決心把計劃生育和流動人口管理工作做得更好。

注釋： ①第一點采用該文獻內容主要概括了城市社區流動人口計劃生育的問題總結

②第二點采用該文獻內容主要概括了城市社區流動人口計劃生育存在的問題的分類

③第三點采用該文獻內容主要概括了城市社區流動人口計劃生育管理對策的總結

參考文獻：

1、編輯部.統計資料.中國計劃生育年鑒.1986-2004責任編

2、《理論視野》2007年第8期，我國人口與發展現狀及其對策研究所.3、團結報晚報2010年6月1日

4、肖萬春。加快流動人口計劃生育管理體制創新[J]決策探索，2008(1)

5、春期健康，人口文化》2011年第七期