第一篇：大部制改革方案要點(diǎn)

大部制改革方案要點(diǎn)

探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制(簡(jiǎn)稱(chēng)大部制)，是黨的十七大和十七屆二中全會(huì)作出的深化行政管理體制改革的重要部署。圍繞大部制改革問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和實(shí)際工作部門(mén)進(jìn)行了較為廣泛的理論研究和實(shí)踐探索。

關(guān)于大部制的涵義與特征

有學(xué)者提出，所謂大部門(mén)體制，就是為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門(mén)，組成超級(jí)大部的政府組織體制。有學(xué)者認(rèn)為，大部門(mén)體制，或者大部制，就是在政府部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對(duì)集中，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政

府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。大部制是國(guó)外市場(chǎng)化程度比較高的國(guó)家普遍實(shí)行的一種政府管理模式?；谏鲜龊x的界定，有學(xué)者揭示出大部制的四個(gè)基本特征：一是大。這種大表現(xiàn)為組織規(guī)模大和職能范圍廣;二是少。就是職能部門(mén)少，如實(shí)行大部制的美國(guó)政府僅15 個(gè)職能部門(mén)等;三是合。實(shí)行大部制的目的之一是整合行政資源;四是協(xié)。大部制改革必須有機(jī)整合機(jī)構(gòu)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，使之高度協(xié)調(diào)。

很顯然，大部制是將政府相同及相近的職能進(jìn)行整合，歸入一個(gè)部門(mén)管理，或?qū)⒁恍┞毮芟嘟蛳嚓P(guān)的部門(mén)整合為一個(gè)較大的部門(mén)。與按照政府專(zhuān)業(yè)管理職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的小部制不同，大部制是一種政府事務(wù)綜合管理的體制。職能有機(jī)統(tǒng)一是大部制的精髓所在;寬職能，少機(jī)構(gòu)則是大部制的鮮明特征。

關(guān)于大部制改革的目的與作用

學(xué)者大都認(rèn)為，大部制改革的基

本目的是拓展政府職能，深化行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。有學(xué)者具體分析大部制改革的目的，認(rèn)為推行大部門(mén)體制的主要目的不在于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁減人員，而是為了集中和綜合決策，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分開(kāi)的行政管理體制，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，確保決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效。

對(duì)于大部制改革的作用，一些學(xué)者認(rèn)為可以化解當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門(mén)的問(wèn)題以及權(quán)限沖突的矛盾，有助于減少和規(guī)范行政審批，簡(jiǎn)化公務(wù)手續(xù)和環(huán)節(jié)，提高政策執(zhí)行效能，降低行政成本。也有學(xué)者主張，大部制改革有利于部長(zhǎng)承擔(dān)政治責(zé)任與行政責(zé)任，有利于責(zé)任政府的建設(shè)。

在筆者看來(lái)，大部制改革的目的和作用歸結(jié)到一點(diǎn)，就是保障和改善民生，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

關(guān)于大部制改革的原則與方法

學(xué)者們從多個(gè)層面構(gòu)建了大部制改革的原則。有學(xué)者認(rèn)為，大部制改革應(yīng)堅(jiān)持兩個(gè)基本原則，即同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求相聯(lián)系的原則和配套推進(jìn)的原則。也有學(xué)者從公共權(quán)力回歸的視角提出大部制改革的三個(gè)原則：以公共精神為指導(dǎo)的原則、整體性原則和精兵簡(jiǎn)政原則。

在改革的具體方法上，有學(xué)者認(rèn)為，大部制改革必須納入政治體制改革的軌道：大部制改革已不是一次單純的機(jī)構(gòu)改革，甚至也超出了行政管理體制改革的范疇，應(yīng)當(dāng)將其視為更深層次、更廣維度的政治體制改革的一個(gè)重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。也有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)行大部制，必須和經(jīng)濟(jì)體制改革、事業(yè)單位體制改革相結(jié)合，真正做到政事分開(kāi)、政企分開(kāi)。還有學(xué)者提出，新階段進(jìn)行大部制改革，要按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離的原則，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

依筆者之見(jiàn)，大部制改革在方法上可以多樣化，但其根本原則是職能有機(jī)統(tǒng)一和相互協(xié)調(diào)。

關(guān)于大部制改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)

大部制改革與以往的機(jī)構(gòu)改革具有本質(zhì)區(qū)別。按照大部制的方案調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，無(wú)疑會(huì)對(duì)政府的管理方式和運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生重要影響。厘清和把握大部制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，有利于改革的順利推進(jìn)。有學(xué)者提出，大部制改革重在精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能。也有學(xué)者分析，大部制改革應(yīng)重點(diǎn)解決職能和機(jī)構(gòu)整合問(wèn)題、決策與執(zhí)行分開(kāi)問(wèn)題、各類(lèi)政府機(jī)構(gòu)關(guān)系問(wèn)題和地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題。對(duì)于大部制改革的難點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為有四個(gè)：(1)如何按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求重建政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，為大部制下的權(quán)力監(jiān)督提供保障;(2)大部制能否有效遏制和消解部門(mén)利益，成為最為關(guān)鍵的問(wèn)題之一;(3)大部制改革可能會(huì)牽動(dòng)政治體制改革，沒(méi)有政治體制改革的推進(jìn)，真正的大部制很難確立。筆者認(rèn)為，目前大部制改革的重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能;改革的難點(diǎn)在于如何調(diào)整權(quán)力關(guān)系、消解部門(mén)利益、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

關(guān)于大部制改革的愿景與阻力

大部制改革將成為我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的引擎，為我國(guó)政府行政管理體制改革勾勒出一種美好的愿景。學(xué)者們?cè)谶@方面表達(dá)了樂(lè)觀性的見(jiàn)解：大部制這一多方求證的可行思路，無(wú)疑將繼續(xù)沿襲本屆政府向現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的努力，成為改革開(kāi)放以來(lái)第六次政府機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)原則，為十七大描繪的宏偉藍(lán)圖提交一個(gè)執(zhí)行路線(xiàn)圖。

另一方面，大多數(shù)學(xué)者對(duì)當(dāng)下大部制改革面臨的阻力給予了清醒的估計(jì)。有學(xué)者提出，要冷靜看待大部制改革，如果沒(méi)有政治體制改革的推進(jìn)，真正的大部制也許很難確立。有學(xué)者具體指出大部制運(yùn)行中的問(wèn)題：大部的確切邊界劃定問(wèn)題、部門(mén)的整合問(wèn)題、內(nèi)部

管理上的困難與運(yùn)行成本問(wèn)題以及對(duì)大部組織的監(jiān)督問(wèn)題。也有學(xué)者指出大部制改革的四道難題：權(quán)力磨合難、人員分流難、機(jī)制磨合難和運(yùn)行監(jiān)督難。更有學(xué)者較為詳盡地分析了大部制改革中的三大問(wèn)題所形成的阻力：對(duì)權(quán)力的約束與監(jiān)督問(wèn)題、黨政權(quán)力對(duì)接問(wèn)題和改革策略、方法的選擇問(wèn)題，改革的最大阻力是多年來(lái)被強(qiáng)化了的部門(mén)利益。

大部制改革遭遇的阻力主要是部門(mén)利益的作祟。只要堅(jiān)守政府的公共性，切實(shí)踐履執(zhí)政為民的宗旨，改革的阻力就可轉(zhuǎn)化為改革的動(dòng)力。

推行大部制改革的原則

1.回應(yīng)性調(diào)適原則。一要回應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。強(qiáng)化宏觀決策，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，弱化微觀管理，同時(shí)兼顧我國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中培育市場(chǎng)、促進(jìn)特殊行業(yè)發(fā)展、有效管理骨干國(guó)企的需要。

二要回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。擴(kuò)展社會(huì)職能，保障基本公共服務(wù)的均等化，充分培養(yǎng)社會(huì)的自治精神和能力。三要

回應(yīng)利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區(qū)利益和行業(yè)利益的平衡，既要合理配置利益機(jī)制，又要防止追逐違法利益。四要回應(yīng)技術(shù)發(fā)展的需要。減少管理層級(jí)，實(shí)行扁平化管理。

2.總體性統(tǒng)籌原則。一要總體統(tǒng)籌職能設(shè)置。構(gòu)建經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能錯(cuò)落有致的服務(wù)型政府職能架構(gòu)。二要總體統(tǒng)籌權(quán)力配置。加強(qiáng)國(guó)務(wù)院最高領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)各部門(mén)的統(tǒng)籌能力，同時(shí)合理劃分國(guó)務(wù)院與地方政府人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)的權(quán)限。三要總體統(tǒng)籌各種關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放，統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個(gè)人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。四要總體統(tǒng)籌府際改革，形成國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與地方政府機(jī)構(gòu)改革的協(xié)調(diào)張力。

3.系統(tǒng)性集中原則。一是整合職能。有機(jī)合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權(quán)責(zé)。健全政府權(quán)責(zé)體系，形成部門(mén)間和層級(jí)間合理的權(quán)責(zé)構(gòu)成。三是整合機(jī)構(gòu)。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。四是整合機(jī)制。整合大部門(mén)內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制，降低協(xié)調(diào)成本，提高行政效能。

4.制約性協(xié)調(diào)原則。一是國(guó)務(wù)院整體(國(guó)務(wù)院和部門(mén)及部門(mén)之間)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。二是部門(mén)內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。三是中央與地方政府之間的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。

5.總攬性分別原則。一是要進(jìn)行改革的總體設(shè)計(jì)，形成包括中央和地方政府，近期和遠(yuǎn)期改革的整體方案。二是要實(shí)行分層要求，對(duì)國(guó)務(wù)院和省市以下政府改革既要明確共同性，又要有不同針對(duì)性。三是要實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)，對(duì)東部、西部、中部和東北地區(qū)政府改革提出適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的指導(dǎo)。四是要實(shí)行分步實(shí)施，既要考慮改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要考慮改革的現(xiàn)實(shí)可操作

性，盡可能減少改革所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)和消極成本。

相關(guān)鏈接

大部制改革三模式

●單部門(mén)突破的成都模式

作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，成都市政府把與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系最為密切的農(nóng)、林、水和交通部門(mén)作為改革的突破口。從2005年年初開(kāi)始，先后推出了撤并機(jī)構(gòu)的舉措：撤銷(xiāo)農(nóng)牧局、農(nóng)機(jī)局，成立農(nóng)業(yè)委員會(huì)等等。成都市政府大部制改革思路的主要特點(diǎn)，是以單部門(mén)突破來(lái)改革職能交叉分割體制。從效果上看，成都市新組建的水務(wù)局結(jié)束了長(zhǎng)期存在的多龍治水而難治水的局面，形成了一龍治水而善治水的良好格局。當(dāng)然，成都市的大部制改革也面臨一些難題，如機(jī)構(gòu)上下不對(duì)口、人員分流難等。

●兩集中、兩到位的鎮(zhèn)江模式

2004年，鎮(zhèn)江市政府明確提出市行政服務(wù)中心要盡快實(shí)施以歸并審批

職能為核心的兩集中、兩到位，即進(jìn)駐行政服務(wù)中心的各部門(mén)行政審批職能向一個(gè)處室集中，部門(mén)行政服務(wù)處向行政服務(wù)中心集中;部門(mén)行政審批事項(xiàng)進(jìn)駐行政服務(wù)中心的工作要落實(shí)到位，部門(mén)對(duì)窗口工作人員的授權(quán)要落實(shí)到位。鎮(zhèn)江模式體現(xiàn)了大部制職能歸并、統(tǒng)一的要求，極大地提高了行政效率。但也應(yīng)當(dāng)指出，鎮(zhèn)江模式僅僅注重機(jī)構(gòu)與職能集中、事項(xiàng)與人員到位，未能真正體現(xiàn)各種行政權(quán)力相互協(xié)調(diào)的訴求。

●多牌同掛的隨州模式

隨州市政府的大部制改革呈現(xiàn)出整體推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。隨州市的主要做法是，把一些職能相近的機(jī)構(gòu)合并，有的只掛牌不單設(shè)。比如，外事、僑務(wù)和旅游部門(mén)合并，設(shè)立外事僑務(wù)旅游局文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并，統(tǒng)稱(chēng)文體局。促進(jìn)了行政效率的提高。當(dāng)然，隨州市的大部制改革也出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)反彈的困局，改革7年多出了9個(gè)市直機(jī)構(gòu)。

第二篇：大部制改革方案

大部制改革方案

大部制即為大部門(mén)體制，即為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門(mén)，組成超級(jí)大部的政府組織體制。特點(diǎn)是擴(kuò)大一個(gè)部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。2013年3月10日披露的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案表明，新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革即將啟動(dòng)，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)將減少至25個(gè)。

大部制改革方案

2013年3月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，開(kāi)

啟新一輪大部制改革。國(guó)務(wù)院組成部門(mén)將減少至25個(gè)。

(一)實(shí)行鐵路政企分開(kāi)

將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部。交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，加快推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)。組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)，負(fù)責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營(yíng)鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)，承擔(dān)專(zhuān)運(yùn)、特運(yùn)任務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。

不再保留鐵道部。

(二)組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)

將衛(wèi)生部的職責(zé)、國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的計(jì)劃生育管理和服務(wù)職責(zé)整合，組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員

會(huì)。主要職責(zé)是，統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)資源配置，組織制定國(guó)家基本藥物制度，擬訂計(jì)劃生育政策，監(jiān)督管理公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)，負(fù)責(zé)計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作等。

將國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)劃入國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。

國(guó)家中醫(yī)藥管理局由國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)管理。

不再保留衛(wèi)生部、國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)。

(三)組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局

將國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室的職責(zé)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國(guó)家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。主要職責(zé)是，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全

性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)。

保留國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，具體工作由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔(dān)。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局加掛國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室牌子。

新組建的國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。將商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。

不再保留國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局和單設(shè)的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室。

(四)組建國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局

將國(guó)家新聞出版總署、國(guó)家廣播電影電視總局的職責(zé)整合，組建國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局。主要職責(zé)是，統(tǒng)籌規(guī)劃新聞出版廣播電影電視事業(yè)產(chǎn)

業(yè)發(fā)展，監(jiān)督管理新聞出版廣播影視機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)以及出版物、廣播影視節(jié)目的內(nèi)容和質(zhì)量，負(fù)責(zé)著作權(quán)管理等。國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局加掛國(guó)家版權(quán)局牌子。

不再保留國(guó)家廣播電影電視總局、國(guó)家新聞出版總署。

(五)重新組建國(guó)家海洋局

將現(xiàn)國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理。主要職責(zé)是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等。國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。國(guó)家海洋委員會(huì)的具體工作由國(guó)家海洋局

承擔(dān)。

(六)重新組建國(guó)家能源局

將現(xiàn)國(guó)家能源局、國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)的職責(zé)整合，重新組建國(guó)家能源局，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)管理。主要職責(zé)是，擬訂并組織實(shí)施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負(fù)責(zé)能源監(jiān)督管理等。

不再保留國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)。

改革概念：

大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能。根據(jù)一些學(xué)者的不完全統(tǒng)計(jì)，在國(guó)務(wù)院現(xiàn)有的66個(gè)部門(mén)中，職責(zé)多達(dá)80多項(xiàng)，僅建設(shè)部門(mén)就與發(fā)改委、交通部門(mén)、水利部門(mén)、鐵道部門(mén)、國(guó)土部門(mén)等24個(gè)部門(mén)存在職責(zé)交叉。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部委。行政職能的錯(cuò)位和交叉，不僅造成了部門(mén)之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過(guò)多經(jīng)濟(jì)資源被行政機(jī)構(gòu)自身消耗掉;更重要的是，它無(wú)法履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等職能，無(wú)法向民眾

提供合格的公共服務(wù)和社會(huì)保障等。因此，必須對(duì)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合，改變政府機(jī)構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象，通過(guò)減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，降低各部門(mén)協(xié)調(diào)困難，使政府運(yùn)作更有效率，更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位。而不僅僅是像過(guò)去一樣，簡(jiǎn)單地推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與中介組織分開(kāi)，雖然這些是政府機(jī)構(gòu)改革中最基礎(chǔ)性的工作。

換言之，推行大部制同時(shí)就意味著政府職能必須以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，從而使得政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)。如果大部制改革達(dá)不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，那么，它就會(huì)像之前的歷次政府機(jī)構(gòu)改革一樣，陷入精簡(jiǎn)膨脹再精簡(jiǎn)再膨脹的怪圈。這種可能性是存在的。因?yàn)榇蟛恐埔粋€(gè)直接的目的就是要打破現(xiàn)有的部門(mén)利益，但正如人們所擔(dān)心的，如果幾個(gè)部合并成為一個(gè)超級(jí)部，權(quán)力很大，對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督恐怕更加困難，因此，若沒(méi)有建立起

有效的權(quán)力約束機(jī)制，在大部制下，原來(lái)的部降格為司，閻王變成了小鬼，可手中的權(quán)沒(méi)有變，仍然行使過(guò)去部的職權(quán)，那么，大部制改革就可能把過(guò)去分散的部門(mén)利益，積聚為集中的部門(mén)利益。要解決這一難題，惟有真正轉(zhuǎn)變政府職能。

總之，大部制是社會(huì)大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。而一個(gè)整合了不同部門(mén)利益的強(qiáng)勢(shì)大部委，其職能也應(yīng)該適應(yīng)和體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共行政的管理需求。隨著兩會(huì)的來(lái)臨，有關(guān)大部制改革將會(huì)受到社會(huì)的更多關(guān)注，筆者衷心地希望這次大部制改革能夠收到扎扎實(shí)實(shí)的成效，政府部門(mén)都能成為一個(gè)個(gè)辦事干練、勤政為民的政府。

第三篇：順德大部制改革方案

順德大部制改革方案

將原有的41個(gè)黨政部門(mén)大刀闊斧砍為16個(gè)，精簡(jiǎn)幅度接近2/3。而僅有的10個(gè)區(qū)政府

工作部門(mén)，有7個(gè)局長(zhǎng)由常委或副區(qū)長(zhǎng)兼任。順德區(qū)此次精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的另一個(gè)亮點(diǎn)，就是最多“1正5副”制機(jī)構(gòu)職能調(diào)整的具體情況如下：

調(diào)整后黨委機(jī)構(gòu)（6個(gè)）

● 區(qū)紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān)

組建區(qū)政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局，與區(qū)紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān)合署辦公。將區(qū)監(jiān)察局、審計(jì)局的職責(zé)整合劃入?yún)^(qū)政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局。不再保留區(qū)監(jiān)察局、審計(jì)局。區(qū)信訪局并入政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局，在區(qū)政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)掛牌。

● 區(qū)委辦公室

區(qū)政府辦公室與區(qū)委辦公室合署辦公，掛區(qū)決策咨詢(xún)和政策研究室牌子。

● 區(qū)委組織部

區(qū)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室與區(qū)委組織部合署辦公。將區(qū)人事局機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人事管理的職責(zé)劃入?yún)^(qū)委組織部（區(qū)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室）。

● 區(qū)委宣傳部

組建區(qū)文體旅游局，與區(qū)委宣傳部合署辦公。將區(qū)文體廣電新聞出版局（版權(quán)局）除文體許可及文化綜合執(zhí)法以外的職責(zé)、旅游局除旅游市場(chǎng)監(jiān)管以外的職責(zé)劃入?yún)^(qū)委宣傳部（區(qū)文體旅游局）。不再保留區(qū)文體廣電新聞出版局（版權(quán)局）、旅游局。

● 區(qū)委政法委員會(huì)

區(qū)司法局與區(qū)委政法委員會(huì)合署辦公。

● 區(qū)委社會(huì)工作部

組建區(qū)民政宗教和外事僑務(wù)局，與區(qū)委社會(huì)工作部合署辦公，掛區(qū)港澳臺(tái)工作辦公室牌子。將區(qū)委統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作部、區(qū)外事僑務(wù)局、民族宗教事務(wù)局、工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的職責(zé)，區(qū)殘疾人聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)除殘疾人就業(yè)培訓(xùn)以外的職責(zé)，區(qū)農(nóng)業(yè)局管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)，區(qū)民政局雙擁優(yōu)撫、基層政權(quán)建設(shè)、民間組織管理的職責(zé)，整合劃入?yún)^(qū)委社會(huì)工作部（區(qū)民政宗教和外事僑務(wù)局）。不再保留區(qū)委農(nóng)村工作部、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作部、區(qū)外事僑務(wù)局、民族宗教事務(wù)局。工青婦等群團(tuán)組織歸口區(qū)委社會(huì)工作部，按各自章程運(yùn)作。調(diào)整后政府機(jī)構(gòu)（10個(gè)）

● 區(qū)發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局

佛山市規(guī)劃局順德分局由市垂直管理調(diào)整為順德區(qū)政府管理。將佛山市規(guī)劃局順德分局、區(qū)發(fā)展和改革局（物價(jià)局）、統(tǒng)計(jì)局的職責(zé)，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的職責(zé)、佛山市國(guó)土資源局順德分局土地利用總體規(guī)劃的職責(zé)，區(qū)環(huán)境保護(hù)局生態(tài)保護(hù)規(guī)劃的職責(zé)，整合劃入發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局。不再保留區(qū)發(fā)展和改革局、統(tǒng)計(jì)局、佛山市規(guī)劃局順德分局。區(qū)物價(jià)局在發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)掛牌。

● 區(qū)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局

將區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作局）、科學(xué)技術(shù)局（知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、信息產(chǎn)業(yè)局）、農(nóng)業(yè)局（畜牧獸技術(shù)局（知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、信息產(chǎn)業(yè)局）、農(nóng)業(yè)局（畜牧獸醫(yī)局）。

● 區(qū)教育局

進(jìn)一步優(yōu)化整合教育資源，做大做強(qiáng)教育事業(yè)。

● 區(qū)公安局

佛山市公安局順德分局由垂直管理調(diào)整為順德區(qū)政府管理，更名為佛山市順德區(qū)公安局。

● 區(qū)財(cái)稅局

佛山市順德區(qū)地方稅務(wù)局由垂直管理調(diào)整為順德區(qū)政府管理。將區(qū)財(cái)政局、佛山市順德區(qū)地方稅務(wù)局的職責(zé)整合劃入?yún)^(qū)財(cái)稅局。不再保留區(qū)財(cái)政局、佛山市順德區(qū)地方稅務(wù)局。區(qū)財(cái)稅局地稅業(yè)務(wù)工作由省地方稅務(wù)局直接領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)財(cái)稅局代表區(qū)政府聯(lián)系佛山市順德區(qū)國(guó)家稅務(wù)局，區(qū)公有資產(chǎn)管理辦公室由區(qū)財(cái)稅局歸口聯(lián)系。

● 區(qū)人力資源和社會(huì)保障局

將區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局的職責(zé)、人事局除機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人事管理以外的職責(zé)、民政局的社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利的職責(zé)、衛(wèi)生局農(nóng)村合作醫(yī)療管理的職責(zé)、總工會(huì)勞動(dòng)競(jìng)賽的職責(zé)、殘疾人聯(lián)合會(huì)殘疾人就業(yè)培訓(xùn)的職責(zé)，整合劃入?yún)^(qū)人力資源和社會(huì)保障局。市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局順德分局由垂直管理調(diào)整為順德區(qū)政府管理，更名為佛山市順德區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局，由區(qū)人力資源和社會(huì)保障局歸口聯(lián)系。不再保留區(qū)人事局、勞動(dòng)和社會(huì)保障局。

● 區(qū)國(guó)土城建和水利局

佛山市國(guó)土資源局順德分局由市垂直管理調(diào)整為順德區(qū)政府管理。將佛山市國(guó)土資源局順德分局、區(qū)建設(shè)局（房產(chǎn)管理局）、水利局的職責(zé)，區(qū)交通局（港航管理局）的建設(shè)職責(zé)，整合劃入?yún)^(qū)國(guó)土城建和水利局。不再保留佛山市國(guó)土資源局順德分局、區(qū)建設(shè)局（房產(chǎn)管理局）、水利局。

● 區(qū)衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育局

佛山市順德區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局由省垂直管理調(diào)整為順德區(qū)政府管理。將區(qū)衛(wèi)生局、人口和計(jì)劃生育局的職責(zé)，以及佛山市順德區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局除食品安全協(xié)調(diào)以外的職責(zé)，整合劃入?yún)^(qū)衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育局。不再保留區(qū)衛(wèi)生局、人口和計(jì)劃生育局。

● 區(qū)市場(chǎng)安全監(jiān)管局

佛山市順德區(qū)工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局由垂直管理調(diào)整為順德區(qū)政府管理。將佛山市順德區(qū)工商

行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的職責(zé)，佛山市順德區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局的食品安全協(xié)調(diào)的職責(zé)，區(qū)衛(wèi)生局的食品安全衛(wèi)生許可和餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責(zé)，區(qū)文體廣電新聞出版局（版權(quán)局）的文體許可及文化綜合執(zhí)法職責(zé)，區(qū)農(nóng)業(yè)局的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)管理職責(zé)，區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局（旅游局）的旅游市場(chǎng)監(jiān)管、生豬屠宰管理職責(zé)，整合劃入市場(chǎng)安全監(jiān)管局。不再保留佛山市順德區(qū)工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、食品藥品監(jiān)督管理局、區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。

● 區(qū)環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局

將區(qū)環(huán)境保護(hù)局、城市管理行政執(zhí)法局的職責(zé)，區(qū)交通局（港航管理局）除交通建設(shè)以外的職責(zé)，區(qū)建設(shè)局的公用事業(yè)管理職責(zé)，整合劃入?yún)^(qū)環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局。不再保留區(qū)環(huán)境保護(hù)局、交通局（港航管理局）、城市管理行政執(zhí)法局。佛山市順德區(qū)氣象局由垂直管理調(diào)整為順德區(qū)政府管理，歸口區(qū)環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局聯(lián)系，掛區(qū)地震辦公室牌子。

第四篇：大部制 呼之欲出

我國(guó)政府又將對(duì)自己龐大的行政體系進(jìn)行改革，這一次的行動(dòng)代號(hào)是“大部制”。

雖然改革的具體方案目前依然秘而不宣，但改革趨勢(shì)官方已明確，中共中央政策研究室副主任鄭新立近日說(shuō)，有關(guān)部門(mén)正在抓緊研究大部委制，這將成為2008年改革的重點(diǎn)。有消息稱(chēng)，改革方案或?qū)⑻峤唤衲辍皟蓵?huì)”討論。以大部制為代表的第六次行政體制改革，已是風(fēng)雨欲來(lái)。

此前已有報(bào)道說(shuō)，十七大后國(guó)務(wù)院已經(jīng)成立專(zhuān)門(mén)的聯(lián)席會(huì)議，召集有關(guān)人員研討“行政體制改革”方案。而關(guān)于部委合并動(dòng)向，媒體也多有報(bào)道和猜測(cè)，包括大能源部、大交通部、大農(nóng)業(yè)部等各種合并方案也被提及，諸如資源與環(huán)境保護(hù)部門(mén)、大農(nóng)業(yè)部門(mén)、大文化部門(mén)、大衛(wèi)生部門(mén)等也應(yīng)在逐步推進(jìn)之列。

按照此前幾次行政體制改革的規(guī)律，今年執(zhí)政黨的二中全會(huì)上將會(huì)對(duì)方案進(jìn)行討論，隨后3月份，新一屆政府提出行政改革的整體方案，交全國(guó)人代會(huì)審議，如獲通過(guò)，大概在8月份左右，試點(diǎn)部委層面的改革就要完成，隨后的2009年，省市級(jí)的配套改革或?qū)㈤_(kāi)始。在討論大部制改革時(shí)，被廣泛提及的原因，是中國(guó)龐大的部委體系。

經(jīng)過(guò)5次改革后，中國(guó)依然有國(guó)務(wù)院組成部委28個(gè)，而同樣的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，英國(guó)、法國(guó)都是18個(gè)，美國(guó)15個(gè)，日本則只有1府12省廳。這還不包括其他的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，以及諸如西部開(kāi)發(fā)辦、東北振興辦、綠化辦、老齡辦等一百多個(gè)中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

一些例子聽(tīng)起來(lái)頗為極端，比如交通部負(fù)責(zé)路政管理，公安部負(fù)責(zé)道路安全管理，兩部門(mén)為此屢有不同意見(jiàn)。再比如一輛出租車(chē)，在城市運(yùn)行歸建設(shè)部管轄，一旦出城行駛在公路上就歸交通部管理。更極端的例子發(fā)生在鮮花身上：按照部委分工，草本花卉歸農(nóng)業(yè)部管，木本花卉歸國(guó)家林業(yè)局管，一個(gè)花農(nóng)要面對(duì)兩個(gè)部委。

事實(shí)上，多頭管理的弊端幾乎無(wú)處不在，“在人力資源管理方面，勞動(dòng)保障、人事、教育部門(mén)職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設(shè)、國(guó)土資源等部門(mén)職能交叉；在信息產(chǎn)業(yè)管理方面，信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)新辦、廣電總局等部門(mén)職能交叉。”國(guó)家行政學(xué)院教授李軍鵬說(shuō)。建設(shè)部甚至與發(fā)改委、交通部、鐵道部、國(guó)土資源部等24個(gè)部門(mén)存在職責(zé)交叉。其他比如食品衛(wèi)生監(jiān)管中，衛(wèi)生部門(mén)管餐館、質(zhì)檢部門(mén)管產(chǎn)品、工商部門(mén)管市場(chǎng)，各自為戰(zhàn)；在能源行業(yè)，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、電監(jiān)會(huì)多頭監(jiān)管。部門(mén)數(shù)量如此冗雜，由此造成矛盾頗多，一些小事都要涉及到部際交涉，而每個(gè)部委又歸不同的副總理分管，如果矛盾激烈，甚至要麻煩兩個(gè)副總理協(xié)調(diào)。

＂大部制＂落實(shí)到市縣一級(jí)，對(duì)宣城無(wú)疑是一場(chǎng)震動(dòng)．想想，國(guó)稅地稅合并，水利林業(yè)水產(chǎn)部門(mén)合并入農(nóng)委，交通部門(mén)的重組和分流，質(zhì)監(jiān)藥監(jiān)工商合并等等．．．．．．多少人的命運(yùn)！

中國(guó)政府又將對(duì)自己龐大的行政體系進(jìn)行改革，這一次的行動(dòng)代號(hào)是“大部制”。有關(guān)部門(mén)正在抓緊研究大部委制，這將成為2008年改革的重點(diǎn)。有消息稱(chēng)，改革方案或?qū)⑻峤唤衲辍皟蓵?huì)”討論。以大部制為代表的第六次行政體制改革，已是風(fēng)雨欲來(lái)．

此前已有報(bào)道說(shuō)，十七大后國(guó)務(wù)院已經(jīng)成立專(zhuān)門(mén)的聯(lián)席會(huì)議，召集有關(guān)人員研討“行政體制改革”方案。而關(guān)于部委合并動(dòng)向，媒體也多有報(bào)道和猜測(cè)，包括大能源部、大交通部、大農(nóng)業(yè)部等各種合并方案也被提及。諸如資源與環(huán)境保護(hù)部門(mén)、大農(nóng)業(yè)部門(mén)、大文化部門(mén)、大衛(wèi)生部門(mén)等也應(yīng)在逐步推進(jìn)之列。

按照此前幾次行政體制改革的規(guī)律，今年執(zhí)政黨的二中全會(huì)上將會(huì)對(duì)方案進(jìn)行討論，隨后3月份，新一屆政府提出行政改革的整體方案，交全國(guó)人代會(huì)審議，如獲通過(guò)，大概在8月份左右，試點(diǎn)部委層面的改革就要完成，隨后的2009年，省市級(jí)的配套改革或?qū)㈤_(kāi)始。部門(mén)之間的合并只是大部制改革的一部分，而部委運(yùn)行機(jī)制的變化則是更核心的方面。每次行政機(jī)構(gòu)改革，部門(mén)利益和官員職位都會(huì)成為改革的重要難點(diǎn)，本次改革亦不例外。1982年的第一次改革，精簡(jiǎn)掉了39個(gè)部門(mén)，而本次政府集體換屆同樣為部委變動(dòng)提供了方

便。

在討論大部制改革時(shí)，被廣泛提及的原因，是中國(guó)龐大的部委體系。經(jīng)過(guò)5次改革后，中國(guó)依然有國(guó)務(wù)院組成部委28個(gè)，而同樣的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，英國(guó)、法國(guó)都是18個(gè)，美國(guó)15個(gè)，日本則只有1府12省廳。這還不包括其他的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，以及諸如西部開(kāi)發(fā)辦、東北振興辦、綠化辦、老齡辦等一百多個(gè)中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

一些例子聽(tīng)起來(lái)頗為極端，比如交通部負(fù)責(zé)路政管理，公安部負(fù)責(zé)道路安全管理，兩部門(mén)為此屢有不同意見(jiàn)．再比如一輛出租車(chē)，在城市運(yùn)行歸建設(shè)部管轄，一旦出城行駛在公路上就歸交通部管理。更極端的例子發(fā)生在鮮花身上，按照部委分工，草本花卉歸農(nóng)業(yè)部管，木本花卉歸國(guó)家林業(yè)局管，一個(gè)花農(nóng)要面對(duì)兩個(gè)部委．事實(shí)上，多頭管理的弊端幾乎無(wú)處不在：在人力資源管理方面，勞動(dòng)保障、人事、教育部門(mén)職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設(shè)、國(guó)土資源等部門(mén)職能交叉；在信息產(chǎn)業(yè)管理方面，信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)新辦、廣電總局等部門(mén)職能交叉。建設(shè)部甚至與發(fā)改委、交通部、鐵道部、國(guó)土資源部等24個(gè)部門(mén)存在職責(zé)交叉。其他比如食品衛(wèi)生監(jiān)管中，衛(wèi)生部門(mén)管餐館、質(zhì)檢部門(mén)管產(chǎn)品、工商部門(mén)管市場(chǎng)，各自為戰(zhàn)；在能源行業(yè)，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、電監(jiān)會(huì)多頭監(jiān)管。

部門(mén)數(shù)量如此冗雜，由此造成矛盾頗多，一些小事都要涉及到部際交涉，而每個(gè)部委又歸不同的副總理分管，如果矛盾激烈，甚至要麻煩兩個(gè)副總理協(xié)調(diào)。

第五篇：淺談大部制改革

淺談大部制改革

一、“大部制改革”基本概述

所謂“大部制”改革，就是在政府的部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對(duì)集中,由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。大部門(mén)制，是國(guó)外市場(chǎng)化程度比較高的國(guó)家普遍實(shí)行的一種政府管理模式，比如“大運(yùn)輸”、“大農(nóng)業(yè)”等，并在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離等?！按蟛恐聘母铩弊钤缙鹪从谖鞣?，但是歷數(shù)我國(guó)近代維新的各項(xiàng)舉措，不難發(fā)現(xiàn)中國(guó)在“西學(xué)東漸、洋為中用”的過(guò)程中，也曾對(duì)大部制有過(guò)試驗(yàn)。然而由于改革過(guò)于急切，機(jī)構(gòu)改革缺少事前籌劃和事后補(bǔ)救，缺乏對(duì)裁撤官員的安置方案。改革的效果如何還不能確定。

在國(guó)外，“大部制改革”也是近幾十年來(lái)進(jìn)行的一系列的長(zhǎng)期的摸索、探索的過(guò)程，比較成功的是日本、英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)，他們的內(nèi)閣核心部門(mén)的數(shù)量一般都不超過(guò)20個(gè)，比如說(shuō)美國(guó)是15個(gè)，法國(guó)15個(gè)，德國(guó)14個(gè)?！按蟛恐啤睂?shí)行順暢的這些國(guó)家都有共同的特點(diǎn)，那就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較完善、發(fā)達(dá)，同時(shí)政府的主要職能基本覆蓋到了社會(huì)各領(lǐng)域，但政府不是什么都管，主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。市場(chǎng)監(jiān)管，社會(huì)管理和公共服務(wù)，所以核心機(jī)構(gòu)數(shù)量相應(yīng)較少。從國(guó)外幾十年的改革成果不難看出，“大部制改革”絕不是簡(jiǎn)單的部門(mén)相加，關(guān)鍵是要出臺(tái)行政組織法確定好每一部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，并且盡可能使其職責(zé)權(quán)限相互不發(fā)生沖突，這樣以來(lái)，不管大部門(mén)體制的運(yùn)行有多復(fù)雜，它還是可以順利地履行好政府的職責(zé)。然后，隨著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)的機(jī)制逐漸在每一級(jí)政府內(nèi)部和每一個(gè)大部門(mén)內(nèi)部形成，不僅能使行政管理告別過(guò)去的職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理所帶來(lái)的扯皮多、效率低、成本高等問(wèn)題，而且使管理水平不斷向科學(xué)、民主、法治的目標(biāo)邁進(jìn)。

從1982年到2003年我國(guó)先后進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革，五次行政管理體制改革取得了重大進(jìn)展：一是政府機(jī)構(gòu)數(shù)量有所減少。就國(guó)務(wù)院組成部門(mén)而言，1982年改革之前最多的時(shí)候?yàn)?00個(gè)，現(xiàn)在已優(yōu)化到了28個(gè)。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置趨于合理?，F(xiàn)有的政府部門(mén)大多都是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求設(shè)置的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期按照產(chǎn)品行業(yè)設(shè)置的工業(yè)部門(mén)大多被撤銷(xiāo)或者合并;政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，已將經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)明確為政府主要職能。但是從實(shí)際的運(yùn)行狀況來(lái)看，國(guó)務(wù)院部門(mén)之間仍然存在嚴(yán)重的職能重疊和交叉，經(jīng)常在具體事務(wù)上形成“多龍治水水難治”的局面。部門(mén)數(shù)量冗雜，一些小事務(wù)都要涉及到部際交涉，多頭管理的弊端表現(xiàn)明顯。中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議，2008年2月25日至27日在北京舉行，通過(guò)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,會(huì)議提出要貫徹黨的十七大關(guān)于加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的要求，著眼于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、保障和改善民生，在加大機(jī)構(gòu)整合力度、探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制等方面邁出重要步伐。并于2008年3月設(shè)置了“大部制改革”的初步試點(diǎn)，構(gòu)建了“大能源”、“大交通”、“大工業(yè)”和“大環(huán)?！钡母窬郑m然從數(shù)量上看國(guó)務(wù)院組成部門(mén)設(shè)置仍為27個(gè)(比第五次機(jī)構(gòu)改革只減少了1個(gè))，但實(shí)際已經(jīng)堅(jiān)定了“大部制改革”的方向，構(gòu)筑了改革的雛形。而這次改革顯然則是要通過(guò)“大部制改革”這一制度示范，使政府機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整開(kāi)始由經(jīng)濟(jì)適應(yīng)型目標(biāo)模式向社會(huì)回應(yīng)型目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，由權(quán)力型政府定位向服務(wù)型政府定位轉(zhuǎn)變。

大部制改革的具體內(nèi)容：

（一）合理配置宏觀調(diào)控部門(mén)職能。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，集中精力抓好宏觀調(diào)控。財(cái)政部要改革完善預(yù)算和稅政管理，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善公共財(cái)政體系。中國(guó)人民銀行要進(jìn)一步健全貨幣政策體系，加強(qiáng)與金融監(jiān)管部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，維護(hù)國(guó)家金融安全。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等部門(mén)要建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系。

（二）加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)。設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家能源委員會(huì)。組建國(guó)家能源局，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)管理。將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的能源行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)及機(jī)構(gòu)，與國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)的核電管理職責(zé)進(jìn)行整合，劃入該局。國(guó)家能源委員會(huì)辦公室的工作由國(guó)家能源局承擔(dān)。不再保留國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)。

（三）組建工業(yè)和信息化部。將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)，國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)核電管理以外的職責(zé)，信息產(chǎn)業(yè)部和國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé)，整合劃入工業(yè)和信息化部。組建國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理。國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局改由工業(yè)和信息化部管理。不再保留國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室。

（四）組建交通運(yùn)輸部。將交通部、中國(guó)民用航空總局的職責(zé)，建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運(yùn)職責(zé)，整合劃入交通運(yùn)輸部。組建國(guó)家民用航空局，由交通運(yùn)輸部管理。國(guó)家郵政局改由交通運(yùn)輸部管理。保留鐵道部，繼續(xù)推進(jìn)改革。不再保留交通部、中國(guó)民用航空總局。

（五）組建人力資源和社會(huì)保障部。將人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部的職責(zé)整合劃入人力資源和社會(huì)保障部。組建國(guó)家公務(wù)員局，由人力資源和社會(huì)保障部管理。不再保留人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部。

（六）組建環(huán)境保護(hù)部。不再保留國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局。

（七）組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。不再保留建設(shè)部。

（八）國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。

大部制改革目標(biāo)：此次大部制改革包含兩個(gè)目標(biāo)：一個(gè)是理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，通過(guò)大部制解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)的問(wèn)題；一個(gè)是為改善民生而重點(diǎn)加強(qiáng)和整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)。即創(chuàng)建服務(wù)型政府。

二、大部制改革的原因

（一）大部制改革是行政體制改革的必然要求

為什么要進(jìn)行大部制改革？從最直觀的原因看，是目前政府機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)不能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，用一句老話(huà)說(shuō)，就是“政府管了不該管的事，該管的事沒(méi)管好”；從深層次原因看，是在我國(guó)逐步進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家行列、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治文化全方位改革對(duì)行政體制改革的必然要求。在改革開(kāi)放30 年的歷史進(jìn)程中，我國(guó)的行政體制改革取得了一些成就。但是，客觀地說(shuō)，過(guò)去的改革僅僅停留在單純的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、組合上，事實(shí)證明這種改革很不徹底，帶來(lái)了很多問(wèn)題。從目前的實(shí)際情況來(lái)看，主要存在以下三個(gè)問(wèn)題：一是政府管理普遍存在著政治、經(jīng)濟(jì)職能過(guò)強(qiáng)而社會(huì)職能較弱的現(xiàn)象，特別是機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)的矛盾以及權(quán)限沖突仍然比較明顯地存在著。比如，在農(nóng)業(yè)管理方面，從中央來(lái)看涉及國(guó)務(wù)院14 個(gè)部（委或局）；在信息產(chǎn)業(yè)管理方面，信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)信辦、廣電總局等部門(mén)和單位職能交叉。這種由多個(gè)部門(mén)管理同一項(xiàng)工作的做法，看起來(lái)是加強(qiáng)了管理，實(shí)際上是減輕了部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，增加了行政成本，也大大淡化了政府應(yīng)有的公共服務(wù)和宏觀管理職能。二是在現(xiàn)行管理體制中，政府職能的越位與缺位并存。比如，遇到有利可圖的事項(xiàng)，一些政府部門(mén)就可能趨之若鶩，制造尋租和創(chuàng)租的機(jī)會(huì)，造成政府職能的越位；而對(duì)于那些關(guān)乎國(guó)家和人民的重大利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益但不會(huì)帶來(lái)部門(mén)利益的事項(xiàng)則消極對(duì)待，造成政府職能的缺位。越位與缺位是“權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益集團(tuán)化”的直接表現(xiàn)。三是我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行的傳統(tǒng)行政管理體制及其改革的滯后，使各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行仍然帶有明顯的“直接經(jīng)濟(jì)干預(yù)型”痕跡。其根源就在于政府部門(mén)有權(quán)無(wú)責(zé)。權(quán)力沒(méi)有制約，責(zé)任無(wú)從追究。分析我國(guó)行政管理體制所存在的問(wèn)題，其根源在于缺乏公共行政。從理論上講，傳統(tǒng)的行政管理體制實(shí)行的是部門(mén)行政，它是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下提出來(lái)的。而現(xiàn)在是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)要求政府實(shí)行公共行政。公共行政是一個(gè)非常重要的概念，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下行政管理的現(xiàn)實(shí)選擇，和部門(mén)行政相比，是一種全新的模式。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，它的主要特征如下：公共性，強(qiáng)調(diào)政府的主要職能是管理社會(huì)公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；公正性，強(qiáng)調(diào)政府是公共利益的代表者和公共意志的執(zhí)行者，因此必須維護(hù)社會(huì)的公平正義；服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)政府管理社會(huì)公共事務(wù)的主要方式是為公民和“顧客”提供良好的服務(wù)。這種公共行政包括公共管理職能、公共權(quán)力運(yùn)行、公共組織體系、公共財(cái)政體制、公共治理結(jié)構(gòu)及公共效能管理。

（二）推行大部制改革也是克服行政組織機(jī)構(gòu)弊端的必然選擇

眾所周知，理論界熟知的理性官僚制是各國(guó)行政機(jī)關(guān)所秉持的重要理念。而如何克服官僚制設(shè)計(jì)層面的固有缺陷，則一直是理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。學(xué)者彼得斯曾經(jīng)指出，發(fā)展中國(guó)家和體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家“在追求政府部門(mén)最大經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，必須重視建立一個(gè)可被預(yù)測(cè)的，屬于全民的，正直的韋伯式的官僚政府?！迸两鹕山沂荆姓毮懿块T(mén)有一種自我膨脹的內(nèi)在傾向，不斷的增長(zhǎng)機(jī)構(gòu)和人員是它的生存本能。公共選擇學(xué)派則認(rèn)為，官僚制行政部門(mén)膨脹動(dòng)機(jī)遵循這樣的公式，即“部門(mén)自身規(guī)模越大=預(yù)算越多=權(quán)力越大”。他們指出，政府官員的眼里，追求的是效用函數(shù)的最大化，其中包括選票、薪金、所在機(jī)構(gòu)的規(guī)模、榮譽(yù)、額外所得、權(quán)力和地位等。近年來(lái)各國(guó)接連曝光的某些貪腐大案，就是官僚體制下權(quán)力尋租、濫用的集中體現(xiàn)。除此之外，從我國(guó)政府組織功能看,還存在以下問(wèn)題, 而這些問(wèn)題正構(gòu)成了大部制改革的重要原因:(1)政府職能不夠清晰, 缺乏平衡性關(guān)于政府職能覆蓋的范圍。聯(lián)合國(guó)制定了一個(gè)具有普適性?xún)r(jià)值的政府職能標(biāo)準(zhǔn), 包括十個(gè)領(lǐng)域: 一為一般性公共服務(wù)； 二為國(guó)防；三為秩序與社會(huì)安全；四為經(jīng)濟(jì)職能； 五為環(huán)境保護(hù)；六為教育； 七為衛(wèi)生； 八為娛樂(lè)、文化與宗教；九為住房與社區(qū)； 十為社會(huì)保護(hù)。我國(guó)國(guó)務(wù)院原有28個(gè)部委, 連同直屬局和直屬機(jī)構(gòu)共66個(gè)部門(mén),計(jì)80多項(xiàng)職能, 按照以上標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量, 我國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多過(guò)細(xì)、管理幅度不適當(dāng)、管理對(duì)象與事物重疊, 而這又導(dǎo)致了政出多門(mén)又推諉扯皮、協(xié)調(diào)困難等復(fù)雜問(wèn)題。同時(shí), 我國(guó)政府職能之間并不均衡, 政治、經(jīng)濟(jì)職能過(guò)強(qiáng), 而社會(huì)管理、公共服務(wù)的職能則相對(duì)較弱, 這就出現(xiàn)了越位、缺位、錯(cuò)位 現(xiàn)象。(2)問(wèn)責(zé)困難。組織結(jié)構(gòu)之于組織責(zé)任有著重要影響, 結(jié)構(gòu)是組織中相對(duì)穩(wěn)定的、可以觀察得到的責(zé)任分配和劃分由組織決定的責(zé)任劃分把組織的目標(biāo)分解成不同的團(tuán)體和個(gè)人可以分別致力追求的部分。組織結(jié)構(gòu)是責(zé)任分配與劃分的載體, 通過(guò)這種責(zé)任劃分, 組織責(zé)任則更為明確、具體。相反,如果責(zé)任劃分不清, 就無(wú)法完成一些重要的任務(wù)職責(zé)與活動(dòng)也可能發(fā)生重疊,造成沖突、浪費(fèi)精力并產(chǎn)生非故意的冗員。在我國(guó)目前的行政體制下, 多個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)之間在職責(zé)上存在交叉, 這導(dǎo)致同一任務(wù)承載著多個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)的多重管理, 表面上看似乎是加強(qiáng)了管理力度, 但實(shí)際上造成了部門(mén)之間對(duì)責(zé)任的推諉與扯皮。建構(gòu)問(wèn)責(zé)制政府必須對(duì)公共組織的結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu), 實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)高度整合、責(zé)任劃分明確的大部制。(3)行政效率低、成本高。正由于以上兩個(gè)原因, 降低了行政效率, 還提高了行政成本。因此, 必須轉(zhuǎn)變以往政府機(jī)構(gòu)改革重機(jī)構(gòu)、輕功能的做法, 探索機(jī)構(gòu)整合與職能轉(zhuǎn)變有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制, 從而提高行政效率、降低行政成本。我國(guó)目前的政府機(jī)構(gòu),設(shè)置不同的職責(zé)與部門(mén)可以帶來(lái)專(zhuān)業(yè)化的好處, 但同時(shí)也產(chǎn)生了協(xié)調(diào)與控制問(wèn)題, 不同的部門(mén)都傾向于優(yōu)先考慮自己的利益, 結(jié)果只能是局部最優(yōu)化, 即重點(diǎn)在于達(dá)到部門(mén)的目標(biāo)而不是整體的目標(biāo)。各部門(mén)的努力被分解了, 績(jī)效受到影響。這個(gè)問(wèn)題困擾著政府。官僚制必定會(huì)伴隨著這樣一種危險(xiǎn): 由于專(zhuān)注于行政問(wèn)題而忽視了組織的行政目標(biāo)。

三、改革的具體方法

（一）行政體制方面的具體措施

改革開(kāi)放30 年來(lái)，我國(guó)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)社會(huì)也進(jìn)入一個(gè)新的轉(zhuǎn)型時(shí)期。以大部制為重點(diǎn)的行政體制改革，是一個(gè)改革的策略選擇，與以前歷次機(jī)構(gòu)改革有不同的地方。但是，大部制改革只是行政體制改革的一個(gè)方面，其所涉及到的各種復(fù)雜問(wèn)題，只有根據(jù)行政管理體制改革的總體要求，才能得到解決?？梢哉f(shuō)，大部制改革需要行政體制改革的整體推動(dòng)。因而，當(dāng)前要從推行大部制著眼，系統(tǒng)推進(jìn)行政體制改革，最終建立符合服務(wù)型政府、責(zé)任政府和法治政府要求的政府部門(mén)體制。首先，要解決大部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題。一直以來(lái)，我國(guó)中央和地方實(shí)行條塊結(jié)合的管理模式，即地方分級(jí)行政，中央對(duì)口管理；機(jī)構(gòu)設(shè)置呈“蜂窩煤”結(jié)構(gòu)，下上一般粗，各個(gè)部門(mén)常?！耙婪ǔ镀ぁ?，導(dǎo)致行政效率降低，最后無(wú)人承擔(dān)責(zé)任。因此，必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府間職能配置的基本原則，對(duì)中央政府與地方政府的事權(quán)加以合理安排、明確規(guī)范。中央政府主要處理全國(guó)性的公共事務(wù)，重點(diǎn)解決地區(qū)間交叉的公共事務(wù)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，大部制在縱向分權(quán)的問(wèn)題上，找到了高端的起點(diǎn)，即中央政府與地方政府如何使縱向的分權(quán)問(wèn)題得以制度化。中央政府要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的宏觀管理，地方政府要加強(qiáng)提供公共服務(wù)的能力，這是中央政府和地方政府職能方面的分工。將提供公共服務(wù)的職能主要交由基層政府，強(qiáng)調(diào)中央政府在重大問(wèn)題上的決策責(zé)任，應(yīng)該說(shuō)切中了問(wèn)題的關(guān)鍵所在。具體來(lái)說(shuō)，一要理順中央政府與地方政府的管理權(quán)限，權(quán)責(zé)的劃分應(yīng)該以公共服務(wù)為導(dǎo)向，建立事權(quán)與財(cái)力劃分相匹配的關(guān)系。二要在此基礎(chǔ)上，確實(shí)推動(dòng)以公共財(cái)政體制為重點(diǎn)的中央政府、地方政府關(guān)系的重建，使中央政府和地方政府的財(cái)政關(guān)系與其事權(quán)的劃分相適應(yīng)。三要在事權(quán)明確、財(cái)力配備相適應(yīng)的情況下，建立嚴(yán)格的財(cái)政制度。現(xiàn)在的財(cái)政結(jié)構(gòu)是中央政府最寬裕，省級(jí)政府持平，基層政府主要靠轉(zhuǎn)移支付。比如各地政府（包括一些屬于地方的中央單位等）到京跑項(xiàng)目的問(wèn)題，其原因就是在預(yù)算體制上，包括在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上不公平、不透明。要通過(guò)大部制改革，改變現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，從而避免這個(gè)弊端。從地方政府來(lái)講，需要積極配合中央政府作出相應(yīng)的體制改革，更好地去使用這個(gè)權(quán)力。其次，要解決行政區(qū)劃層級(jí)過(guò)多的問(wèn)題。在大部制下，管理幅度變大，原有的過(guò)多的行政區(qū)劃層級(jí)顯得管理鏈條太長(zhǎng)，需要平衡管理幅度與管理層級(jí)之間的關(guān)系。從世界范圍來(lái)看，主要發(fā)達(dá)國(guó)家或規(guī)模較大國(guó)家的地方行政區(qū)劃層級(jí)大多為二三級(jí)；我國(guó)憲法規(guī)定行政區(qū)劃層級(jí)也只有三級(jí)，省(直轄市、自治區(qū))縣(市區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，主體結(jié)構(gòu)就是省管縣。但是，由于我國(guó)政府的管理幅度偏大，過(guò)去因交通、通信等相對(duì)落后，一些縣區(qū)人口規(guī)模大，實(shí)行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區(qū)劃層級(jí)變成了四級(jí)。行政層級(jí)過(guò)多，管理鏈條過(guò)長(zhǎng)，政策層層過(guò)濾，形成“漏斗效應(yīng)”，中央政府的政策越到基層越是變形走樣。而改革開(kāi)放以來(lái)的五次政府機(jī)構(gòu)改革，都是側(cè)重于從橫向調(diào)整政府的部門(mén)設(shè)置，沒(méi)有從縱向減少政府的層級(jí)設(shè)置。目前，我國(guó)“地區(qū)”一級(jí)建制逐漸演變成了實(shí)體型政府，工作重心轉(zhuǎn)向城市建設(shè)與市政管理；而過(guò)去由議事、決策、行政、司法、財(cái)政為一體的縣級(jí)行政體系被肢解，逐漸形成了“雙重衙門(mén)體制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又長(zhǎng)期處于責(zé)任大、權(quán)力小、效率低的被動(dòng)施政狀態(tài)；村民自治也一直受到了地方行政權(quán)力的制約、且缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障，結(jié)果造成了農(nóng)村地區(qū)“權(quán)力真空”的局因此，解決大部門(mén)體制下的行政區(qū)劃層級(jí)問(wèn)題，應(yīng)按“弱地、強(qiáng)縣、精鄉(xiāng)、實(shí)村”的整體思路進(jìn)行改革，即弱化地區(qū)功能，強(qiáng)化縣級(jí)政府功能，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員，充實(shí)村民自治必要的經(jīng)費(fèi)供給，建立和完善適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)國(guó)情的地方行政體制和農(nóng)村公共財(cái)政制度，不斷提高社會(huì)管理和服務(wù)水平。現(xiàn)在一些省份進(jìn)行的省管縣和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的試點(diǎn)，就是為了改變這一局面所作出的努力。再次，解決政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。我國(guó)傳統(tǒng)的政府權(quán)力配置，實(shí)際上是以執(zhí)行政策為核心的結(jié)構(gòu)。隨著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)機(jī)制的逐漸形成，政府管理開(kāi)始步入科學(xué)化、民主化和法治化軌道。黨的十七大報(bào)告提到大部制改革時(shí)，提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，這意味著大部制的整體構(gòu)建要與政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約，并在此基礎(chǔ)上建立權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。這種制約從行政體制角度看，是在行政權(quán)內(nèi)部進(jìn)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的分離。在運(yùn)行機(jī)制方面，有兩種模式可供選擇：一是在部與部之間，讓不同的部門(mén)分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是在一個(gè)大部門(mén)內(nèi)部，機(jī)構(gòu)的功能要進(jìn)行分化，讓不同的機(jī)構(gòu)分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從外部角度看，是把決策權(quán)交給國(guó)家權(quán)力部門(mén)，行政權(quán)留給政府權(quán)力部門(mén)，監(jiān)督權(quán)留給司法部門(mén)。這樣，不論從哪種角度看，都體現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對(duì)分離的改革思路。當(dāng)然對(duì)大部制的約束監(jiān)督，更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐證明，對(duì)公權(quán)力的制約，最有效的還是來(lái)自外部特別是人大、司法、公眾、媒體等的監(jiān)督。如何發(fā)揮這方面的作用，將對(duì)大部制改革構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。

（二）行政組織方面的具體措施

最高管理層既要保持組織和環(huán)境的結(jié)合性,又要管理組織內(nèi)部各組成部分的相互依賴(lài)性。1.保持組織與環(huán)境之間的結(jié)合性,不僅要進(jìn)行一定的職能合并, 還要根據(jù)環(huán)境變化轉(zhuǎn)變政府職能, 甚至要下放一些權(quán)力, 使之與環(huán)境保持密切的聯(lián)系和及時(shí)的溝通。鑒于中國(guó)的情況, 有些微觀管理方面的職能和職權(quán)應(yīng)該減給地方、企業(yè)或市場(chǎng), 而不是把這些權(quán)力在部門(mén)之間做橫向轉(zhuǎn)移。政府同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)保障的功能, 而不是推給社會(huì)和企業(yè)。2.保持組織內(nèi)部各組成部分之間的相互依賴(lài)性, 就要分別做好部?jī)?nèi)和部際之間的協(xié)調(diào)。(1)部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)大部制的擴(kuò)展性界定必然帶來(lái)組織要素成分的增加, 多成分組織不可避免地面臨平衡其不同成分的能力的問(wèn)題。根據(jù)貝爾與特萊斯的研究結(jié)論, 組織規(guī)模的增大將導(dǎo)致工作分工的增加, 而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個(gè)方向上的復(fù)雜性。公共組織的規(guī)模越大, 其結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜性就可能越大。大部制改革之后的部門(mén)機(jī)構(gòu), 其內(nèi)部組成部門(mén)、規(guī)章制度、人員編制等多個(gè)方面會(huì)更趨復(fù)雜, 其等級(jí)層次、勞動(dòng)分工會(huì)更多, 因此大部?jī)?nèi)部各部門(mén)之間需要在橫向與縱向上進(jìn)行交叉協(xié)調(diào)。大部制涵容多種相互聯(lián)系的職能要素, 大部門(mén)內(nèi)存在著目標(biāo)、時(shí)間表和內(nèi)部工作氛圍等方面有許多差別的分支機(jī)構(gòu)。根據(jù)詹姆斯·湯普森的研究, 組織部分之間的相互依賴(lài)有三種, 即集合的相互依賴(lài)、序列的相互依賴(lài)、互惠的相互依賴(lài)。這三種依賴(lài)形式分別對(duì)應(yīng)著三種不同的協(xié)作模式,即基于標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)作模式、基于計(jì)劃的協(xié)作模式、基于相互調(diào)整的協(xié)作模式。而且, 三種相互依賴(lài)模式的偶然性程度是遞增的, 這導(dǎo)致協(xié)作難度也呈上升趨勢(shì)。根據(jù)湯普森的這一理論, 大部制內(nèi)各部門(mén)之間在很大程度上是一種序列性依賴(lài)甚至是互惠性依賴(lài), 因此, 在大部?jī)?nèi)部各組成部門(mén)之間的協(xié)調(diào)上, 必須注重規(guī)章制度的標(biāo)準(zhǔn)化、工作計(jì)劃的彈性程度以及部門(mén)相互之間的信息傳遞與級(jí)別溝通, 并十分注重協(xié)作成本的最小化, 從而提高部?jī)?nèi)協(xié)作的內(nèi)在一致性。(2)部際協(xié)調(diào)每一個(gè)組織都是一個(gè)系統(tǒng), 其內(nèi)部有幾個(gè)不同的分系統(tǒng)組成, 但是它又都處于一個(gè)更大的系統(tǒng)中。環(huán)境為組織提供資源投入, 并利用其產(chǎn)出。環(huán)境作為一個(gè)超級(jí)系統(tǒng)對(duì)組織本身、組織內(nèi)部各要素有著不同的影響, 而且還對(duì)組織之間的關(guān)系有著深刻的影響。湯普森認(rèn)為, 組織總是內(nèi)嵌在一個(gè)更大的行動(dòng)系統(tǒng)中, 其某些構(gòu)成部分必然會(huì)與一些并不從屬于本組織的組織存在相互依賴(lài), 而這些組織不受制于本組織。這樣, 組織的邊界擴(kuò)展部門(mén)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題就不是對(duì)可控制范圍的變量的協(xié)作, 而是如何對(duì)于那些組織無(wú)法控制的約束條件和偶然事件即經(jīng)濟(jì)學(xué)家所謂的外生變量作出調(diào)整。對(duì)于大部制而言, 這里的外生變量存在兩種可能形態(tài), 一種可能是外生變量本身即是大部制中一個(gè)部門(mén)除外的其它部門(mén);另一種可能是部際之間共同面臨的環(huán)境條件與事件構(gòu)成了外生變量。前一種外生變量需要直接性的部門(mén)協(xié)調(diào), 以協(xié)調(diào)矛盾、解決部門(mén)之間的沖突;而后一種外生變量需要的則是通過(guò)部際之間的共同協(xié)作來(lái)共同應(yīng)對(duì)環(huán)境提出的挑戰(zhàn)與環(huán)境危機(jī), 說(shuō)到底, 這本質(zhì)上還是一種高強(qiáng)度的部際協(xié)調(diào)。大部制改革要注重構(gòu)建部際之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制, 有必要通過(guò)諸如正式會(huì)議與非正式交流、構(gòu)建任務(wù)小組等適當(dāng)打破部際界限以完成特定工作任務(wù), 也可以委派專(zhuān)職協(xié)調(diào)角色、通過(guò)設(shè)計(jì)矩陣結(jié)構(gòu)交叉協(xié)調(diào)等多種方式來(lái)進(jìn)行部際之間的協(xié)調(diào), 以應(yīng)對(duì)環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。

四、大部制改革的評(píng)價(jià)

（一）大部制改革的積極作用

大部門(mén)體制要求把業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門(mén)進(jìn)行合并，集中由一個(gè)大部門(mén)統(tǒng)一行使。一方面可以精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，減少部門(mén)之間的職能交叉和權(quán)限沖突，簡(jiǎn)化公務(wù)手續(xù)，規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行；另一方面也可以減少橫向協(xié)調(diào)困難，裁撤議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有利于建立統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、高效的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。大部門(mén)體制可以為政府職能轉(zhuǎn)變提供制度保障，并有效減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)。有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)，最終“整合不同的體制，提供無(wú)縫隙的服務(wù)”。

大部制改革是深化行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)。大部制改革預(yù)示行政體制改革新路徑。未來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革將逐步向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展。實(shí)行大部門(mén)的設(shè)置，有利于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、提高行政效能，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，實(shí)現(xiàn)職能整合，減少議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，大大降低行政成本。大部制改革有利于更加有效地解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性問(wèn)題，將為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供更加完善的體制保證。

（二）大部制的不足及改進(jìn)措施

不論什么樣的組織，只有組織中的個(gè)人職責(zé)明確，并得到公平的獎(jiǎng)懲時(shí)，組織才能良好地運(yùn)轉(zhuǎn)，大部制也不例外。大部制要防止在職能更寬泛的情況下，職責(zé)反而更不明確的狀況。大部制還造就了權(quán)力更大的部門(mén)，對(duì)權(quán)力的制約更加迫切。組織與環(huán)境是互動(dòng)的，管理者可以創(chuàng)造、形成并管理組織的生存環(huán)境。組織并非被動(dòng)地接受環(huán)境的制約，有可能采取對(duì)社會(huì)環(huán)境進(jìn)行管制或改造的方式來(lái)維護(hù)或固化自己的利益, 這會(huì)嚴(yán)重影響行政效率的提高和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。大部制可以抑制政府職能交叉、令出多門(mén)、相互扯皮的現(xiàn)象，但其本身并不能解決 權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益集團(tuán)化的現(xiàn)象，不能根本保證執(zhí)政為民的行政目標(biāo)。

解決措施：

第一, 為了和環(huán)境密切聯(lián)系，大部制改革過(guò)程中，要合并職能和轉(zhuǎn)變職能同步進(jìn)行，并下放一些管理權(quán)力。鑒于中國(guó)的情況，大部制改革不只是把職能權(quán)力在部門(mén)之間做橫向轉(zhuǎn)移，有些微觀管理方面的職能和職權(quán)應(yīng)該減給地方、企業(yè)或市場(chǎng), 而政府要加強(qiáng)社會(huì)保障等功能，而不是推給社會(huì)和企業(yè)。

第二, 為解決大部制下部門(mén)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，在大部?jī)?nèi)部各組成部門(mén)之間的協(xié)調(diào)上，注重規(guī)章制度的標(biāo)準(zhǔn)化、部門(mén)相互之間的信息傳遞與級(jí)別溝通，并十分注重協(xié)作成本的最小化，提高部?jī)?nèi)協(xié)作的內(nèi)在一致性。同時(shí)注重構(gòu)建部際之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，可以通過(guò)諸如正式會(huì)議與非正式交流、構(gòu)建任務(wù)小組等適當(dāng)打破部際界限以完成特定工作任務(wù)，也可以委派專(zhuān)職協(xié)調(diào)角色、通過(guò)設(shè)計(jì)矩陣結(jié)構(gòu)交叉協(xié)調(diào)等多種方式來(lái)進(jìn)行部際之間的協(xié)調(diào)，以應(yīng)對(duì)環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。

第三, 為了有效制約已經(jīng)大大擴(kuò)展的權(quán)力，按照 決策、執(zhí)行、監(jiān)督!相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的原則，重塑政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和具體的運(yùn)行機(jī)制。在大部制內(nèi)，一方面功能要分化，一方面要使不同的機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職權(quán), 做到分工明確, 又相互監(jiān)督。為防止行政部門(mén)偏離公共服務(wù)目標(biāo)，在實(shí)行行政結(jié)構(gòu)大部制改革的同時(shí)，實(shí)行相應(yīng)的政治體制改革，加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，尤其是外部監(jiān)督。外部監(jiān)督不僅僅促進(jìn)行政效率的提高，更重要的是保證公共行政的服務(wù)目標(biāo)的公民取向。這就要求行政組織廣泛接受立法、司法和社會(huì)的監(jiān)督，在大部制組織結(jié)構(gòu)的改革的同時(shí)，實(shí)行行政運(yùn)行機(jī)制，乃至于政治體制改革，只有這樣，大部制改革才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。