第一篇：2013年國務(wù)院大部制機構(gòu)改革探討

2013年國務(wù)院大部制機構(gòu)改革探討

一、大部制改革的必要性及背景

我們先看一下第一個話題，大部制改革的必要性和基本的一些背景。傳統(tǒng)政府的設(shè)置是比較簡單的，比方說中國古代的部門設(shè)置有所謂的六部，包括吏部、戶部、刑部、禮部、兵部、工部等，一共才幾個部門，每個部門就兩個字，很簡單，但部門與部門之間一般不會有職責(zé)不清，多頭管理的現(xiàn)象。

其他國家在以往的時候，政府管理的事務(wù)也是很少的，部門也很少，比方說美國在19世紀初只有三個部門，一是管外交的國務(wù)院，一個是管錢的財政部，還有一個管國防的陸軍部。所以，傳統(tǒng)社會的政府事務(wù)很少，所以它的部門設(shè)置也很簡單，因為政府事務(wù)少，政府部門簡單，它就不會有問題，但這種現(xiàn)象在現(xiàn)代社會發(fā)生很大改變了，所以這個理念必須有所變化。

以前我們經(jīng)常說一句話，有一句話叫做“半部論語治天下”，這句話，首先說《論語》在中國古代社會、傳統(tǒng)社會是一個經(jīng)典，里邊包含很多思想，包括進行統(tǒng)治的一些理論。同時這句話也有一個出處，一個故事，話說北宋初期有一位宰相叫趙普，他跟隨宋太祖打天下，后來到了宋太宗的時候同樣做了宰相，成為一個當(dāng)時位高權(quán)重的人，有一次宋太宗和趙普宰相在下棋的時候，隨口問他：“我聽說有些人誣陷你，說你不學(xué)無術(shù)，平常讀書不多。”趙普宰相馬上起來告訴宋太宗說：“陛下，你說的很對，我讀書就是不多，當(dāng)時我跟隨太祖皇帝打天下的時候讀了半部論語，現(xiàn)在又幫著你治理天下，我又在讀另外半部論語。”當(dāng)然，趙普的說法是有點夸張，不可能只看一本書，治理天下光靠半部論語也是不夠的，但這句話也從另外一個側(cè)面表明在傳統(tǒng)社會，政府管理確實是比較簡單的，所以我們就沒有必要設(shè)立那么多的部門，大部制也就無從談起。

但到了現(xiàn)代社會，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府管理的事務(wù)越來越復(fù)雜，所以政府要面對各種各樣的事務(wù)，就要設(shè)立越來越多的部門來進行一個管理，事務(wù)越來越多，部門越來越多，政府管理的系統(tǒng)越來越復(fù)雜，它就有一個無限膨脹的趨勢。但是政府也不能增加一項職能就增設(shè)一個部門，這樣政府的成本就太高了，政府運轉(zhuǎn)的效率就太低了，整個社會就難以承受。

所以為了解決這個難題，在國際上通行的一個做法，把職能相近的一個部門進行一個整合組成一個大部門，這是所謂的大部制。所以大部制是現(xiàn)代社會政府面對日益龐雜的政府管

理事務(wù)所采取的一種不得已而采取的一種新的管理模式，是一種更高級的一種政府管理手段來應(yīng)對更復(fù)雜的政府事務(wù)。

大部制有時候我們又把它叫做大部門制，大部門體制，它是在政府的部門設(shè)置中對那些職能相近或相同的部門進行一個歸并、整合，從而形成職能綜合、業(yè)務(wù)流程完整的比較大的部門，從而避免了政府的職能交叉、政出多門、多頭管理、扯皮推諉等各種各樣的政府亂象，這樣就能夠有效地提高政府的績效，這種管理體制是大部制。

我國從1982年開展了改革開放以來的第一次行政體制改革以來，到今年2013年國務(wù)院機構(gòu)改革一共進行了七輪行政體制改革了。這七輪行政體制改革，沒有包含改革開放之前、建國之后這30年開展的四次比較大的行政體制改革。這些行政體制改革取得了很多成績，而且這一年來我們把重點一直放在了政府機構(gòu)改革上。

但我們在政府管理中仍然存在著一些頑固的政府弊病，政府職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、部門之間爭權(quán)，有利的就爭，沒利的就推，爭權(quán)諉責(zé)，這些現(xiàn)象還是很多，這樣就導(dǎo)致政府的效能不夠高。在這些現(xiàn)象背后有可能是我們本身在機構(gòu)設(shè)置上不合理，使得機構(gòu)重疊，人浮于事。因為這些機構(gòu)的不合理又產(chǎn)生了、引發(fā)了很多政府職能上的問題，職責(zé)不清、政府缺位、政府越位，不該管的管得很多，該管的無人過問，政府權(quán)力膨脹，缺乏監(jiān)督，不作為，以權(quán)謀私等這些現(xiàn)象尚未得到足夠的遏制。

針對這些現(xiàn)象，怎么辦？應(yīng)事而生。我們近些年來進行了大部制的探索改革，說到我國的大部制改革實踐，時間并不長，我們正式提出大部制改革是2008年，2007年的十七大報告提出要加大機構(gòu)整合力度，探索實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一的大部門體制。接著在2008年進行了一個大部制改革的初步探索。

五年之后，2012年召開了黨的十八大，在十八大報告上提出要穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。所以今年我們將要穩(wěn)步推進大部制改革，所以我們看，正式提出大部制改革只有短短的五年時間，但我們也不能說我們的大部制改革從無到有，僅僅就是從2008年開始的。

我們在歷次行政體制改革中都會有大部制改革的痕跡，只是我們沒有真正提出這種理念，每次政府機構(gòu)改革中都會有一些部門之間的歸并、整合。比方說在1982年改革的時候，一共有100個政府部門，我們把它減少到60多個，消減了很多部門，很多部門直接裁掉了，有的是重新成立的部門，有的是把所有的部門集合到一個新部門里面去了，它都有大部制改革的痕跡在里面，但我們當(dāng)時沒有提出來這么一個理念。

大部制在國外，特別在發(fā)達國家有很多成功的經(jīng)驗。比方說，美國的聯(lián)邦政府，現(xiàn)在有

15個組成部門，相對于我國2012年國務(wù)院辦公廳以外的28個組成部門是要少很多的，2003年之前美國聯(lián)邦政府長期保持14個組成部門。英國，它是發(fā)達國家里面比較早實行大部制體制的一個國家，它的部門數(shù)量長期維持在18個左右。法國，它的每屆政府的部門，它在上個世紀進行了政府機構(gòu)改革之后，每屆政府基本上穩(wěn)定在15個左右，相對于以前要減少了，以前都是在20個左右。德國政府，它也是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要對這些部門進行了一個比較大的整合，形成了“大交通”、“大農(nóng)業(yè)”、“大保障”、“大環(huán)保”。日本政府，它在2002年把原來的22個省并成了12個省（部）。

不僅是一些發(fā)達國家，一些發(fā)展中國家或是市場轉(zhuǎn)型國家也實行了大部制的這種政府管理架構(gòu)。比方說俄羅斯，俄羅斯的聯(lián)邦政府現(xiàn)在有17個部，有的部門有典型的大部制的理念，比方說衛(wèi)生與社會發(fā)展部，比方說交通部，俄羅斯的衛(wèi)生與社會發(fā)展部，它除了負責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生之外，它還負責(zé)廣泛的職能，包括社會保障、勞動就業(yè)、消費者的權(quán)益保護等，很多職能都在這個部里面，俄羅斯的交通部則負責(zé)著各種各樣方式的交通，包括陸上交通、海上交通、空中交通。陸上交通包括汽車、火車，甚至交通部還包含了國土測繪和制圖等領(lǐng)域的政策管理，這些管理在我國不是屬于交通部的。

除了俄羅斯外，另外一個典型國家是阿根廷，阿根廷有些部門也是典型的大部制的部門，比方說，它的經(jīng)濟領(lǐng)域有一個經(jīng)濟與生產(chǎn)部，還有一個外交國際貿(mào)易和宗教事務(wù)部，它把外交、國際貿(mào)易和宗教,這三個比較大的、相互聯(lián)系，但它又有一定距離的職能部門給它糅合到一起組成一個大的部門，經(jīng)濟與生產(chǎn)部，它就主管著整個國內(nèi)外的經(jīng)濟事務(wù)，涉及到經(jīng)濟活動各個方面，這是國外的一些背景以及我們開展大部制改革的必要性。

二、2013年我國大部制改革的主要思路

第二個大問題，2013年我國新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革，特別是大部制改革的一些具體做法，我們來看，大部制改革，特別是我國主要通過什么樣的思路方式來進行改革。

總結(jié)起來，我國的改革的思路有三種，通過三種方式來進行大部制改革：第一種，相近職能的部門進行一個歸并整合，是一個加法；另外一個思路，決策和執(zhí)行分開，分拆的一個理念；第三個，通過政府職能轉(zhuǎn)變來進行大部制改革。

（一）相近職能部門歸并整合的思路

我們先看第一個方面，相近職能部門歸并整合。我們可以看一看，2013年，我國在這個方面做了哪些探索。第一個，重新組建國家海洋局。在我國國內(nèi)好多年一直就有一個所謂 的“五龍治水”或“九龍治水”的說法，這個無論是“幾龍”，它都指我國的海上管理，特別是海上執(zhí)法力量很分散，就現(xiàn)狀而言，我國現(xiàn)在海上執(zhí)法有國家海洋局的海監(jiān)，有公安部邊防局下屬的海警，有農(nóng)業(yè)部漁政局下屬的漁政，有交通海事局下屬的海巡，還有海關(guān)部門的緝私，這幾個部門在職能上都在海上有執(zhí)法權(quán)，相互間的職能劃分不是特別清楚，特別是在面對近期我國海上維權(quán)的需要，如果仍然保持著“五龍治水”的亂象的話，就會使得我國多年來一直想解決的問題解決不了，而且在現(xiàn)在的這個特殊時期的壓力之下，亂象就會更加突出，因為“五龍治海”，每個執(zhí)法隊伍都有自己的職能，但職能又是很單一的，因為各自要劃出單獨的一塊來進行管理，執(zhí)法過程中，如果出現(xiàn)了一些違法行為，又沒有權(quán)力來執(zhí)法，因為這可能不屬于你的執(zhí)法范圍，這樣影響執(zhí)法效果。

每個部門為了充實自己的執(zhí)法隊伍，都會建立一些專用碼頭，建立一些船舶，有各種各樣的通訊和保障系統(tǒng)，每個部門都說自己的力量不夠，如果把這些資源放到一起并不少，如果把它分開，分散管理，只能造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費，而且我們的執(zhí)法中還存在著對企業(yè)、對群眾在進行管理的時候重復(fù)發(fā)證、重復(fù)檢查、效率低下、成本高昂，人為地增加了企業(yè)和群眾的負擔(dān)，所以，這是一個多年一直想解決而沒有解決的問題。

2013年，特殊的形勢提供了一個解決問題的契機，把國家海洋局所管轄的海監(jiān)、公安部的邊防海警、農(nóng)業(yè)部的漁政、海關(guān)總署的緝私,這四個方面的隊伍和職責(zé)進行了一個整合，重新組建國家海洋局，我們本來就有國家海洋局，但這個海洋局是把很多其他部門給加進去了，所以我們叫重建國家海洋局，這個海洋局仍然由國土資源部管理。

這個新的經(jīng)過重組的國家海洋局的主要職責(zé)是來擬定海洋發(fā)展規(guī)劃、實施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用進行一個海洋環(huán)境保護。在維權(quán)的時候，名稱就統(tǒng)一了，以前要么是海監(jiān)，要么是緝私，要么是海警，要么是漁政，要么是海巡，現(xiàn)在統(tǒng)一了，統(tǒng)一以“中國海警局”的名譽開展海上維權(quán)執(zhí)法，因為業(yè)務(wù)關(guān)系，海警業(yè)務(wù)要受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這樣就實現(xiàn)了海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高了執(zhí)法的效能。

同時，海洋無論是在經(jīng)濟上，還是在主權(quán)上，都是一個大的格局。為了加強海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，我們還設(shè)了一個高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——國家海洋委員會，來具體負責(zé)制定國家海洋發(fā)展的戰(zhàn)略，在重組國家海洋局的基礎(chǔ)之上協(xié)調(diào)各個部門管理海峽事項，這是我國2013年一個典型的通過職能部門重新整合方式進行大部門體制改革的一個典型例子。

第二個例子，重新組建國家能源局。我國是一個能源消費大國，特別是經(jīng)過近些年來的經(jīng)濟發(fā)展，我國的經(jīng)濟模式在還沒有根本改變的情況下，近些年來會保持一個能源消費大國 的地位，所以在體制上能夠保證國家的能源安全和能源行業(yè)發(fā)展，有一個專門的部門來進行能源管理，這是很有價值、很有意義的一個舉措。

所以我國2008年（五年前），我國為了加強能源領(lǐng)域的戰(zhàn)略決策，很多能源行業(yè)管理設(shè)立了國家能源委員會，這個能源委員會是在國家發(fā)改委管理之下，能源管理和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃宏觀調(diào)控能夠有機地結(jié)合起來，效果很好，但2008年的改革是不徹底的，因為當(dāng)時國家能源局沒有把電力管理部門納入其中，當(dāng)時的電監(jiān)會和能源局是相互分離的，這樣電力作為能源的重要組成部分，它的監(jiān)管是獨立與能源局之外的，造成電監(jiān)會和能源局在電力改革、投資準入、項目審批、價格杠桿等方面存在職責(zé)交叉，它不利于整個能源領(lǐng)域的統(tǒng)籌規(guī)劃，不利于通過電力行業(yè)的發(fā)展，所以在五年之后，我國把這個改革進一步深入了，把電監(jiān)會納入到了國家能源局，所以國家能源局本來就有，現(xiàn)在是重建，因為它把原來的電監(jiān)會的職能給納入進來了，這是咱們關(guān)于職能部門相近的部門進行一個整合的第二個舉措。

第三個舉措，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。原來我們有食藥管理局，它不是總局，所以就不叫重新組建，它是新設(shè)立的總局。我們原來食品安全在管理上是一種典型的分段管理，針對食品安全這么一個管理事項，它不是所有相關(guān)的管理業(yè)務(wù)、管理職能都承擔(dān)起來了，不是分成了不同的管理環(huán)節(jié)，食品有生產(chǎn)階段，有流通環(huán)節(jié)，還有消費環(huán)節(jié)，所以，我們專門有質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門，是管生產(chǎn)，看你生產(chǎn)的產(chǎn)品合不合格，質(zhì)量過不過關(guān)，工商行政部門看你市場上流通的產(chǎn)品是不是合格，如果你這個產(chǎn)品到了飯館，到了商場進行消費的時候，它要看你食品、藥品監(jiān)督部門，看你合不合格，所以我們針對的生產(chǎn)、流通和消費不同的環(huán)節(jié)也設(shè)立了不同的機構(gòu)來進行質(zhì)量監(jiān)督和管理。這樣的話，部門眾多，每一個部門管理的邊界就模糊了，有的就難免產(chǎn)生一些交叉重疊，分得沒有那么清，有的是重疊，有的是存在一些盲點，該管的沒人去管，不該管的大家都搶著去管，這樣有的時候監(jiān)督管理的責(zé)任就難以落實。

直接的后果也是我們近些年來食品、藥品質(zhì)量事件層出不盡的一個重要原因，老百姓很不滿意，社會很不滿意，中央很不滿意。所以這次我們以大部制管理的一個思路把眾多的部門進行一個統(tǒng)和。改革之后，若干個機構(gòu)重新組成了一個國家食品藥品監(jiān)督管理總局，執(zhí)法模式從多頭變成了集中，這樣就強化的監(jiān)督責(zé)任，有利于實現(xiàn)一種無縫管理，這樣政府在食品安全管理方面的效能總體上就得到了一個提高，這是第三個例子。

第四個例子，我國組建了國家新聞出版廣播電影電視總局。我們原來有新聞出版總署，管媒體、管出版業(yè)，管圖書。另外，廣電總局管廣播、管電影、管電視，這些管理的對象有相同的、相近的一面，都是文化類的，都是知識傳播的或娛樂傳播的一種媒介，所以它的業(yè)

務(wù)有相似性，只不過載體不一樣，所以我們這一次本著大部制改革的思路把這兩個部門合并了，合并成了國家新聞出版廣播電影電視總局，這是第四個例子。

第五個例子，國家人口計生委的拆分。計生部門，它從中央一直到基層都有一個衛(wèi)生服務(wù)體系，包括它的生殖健康、母嬰保健等方面的醫(yī)療服務(wù)。這些職能，還有它這套服務(wù)體系是和醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容是大致相同的，這樣，它在計生領(lǐng)域衛(wèi)生保健方面就有兩套體系，資源分散、重復(fù)建設(shè)問題非常突出，所以我們這一次人口計生委拆分之后，就把計生這一塊就并入到原來的衛(wèi)生部，這樣就成立了衛(wèi)生與計生委員會，使得業(yè)務(wù)得到了整合。

第六個例子是鐵道部的拆分。鐵道部是一直爭議比較大的一個部門，社會各界多年來一直呼吁對鐵道部進行改革。之所以出現(xiàn)這個現(xiàn)象的一個突出問題，鐵路它作為一種交通方式，它跟其他交通方式的銜接并不順暢，包括公路、水路、航空，現(xiàn)在把鐵道部進行拆分，除了一些大的政策規(guī)劃的職能之外，把鐵道部原來的一些行政職能并到了交通運輸部，組建了國家鐵路局，這樣，它就把鐵道部的很多行政職能就納入到了交通運輸部，交通運輸部就可以統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路平衡地發(fā)展，這樣就有利于充分發(fā)揮各種交通運輸方式的整體優(yōu)勢和組合效率了，形成了一個“大交通”格局。這是進行大部制改革的第一個思路，職能相近的部門歸并整合。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變的思路

第二個思路，進行一個政府職能轉(zhuǎn)變之下的大部制改革，關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的理念指導(dǎo)之下的大部制改革，一個典型的今年的做法是鐵道部的拆分問題，鐵道部不僅是一個行政部門，不僅是一個規(guī)劃部門，它還是一個企業(yè)，它有企業(yè)的性質(zhì)，所以這次拆分，把鐵道部原有的一些建設(shè)部門、經(jīng)營部門分出來了，成立了中國鐵路總公司，再由一個企業(yè)承擔(dān)了原來鐵道部的一個企業(yè)職責(zé)，這樣它就真正地實現(xiàn)了政府的職能轉(zhuǎn)變，如果這些企業(yè)的職責(zé)在原來的鐵道部的體制之下，這個企業(yè)的經(jīng)營是政府的一個職能，我現(xiàn)在把它切出去了，成立了政府部門之外的中國鐵路總公司，相當(dāng)于政府的一個職能轉(zhuǎn)變，政企轉(zhuǎn)變，政府不管企業(yè)了，這是一個典型的政府職能轉(zhuǎn)變的一個舉措，這樣有利于把政府和企業(yè)的角色進行了一個區(qū)分，改變了原來鐵道部政企不分的一個亂象，這是第二個思路，政府的職能轉(zhuǎn)變。

（三）決策與執(zhí)行分開的思路

第三個思路，決策和執(zhí)行部門分開。這個方面，我們今年的改革有兩個例子。一個例子，鐵道部的拆分。鐵道部除了企業(yè)職能和一般性的行政職能之外，它還有整個鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的一個職能，這些職能沒有放到鐵路總公司，也沒有放到交通運輸部，而是放到了國家

發(fā)改委，這樣把鐵路建設(shè)的一個規(guī)劃和具體的政策執(zhí)行就分開了，規(guī)劃放到了發(fā)改委，執(zhí)行放到了交通運輸部，這是一種典型的決策和執(zhí)行相分離的一個大部門體制的改革思路。

另外一個類似的思路是對人口計生委的拆分，人口計生委不僅拆分出計生部分，放到了衛(wèi)生部，而且原來的人口委還有一個研究人口發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，還有人口政策，提高人口素質(zhì)等一些職能，現(xiàn)在把原來人口計生委的人口發(fā)展戰(zhàn)略制定規(guī)劃和人口政策的職責(zé)就分出來了，分到哪兒了？也分到了發(fā)改委。這樣的話，發(fā)改委從總體上來對人口的一個發(fā)展戰(zhàn)略進行了一個規(guī)劃，政策的制定，其他部門執(zhí)行，這樣也是一個政府的決策和執(zhí)行相互分離的一個思路。

這是關(guān)于大部制改革的幾種主要的思路，一種是合并，把職能相近的部門進行一個合并，第二個思路，進行職能轉(zhuǎn)變，特別是政企分開、政社分開、政事分開、政資分開，政府不管那么多職能了，很多部門從政府里邊分出來了。還有一種思路是政府的決策和執(zhí)行相互分離，這三種思路在我國的2013年的機構(gòu)改革方案里邊都可以找到例子。這是我們通過2013年的改革實踐來看一下大部制改革的一些主要思路。

2013年的國務(wù)院機構(gòu)改革力度是大的，是系統(tǒng)的，是統(tǒng)籌規(guī)劃的，將來的效果也是可以預(yù)期的，但大部制改革對我們來講仍然是新生事物，從2008年開始提出來，一直到現(xiàn)在才僅僅5年的時間，一直以來我們行政體制改革就沒有這種大部制改革的理念，雖然2013年大部制改革總體來講是有勇氣的，效果是可以預(yù)期的，動作是大的。

三、我國大部制改革需要進一步探討的問題

但是在大部制改革領(lǐng)域仍然存在很多值得進一步探討的問題，這里，我們就談一談六個方面的問題。

第一個方面，政府職能轉(zhuǎn)變和大部制改革的一個關(guān)系。大部制改革，政府職能轉(zhuǎn)變是什么關(guān)系？我們今年的方案是把大部制改革、機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變并列放到一起的，而且特別強調(diào)這次機構(gòu)改革同政府職能轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合，同步推進，許多問題通過政府的職能轉(zhuǎn)變來解決，這樣比單純的政府機構(gòu)調(diào)整更有效果，更有價值，這是我們這次改革所提出來的一個理念。

理念很好，通過政府職能轉(zhuǎn)變推動大部制改革，它可以通過政企分開、政社分開、政事分開、政資分開來實現(xiàn)，可以通過政府?dāng)[脫微觀管理，把更多的精力放在宏觀管理上，注重宏觀規(guī)劃，以這種思路來實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，推動大部制改革，還可以把政府從自己的職能方面更多地轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務(wù)職能，實現(xiàn)權(quán)能一致等。思路好，但從我國這一次機構(gòu)

改革的實踐來看，這方面的動作還是太少了，理念是明確的，決心是有的，但動作還需要進一步地加大，我們前邊已經(jīng)講了，通過政府職能轉(zhuǎn)變來推動大部制改革的實踐不多，重心仍然放在了傳統(tǒng)的機構(gòu)的歸并整合上，更多地還是一種加法，而不是乘法。

政府職能轉(zhuǎn)變作為我們現(xiàn)在行政體制改革的一個核心，最核心的理念，它和政府的大部制改革什么樣的一個關(guān)系，兩個是一個彼此交叉的關(guān)系，我們不能說政府職能轉(zhuǎn)變包含大部制，大部制改革是政府職能轉(zhuǎn)變的一個內(nèi)容，不能簡單那么講，也不能講大部制改革就包含了政府職能轉(zhuǎn)變了，政府職能轉(zhuǎn)變是大部制改革其中的組成部分，這都不是，兩者之間是相互交叉，相互推動的一種關(guān)系，政府職能轉(zhuǎn)變有利于推進大部制改革，大部制改革也可以推動政府職能轉(zhuǎn)變，如果說大部制改革是個“手術(shù)”的話，政府職能轉(zhuǎn)變就是一個“中藥”，是一個“保健”，兩者都需要，而且相互補充、相互促進。政府職能轉(zhuǎn)變可以作為大部制改革的一個理念和思路，但這方面我們的動作仍然太小了，在將來還可以在如何通過大部制改革實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變方面做更多的探索，這是第一個問題。

第二個問題，三權(quán)分立的問題。我們這里的三權(quán)分立不是政治上的三權(quán)分立，是行政三分。行政，它可以把部門分成決策部門，分成執(zhí)行部門和監(jiān)督部門。行政三分，行政部門也不是都能進行決策，不是都能夠在落實執(zhí)行，也不都是在自我監(jiān)督的，這是一種大部制改革的一個思路。前面我們講了，把人口規(guī)劃職能放入了發(fā)改委，把鐵路的整體規(guī)劃放到了交通部，這都是一個決策權(quán)。具體的行政是在一些具體的部門，比方說有鐵路局，這樣就實現(xiàn)了一個決策和執(zhí)行的相分離，鐵路局更多的是執(zhí)行交通部運輸部的一個總體規(guī)劃，你不能既決策又執(zhí)行。

“行政三分”是大部制改革的一個思路，通過對三種權(quán)力進行一個劃分，這樣它就不僅僅是把職能相近的、業(yè)務(wù)雷同的部門，給它合并或拆解，而是進行一個歸類，哪些部門是決策的，哪些是執(zhí)行的，哪些是監(jiān)督的，把很多業(yè)務(wù)相近的決策機構(gòu)可以進行歸并，歸并到一個大的部門里面去，相應(yīng)的再成立很多具體執(zhí)行一些大政方針政策的一些業(yè)務(wù)部門、專業(yè)部門，這是在國外進行大部制改革的一個常見的做法。

現(xiàn)在，有些部門決策和執(zhí)行集于自身，和大部門體制是背道而馳，比方說有的國家的發(fā)展規(guī)劃部門，它既有一個整體性的、系統(tǒng)性的、基礎(chǔ)性的政策規(guī)劃職能，而且還管一些具體的項目的審批，這樣集宏觀管理與微觀管理于一身，職責(zé)過寬，權(quán)力過大，這是我們下一步進行政府職能轉(zhuǎn)變，推進大部制改革的一個很重要的領(lǐng)域。

第三個方面的問題是地方改革。我們這一次明確提出來的具體的改革方案，2013年國務(wù)院機構(gòu)改革方案主要是指中央層面的，國務(wù)院機構(gòu)改革，對于下一步的地方改革也提及了，但具體的地方改革還要地方上來具體出臺相應(yīng)的措施，大部制改革必須要上下聯(lián)動，特別是針對中國，它是一個典型的非地方自治的一個體制，所以，國務(wù)院層面的改革和地方的改革一定要聯(lián)動才能夠達到效果，因為很多中央政府的規(guī)劃、政策需要地方政府來執(zhí)行，來落實。所以職能整合、權(quán)力集中，在地方上雖然能帶來高效，但它有很多弊病，所以地方相應(yīng)的機構(gòu)改革也要大部制，也要進行一些分權(quán)。

同時，在改革中，中央政府也要給地方分權(quán)，不僅是地方自己內(nèi)部大部制改革的問題，還有一個中央政府和地方政府之間相互關(guān)系的一個問題，在大部制改革中，特別在職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)域，我們需要有一個中央要放權(quán)、要分權(quán)的一個理念，要有一些措施，不光是要放權(quán)，而且地方改革要有一定的自主性。國務(wù)院各個部委，它的組成部門、它的直屬單位、它的一些特設(shè)機構(gòu)，它是在國家層面上的；地方上，它的職責(zé)和中央政府，它不是完全一致的，所以在地方改革的時候，地方的大部制改革就不一定和國務(wù)院層面的改革就一定是一對一的上下一致的，不一定對口，中央有這么一個部門，地方上不一定有這么一個部門，中央有必要在某一個領(lǐng)域有三個部門，地方一個部門就夠了，我這個地方上特別推出某一個領(lǐng)域，比方說我是一個旅游大市，我可以把旅游管理的政府職能給突出，有的地方?jīng)]有這方面的工作，不是一個有旅游產(chǎn)業(yè)的地方，我們就可以把旅游部門合并到其他部門里邊去，所以，地方改革首先我們要在這次國務(wù)院機構(gòu)改革之后要按既有的規(guī)劃及時地、堅決地落實推進，同時在機構(gòu)改革過程中，要強調(diào)中央向地方的一個分權(quán)，要強調(diào)地方的一個改革自主性，不一定上下部門一定對口一致。

第四個，大部制改革的適時推進。2008年提出來對大部制改革進行探討，并進行了一些嘗試。2013年我國做了一個系統(tǒng)的改革，同時我國在很多方面還有更多的領(lǐng)域需要進行大部制改革，大部制改革推進總是有阻力的。

朱镕基同志曾經(jīng)說過，在他主持推進1998年政府機構(gòu)改革的時候，他找了幾十位部長逐個談話，沒有一個部門表示自己的部門是應(yīng)該撤的，都強調(diào)自己部門的重要性，所以大部制改革，特別涉及到一些部門的合并、拆分、縮減的時候，觸及了部門利益、觸及了個人利益，總是有阻力的，這種阻力是客觀存在的，一定程度上也阻礙了大部制改革的進程，我們對這個首先要客觀認識，其次要用于突破。

我們還存在很多需要及時推進的一些大部制改革的領(lǐng)域，比方說發(fā)改委和財政部的職能交叉問題，比方說我們現(xiàn)在能否在文化部和新聞出版廣播電影電視總局的基礎(chǔ)之上，往“大文化部”的方向改革，我們現(xiàn)在經(jīng)過改革，政府部門，特別是國務(wù)院組成部門仍然是比較多的，能否進一步地縮減，從二十幾個縮減到十幾個呢？我們從國外的情況來看，是有可能的，至少是一個目標。

第五個問題，大部制改革要注重落實，它的實際運行以及最后的績效結(jié)果。以前，我們政府部門設(shè)置比較多，現(xiàn)在通過大部制改革，以很大的勇氣，很大的代價來推動了大部制改革，這些部門合并了之后，運行怎么樣？我們原來一些職能轉(zhuǎn)變的一些思路有沒有落實？減少編制，減少部門，提高績效的目標能否實現(xiàn)？這個還要看落實，不是僅僅出臺一個方案就完了，甚至也不是僅僅我把“手術(shù)刀”切到了那個地方，把幾個部門給合起來就完了，除了要做好加法、減法，還要做好乘法、除法，要從部門之間的機械相加到一個有機整合，在這個方面，我們是有很多經(jīng)驗和教訓(xùn)的，部門之間分分合合，部門沒有因為被整合在一起就降低了成本，提高了效率，反而使得成本更高了，運行更不暢了，這種經(jīng)歷，這種教訓(xùn)是有不少的，所以我國2013年這次改革也是要特別注重的一個問題，特別是需要以法律制度來把現(xiàn)有的改革成果來鞏固下來，來保證它的有效運行。

第六個值得我們關(guān)注的問題，大部制改革需要更多的公眾參與。這次國務(wù)院機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變方案聽取了很多部門、很多方面的意見，關(guān)于這方面有關(guān)部門也進行了一個詳細的解釋，但我們可以看出，社會公眾對這次改革的一些思路事先是不了解的，具體改革的措施是不知情的，是沒有經(jīng)過足夠的社會醞釀的，現(xiàn)在出現(xiàn)了一些問題，也是因為沒有足夠的討論，所以引起爭議的。

比方說，我們現(xiàn)在國家新聞出版廣播電影電視總局，有人說這個名稱太長了，14個字，如果再加上中華人民共和國這個名稱就更長了，我們以前六部，就兩個字，為什么要那么長一個名稱呢？這是一個簡單的機械的相加，有沒有足夠的智慧有新的名稱呢？有可能有，“三個臭皮匠，頂個諸葛亮”，經(jīng)過足夠的醞釀，社會的討論有可能就有了。關(guān)于這一次衛(wèi)生與計生委，有很多政協(xié)委員提出來了，不應(yīng)該叫那么一個名稱，應(yīng)該叫“衛(wèi)生部”，這個建議合不合理，80多位政協(xié)委員聯(lián)名提出這個說法還是保留原來衛(wèi)生部的名稱，合不合理？我沒有足夠的發(fā)言權(quán)，但這個可以讓大家去討論，讓社會去討論，而不是把結(jié)果告訴大家，告訴社會，然后接不接受，都是這個樣子了。所以在改革中出現(xiàn)的一些遺憾，一些有爭議的東西，并不可怕，關(guān)鍵在于我們可以有更多的、更寬的一個討論范圍。

這樣以公開透明的程序來推進行政體制改革，拋棄原來的一些神秘主義的做法，充分吸收專家的和相關(guān)人員的參與，進行充分的民主協(xié)商和論證，有利于使得行政體制改革的一個科學(xué)性和民主性，避免利益集團的干擾，從而獲得更多的理解和正當(dāng)性，特別是大部制改革，你不是有阻礙么，你不是有難度么，缺乏足夠的方案嗎？可以充分地相信、充分吸取社會各方，特別是專家的一些意見。

第二篇：大部制及地方政府機構(gòu)改革的思考

大部制及地方政府機構(gòu)改革的思考

摘要：改革開放以來的六輪的機構(gòu)改革，今天中國的政府機構(gòu)與編制設(shè)置狀況以及政府過程本身都已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。在服務(wù)市場經(jīng)濟建設(shè)、機構(gòu)改革思路、公務(wù)員規(guī)模控制、制度化和改革技術(shù)細節(jié)等方面取得了顯著成績。如何做好地方政府機構(gòu)改革、黨群機構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、公務(wù)員內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府過程完善和行政區(qū)劃調(diào)整等都是當(dāng)前中央及地方政府面臨的問題與考驗。因此，本文從大部制改革的本質(zhì)及內(nèi)涵開始，結(jié)合我國地方政府大部制改革的現(xiàn)狀，并作思考。

關(guān)鍵詞：大部制 機構(gòu)改革 市場經(jīng)濟

改革開放以來，中國政府已經(jīng)進行了六次大的機構(gòu)改革。“政府機構(gòu)改革”早已成為了中國社會中頻繁出現(xiàn)的一個“關(guān)鍵詞”，這反映了社會各界對政府機構(gòu)改革問題的期待與關(guān)注。對30年6輪政府機構(gòu)改革做全面而具體的分析，梳理問題，掌握規(guī)律，把握趨勢，在切實轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下對推動政府機構(gòu)改革邁向更具實質(zhì)的階段具有重要意義。

所謂大部制,是指將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個較大的部門，或者使相同相近的職能由一個部門管理為主，通過流程再造和機制創(chuàng)新，以減少機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭管理、從而降低行政成本、增強政府履職能力的一種政府組織結(jié)構(gòu)形式。黨的十七大報告和十一屆全國人大一次會議審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》都特別提出要加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。

一、我國改革開放以來政府機構(gòu)改革的成就

（一）政府機構(gòu)改革的持續(xù)推進，使中國政府基本適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的要求

雖然從表面來看每一次政府機構(gòu)改革，都是為了適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的深入而提出的，機構(gòu)改革的啟動似乎也都是下一步經(jīng)濟體制改革的前奏，但實際上機構(gòu)改革對經(jīng)濟體制改革的推動和保障作用十分突出。早在1986年，鄧小平就對二者的關(guān)系有闡釋，他提出不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟體制改革的成果，不能使經(jīng)濟體制改革繼續(xù)前進。①從改革的實踐看，政府方面不只是“適應(yīng)”，而是有大量的主動作為。比如，1982年的政府機構(gòu)改革，雖然沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制，政府職能也沒有轉(zhuǎn)變，但是它還是有效地控制了機構(gòu)規(guī)模的膨脹，加快了干部隊伍年輕化建設(shè)步伐，而且在廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制方面也發(fā)揮了重要作用。因此，每次政府機構(gòu)改革基本上都是針對當(dāng)時行政管理體制所面臨的主要矛盾而進行的，或者是破除舊的經(jīng)濟體制遺留的政府機構(gòu)利益，或者是建立適應(yīng)新政府職能的機構(gòu)，或者是主要解決人員膨脹問題等。應(yīng)該說，基本上適應(yīng)了這些年經(jīng)濟發(fā)展的需要。

（二）政府機構(gòu)改革的思路逐漸明朗化，由被動調(diào)整變?yōu)榱酥鲃痈母?/p>

從政府機構(gòu)改革的歷程來看，雖然改革在具體操作、細節(jié)上有反復(fù)，但改革 ① 鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1994:176-177.的大方向是正確的，即轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵。1993年以后，這一思路更為明朗，并成為后續(xù)改革的基礎(chǔ)。具體來看，1988年首次明確提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”的核心思路。1993年，建立社會主義市場經(jīng)濟體制成為了中國經(jīng)濟體制改革的目標，相應(yīng)地，政府機構(gòu)改革的目的是要適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，進一步推動政府職能轉(zhuǎn)變。1998年的機構(gòu)改革，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進展，其突出表現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門。2003年政府機構(gòu)改革，繼續(xù)推動政府組織調(diào)整，同時深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，進一步轉(zhuǎn)變政府職能。2008年初，在原有改革的基礎(chǔ)上，為進一步深化行政管理體制改革，中央探索實行了大部門體制改革，著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題。政府機構(gòu)改革的核心思路逐漸明朗化以后，機構(gòu)改革才可能擺脫錯誤的輿論帶來的政治壓力，不再簡單地把機構(gòu)精簡、人員裁撤作為機構(gòu)改革成敗的唯一標準，從而促使被動調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃痈母铩?/p>

（三）政府機構(gòu)改革對于公務(wù)員規(guī)模的控制有顯著作用近幾年，在國內(nèi)的學(xué)術(shù)界和輿論界興起了一場關(guān)于中國的政府官員規(guī)模“大”還是“小”的討論，關(guān)注的焦點是一組差異很大的“官民比”數(shù)據(jù)。雖然各類觀點都存在，但是主流的看法仍然是“過大”，需要大幅精簡。2008年大部門體制改革推動之初，中組部副部長張柏林建議，為改革能順利進行、平穩(wěn)過渡，編制不縮減。這一言論立刻引發(fā)了各方面的質(zhì)疑。普通公眾對官員規(guī)模“臃腫”的批評以及不斷縮減的要求，主要是由于當(dāng)前行政管理成本過高，擠壓了政府在社會管理和公共服務(wù)方面的供給能力。從歷次機構(gòu)改革的實踐來看，中央都把精簡機構(gòu)、裁減人員做為改革的首要目標，甚至做為衡量改革成效大小的標準。雖然這種簡單的思維方式值得慎重考慮，但是在一定時期內(nèi)又必須這么做，因此，從客觀的效果來看，機構(gòu)改革還是有效地抑制了公務(wù)員規(guī)模的快速擴張。據(jù)統(tǒng)計，1988年以后公務(wù)員規(guī)模快速增長的趨勢得到了控制，擴張速度放緩，1992年到2002年，中國的公務(wù)員的絕對量只增加了約45萬人，“官民比”基本穩(wěn)定。應(yīng)該說這與歷次機構(gòu)改革的精簡努力有直接的關(guān)系。同時，持續(xù)精簡的壓力，促使政府公務(wù)員不斷改進工作作風(fēng)，提高工作效率，改善工作流程，也就促進了政府自身的建設(shè)。

（四）政府機構(gòu)改革開始進入制度化階段，改革成果逐步法制化 我國傳統(tǒng)上習(xí)慣于用政治和行政手段來推進政府機構(gòu)改革。這樣的方式固然比較便捷，糾紛較少，在一個階段內(nèi)改革的強度也很大，但是，改革中出現(xiàn)反復(fù)和回潮的問題也多。主要是因為改革沒有達到制度化的水平，隨意性過大。針對這一問題，近幾次的機構(gòu)改革中，中央已經(jīng)開始有意識地推動制度化的嘗試。比如1997年國務(wù)院出臺了《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，2007年國務(wù)院又頒布了《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，兩者相配套，標志著中國政府的機構(gòu)和編制管理步入法制化階段。1998年開始在機構(gòu)改革中出臺“定職能、定機構(gòu)、定編制”的“三定方案”，雖然它是由編制部門制定的，介于規(guī)范性文件和政策之間，但是仍然對國務(wù)院各部門的機構(gòu)設(shè)置、人員編制有很強的規(guī)范作用。另外，作為行政組織法重要組成部分的《國家公務(wù)員法》也于2006年開始實施，自此公務(wù)員管理步入了法制軌道。這些方面都是使改革成果制度化的努力。

貳

（五）政府機構(gòu)改革在努力堅持中國特色與合理吸收西方發(fā)達國家行政體制改革經(jīng)驗方面進行了有益的探索，積極但不冒進

政府機構(gòu)改革的技術(shù)設(shè)計和細節(jié)很大程度上會關(guān)系到改革的成敗。中國政府在這方面不僅大量地學(xué)習(xí)了其他國家的成熟經(jīng)驗，而且能立足于中國的現(xiàn)實國情，態(tài)度越來越務(wù)實，積累了大量的政治經(jīng)驗。比如，2008年初中央的政府機構(gòu)改革，主要是參考了日本、英國等國家的已經(jīng)比較成熟的大部門管理體制，但在部委的組建、合并上存在一定的保留或者余地。這樣做，可以比較穩(wěn)妥地解決推進改革與平衡一些歷史遺留問題的關(guān)系，即成熟一個，調(diào)整一個，應(yīng)該說是我國政治經(jīng)驗與智慧的結(jié)晶。②③同時，在即將推動的地方政府機構(gòu)改革上，中央也明確表示，地方政府可以從實際出發(fā)，不搞“一刀切”，不設(shè)時間表。顯然，與以往的幾次機構(gòu)改革整體推進思路相比，此次改革更加務(wù)實，更有助于降低改革的成本和風(fēng)險。

二、我國地方政府推行大部制改革的現(xiàn)狀與發(fā)展

（一）地方政府推行大部制改革現(xiàn)狀——注重民生的服務(wù)型政府構(gòu)建期

我國地方政府機構(gòu)改革的大方向是實行大部制，實行大部制有利于深入落實科學(xué)發(fā)展觀，有利于解決長期存在的職能過度交叉問題，有利于行政組織決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離，有利于降低行政成本，有利于轉(zhuǎn)變政府直接進行經(jīng)濟干預(yù)和市場管理的傳統(tǒng)做法。地方政府大部制改革應(yīng)與持續(xù)的外力推動相結(jié)合，與進一步加強和完善監(jiān)督體制相結(jié)合，與建立和健全法制相結(jié)合，與地方實際相結(jié)合，并采取自上而下的方式進行。

經(jīng)過改革開放三十年來五輪的政府機構(gòu)改革，我國基本建成了與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政管理體系。然而在新時期面對新情況，歷史將更加重要的任務(wù)交給了行政管理體制改革。未來的行政管理體制改革，將成為全面深化改革和擴大對外開放的關(guān)鍵，我國的改革重心將逐步從市場經(jīng)濟體制改革轉(zhuǎn)向行政管理體制改革，改革的焦點落到政府身上。政府機構(gòu)改革的目的已不僅僅是為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，而是朝著更高的目標，即通過政府自身的改革，充分發(fā)揮上層建筑對經(jīng)濟基礎(chǔ)的能動作用，發(fā)揮政府在構(gòu)建和諧社會中的主導(dǎo)作用。政府自身改革的成敗關(guān)系重大、影響全局。胡錦濤書記在十七大報告中提出的“深化行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”寓意深刻。十七屆二次全會議研究了深化行政管理體制改革問題，提出《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，2008年3月11日第十一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》拉開了新一輪行政管理體制改革的序幕，代表著新一輪的政府機構(gòu)改革從中央層面正式、全面展開。從對前面機構(gòu)改革的經(jīng)驗總結(jié)來看，這又是一輪從中央到地方自上而下的機構(gòu)改革。

我國地方政府如：湖北隨州大部制改革、深圳大部制改革、廣東順德大部制改革都是地方政府機構(gòu)改革的典型案例，他們都是在順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的前提下，有效的整合政府機構(gòu)部門，提高了政府機構(gòu)的工作效率，加大了對服務(wù)型政府的建設(shè)力度，提高政府透明度，進一步完善了公務(wù)員管理模式，提高政府機 ② 周志忍.大部制溯源:英國改革歷程的觀察與思考[J].行政論壇,2008（2）.③ 南開大學(xué)周恩來政府管理課題組.大部門體制的國際借鑒[J].瞭望,2008（5）.叁

構(gòu)注重民生問題等。這些地方政府機構(gòu)改革不是簡單地完成地方機構(gòu)改革任務(wù)，而是著重解決制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾和問題。既著重解決行政運作不協(xié)調(diào)、效率低下的問題，又進一步明確新形勢下政府定位，建設(shè)人民滿意的政府；既強調(diào)完善經(jīng)濟管理，又把加強城市管理、社會管理、公共服務(wù)職能放到突出的位置；既著力優(yōu)化行政管理體制機制，又重在解決特區(qū)內(nèi)外二元化發(fā)展問題,促進城市發(fā)展水平的全面提升。

（二）大部制下地方政府機構(gòu)改革的原則

按照大部制改革的要求和方向進行地方政府機構(gòu)改革，要體現(xiàn)以下原則：

1.滿足需要原則。一是滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。科學(xué)宏觀決策，加強市場監(jiān)管，弱化微觀管理，同時兼顧我國在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中培育市場、促進特殊行業(yè)發(fā)展、有效管理骨干國企的需要。二要滿足社會發(fā)展的需要。擴展社會管理職能,保障基本公共服務(wù)的均等化，充分培養(yǎng)社會的自治精神和能力。三要滿足利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區(qū)利益、行業(yè)利益、階層利益的平衡，既要合理配置各方合法利益機制，又要防止追逐違法利益。四要滿足技術(shù)發(fā)展的需要。適應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展帶來的由傳統(tǒng)職能導(dǎo)向型政府轉(zhuǎn)向流程導(dǎo)向型政府，整合政府資源，再造工作流程，減少管理層級，實行扁平化管理，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)。

2.總體統(tǒng)籌原則。一要總體統(tǒng)籌職能設(shè)置。構(gòu)建經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等職能錯落有致的服務(wù)型政府架構(gòu)。二要總體統(tǒng)籌權(quán)力配置。既要加強地方政府領(lǐng)導(dǎo)層對各部門的統(tǒng)籌能力，又要合理劃分上下級政府人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)的界限。三要總體統(tǒng)籌各種關(guān)系，以利于科學(xué)發(fā)展觀的真正落實。四要總體統(tǒng)籌府際改革。即統(tǒng)籌上下級政府機構(gòu)改革，以利于形成合力。總體統(tǒng)籌的最終目的在于公共治理結(jié)構(gòu)的改善：化解政府部門中存在的機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的矛盾以及權(quán)限沖突；減少和規(guī)范行政審批，簡化公務(wù)手續(xù)和環(huán)節(jié)，提高政策執(zhí)行效能。

3.系統(tǒng)整合原則。一是整合職能，通過有機合并相近職能，以避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權(quán)責(zé)，通過健全政府權(quán)責(zé)體系，以形成部門間和層級間合理的權(quán)責(zé)構(gòu)成，實現(xiàn)政府各部門及部門內(nèi)部各機構(gòu)之間職能統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確、關(guān)系協(xié)調(diào)。三是整合機構(gòu)，通過對部門內(nèi)部機構(gòu)的整合,減少管理環(huán)節(jié)和層次,理順部門職責(zé)關(guān)系。四是整合機制，通過整合大部門內(nèi)部的運行機制，降低協(xié)調(diào)成本，提高行政效能。按照系統(tǒng)整合原則，地方政府的大部制改革，可以在理順關(guān)系的基礎(chǔ)上，以地方政府的職能定位為基礎(chǔ)整合部門資源；相對集中行政監(jiān)督和行政處罰權(quán)，設(shè)置執(zhí)法部門；對社會和文化事務(wù)進行綜合管理，探索大系統(tǒng)管理模式。

4.制約協(xié)調(diào)原則。一是城市政府整體和部門及部門之間決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。有效的途徑是強化政府和行政首長權(quán)威，強化辦公廳(室)的協(xié)調(diào)職能和督查室的督察職能，對現(xiàn)行行政資源進行整合，在部門間進行溝通機制建設(shè)、業(yè)務(wù)銜接與配合機制建設(shè)、行政資源整合機制建設(shè)等，并在這些方面進行切實的制度創(chuàng)新，以克服多頭管理、各自為政的現(xiàn)象。二是部門內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。在大部門內(nèi)建立相應(yīng)機制，以協(xié)調(diào)部門內(nèi)部工作。三是上下級政府之間的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。這就決定了大部制可以有兩種路徑：一是在部門與部門之間，讓有些部門專門行使決策權(quán)，有些部門專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部門專門行使監(jiān)督權(quán)。二是在一個大部門內(nèi)部，機構(gòu)的功能要進行分化，有些機構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。這實際類似于國外政府機構(gòu)實行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分

肆

離，執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部可以引入市場機制，實行彈性管理。另外,要切實加強來自行政權(quán)力外部的約束，特別是立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒體、紀檢審計等對政府部門的監(jiān)督制約和問責(zé)。

5.總攬分別原則。一是要總體設(shè)計地方機構(gòu)改革，形成包括市和區(qū)政府，近期和遠期改革的整體方案。二是要體現(xiàn)分層要求，對省、市、區(qū)(市)、鎮(zhèn)(街)政府改革既要明確共同性，又要有不同針對性。三是要分步實施,既要考慮改革目標的實現(xiàn)，又要考慮改革的現(xiàn)實可能性，盡可能減少改革所帶來的負面效應(yīng)和消極成本④。

（三）大部制下地方政府機構(gòu)改革的思路

1.從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分層面,推進地方機構(gòu)改革。

大部制改革和行政管理體制改革在本質(zhì)上從屬于政治體制改革。大部制改革使黨政權(quán)力配置中存在的兩個問題凸顯出來：一是如何實現(xiàn)大部制和大黨委制之間的制度整合問題；二是如何解決同一事務(wù)由黨政分別設(shè)置機構(gòu)管理的“雙頭制”和權(quán)力雙軌制的相互扯皮、效率低下、成本過高等問題。而破解這兩個問題的根本性辦法是政治體制和政治結(jié)構(gòu)的變革。因此,應(yīng)該把地方政府機構(gòu)改革方案納入到政治體制改革方案中，從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分層面進行調(diào)整，特別是有關(guān)權(quán)力分離和制約問題，需要與黨政體制、司法體制、人大體制相結(jié)合，要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對接問題。因此，地方政府機構(gòu)改革，應(yīng)當(dāng)按照黨的十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置”的要求，在政治體制的整體架構(gòu)中確定改革方案和對策措施。

在地方經(jīng)濟和社會事務(wù)管理中，黨委與政府類似于公司治理結(jié)構(gòu)中的董事會和總經(jīng)理班子，黨委書記好比是董事長，市長則處于總經(jīng)理的角色；人大、政協(xié)好比是監(jiān)視會和工會。地方黨委可以直接領(lǐng)導(dǎo)政府，但是黨委所設(shè)的農(nóng)業(yè)、財貿(mào)、金融、交通等各類工作委員會只是黨委的參謀職能部門，不直接領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)的政府職能部門。在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟的工作中，黨的職能主要是“把握方向、謀劃全局、提出戰(zhàn)略、制定政策、推動立法、營造良好環(huán)境”。政府職能主要是“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”。這種帶有規(guī)范性的職能定位，有利于克服黨政不分、以黨代政的弊端，逐步形成既適度分權(quán)又形成合力的黨政關(guān)系。同時按照管理學(xué)中組織機構(gòu)設(shè)置的一般原則，規(guī)范黨政機構(gòu)設(shè)置。通過完善黨委的組成結(jié)構(gòu),適當(dāng)擴大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門，有的可以實行“兩個牌子、一套人馬”，切實解決分工重疊問題。

2.既體現(xiàn)與中央大部制改革的對應(yīng)性，又體現(xiàn)自身特色。

“根據(jù)各層級政府的職責(zé)重點,合理調(diào)整地方政府機構(gòu)設(shè)置。在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對口，其他機構(gòu)因地制宜設(shè)置”。這既可以體現(xiàn)上下組織的同構(gòu)性，也保留上下組織的異構(gòu)性，體現(xiàn)地方發(fā)展的地域性、特色化。因為，不同層級政府的職責(zé)重點是不同的。如中央政府宏觀調(diào)控的職責(zé)比較重要，但是到了市級、縣級政府，可能服務(wù)民生、改善民生的社會管理、公共服務(wù)職能就比較重要。在對應(yīng)性和特色化上，總的原則是要處理好地方特色執(zhí)政與依據(jù)中央要求統(tǒng)一行動之間的平衡。在省級政府層面應(yīng)盡量與中央大部制同構(gòu)，體現(xiàn)對應(yīng)性；省級政府以下的地方政府除必須上下對口的部門以外，根據(jù)自身特點建構(gòu)組織體系，實現(xiàn)異構(gòu)化，可能更有助于大部制改革實質(zhì)功能發(fā)揮。一 ④ 劉文儉.大部制下的地方政府機構(gòu)改革初探:以某沿海城市為例[J].北京行政學(xué)院學(xué)報,2008（5）.伍

是省級以下(不含省級)地方政府機構(gòu)，可以實行更加寬泛的大部制，即一個部門管理的范圍可以更加寬泛；二是可以根據(jù)自身特色、實際情況，設(shè)置政府機構(gòu)和配置職能。例如，沿海城市可以設(shè)立海洋與漁業(yè)局。前提是要保持不同層級政府間信息互通、資源共享。⑤

三、順應(yīng)大部制的路徑選擇

加強政府自身改革，必須堅持以人為本、執(zhí)政為民,把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點和落腳點；必須堅持從國情出發(fā)，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一；必須堅持不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；必須堅持創(chuàng)新政府管理制度和方式；提高政府工作透明度和人民群眾的參與度。政府機構(gòu)改革的目標是，建設(shè)一個行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府，建設(shè)一個人民群眾滿意的政府。當(dāng)前和今后一個時期,要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，規(guī)范行政權(quán)力，調(diào)整和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)分工，改進政府管理與服務(wù)方式,大力推進政務(wù)公開，提升公務(wù)員隊伍素質(zhì)，全面提高行政效能，增強政府執(zhí)行力和公信力，完善公共財政模式，提供更多的公共福利與公共產(chǎn)品。

（一）機構(gòu)改革要以嚴謹?shù)目茖W(xué)態(tài)度推進

政府是執(zhí)行國家意志，處理國家公共事務(wù)的組織，是國家機構(gòu)中十分重要的部門，從事內(nèi)政、外交、財政、國防、交通、教育、警衛(wèi)、公共事業(yè)、社會治安等活動，任務(wù)繁重，范圍廣泛。新中國從成立到“文化大革命”，全國嘗試過幾次較大規(guī)模的精簡機構(gòu)，基本不成功。改革開放以來，我國政府機構(gòu)改革幾乎從未停止，其間有過5次較大范圍的改革高潮，然而事實上改革始終未能走出“精簡—膨脹—再精減—再膨脹”這樣一個怪圈。每一次“精簡”差不多都以機構(gòu)的再度膨脹，“吃皇糧”人員再度增多而告終。直到2008年的第6次改革后，政府機構(gòu)存在的諸多問題仍不能說得到了根本性的解決，機構(gòu)設(shè)置與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的矛盾依然存在。“以史為鑒,可以知興替”，為此，我們一定要有嚴謹?shù)目茖W(xué)態(tài)度，深刻認識改革的長期性、復(fù)雜性、艱巨性，要懂得“改革是中國的第二次革命”，“精簡機構(gòu)是一場革命。對于機構(gòu)改革這樣事關(guān)全局的大動作，必須納入科學(xué)的軌道,首先要組織專門力量對它進行廣泛、深入的科學(xué)研究,以取得理性認識；然后按照社會主義社會科學(xué)管理的規(guī)律和原則，統(tǒng)盤考慮，制定切合實際的方案，積極推進。那種認為改革能立竿見影，沒有什么阻力，不須做長期艱苦努力的觀點，只能是幻想。如1982年的機構(gòu)改革，沒有進行充分的調(diào)查論證，不重視行政管理科學(xué)的指導(dǎo)作用，主觀隨意性大，導(dǎo)致改革不成功。⑥

（二）機構(gòu)改革要緊緊抓住職能轉(zhuǎn)變這個關(guān)鍵

政府的職能同政府機構(gòu)密切相關(guān),有什么樣的職能就有什么樣的機構(gòu)。政府機構(gòu)的設(shè)立與整體配置，集中體現(xiàn)了政府對經(jīng)濟和社會的管理體制。職能是機構(gòu)設(shè)置和改革的重要依據(jù)，判斷一個政府機構(gòu)是否應(yīng)該撤銷、合并、調(diào)整，主要看其是否承擔(dān)行政管理職能，只有分清職能和明確職能，才有可能對政府機構(gòu)進行科學(xué)的調(diào)整和改革。只要抓住了轉(zhuǎn)變職能和職能明確這個關(guān)鍵，政府機關(guān)改革就 ⑤ 劉文儉.大部制下地方政府機構(gòu)改革的思路[J].經(jīng)濟研究參考,2009（24）.⑥ 邵萍英.中國政府機構(gòu)改革的歷史回顧及基本經(jīng)驗[J].池州師專學(xué)報,2005（6）.陸

能順利進行，而不會出現(xiàn)新的反復(fù)。因此，職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革必須結(jié)合進行。當(dāng)前，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展與完善，政府職能必須徹底轉(zhuǎn)變。政府職能應(yīng)該進一步轉(zhuǎn)換到作為規(guī)則的制訂者，即明確各級政府的真正職責(zé)并以此作為考核和評價政府的標準,相應(yīng)降低政府干預(yù)經(jīng)濟活動的激勵。⑦政府職能要轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砼c服務(wù),體現(xiàn)在政治職能上是保障人民民主和維護國家長治久安的職能，在經(jīng)濟職能上是組織社會主義經(jīng)濟建設(shè)，在文化職能上是組織社會主義文化建設(shè)，在社會職能上是提供社會公共服務(wù)。特別是在經(jīng)濟管理職能的行使上，必須堅決貫徹政企分開的原則，要由運用行政手段為主轉(zhuǎn)向運用經(jīng)濟手段為主，由直接管理和微觀管理為主轉(zhuǎn)向以間接管理和宏觀管理為主。

（三）機構(gòu)改革只能選擇漸進式改革方式推進

改革有激進式與漸進式兩種。中國是一個發(fā)展中的大國，人口眾多，經(jīng)濟不發(fā)達且發(fā)展不平衡，社會主義改革又是一場沒有先例可循的全新的事業(yè)。比起經(jīng)濟體制改革來,機構(gòu)改革屬于政治體制改革的一部分。鄧小平指出:政治體制改革非常復(fù)雜,“每一個措施都涉及千千萬萬人”，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙,因此需要更加審慎從事，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下分步驟、有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地進行，“要先從一兩件事上著手，不能一下子大干，那樣就亂了。”⑧所以，中國的政府機構(gòu)改革只能選擇漸進式改革，這樣才能既推進改革，又避免改革過程中出現(xiàn)不必要的社會震蕩，有效地防范改革的風(fēng)險。

（四）機構(gòu)改革是一個系統(tǒng)工程,必須與其它改革配套進行

我國多次進行政府機構(gòu)改革不成功的一個重要原因，就是改革不配套。具體地說，一是機構(gòu)改革了，但舊的觀念還沒有改變。陳舊的、習(xí)慣的、世俗的、落后的思想觀念繼續(xù)影響和支配人們行為。因此，一遇合適的機會，某些人和某些組織就要假借各種名義將已經(jīng)改掉的東西重新恢復(fù)起來。二是機構(gòu)改革了，但管理體制和管理職能沒有根本改變。在政府部門管理體制沒有根本改變的狀況下,政府不但仍然大量包攬企事業(yè)單位事務(wù)和社會性事務(wù)，而且在新的名義下越管越多。大量的直接管理需要大量政府機關(guān)和人員，因此，精簡只是暫時甚至形式上的，不可能長久、穩(wěn)定。三是領(lǐng)導(dǎo)制度和干部制度沒有改變，因而國家行政人員的素質(zhì)提高的不快，工作缺乏制度化的保障，影響行政效率的全面發(fā)揮，也影響干部的情緒和積極性，一旦遇到變革就會人心浮動,妨礙改革的順利進行。所以，行政機構(gòu)改革必須與領(lǐng)導(dǎo)制度和干部制度配套進行。四是工作制度和工作方法依然如故，不盡合理的工作關(guān)系和工作程序浪費了許多時間和精力；不思進取的工作方式和文牘主義使機關(guān)成天陷入文山會海之中，除增加機構(gòu)和人員外難以應(yīng)付日常工作。五是由于社會保障機制不健全，干部擔(dān)心失去飯碗，所以明里暗里抵制機構(gòu)改革的人太多。

（五）機構(gòu)改革要立足中國國情,堅持因地制宜區(qū)別對待的原則

鄧小平指出，政治體制改革，一定要“根據(jù)自己的特點，自己國家的情況，走自己的路”，“既不能照搬西方資本主義國家的做法，也不能照搬其他社會主義國家的做法，更不能丟掉我們制度的優(yōu)越性”。中國幅員遼闊，人口多，而且是發(fā)展中國家，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值還比較低，仍處于社會主義初級階段；中國實行的是以公有制為主體的社會主義經(jīng)濟制度，政府承擔(dān)著對公有制財產(chǎn)的保值增值責(zé)任等職責(zé)，這決定了我國政府的職能比西方國家要復(fù)雜得多,決定了我國政府 ⑦ 蔡昉.中國特色的政府職能轉(zhuǎn)變:新的轉(zhuǎn)折點[J].福建行政學(xué)院福建經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報,2008（10）.⑧ 鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1994.柒

機構(gòu)改革必須從國情出發(fā)。此外，還要看到，中國的經(jīng)濟發(fā)展有很大的不平衡性,其發(fā)展水平由沿海到內(nèi)陸，從東部到西部呈階梯狀態(tài)，且每個地區(qū)、每個縣市之間的發(fā)展水平也有很大差異。必須注意照顧各地的特殊情況,使具體政策有一定的靈活性。因此，中國在推進政府機構(gòu)改革的過程中，十分注重從各地實際出發(fā)，不搞一刀切，允許各地在遵守改革總的原則和方針的前提下，在改革的具體步驟方法方面因地制宜。中央政府則根據(jù)各地不同情況實行分類指導(dǎo)，使改革更符合各地的實際。

（六）機構(gòu)改革要堅持依法進行 建立健全一整套法律法規(guī)

以往的機構(gòu)改革走不出“怪圈”，一個重要的原因是沒有過硬的約束機制。即使精簡了，由于缺乏明確的法律依據(jù)，也沒有以法律制度形式固定下來，因而領(lǐng)導(dǎo)人一句話，機構(gòu)和人員又因某種理由增加了，被精簡了的可以輕易恢復(fù)。應(yīng)當(dāng)堅決貫徹依法治國、依法行政的原則,杜絕行政不受法律約束的行為。政府機構(gòu)的設(shè)置與編制，以及財政費用支出，都由相關(guān)法律、制度加以嚴格的規(guī)范和監(jiān)督,“使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。⑨只有建立起法律約束、財政約束等硬機制，機構(gòu)改革的成果才能得以保持。

（七）機構(gòu)改革要勇于吸收借鑒 與時俱進 大膽創(chuàng)新

行政管理體制不僅是對現(xiàn)有權(quán)力格局和利益關(guān)系的調(diào)整 而且是一場深刻的思想革命和觀念變革 創(chuàng)新是行政管理體制改革的靈魂。我們應(yīng)該以辨證的歷史唯物主義態(tài)度，吸收借鑒中國歷朝歷代行政改革的經(jīng)驗和世界各國在長期的行政管理實踐中積累的優(yōu)秀成果，總結(jié)新中國以往改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，與時俱進，大膽創(chuàng)新，在改革目標上不斷明確，在改革方式上不斷改進,在改革領(lǐng)域上不斷拓寬，在改革程度上不斷加深,從而不斷取得新的突破。

（八）機構(gòu)改革要貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀

提升公共服務(wù)理念,打造公共服務(wù)型政府政府機構(gòu)改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變觀念，即將管制型管理轉(zhuǎn)到適合市場經(jīng)濟的服務(wù)型管理上來。公民和社會處于主導(dǎo)地位，要實現(xiàn)由管理本位、政府本位向社會本位、公民本位轉(zhuǎn)變。要根據(jù)公民社會發(fā)展的需要來提供公共服務(wù)，由包攬一切的全能管理轉(zhuǎn)變到滿足社會公共需要的公共管理，由直接管理轉(zhuǎn)變到間接管理。要以強化服務(wù)意識、增強服務(wù)效能、提高服務(wù)水平為中心，樹立科學(xué)行政、民主行政、依法行政的理念。當(dāng)前，要明確強化政府公共服務(wù)職能,切實按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜；增加投入、健全體系；改革體制、整合資源；城鄉(xiāng)兼顧、重在農(nóng)村”。要堅持從實際出發(fā),區(qū)別不同情況，不搞一刀切;堅持充分利用現(xiàn)有資源，吸引社會資金,避免盲目投資和重復(fù)建設(shè)；堅持把加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)同完善運行機制結(jié)合起來；堅持借鑒國外企業(yè)化管理、社會化服務(wù)等做法，不斷提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，建設(shè)真正的公共服務(wù)型政府。

⑨ 鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.捌

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第三篇：國務(wù)院機構(gòu)改革2013

國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知

國發(fā)〔2013〕14號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

根據(jù)第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議批準的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和國務(wù)院第一次常務(wù)會議審議通過的國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、直屬事業(yè)單位設(shè)置方案，現(xiàn)將國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置通知如下：

一、中華人民共和國國務(wù)院辦公廳

二、國務(wù)院組成部門

中華人民共和國外交部

中華人民共和國國防部

中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會

中華人民共和國教育部

中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部

中華人民共和國工業(yè)和信息化部

中華人民共和國國家民族事務(wù)委員會

中華人民共和國公安部

中華人民共和國國家安全部

中華人民共和國監(jiān)察部

中華人民共和國民政部

中華人民共和國司法部

中華人民共和國財政部

中華人民共和國人力資源和社會保障部

中華人民共和國國土資源部

中華人民共和國環(huán)境保護部

中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部

中華人民共和國交通運輸部

中華人民共和國水利部

中華人民共和國農(nóng)業(yè)部

中華人民共和國商務(wù)部

中華人民共和國文化部

中華人民共和國國家衛(wèi)生和計劃生育委員會

中國人民銀行

中華人民共和國審計署

監(jiān)察部與中共中央紀律檢查委員會機關(guān)合署辦公，機構(gòu)列入國務(wù)院序列，編制列入中共中央直屬機構(gòu)。教育部對外保留國家語言文字工作委員會牌子。工業(yè)和信息化部對外保留國家航天局、國家原子能機構(gòu)牌子。環(huán)境保護部對外保留國家核安全局牌子。

三、國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)

國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會

四、國務(wù)院直屬機構(gòu)

中華人民共和國海關(guān)總署

國家稅務(wù)總局

國家工商行政管理總局

國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局

國家新聞出版廣電總局

國家體育總局

國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局

國家食品藥品監(jiān)督管理總局

國家統(tǒng)計局

國家林業(yè)局

國家知識產(chǎn)權(quán)局

國家旅游局

國家宗教事務(wù)局

國務(wù)院參事室

國家機關(guān)事務(wù)管理局

國家預(yù)防腐敗局列入國務(wù)院直屬機構(gòu)序列，在監(jiān)察部加掛牌子。

國家新聞出版廣電總局加掛國家版權(quán)局牌子。

五、國務(wù)院辦事機構(gòu)

國務(wù)院僑務(wù)辦公室

國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室

國務(wù)院法制辦公室

國務(wù)院研究室

國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室與中共中央臺灣工作辦公室、國務(wù)院新聞辦公室與中共中央對外宣傳辦公室、國務(wù)院防范和處理邪教問題辦公室與中央防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，一個機構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機構(gòu)序列。

六、國務(wù)院直屬事業(yè)單位

新華通訊社

中國科學(xué)院

中國社會科學(xué)院

中國工程院

國務(wù)院發(fā)展研究中心

國家行政學(xué)院

中國地震局

中國氣象局

中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會

中國證券監(jiān)督管理委員會

中國保險監(jiān)督管理委員會

全國社會保障基金理事會

國家自然科學(xué)基金委員會

國務(wù)院

2013年3月19日

第四篇：大部制 呼之欲出

我國政府又將對自己龐大的行政體系進行改革，這一次的行動代號是“大部制”。

雖然改革的具體方案目前依然秘而不宣，但改革趨勢官方已明確，中共中央政策研究室副主任鄭新立近日說，有關(guān)部門正在抓緊研究大部委制，這將成為2008年改革的重點。有消息稱，改革方案或?qū)⑻峤唤衲辍皟蓵庇懻摗Ｒ源蟛恐茷榇淼牡诹涡姓w制改革，已是風(fēng)雨欲來。

此前已有報道說，十七大后國務(wù)院已經(jīng)成立專門的聯(lián)席會議，召集有關(guān)人員研討“行政體制改革”方案。而關(guān)于部委合并動向，媒體也多有報道和猜測，包括大能源部、大交通部、大農(nóng)業(yè)部等各種合并方案也被提及，諸如資源與環(huán)境保護部門、大農(nóng)業(yè)部門、大文化部門、大衛(wèi)生部門等也應(yīng)在逐步推進之列。

按照此前幾次行政體制改革的規(guī)律，今年執(zhí)政黨的二中全會上將會對方案進行討論，隨后3月份，新一屆政府提出行政改革的整體方案，交全國人代會審議，如獲通過，大概在8月份左右，試點部委層面的改革就要完成，隨后的2009年，省市級的配套改革或?qū)㈤_始。在討論大部制改革時，被廣泛提及的原因，是中國龐大的部委體系。

經(jīng)過5次改革后，中國依然有國務(wù)院組成部委28個，而同樣的統(tǒng)計數(shù)字，英國、法國都是18個，美國15個，日本則只有1府12省廳。這還不包括其他的國務(wù)院直屬機構(gòu)，以及諸如西部開發(fā)辦、東北振興辦、綠化辦、老齡辦等一百多個中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。

一些例子聽起來頗為極端，比如交通部負責(zé)路政管理，公安部負責(zé)道路安全管理，兩部門為此屢有不同意見。再比如一輛出租車，在城市運行歸建設(shè)部管轄，一旦出城行駛在公路上就歸交通部管理。更極端的例子發(fā)生在鮮花身上：按照部委分工，草本花卉歸農(nóng)業(yè)部管，木本花卉歸國家林業(yè)局管，一個花農(nóng)要面對兩個部委。

事實上，多頭管理的弊端幾乎無處不在，“在人力資源管理方面，勞動保障、人事、教育部門職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設(shè)、國土資源等部門職能交叉；在信息產(chǎn)業(yè)管理方面，信息產(chǎn)業(yè)部、國新辦、廣電總局等部門職能交叉。”國家行政學(xué)院教授李軍鵬說。建設(shè)部甚至與發(fā)改委、交通部、鐵道部、國土資源部等24個部門存在職責(zé)交叉。其他比如食品衛(wèi)生監(jiān)管中，衛(wèi)生部門管餐館、質(zhì)檢部門管產(chǎn)品、工商部門管市場，各自為戰(zhàn)；在能源行業(yè)，國家發(fā)改委、商務(wù)部、電監(jiān)會多頭監(jiān)管。部門數(shù)量如此冗雜，由此造成矛盾頗多，一些小事都要涉及到部際交涉，而每個部委又歸不同的副總理分管，如果矛盾激烈，甚至要麻煩兩個副總理協(xié)調(diào)。

＂大部制＂落實到市縣一級，對宣城無疑是一場震動．想想，國稅地稅合并，水利林業(yè)水產(chǎn)部門合并入農(nóng)委，交通部門的重組和分流，質(zhì)監(jiān)藥監(jiān)工商合并等等．．．．．．多少人的命運！

中國政府又將對自己龐大的行政體系進行改革，這一次的行動代號是“大部制”。有關(guān)部門正在抓緊研究大部委制，這將成為2008年改革的重點。有消息稱，改革方案或?qū)⑻峤唤衲辍皟蓵庇懻摗Ｒ源蟛恐茷榇淼牡诹涡姓w制改革，已是風(fēng)雨欲來．

此前已有報道說，十七大后國務(wù)院已經(jīng)成立專門的聯(lián)席會議，召集有關(guān)人員研討“行政體制改革”方案。而關(guān)于部委合并動向，媒體也多有報道和猜測，包括大能源部、大交通部、大農(nóng)業(yè)部等各種合并方案也被提及。諸如資源與環(huán)境保護部門、大農(nóng)業(yè)部門、大文化部門、大衛(wèi)生部門等也應(yīng)在逐步推進之列。

按照此前幾次行政體制改革的規(guī)律，今年執(zhí)政黨的二中全會上將會對方案進行討論，隨后3月份，新一屆政府提出行政改革的整體方案，交全國人代會審議，如獲通過，大概在8月份左右，試點部委層面的改革就要完成，隨后的2009年，省市級的配套改革或?qū)㈤_始。部門之間的合并只是大部制改革的一部分，而部委運行機制的變化則是更核心的方面。每次行政機構(gòu)改革，部門利益和官員職位都會成為改革的重要難點，本次改革亦不例外。1982年的第一次改革，精簡掉了39個部門，而本次政府集體換屆同樣為部委變動提供了方

便。

在討論大部制改革時，被廣泛提及的原因，是中國龐大的部委體系。經(jīng)過5次改革后，中國依然有國務(wù)院組成部委28個，而同樣的統(tǒng)計數(shù)字，英國、法國都是18個，美國15個，日本則只有1府12省廳。這還不包括其他的國務(wù)院直屬機構(gòu)，以及諸如西部開發(fā)辦、東北振興辦、綠化辦、老齡辦等一百多個中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。

一些例子聽起來頗為極端，比如交通部負責(zé)路政管理，公安部負責(zé)道路安全管理，兩部門為此屢有不同意見．再比如一輛出租車，在城市運行歸建設(shè)部管轄，一旦出城行駛在公路上就歸交通部管理。更極端的例子發(fā)生在鮮花身上，按照部委分工，草本花卉歸農(nóng)業(yè)部管，木本花卉歸國家林業(yè)局管，一個花農(nóng)要面對兩個部委．事實上，多頭管理的弊端幾乎無處不在：在人力資源管理方面，勞動保障、人事、教育部門職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設(shè)、國土資源等部門職能交叉；在信息產(chǎn)業(yè)管理方面，信息產(chǎn)業(yè)部、國新辦、廣電總局等部門職能交叉。建設(shè)部甚至與發(fā)改委、交通部、鐵道部、國土資源部等24個部門存在職責(zé)交叉。其他比如食品衛(wèi)生監(jiān)管中，衛(wèi)生部門管餐館、質(zhì)檢部門管產(chǎn)品、工商部門管市場，各自為戰(zhàn)；在能源行業(yè)，國家發(fā)改委、商務(wù)部、電監(jiān)會多頭監(jiān)管。

部門數(shù)量如此冗雜，由此造成矛盾頗多，一些小事都要涉及到部際交涉，而每個部委又歸不同的副總理分管，如果矛盾激烈，甚至要麻煩兩個副總理協(xié)調(diào)。

第五篇：大部制改革方案

大部制改革方案

大部制即為大部門體制，即為推進政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。特點是擴大一個部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。2013年3月10日披露的國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案表明，新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革即將啟動，國務(wù)院組成部門將減少至25個。

大部制改革方案

2013年3月10日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，開

啟新一輪大部制改革。國務(wù)院組成部門將減少至25個。

(一)實行鐵路政企分開

將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部。交通運輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，加快推進綜合交通運輸體系建設(shè)。組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)，負責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標準，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負責(zé)鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運輸業(yè)務(wù)，承擔(dān)專運、特運任務(wù)，負責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。

不再保留鐵道部。

(二)組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會

將衛(wèi)生部的職責(zé)、國家人口和計劃生育委員會的計劃生育管理和服務(wù)職責(zé)整合，組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員

會。主要職責(zé)是，統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)資源配置，組織制定國家基本藥物制度，擬訂計劃生育政策，監(jiān)督管理公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)，負責(zé)計劃生育管理和服務(wù)工作等。

將國家人口和計劃生育委員會的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)劃入國家發(fā)展和改革委員會。

國家中醫(yī)藥管理局由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會管理。

不再保留衛(wèi)生部、國家人口和計劃生育委員會。

(三)組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局

將國務(wù)院食品安全委員會辦公室的職責(zé)、國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。主要職責(zé)是，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全

性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。

保留國務(wù)院食品安全委員會，具體工作由國家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔(dān)。國家食品藥品監(jiān)督管理總局加掛國務(wù)院食品安全委員會辦公室牌子。

新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責(zé)食品安全風(fēng)險評估和食品安全標準制定。農(nóng)業(yè)部負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。將商務(wù)部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。

不再保留國家食品藥品監(jiān)督管理局和單設(shè)的國務(wù)院食品安全委員會辦公室。

(四)組建國家新聞出版廣播電影電視總局

將國家新聞出版總署、國家廣播電影電視總局的職責(zé)整合，組建國家新聞出版廣播電影電視總局。主要職責(zé)是，統(tǒng)籌規(guī)劃新聞出版廣播電影電視事業(yè)產(chǎn)

業(yè)發(fā)展，監(jiān)督管理新聞出版廣播影視機構(gòu)和業(yè)務(wù)以及出版物、廣播影視節(jié)目的內(nèi)容和質(zhì)量，負責(zé)著作權(quán)管理等。國家新聞出版廣播電影電視總局加掛國家版權(quán)局牌子。

不再保留國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署。

(五)重新組建國家海洋局

將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責(zé)整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。主要職責(zé)是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

為加強海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家海洋委員會，負責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項。國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局

承擔(dān)。

(六)重新組建國家能源局

將現(xiàn)國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會的職責(zé)整合，重新組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。主要職責(zé)是，擬訂并組織實施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負責(zé)能源監(jiān)督管理等。

不再保留國家電力監(jiān)管委員會。

改革概念：

大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能。根據(jù)一些學(xué)者的不完全統(tǒng)計，在國務(wù)院現(xiàn)有的66個部門中，職責(zé)多達80多項，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責(zé)交叉。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過多經(jīng)濟資源被行政機構(gòu)自身消耗掉;更重要的是，它無法履行宏觀經(jīng)濟管理、市場監(jiān)管、社會管理等職能，無法向民眾

提供合格的公共服務(wù)和社會保障等。因此，必須對現(xiàn)有政府機構(gòu)進行有效整合，改變政府機構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象，通過減少機構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運作更有效率，更符合市場經(jīng)濟的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位。而不僅僅是像過去一樣，簡單地推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開，雖然這些是政府機構(gòu)改革中最基礎(chǔ)性的工作。

換言之，推行大部制同時就意味著政府職能必須以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，從而使得政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)。如果大部制改革達不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，那么，它就會像之前的歷次政府機構(gòu)改革一樣，陷入精簡膨脹再精簡再膨脹的怪圈。這種可能性是存在的。因為大部制一個直接的目的就是要打破現(xiàn)有的部門利益，但正如人們所擔(dān)心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權(quán)力很大，對它進行監(jiān)督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起

有效的權(quán)力約束機制，在大部制下，原來的部降格為司，閻王變成了小鬼，可手中的權(quán)沒有變，仍然行使過去部的職權(quán)，那么，大部制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。要解決這一難題，惟有真正轉(zhuǎn)變政府職能。

總之，大部制是社會大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。而一個整合了不同部門利益的強勢大部委，其職能也應(yīng)該適應(yīng)和體現(xiàn)市場經(jīng)濟發(fā)展和公共行政的管理需求。隨著兩會的來臨，有關(guān)大部制改革將會受到社會的更多關(guān)注，筆者衷心地希望這次大部制改革能夠收到扎扎實實的成效，政府部門都能成為一個個辦事干練、勤政為民的政府。