第一篇：大部制的問題

大部制”這五年

2013-02-27 09:30:21 來源：財經 作者：翁仕友

內容導讀：大部制改革五年，部門間職能交叉、權責脫節的問題沒有根本解決，大而不合的現象突出，涉及核心部門的改革舉步維艱。

大部制改革五年，部門間職能交叉、權責脫節的問題沒有根本解決，大而不合的現象突出，涉及核心部門的改革舉步維艱。而調整部門內部治理結構，是下一步深度改革的重點

按照既定日程，即將召開的第十二屆全國人民代表大會第一次會議，將聽取、審議國務院機構改革和職能轉變方案，除了為加強市場監管和社會管理等目標而新設定部委外，完善2008年“大部制”改革中組建的五個部委亦是工作重點。

五年前的《國務院機構改革方案》，突破性地將政府機構改革的方向確立為“大部制”，政府機構改革不再以精簡機構和人員為主要目的。當年3月，國務院組建了工業和信息化部(下稱“工信部”)、交通運輸部、人力資源和社會保障部(下稱“人社部”)、環境保護部、住房和城鄉建設部(下稱“住建部”)，通過試點，漸進推進“大部制”改革。

中央機構編制委員會辦公室(下稱“中編辦”)及學界研究機構都曾對五個大部進行過評估，對于“大部制”改革的方向和取得的成績給予高度贊揚，同時也指出了改革后出現的職能交叉嚴重，部分職責難以履行等問題。

在中國政法大學黨委書記石亞軍教授看來，原有5個大部的改造和完善，以及發改委職責的科學確立是十八大后政府機構改革的難點。

“怎么把這五個大部完善起來，還有許多工作要做。說實在的，這比新建幾個大部更難，因為它已經建立、運行了五年。”石亞軍說。

大部制得失

部門間職能交叉、權責脫節的問題沒有根本解決；內設機構之間整合不到位；職能轉變尚待深化

一組并不復雜的統計數據，可以簡單明了地透視2008年“大部制”改革的力度與成效。

在上一輪政府機構改革中，涉及到的政府部門15個，減少了正部級機構4個，撤銷議事協調機構26個，中央各部門取消、下放和轉移職能70余項，加強了宏觀調控、能源管理、環境保護等職能160余項。

“最大的成績是明確了政府機構改革的方向和目標。”中國行政管理學會副秘書長沈榮華認為，十七大提出探索“大部制”是一個歷史性突破，改變了以往機構簡單增減的做法，同時促進了政府職能的轉變。2009年7月至2010年3月，負責聯系國務院各部門的中編辦二司分兩批對62個部門進行了評估，在各部門自評基礎上，中編辦二司組織了8個評估組對國家發改委、工信部等20個部門(重點是新組建和職責調整較大的部門)進行了實地調研評估，并分別形成評估報告。

在肯定“大部制”成績的同時，評估組也發現了一些問題，例如有些職能調整、職能轉變的要求和措施沒有得到落實，政府對微觀經濟活動干預仍然過多；部門間協調配合還需加強，一些職責分工還需細化、明確；各部門普遍反映機關人手緊張，呼吁增加內設機構、領導職數等。

中國政法大學“中國行政管理體制現狀調查與改革研究”課題組曾對全國14個省、市、自治區28個地方政府機構改革典型進行了全面摸底，同時對5個大部進行了專門的調研、評估。

該課題組首席專家、中國政法大學黨委書記石亞軍告訴《財經》記者，中國特色“大部制”搭起了架子，立起了牌子，邁起了步子。但是這種“大部制”改革是外延式的，是政府職能的橫向轉移、拼接，難以解決政府職能整合這一核心問題。

綜合多家機構的評估報告及《財經》記者的調查可以看出，“大部制”通過對職能相同或相近部門進行整合、歸并，減少了部門間職能交叉、相互扯皮現象，大大提高行政運行效率，但是2008年“大部制”改革暴露出機構之間、機構內部司局間整合不到位問題，個別部門職能交叉重疊現象嚴重。

其一，改革后，政府機構數量依然偏多，各部門間職能交叉、權責脫節的問題沒有根本解決。

目前，政府組成部門28個，加上直屬機構、直屬事業單位、辦事機構近70個。從發達國家來看，國務院組成部門以15個-18個為宜，因此，政府機構整合空間巨大。

在職責交叉、權責脫節上，仍需深化改革。以保障房建設為例，發改委擁有住房保障的項目審批、中央財政性建設資金安排權，當住建部門需要管理廉租房、農危房改造等建筑工程的質量、面積、安全時，無法獲取發改部門掌握的相應資金。環境保護職能依然分散在環保、發改委、林業、水利、國土、海洋等多個部門，且多個分管部門之間的職責關系并未得到明確規定。國家發改委、鐵道部、公安部、住建部等部委依然承擔著部分交通管理職能。

沈榮華通過調研發現各個部門之間關系沒有理順，從橫向上看，沒有達到有機統一。國家發改委宏觀管理，實際上也管著各個行業，并替代了行業部門的決策權和監督權，工信部、住建部、人社部等行業部門雖然在行業里管政策、標準、規劃，但是很大部分權力在發改委、財政部，造成了行業部門有職責無權力，權責脫節。

其二，內部機構大多整合不到位，司局之間職能交叉嚴重，溝通協調成本高。“大部制”部分解決了部門之間溝通成本高、運行效率低的問題，但改革后，這些問題內部化，亟待進一步解決。部委的一些官員希望實行“大司局”、“大處室”設置。

“名義上是大部，實際上是邦聯，部的內設機構保持原有系統色彩，獨立運行，工信部是這樣，住建部、交通部也是這樣，怎么把這五個大部內設機構之間的邦聯關系變成聯邦，變成一個整體，這是要做的工作。”石亞軍說。

其三，職能轉變不到位，大部制改革促進了政府職能轉變，但是上一輪改革后，在政府越位、缺位這些問題上沒有根本解決，比較突出的例子是發改委、財政部，這兩個宏觀調控部門既管宏觀又管微觀，規劃、審批、監管均有涉獵，限制了其他部門職能的履行。

除此之外，機構設置上下對口關系沒有理順，雖然2008年“大部制”明確不搞“一刀切”，各地可自行探索，但是由于條塊部門的干預，地方政府實際上沒有選擇空間，只能“照葫蘆畫瓢”進行機構設置。

同時，在實際操作中，還存在領導職數超編、基層部門人手緊張等問題。

工信部“爬坡”

“有職責無權力”現象在大部制中并不少見，強勢部門不放權是主因

工信部的成立，出乎許多官員和學者的預料。作為2008年“大部制”改革試點，工信部改革力度大、范圍廣，此后運行中暴露出的問題也“最為典型”。

根據《國務院機構改革方案》，工信部整合了國家發改委的工業行業管理職責、國防科工委核電管理以外的職責、信息產業部、國務院信息化工作辦公室四個部門職責，管理兩個國家局(國家國防科技工業局、國家煙草專賣局)。

國務院發展研究中心技術經濟研究部一位專家曾向《財經》記者透露，工信部設立和中國仍處于工業化大發展階段有關，在發達國家實際上并沒有類似的大工業部。因而工信部的設立并無先進經驗可供借鑒。這給部門組建帶來不少挑戰。

該部以原信息產業部為班底而建，但由于辦公地點過于分散，造成管理困難，同時由于整合部門眾多，人員的思想認識、工作習慣差距較大，組建之初難度頗大。

改革后，工信部主要職責15項，由24個內設機構負責完成，雖然明確堅持一件事情原則上由一個部門負責或牽頭負責，但實際上該部內部司局之間職能交叉、重疊現象并未減輕，僅管理電子的司局就有6個，由此可見一斑。

比起內部掣肘，更大的困難來自外部，即與兄弟部門之間職能交叉、重疊的制約。

2010年3月，在中編辦對各部委中期評估時，時任工信部部長的李毅中專門撰文總結工信部“大部制”得失，李毅中稱該部改革處于“爬坡”階段，體制等深層次問題突出，嚴重制約了大部門制效能的發揮。

李毅中在文章中稱，從職能配置看，由于多種復雜原因，職責到位仍然艱難。比如，工業固定資產投資、生產要素協調保障缺失，存在責權不一致的情況。抑制產能過剩和重復建設、兼并重組、淘汰落后、節能減排、推進“三網融合”等重點工作推動難度很大。這種職責邊界不清，導致工作效率下降。以固定資產投資為例，工信部具有工業固定資產投資方面的職能，但是國家發改委也有該職能，兩邊就“打仗”，在申報項目、審批項目和重大工業問題研究決策上容易出現分歧。

工信部管理工業的職能曾分散在發改委、國資委等部門，“大部制”改革后，這些職責劃歸工信部，但是投資審批、標準、規劃制定等權力和手段未相應劃轉，這導致工信部履行行業管理職能面臨沒有手段的難處。

“有職責無權力”現象在大部中并不少見。上述專家介紹說，部門利益造成一些強勢部門以“這些手段對宏觀調控至關重要”為理由拒絕放權。

因而，“大部制”改革以前，行政管理體制中存在的所有問題，現在依然存在。比如說，職能交叉問題，不但沒有改變，在某些方面還比較嚴重，發改委、工信部、交通部、商務部、住建部、環保部、水利部在很多職能上都交叉。

從工信部的運行得失可以看出，“大部制”是解決機構重疊、職責交叉、政出多門的有效途徑，但是并非一試即靈的“靈丹妙藥”，“大部制”亦有自身的局限性，需要在實踐中摸索解決之道。

求解“大而不合”

部門利益是造成機構重疊、職能交叉現象嚴重的根本原因，也成為“大部制”改革順利推進的攔路虎

在新組建的5個大部中，工信部、交通運輸部、人社部由于涉及多個部門的重組、整合，反映出的問題更為突出，而環保部、住建部則是在原有部委基礎上擴權或職責增加，相對而言，新增的矛盾較少。

交通運輸管理涉及公路(市內運輸、長途運輸、高速公路、農村公路)、鐵路、航空、水路、管道、郵政等多個領域，涉及部門眾多，部門利益復雜，整合難度極大。“大部制”改革后，交通運輸部同樣面臨與其他部門職責交叉等問題，但是各方反映更多的是“部外局”問題。

2008年政府機構改革中，民用航空局和郵政局劃歸交通運輸部管理，雖然方案起草時已經動議合并鐵道部，但是最終因國家大規模建設鐵路之需和鐵道部強烈反對而未能成行，留下遺憾。

“民航、郵政合并了，但是內部怎么整合不明確，應該說是機構改革方案制定得不夠縝密。”上述參與評估的專家認為，部管國家局實際上變成了“部外局”。

“中國行政管理體制現狀調查與改革研究”課題組認為，部與部管國家局之間的關系并非“管理”一詞所能概括，其中包含多個具體問題，例如管什么、怎么管、人員怎么融合、文化怎么融合。根據《國務院關于部委管理的國家局與主管部委關系問題的通知》(國發【1998】12號)規定，部委管理的國家局具有相對獨立的法律地位，有自己的印章和人事、財政權，部委對其沒有實質的管理權，最多只是名義上的管理。

據悉，隨著“大部制”改革深入推進，鐵道部亦將并入交通運輸部。屆時，大交通部門將面臨更復雜的部與部管國家局的關系。兩者能否合理分工、協調配合，勢必會影響綜合運輸體系優勢的發揮。

人社部是在原來人事部和社會保障部基礎上組建而成，新成立的國家公務員局由該部管理。由于新部的工作人員來自人事和社保兩個完全不同的系統，因而在組建以后面臨“融合性不夠”問題。

從社會保障角度來看，社會保障部和民政部業務接近，二者整合更符合“大社保”構想，不過國務院最終定為現有的人社部。

人社部的成立并未消減其與職能相近部門的“磕絆”，一位不愿具名專家舉例說，貴州人社廳成立后，農民工再就業教育培訓職責劃入該部門，但農民工再就業教育培訓的經費卻留在民政廳，造成培訓工作開展不順。

部門利益是造成類似現象的根本原因，也成為“大部制”改革順利推進的攔路虎。

發改委下一步

涉及發改委的改革方案很復雜，最后如何定要看各方的博弈

“發改委是大部制或者說內涵式大部制改革的晴雨表。”石亞軍建議這一輪大部制改革要科學設置發改委職能，及其與其他部委職能的實質剝離。

據悉，新一輪大部制改革將對權力過于集中的部委有所“動作”，有“小國務院之稱”的國家發改委或將成為重點“關照”對象。

知情人士透露，改革的核心是讓發改委從微觀管理中抽身，將其項目審批權、經費審批權等具體權力剝離出來，下放到具體組成部門。“如果發改委沒有這個權力以后，政府機構平行等差問題就會有很大的改變，也會給解決行政資源割據帶來契機。”

位于北京市月壇南街的國家發改委，成立于1952年11月，在國務院組成部門中，它是名副其實的“超級大部”，其職責包括國民經濟規劃、產業和投資政策、體制改革等，職責之寬在該委處(室)設置上可見一二，各個行業部門在國家發改委均有相應的處(室)對應。

2003年3月，國家計委更名為國家發展和改革委員會，此次調整，將原國家經貿委的行業規劃、產業政策、經濟運行調節、技術改造投資管理、多種所有制企業的宏觀指導、促進中小企業發展以及重要工業品、原材料進出口計劃等職能，劃歸國家發改委，是一次名副其實的擴權。在國家宏觀調控體系中，發改委的地位越來越高，同時由于權力過于集中，不易監督而備受爭議。2008年“大部制”改革前，改革國家發改委的呼聲甚高，更有甚者建言一撤了之。在2008年3月份審議通過的《國務院機構改革方案》中明確規定，國家發改委將進一步轉變職能，減少微觀管理事務和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調控。

但是實際上，“大部制”改革之后，發改委雖剝離了部分職能，仍然是“無所不能，包打天下”，依然掌握著各行業規劃、產業政策制定、中央財政性建設資金審批權、改革試點審批權、一定規模以上投資項目審批權，甚至“就連方便面漲價、汽車廠商上什么車型都得發改委下文”。

2009年，為應對國際金融危機，國家推出4萬億經濟刺激計劃，掌握項目審批權的發改委被委以重任，發改委的職能和權力實際上被加強。

在業內人士看來，發改委應該主要集中于規劃、統籌、協調，而非一個全能的大部，知情人士透露，“(涉及)發改委的改革方案很復雜，最后如何定要看各方的博弈了。”

2013年“大部制”改革將更加突出政府職能轉變，通過行政審批制度改革，減少對微觀經濟活動干預，發揮市場的配置作用，同時完善宏觀調控體系和制度。從這個意義上說，政府職能轉變的一個重點就在于合理確立發改委的職責。

內部治理待破題

調整部門內部治理結構，是下一步深度改革的重點

“大部”職能寬、權力大，存在內部協調困難，不易監督等現實問題，因而在部門內建立合理的治理結構十分必要。十七屆二中全會提出了決策、執行、監督相互分離，但是2008年“大部制”改革并未在此有所突破。

作為中編辦的試點之一，深圳市較早探索實行“委-局-辦”模式，其中委側重于決策機構，局側重于執行機構，紀檢、審計為監督機構，從而實現決策、執行、監督分開。

但是由于委、局在行政級別上平級，執行局對于決策的執行有較大自由裁量權，造成執行不順，“沒有辦法形成決策-執行的鏈條”。

據悉，工信部也曾動議按此方式設置內設機構，但是由于中央未有明確規定，最終作罷。

沈榮華介紹說，英聯邦國家實行的是決策、執行、監督治理結構，政府機構中一部分是政策局，專門制定政策，協助決策部長制定政策，另一部分是執行局，大部分公務員在執行局工作。而執行局有多種形式，有的是部的下屬機構，有的是社會化機構。

德國、法國模式和中國較為相似，職能司局參與制定政策，也監督執行，有的就是純粹執行，這種局部分開的模式不同于英聯邦國家的徹底分開。沈榮華認為，從國情角度來看，不能完全照搬英國模式，中國和德國、法國、日本比較接近，職能司局主要是執行政策、監督執行，不是自己具體執行。如果有些事務屬于中央管理的，需要執行，則成立專門的執行局，從而實現部分分開。

按此構想，決策宜在部層面，執行在內設司局，部的直屬事業單位也是執行機構。以交通運輸部為例，部成立民航決策咨詢委員會(以民航人員為主，部內人員及社會專業人員為輔)作為決策機構，民航局為執行機構，紀檢、審計、財務部門發揮監督作用。

但是這種治理模式的設想并未取得共識，部分人士認為決策、執行難以分開，實施分開的難度大。因而在政府機構改革方案中，往往只涉及機構的合并，對于部內司局之間的治理結構并未觸及。

“決策集中化、執行專業化、監督獨立化，用這種結構把機構定位下來。”沈榮華認為，調整部門內部治理結構，是下一步深度改革的重點

第二篇：大部制 呼之欲出

我國政府又將對自己龐大的行政體系進行改革，這一次的行動代號是“大部制”。

雖然改革的具體方案目前依然秘而不宣，但改革趨勢官方已明確，中共中央政策研究室副主任鄭新立近日說，有關部門正在抓緊研究大部委制，這將成為2008年改革的重點。有消息稱，改革方案或將提交今年“兩會”討論。以大部制為代表的第六次行政體制改革，已是風雨欲來。

此前已有報道說，十七大后國務院已經成立專門的聯席會議，召集有關人員研討“行政體制改革”方案。而關于部委合并動向，媒體也多有報道和猜測，包括大能源部、大交通部、大農業部等各種合并方案也被提及，諸如資源與環境保護部門、大農業部門、大文化部門、大衛生部門等也應在逐步推進之列。

按照此前幾次行政體制改革的規律，今年執政黨的二中全會上將會對方案進行討論，隨后3月份，新一屆政府提出行政改革的整體方案，交全國人代會審議，如獲通過，大概在8月份左右，試點部委層面的改革就要完成，隨后的2009年，省市級的配套改革或將開始。在討論大部制改革時，被廣泛提及的原因，是中國龐大的部委體系。

經過5次改革后，中國依然有國務院組成部委28個，而同樣的統計數字，英國、法國都是18個，美國15個，日本則只有1府12省廳。這還不包括其他的國務院直屬機構，以及諸如西部開發辦、東北振興辦、綠化辦、老齡辦等一百多個中央議事協調機構。

一些例子聽起來頗為極端，比如交通部負責路政管理，公安部負責道路安全管理，兩部門為此屢有不同意見。再比如一輛出租車，在城市運行歸建設部管轄，一旦出城行駛在公路上就歸交通部管理。更極端的例子發生在鮮花身上：按照部委分工，草本花卉歸農業部管，木本花卉歸國家林業局管，一個花農要面對兩個部委。

事實上，多頭管理的弊端幾乎無處不在，“在人力資源管理方面，勞動保障、人事、教育部門職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設、國土資源等部門職能交叉；在信息產業管理方面，信息產業部、國新辦、廣電總局等部門職能交叉。”國家行政學院教授李軍鵬說。建設部甚至與發改委、交通部、鐵道部、國土資源部等24個部門存在職責交叉。其他比如食品衛生監管中，衛生部門管餐館、質檢部門管產品、工商部門管市場，各自為戰；在能源行業，國家發改委、商務部、電監會多頭監管。部門數量如此冗雜，由此造成矛盾頗多，一些小事都要涉及到部際交涉，而每個部委又歸不同的副總理分管，如果矛盾激烈，甚至要麻煩兩個副總理協調。

＂大部制＂落實到市縣一級，對宣城無疑是一場震動．想想，國稅地稅合并，水利林業水產部門合并入農委，交通部門的重組和分流，質監藥監工商合并等等．．．．．．多少人的命運！

中國政府又將對自己龐大的行政體系進行改革，這一次的行動代號是“大部制”。有關部門正在抓緊研究大部委制，這將成為2008年改革的重點。有消息稱，改革方案或將提交今年“兩會”討論。以大部制為代表的第六次行政體制改革，已是風雨欲來．

此前已有報道說，十七大后國務院已經成立專門的聯席會議，召集有關人員研討“行政體制改革”方案。而關于部委合并動向，媒體也多有報道和猜測，包括大能源部、大交通部、大農業部等各種合并方案也被提及。諸如資源與環境保護部門、大農業部門、大文化部門、大衛生部門等也應在逐步推進之列。

按照此前幾次行政體制改革的規律，今年執政黨的二中全會上將會對方案進行討論，隨后3月份，新一屆政府提出行政改革的整體方案，交全國人代會審議，如獲通過，大概在8月份左右，試點部委層面的改革就要完成，隨后的2009年，省市級的配套改革或將開始。部門之間的合并只是大部制改革的一部分，而部委運行機制的變化則是更核心的方面。每次行政機構改革，部門利益和官員職位都會成為改革的重要難點，本次改革亦不例外。1982年的第一次改革，精簡掉了39個部門，而本次政府集體換屆同樣為部委變動提供了方

便。

在討論大部制改革時，被廣泛提及的原因，是中國龐大的部委體系。經過5次改革后，中國依然有國務院組成部委28個，而同樣的統計數字，英國、法國都是18個，美國15個，日本則只有1府12省廳。這還不包括其他的國務院直屬機構，以及諸如西部開發辦、東北振興辦、綠化辦、老齡辦等一百多個中央議事協調機構。

一些例子聽起來頗為極端，比如交通部負責路政管理，公安部負責道路安全管理，兩部門為此屢有不同意見．再比如一輛出租車，在城市運行歸建設部管轄，一旦出城行駛在公路上就歸交通部管理。更極端的例子發生在鮮花身上，按照部委分工，草本花卉歸農業部管，木本花卉歸國家林業局管，一個花農要面對兩個部委．事實上，多頭管理的弊端幾乎無處不在：在人力資源管理方面，勞動保障、人事、教育部門職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設、國土資源等部門職能交叉；在信息產業管理方面，信息產業部、國新辦、廣電總局等部門職能交叉。建設部甚至與發改委、交通部、鐵道部、國土資源部等24個部門存在職責交叉。其他比如食品衛生監管中，衛生部門管餐館、質檢部門管產品、工商部門管市場，各自為戰；在能源行業，國家發改委、商務部、電監會多頭監管。

部門數量如此冗雜，由此造成矛盾頗多，一些小事都要涉及到部際交涉，而每個部委又歸不同的副總理分管，如果矛盾激烈，甚至要麻煩兩個副總理協調。

第三篇：大部制改革方案

大部制改革方案

大部制即為大部門體制，即為推進政府事務綜合管理與協調，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。特點是擴大一個部所管理的業務范圍，把多種內容有聯系的事務交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。2013年3月10日披露的國務院機構改革和職能轉變方案表明，新一輪國務院機構改革即將啟動，國務院組成部門將減少至25個。

大部制改革方案

2013年3月10日，國務院發布《國務院機構改革和職能轉變方案》，開

啟新一輪大部制改革。國務院組成部門將減少至25個。

(一)實行鐵路政企分開

將鐵道部擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部。交通運輸部統籌規劃鐵路、公路、水路、民航發展，加快推進綜合交通運輸體系建設。組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責，負責擬訂鐵路技術標準，監督管理鐵路安全生產、運輸服務質量和鐵路工程質量等。組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責，負責鐵路運輸統一調度指揮，經營鐵路客貨運輸業務，承擔專運、特運任務，負責鐵路建設，承擔鐵路安全生產主體責任等。

不再保留鐵道部。

(二)組建國家衛生和計劃生育委員會

將衛生部的職責、國家人口和計劃生育委員會的計劃生育管理和服務職責整合，組建國家衛生和計劃生育委員

會。主要職責是，統籌規劃醫療衛生和計劃生育服務資源配置，組織制定國家基本藥物制度，擬訂計劃生育政策，監督管理公共衛生和醫療服務，負責計劃生育管理和服務工作等。

將國家人口和計劃生育委員會的研究擬訂人口發展戰略、規劃及人口政策職責劃入國家發展和改革委員會。

國家中醫藥管理局由國家衛生和計劃生育委員會管理。

不再保留衛生部、國家人口和計劃生育委員會。

(三)組建國家食品藥品監督管理總局

將國務院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監督管理局的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的生產環節食品安全監督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環節食品安全監督管理職責整合，組建國家食品藥品監督管理總局。主要職責是，對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全

性、有效性實施統一監督管理等。將工商行政管理、質量技術監督部門相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監督管理部門。

保留國務院食品安全委員會，具體工作由國家食品藥品監督管理總局承擔。國家食品藥品監督管理總局加掛國務院食品安全委員會辦公室牌子。

新組建的國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。農業部負責農產品質量安全監督管理。將商務部的生豬定點屠宰監督管理職責劃入農業部。

不再保留國家食品藥品監督管理局和單設的國務院食品安全委員會辦公室。

(四)組建國家新聞出版廣播電影電視總局

將國家新聞出版總署、國家廣播電影電視總局的職責整合，組建國家新聞出版廣播電影電視總局。主要職責是，統籌規劃新聞出版廣播電影電視事業產

業發展，監督管理新聞出版廣播影視機構和業務以及出版物、廣播影視節目的內容和質量，負責著作權管理等。國家新聞出版廣播電影電視總局加掛國家版權局牌子。

不再保留國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署。

(五)重新組建國家海洋局

將現國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。主要職責是，擬訂海洋發展規劃，實施海上維權執法，監督管理海域使用、海洋環境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導。

為加強海洋事務的統籌規劃和綜合協調，設立高層次議事協調機構國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發展戰略，統籌協調海洋重大事項。國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局

承擔。

(六)重新組建國家能源局

將現國家能源局、國家電力監管委員會的職責整合，重新組建國家能源局，由國家發展和改革委員會管理。主要職責是，擬訂并組織實施能源發展戰略、規劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負責能源監督管理等。

不再保留國家電力監管委員會。

改革概念：

大部制改革的核心是轉變政府職能。根據一些學者的不完全統計，在國務院現有的66個部門中，職責多達80多項，僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農業的產前、產中、產后管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現象多，行政效能低下，過多經濟資源被行政機構自身消耗掉;更重要的是，它無法履行宏觀經濟管理、市場監管、社會管理等職能，無法向民眾

提供合格的公共服務和社會保障等。因此，必須對現有政府機構進行有效整合，改變政府機構繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。而不僅僅是像過去一樣，簡單地推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開，雖然這些是政府機構改革中最基礎性的工作。

換言之，推行大部制同時就意味著政府職能必須以提供公共產品和公共服務為己任，從而使得政府權力得以規范、回歸公共服務。如果大部制改革達不到轉變政府職能的效果，那么，它就會像之前的歷次政府機構改革一樣，陷入精簡膨脹再精簡再膨脹的怪圈。這種可能性是存在的。因為大部制一個直接的目的就是要打破現有的部門利益，但正如人們所擔心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權力很大，對它進行監督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起

有效的權力約束機制，在大部制下，原來的部降格為司，閻王變成了小鬼，可手中的權沒有變，仍然行使過去部的職權，那么，大部制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。要解決這一難題，惟有真正轉變政府職能。

總之，大部制是社會大轉型中政府保障服務性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。而一個整合了不同部門利益的強勢大部委，其職能也應該適應和體現市場經濟發展和公共行政的管理需求。隨著兩會的來臨，有關大部制改革將會受到社會的更多關注，筆者衷心地希望這次大部制改革能夠收到扎扎實實的成效，政府部門都能成為一個個辦事干練、勤政為民的政府。

第四篇：淺談大部制改革

淺談大部制改革

一、“大部制改革”基本概述

所謂“大部制”改革，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍雷同的事項，相對集中,由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。大部門制，是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式，比如“大運輸”、“大農業”等，并在公共管理變革中有了新的發展，如決策權與執行權的分離等。“大部制改革”最早起源于西方，但是歷數我國近代維新的各項舉措，不難發現中國在“西學東漸、洋為中用”的過程中，也曾對大部制有過試驗。然而由于改革過于急切，機構改革缺少事前籌劃和事后補救，缺乏對裁撤官員的安置方案。改革的效果如何還不能確定。

在國外，“大部制改革”也是近幾十年來進行的一系列的長期的摸索、探索的過程，比較成功的是日本、英國、美國、法國、德國，他們的內閣核心部門的數量一般都不超過20個，比如說美國是15個，法國15個，德國14個。“大部制”實行順暢的這些國家都有共同的特點，那就是市場經濟比較完善、發達，同時政府的主要職能基本覆蓋到了社會各領域，但政府不是什么都管，主要負責經濟調節。市場監管，社會管理和公共服務，所以核心機構數量相應較少。從國外幾十年的改革成果不難看出，“大部制改革”絕不是簡單的部門相加，關鍵是要出臺行政組織法確定好每一部門的職責權限，并且盡可能使其職責權限相互不發生沖突，這樣以來，不管大部門體制的運行有多復雜，它還是可以順利地履行好政府的職責。然后，隨著決策權、執行權、監督權相互制約和協調的機制逐漸在每一級政府內部和每一個大部門內部形成，不僅能使行政管理告別過去的職能交叉、政出多門、多頭管理所帶來的扯皮多、效率低、成本高等問題，而且使管理水平不斷向科學、民主、法治的目標邁進。

從1982年到2003年我國先后進行了五次機構改革，五次行政管理體制改革取得了重大進展：一是政府機構數量有所減少。就國務院組成部門而言，1982年改革之前最多的時候為100個，現在已優化到了28個。二是機構設置趨于合理。現有的政府部門大多都是按照市場經濟要求設置的，計劃經濟時期按照產品行業設置的工業部門大多被撤銷或者合并;政府職能發生轉變，已將經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務明確為政府主要職能。但是從實際的運行狀況來看，國務院部門之間仍然存在嚴重的職能重疊和交叉，經常在具體事務上形成“多龍治水水難治”的局面。部門數量冗雜，一些小事務都要涉及到部際交涉，多頭管理的弊端表現明顯。中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議，2008年2月25日至27日在北京舉行，通過《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》,會議提出要貫徹黨的十七大關于加快行政管理體制改革、建設服務型政府的要求，著眼于推動科學發展、保障和改善民生，在加大機構整合力度、探索職能有機統一的大部門體制等方面邁出重要步伐。并于2008年3月設置了“大部制改革”的初步試點，構建了“大能源”、“大交通”、“大工業”和“大環保”的格局，雖然從數量上看國務院組成部門設置仍為27個(比第五次機構改革只減少了1個)，但實際已經堅定了“大部制改革”的方向，構筑了改革的雛形。而這次改革顯然則是要通過“大部制改革”這一制度示范，使政府機構和職能調整開始由經濟適應型目標模式向社會回應型目標模式轉變，由權力型政府定位向服務型政府定位轉變。

大部制改革的具體內容：

（一）合理配置宏觀調控部門職能。國家發展和改革委員會要進一步轉變職能，減少微觀管理事務和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調控。財政部要改革完善預算和稅政管理，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善公共財政體系。中國人民銀行要進一步健全貨幣政策體系，加強與金融監管部門的統籌協調，維護國家金融安全。國家發展和改革委員會、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協調機制，形成更加完善的宏觀調控體系。

（二）加強能源管理機構。設立高層次議事協調機構國家能源委員會。組建國家能源局，由國家發展和改革委員會管理。將國家發展和改革委員會的能源行業管理有關職責及機構，與國家能源領導小組辦公室的職責、國防科學技術工業委員會的核電管理職責進行整合，劃入該局。國家能源委員會辦公室的工作由國家能源局承擔。不再保留國家能源領導小組及其辦事機構。

（三）組建工業和信息化部。將國家發展和改革委員會的工業行業管理有關職責，國防科學技術工業委員會核電管理以外的職責，信息產業部和國務院信息化工作辦公室的職責，整合劃入工業和信息化部。組建國家國防科技工業局，由工業和信息化部管理。國家煙草專賣局改由工業和信息化部管理。不再保留國防科學技術工業委員會、信息產業部、國務院信息化工作辦公室。

（四）組建交通運輸部。將交通部、中國民用航空總局的職責，建設部的指導城市客運職責，整合劃入交通運輸部。組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。國家郵政局改由交通運輸部管理。保留鐵道部，繼續推進改革。不再保留交通部、中國民用航空總局。

（五）組建人力資源和社會保障部。將人事部、勞動和社會保障部的職責整合劃入人力資源和社會保障部。組建國家公務員局，由人力資源和社會保障部管理。不再保留人事部、勞動和社會保障部。

（六）組建環境保護部。不再保留國家環境保護總局。

（七）組建住房和城鄉建設部。不再保留建設部。

（八）國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理。明確衛生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任。

大部制改革目標：此次大部制改革包含兩個目標：一個是理順部門職責關系，通過大部制解決機構重疊、職責交叉、政出多門的問題；一個是為改善民生而重點加強和整合社會管理和公共服務部門。即創建服務型政府。

二、大部制改革的原因

（一）大部制改革是行政體制改革的必然要求

為什么要進行大部制改革？從最直觀的原因看，是目前政府機構設置已經不能滿足經濟社會發展的需要，用一句老話說，就是“政府管了不該管的事，該管的事沒管好”；從深層次原因看，是在我國逐步進入市場經濟國家行列、進行經濟社會政治文化全方位改革對行政體制改革的必然要求。在改革開放30 年的歷史進程中，我國的行政體制改革取得了一些成就。但是，客觀地說，過去的改革僅僅停留在單純的機構精簡、組合上，事實證明這種改革很不徹底，帶來了很多問題。從目前的實際情況來看，主要存在以下三個問題：一是政府管理普遍存在著政治、經濟職能過強而社會職能較弱的現象，特別是機構重疊、職責交叉、政出多門的矛盾以及權限沖突仍然比較明顯地存在著。比如，在農業管理方面，從中央來看涉及國務院14 個部（委或局）；在信息產業管理方面，信息產業部、國信辦、廣電總局等部門和單位職能交叉。這種由多個部門管理同一項工作的做法，看起來是加強了管理，實際上是減輕了部門應承擔的責任，增加了行政成本，也大大淡化了政府應有的公共服務和宏觀管理職能。二是在現行管理體制中，政府職能的越位與缺位并存。比如，遇到有利可圖的事項，一些政府部門就可能趨之若鶩，制造尋租和創租的機會，造成政府職能的越位；而對于那些關乎國家和人民的重大利益、長遠利益但不會帶來部門利益的事項則消極對待，造成政府職能的缺位。越位與缺位是“權力部門化，部門利益化，利益集團化”的直接表現。三是我國過去長期實行的傳統行政管理體制及其改革的滯后，使各級政府的機構設置和運行仍然帶有明顯的“直接經濟干預型”痕跡。其根源就在于政府部門有權無責。權力沒有制約，責任無從追究。分析我國行政管理體制所存在的問題，其根源在于缺乏公共行政。從理論上講，傳統的行政管理體制實行的是部門行政，它是在計劃經濟體制下提出來的。而現在是社會主義市場經濟，市場要求政府實行公共行政。公共行政是一個非常重要的概念，是市場經濟體制下行政管理的現實選擇，和部門行政相比，是一種全新的模式。簡單來說，它的主要特征如下：公共性，強調政府的主要職能是管理社會公共事務，提供公共產品和公共服務；公正性，強調政府是公共利益的代表者和公共意志的執行者，因此必須維護社會的公平正義；服務性，強調政府管理社會公共事務的主要方式是為公民和“顧客”提供良好的服務。這種公共行政包括公共管理職能、公共權力運行、公共組織體系、公共財政體制、公共治理結構及公共效能管理。

（二）推行大部制改革也是克服行政組織機構弊端的必然選擇

眾所周知，理論界熟知的理性官僚制是各國行政機關所秉持的重要理念。而如何克服官僚制設計層面的固有缺陷，則一直是理論界關注的熱點問題。學者彼得斯曾經指出，發展中國家和體制轉軌國家“在追求政府部門最大經濟利益的同時，必須重視建立一個可被預測的，屬于全民的，正直的韋伯式的官僚政府。”帕金森定律揭示，行政職能部門有一種自我膨脹的內在傾向，不斷的增長機構和人員是它的生存本能。公共選擇學派則認為，官僚制行政部門膨脹動機遵循這樣的公式，即“部門自身規模越大=預算越多=權力越大”。他們指出，政府官員的眼里，追求的是效用函數的最大化，其中包括選票、薪金、所在機構的規模、榮譽、額外所得、權力和地位等。近年來各國接連曝光的某些貪腐大案，就是官僚體制下權力尋租、濫用的集中體現。除此之外，從我國政府組織功能看,還存在以下問題, 而這些問題正構成了大部制改革的重要原因:(1)政府職能不夠清晰, 缺乏平衡性關于政府職能覆蓋的范圍。聯合國制定了一個具有普適性價值的政府職能標準, 包括十個領域: 一為一般性公共服務； 二為國防；三為秩序與社會安全；四為經濟職能； 五為環境保護；六為教育； 七為衛生； 八為娛樂、文化與宗教；九為住房與社區； 十為社會保護。我國國務院原有28個部委, 連同直屬局和直屬機構共66個部門,計80多項職能, 按照以上標準來衡量, 我國機構設置過多過細、管理幅度不適當、管理對象與事物重疊, 而這又導致了政出多門又推諉扯皮、協調困難等復雜問題。同時, 我國政府職能之間并不均衡, 政治、經濟職能過強, 而社會管理、公共服務的職能則相對較弱, 這就出現了越位、缺位、錯位 現象。(2)問責困難。組織結構之于組織責任有著重要影響, 結構是組織中相對穩定的、可以觀察得到的責任分配和劃分由組織決定的責任劃分把組織的目標分解成不同的團體和個人可以分別致力追求的部分。組織結構是責任分配與劃分的載體, 通過這種責任劃分, 組織責任則更為明確、具體。相反,如果責任劃分不清, 就無法完成一些重要的任務職責與活動也可能發生重疊,造成沖突、浪費精力并產生非故意的冗員。在我國目前的行政體制下, 多個部門機構之間在職責上存在交叉, 這導致同一任務承載著多個部門機構的多重管理, 表面上看似乎是加強了管理力度, 但實際上造成了部門之間對責任的推諉與扯皮。建構問責制政府必須對公共組織的結構進行重構, 實行職能有機統一、機構高度整合、責任劃分明確的大部制。(3)行政效率低、成本高。正由于以上兩個原因, 降低了行政效率, 還提高了行政成本。因此, 必須轉變以往政府機構改革重機構、輕功能的做法, 探索機構整合與職能轉變有機統一的大部門體制, 從而提高行政效率、降低行政成本。我國目前的政府機構,設置不同的職責與部門可以帶來專業化的好處, 但同時也產生了協調與控制問題, 不同的部門都傾向于優先考慮自己的利益, 結果只能是局部最優化, 即重點在于達到部門的目標而不是整體的目標。各部門的努力被分解了, 績效受到影響。這個問題困擾著政府。官僚制必定會伴隨著這樣一種危險: 由于專注于行政問題而忽視了組織的行政目標。

三、改革的具體方法

（一）行政體制方面的具體措施

改革開放30 年來，我國初步建立了社會主義市場經濟體制，我國社會也進入一個新的轉型時期。以大部制為重點的行政體制改革，是一個改革的策略選擇，與以前歷次機構改革有不同的地方。但是，大部制改革只是行政體制改革的一個方面，其所涉及到的各種復雜問題，只有根據行政管理體制改革的總體要求，才能得到解決。可以說，大部制改革需要行政體制改革的整體推動。因而，當前要從推行大部制著眼，系統推進行政體制改革，最終建立符合服務型政府、責任政府和法治政府要求的政府部門體制。首先，要解決大部門的協調機制問題。一直以來，我國中央和地方實行條塊結合的管理模式，即地方分級行政，中央對口管理；機構設置呈“蜂窩煤”結構，下上一般粗，各個部門常常“依法扯皮”，導致行政效率降低，最后無人承擔責任。因此，必須按照市場經濟條件下政府間職能配置的基本原則，對中央政府與地方政府的事權加以合理安排、明確規范。中央政府主要處理全國性的公共事務，重點解決地區間交叉的公共事務。從這個角度來說，大部制在縱向分權的問題上，找到了高端的起點，即中央政府與地方政府如何使縱向的分權問題得以制度化。中央政府要加強對經濟與社會事務的宏觀管理，地方政府要加強提供公共服務的能力，這是中央政府和地方政府職能方面的分工。將提供公共服務的職能主要交由基層政府，強調中央政府在重大問題上的決策責任，應該說切中了問題的關鍵所在。具體來說，一要理順中央政府與地方政府的管理權限，權責的劃分應該以公共服務為導向，建立事權與財力劃分相匹配的關系。二要在此基礎上，確實推動以公共財政體制為重點的中央政府、地方政府關系的重建，使中央政府和地方政府的財政關系與其事權的劃分相適應。三要在事權明確、財力配備相適應的情況下，建立嚴格的財政制度。現在的財政結構是中央政府最寬裕，省級政府持平，基層政府主要靠轉移支付。比如各地政府（包括一些屬于地方的中央單位等）到京跑項目的問題，其原因就是在預算體制上，包括在財政轉移支付上不公平、不透明。要通過大部制改革，改變現行的轉移支付制度，從而避免這個弊端。從地方政府來講，需要積極配合中央政府作出相應的體制改革，更好地去使用這個權力。其次，要解決行政區劃層級過多的問題。在大部制下，管理幅度變大，原有的過多的行政區劃層級顯得管理鏈條太長，需要平衡管理幅度與管理層級之間的關系。從世界范圍來看，主要發達國家或規模較大國家的地方行政區劃層級大多為二三級；我國憲法規定行政區劃層級也只有三級，省(直轄市、自治區)縣(市區)鄉(鎮)，主體結構就是省管縣。但是，由于我國政府的管理幅度偏大，過去因交通、通信等相對落后，一些縣區人口規模大，實行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區劃層級變成了四級。行政層級過多，管理鏈條過長，政策層層過濾，形成“漏斗效應”，中央政府的政策越到基層越是變形走樣。而改革開放以來的五次政府機構改革，都是側重于從橫向調整政府的部門設置，沒有從縱向減少政府的層級設置。目前，我國“地區”一級建制逐漸演變成了實體型政府，工作重心轉向城市建設與市政管理；而過去由議事、決策、行政、司法、財政為一體的縣級行政體系被肢解，逐漸形成了“雙重衙門體制”；鄉鎮政府又長期處于責任大、權力小、效率低的被動施政狀態；村民自治也一直受到了地方行政權力的制約、且缺乏必要的經費保障，結果造成了農村地區“權力真空”的局因此，解決大部門體制下的行政區劃層級問題，應按“弱地、強縣、精鄉、實村”的整體思路進行改革，即弱化地區功能，強化縣級政府功能，精簡鄉鎮政府機構和人員，充實村民自治必要的經費供給，建立和完善適合社會主義市場經濟體制和中國國情的地方行政體制和農村公共財政制度，不斷提高社會管理和服務水平。現在一些省份進行的省管縣和“擴權強縣”的試點，就是為了改變這一局面所作出的努力。再次，解決政府權力結構和運行機制問題。我國傳統的政府權力配置，實際上是以執行政策為核心的結構。隨著決策權、執行權、監督權相互制約和協調機制的逐漸形成，政府管理開始步入科學化、民主化和法治化軌道。黨的十七大報告提到大部制改革時，提出“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，這意味著大部制的整體構建要與政府決策權、執行權、監督權相互協調、相互制約，并在此基礎上建立權力機構和運行機制。這種制約從行政體制角度看，是在行政權內部進行決策、執行、監督三權的分離。在運行機制方面，有兩種模式可供選擇：一是在部與部之間，讓不同的部門分別行使決策權、執行權和監督權；二是在一個大部門內部，機構的功能要進行分化，讓不同的機構分別行使決策權、執行權和監督權。從外部角度看，是把決策權交給國家權力部門，行政權留給政府權力部門，監督權留給司法部門。這樣，不論從哪種角度看，都體現了決策權、執行權、監督權相對分離的改革思路。當然對大部制的約束監督，更值得我們關注的還是如何從外部對其進行監督。實踐證明，對公權力的制約，最有效的還是來自外部特別是人大、司法、公眾、媒體等的監督。如何發揮這方面的作用，將對大部制改革構成很大的挑戰。

（二）行政組織方面的具體措施

最高管理層既要保持組織和環境的結合性,又要管理組織內部各組成部分的相互依賴性。1.保持組織與環境之間的結合性,不僅要進行一定的職能合并, 還要根據環境變化轉變政府職能, 甚至要下放一些權力, 使之與環境保持密切的聯系和及時的溝通。鑒于中國的情況, 有些微觀管理方面的職能和職權應該減給地方、企業或市場, 而不是把這些權力在部門之間做橫向轉移。政府同時加強社會保障的功能, 而不是推給社會和企業。2.保持組織內部各組成部分之間的相互依賴性, 就要分別做好部內和部際之間的協調。(1)部內協調大部制的擴展性界定必然帶來組織要素成分的增加, 多成分組織不可避免地面臨平衡其不同成分的能力的問題。根據貝爾與特萊斯的研究結論, 組織規模的增大將導致工作分工的增加, 而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個方向上的復雜性。公共組織的規模越大, 其結構上的復雜性就可能越大。大部制改革之后的部門機構, 其內部組成部門、規章制度、人員編制等多個方面會更趨復雜, 其等級層次、勞動分工會更多, 因此大部內部各部門之間需要在橫向與縱向上進行交叉協調。大部制涵容多種相互聯系的職能要素, 大部門內存在著目標、時間表和內部工作氛圍等方面有許多差別的分支機構。根據詹姆斯·湯普森的研究, 組織部分之間的相互依賴有三種, 即集合的相互依賴、序列的相互依賴、互惠的相互依賴。這三種依賴形式分別對應著三種不同的協作模式,即基于標準化的協作模式、基于計劃的協作模式、基于相互調整的協作模式。而且, 三種相互依賴模式的偶然性程度是遞增的, 這導致協作難度也呈上升趨勢。根據湯普森的這一理論, 大部制內各部門之間在很大程度上是一種序列性依賴甚至是互惠性依賴, 因此, 在大部內部各組成部門之間的協調上, 必須注重規章制度的標準化、工作計劃的彈性程度以及部門相互之間的信息傳遞與級別溝通, 并十分注重協作成本的最小化, 從而提高部內協作的內在一致性。(2)部際協調每一個組織都是一個系統, 其內部有幾個不同的分系統組成, 但是它又都處于一個更大的系統中。環境為組織提供資源投入, 并利用其產出。環境作為一個超級系統對組織本身、組織內部各要素有著不同的影響, 而且還對組織之間的關系有著深刻的影響。湯普森認為, 組織總是內嵌在一個更大的行動系統中, 其某些構成部分必然會與一些并不從屬于本組織的組織存在相互依賴, 而這些組織不受制于本組織。這樣, 組織的邊界擴展部門面臨的關鍵問題就不是對可控制范圍的變量的協作, 而是如何對于那些組織無法控制的約束條件和偶然事件即經濟學家所謂的外生變量作出調整。對于大部制而言, 這里的外生變量存在兩種可能形態, 一種可能是外生變量本身即是大部制中一個部門除外的其它部門;另一種可能是部際之間共同面臨的環境條件與事件構成了外生變量。前一種外生變量需要直接性的部門協調, 以協調矛盾、解決部門之間的沖突;而后一種外生變量需要的則是通過部際之間的共同協作來共同應對環境提出的挑戰與環境危機, 說到底, 這本質上還是一種高強度的部際協調。大部制改革要注重構建部際之間的協調配合機制, 有必要通過諸如正式會議與非正式交流、構建任務小組等適當打破部際界限以完成特定工作任務, 也可以委派專職協調角色、通過設計矩陣結構交叉協調等多種方式來進行部際之間的協調, 以應對環境提出的挑戰。

四、大部制改革的評價

（一）大部制改革的積極作用

大部門體制要求把業務相似、職能相近的部門進行合并，集中由一個大部門統一行使。一方面可以精簡政府機構，減少部門之間的職能交叉和權限沖突，簡化公務手續，規范公共權力運行；另一方面也可以減少橫向協調困難，裁撤議事協調機構，有利于建立統一、精簡、高效的符合市場經濟和民主法治要求的現代化政府體制。大部門體制可以為政府職能轉變提供制度保障，并有效減少政府對微觀經濟領域的干預。有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質量的公共服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”。

大部制改革是深化行政管理體制改革的重要環節。大部制改革預示行政體制改革新路徑。未來政府機構改革將逐步向“寬職能、少機構”的方向發展。實行大部門的設置，有利于優化政府組織結構、提高行政效能，進一步轉變政府職能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制，實現政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少機構數量，實現職能整合，減少議事協調機構，大大降低行政成本。大部制改革有利于更加有效地解決制約經濟發展的體制性問題，將為我國經濟的長遠發展提供更加完善的體制保證。

（二）大部制的不足及改進措施

不論什么樣的組織，只有組織中的個人職責明確，并得到公平的獎懲時，組織才能良好地運轉，大部制也不例外。大部制要防止在職能更寬泛的情況下，職責反而更不明確的狀況。大部制還造就了權力更大的部門，對權力的制約更加迫切。組織與環境是互動的，管理者可以創造、形成并管理組織的生存環境。組織并非被動地接受環境的制約，有可能采取對社會環境進行管制或改造的方式來維護或固化自己的利益, 這會嚴重影響行政效率的提高和行政目標的實現。大部制可以抑制政府職能交叉、令出多門、相互扯皮的現象，但其本身并不能解決 權力部門化、部門利益化、利益集團化的現象，不能根本保證執政為民的行政目標。

解決措施：

第一, 為了和環境密切聯系，大部制改革過程中，要合并職能和轉變職能同步進行，并下放一些管理權力。鑒于中國的情況，大部制改革不只是把職能權力在部門之間做橫向轉移，有些微觀管理方面的職能和職權應該減給地方、企業或市場, 而政府要加強社會保障等功能，而不是推給社會和企業。

第二, 為解決大部制下部門的協調問題，在大部內部各組成部門之間的協調上，注重規章制度的標準化、部門相互之間的信息傳遞與級別溝通，并十分注重協作成本的最小化，提高部內協作的內在一致性。同時注重構建部際之間的協調配合機制，可以通過諸如正式會議與非正式交流、構建任務小組等適當打破部際界限以完成特定工作任務，也可以委派專職協調角色、通過設計矩陣結構交叉協調等多種方式來進行部際之間的協調，以應對環境提出的挑戰。

第三, 為了有效制約已經大大擴展的權力，按照 決策、執行、監督!相互協調、相互監督的原則，重塑政府權力結構和具體的運行機制。在大部制內，一方面功能要分化，一方面要使不同的機構分別承擔決策、執行、監督的職權, 做到分工明確, 又相互監督。為防止行政部門偏離公共服務目標，在實行行政結構大部制改革的同時，實行相應的政治體制改革，加強對公權力的監督，尤其是外部監督。外部監督不僅僅促進行政效率的提高，更重要的是保證公共行政的服務目標的公民取向。這就要求行政組織廣泛接受立法、司法和社會的監督，在大部制組織結構的改革的同時，實行行政運行機制，乃至于政治體制改革，只有這樣，大部制改革才能實現預期目標。

第五篇：大部制改革

大部制改革

大部制改革的核心是轉變政府職能。根據一些學者的不完全統計，在國務院現有的66個部門中，大部制改革

職責多達80多項，僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農業的產前、產中、產后管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現象多，行政效能低下，過多經濟資源被行政機構自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經濟管理、市場監管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務和社會保障等。因此，必須對現有政府機構進行有效整合，改變政府機構繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。而不僅僅是像過去一樣，簡單地推進“政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開”，雖然這些是政府機構改革中最基礎性的工作。

換言之，推行大部制同時就意味著政府職能必須以提供公共產品和公共服務為己任，從而使得政府權力得以規范、回歸公共服務。如果大部制改革達不到轉變政府職能的效果，那么，它就會像之前的歷次政府機構改革一樣，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這種可能性是存在的。因為大部制一個直接的目的就是要打破現有的部門利益，但正如人們所擔心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權力很大，對它進行監督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起有效的權力約束機制，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權沒有變，仍然行使過去“部”的職權，那么，大部制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。要解決這一難題，惟有真正轉變政府職能。

總之，大部制是社會大轉型中政府保障服務性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。而一個整合了不同部門利益的強勢大部委，其職能也應該適應和體現市場經濟發展和公共行政的管理需求。隨著兩會的來臨，有關大部制改革將會受到社會的更多關注，筆者衷心地希望這次大部制改革能夠收到扎扎實實的成效，政府部門都能成為一個個辦事干練、勤政為民的政府。

推行大部制改革的意義

按照部門的職能大小和機構的數量多少不同，政府機構設置一般有“小部制”與“大部制”兩種類型。小部制的特征是“窄職能、多機構”，部門管轄范圍小、機構數量大、專業分工細、職能交叉多。我國目前實行的即是這種小部門體制。大部制是一種政府政務綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領域、少機構”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少。按照黨的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社會主義市場經濟體制和深化社會管理體制改革的需要，具有重要而顯現的現實意義。

1.有利于減少職能交叉，完善行政運行機制

我國目前政府組織機構設置存在的突出問題是部門過多、職能交叉、權責脫節。據不完全統計，目前國務院部門之間有80多項職責交叉，例如，建設部門與發展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等24個部門存在職責交叉；農業產前、產中、產后管理涉及14個部委（局）；勞務輸出也存在多頭對外的問題；在人力資源管理方面，勞動保障、人事、教育部門職能交叉；在信息產業管理方面，信息產業部、國信辦、廣電總局等部門職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設、國土資源等部門職能交叉，等等。這種較為典型的“小部制”，既造成部門之間的職責交叉、推諉扯皮，又導致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統一管理。職能交叉還損害了國家整體利益的實現，嚴重影響了經濟社會統籌發展。實行“大部制”，能適應信息技術發展帶來的由傳統的以職能為中心的職能導向型政府轉向建設以流程為中心的流程導向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質量的公共服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”。

2.有利于落實“問責制”，建設責任政府

部門過多必然造成職能分散、政出多門，既不利于集中統一管理和加強政府應有權威，又不利于落實“問責制”和建設責任政府。多個部門負責同一項工作的做法，貌似加強領導，實則減輕了部門應承擔的責任，同時，還導致部門利益的滋生，使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化。大部制強調的是部門職能的有機統一和綜合管理，能夠較好地協調職能機構統一和專業分工的關系，對于協調部門關系、強化政府權威和落實責任追究具有重要意義。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應，如果國務院將部門數量控制在20個以內，則地方各級政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設置部門，有利于政令上通下達，便于管理的銜接和延續。

3.有利于行政體制改革的突破和深化，是加快行政管理體制改革的關鍵環節

大部制將是未來行政管理體制改革的重點和亮點，應當將大部制改革放到整個行政管理體制改革的全局來定位和設計，綜合考慮政府改革的系統配套問題，將組織重建、體制變革、機制創新、職能轉變、流程再造、管理方式創新以及相互關系的調整有機結合起來，以全方位推進我國政府組織變革。因此，要從整體推進行政管理體制改革，實現政府治理創新和現代化的高度，充分認識推進大部門的重大意義，將其作為加快行政管理改革的關鍵環節，按照深入貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，加強領導、科學規劃、周密設計、統籌協調、穩步推行。

值得指出的是，大部制改革反映了地方政府對行政體制改革的普遍愿望。據我們課題組2007年暑期在全國14個省的調查，很多地方政府及部門都提出了推進部門整合的意見，這也說明推行大部制改革具有廣泛的社會基礎。

推行大部制改革的原則

1.回應性調適原則。一要回應市場經濟發展的需要。強化宏觀決策，加強市場監管，弱化微觀管理，同時兼顧我國在經濟轉型中培育市場、促進特殊行業發展、有效管理骨干國企的需要。

二要回應社會發展的需要。擴展社會職能，保障基本公共服務的均等化，充分培養社會的自治精神和能力。三要回應利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區利益和行業利益的平衡，既要合理配置利益機制，又要防止追逐違法利益。四要回應技術發展的需要。減少管理層級，實行扁平化管理。

2.總體性統籌原則。一要總體統籌職能設置。構建經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能錯落有致的服務型政府職能架構。二要總體統籌權力配置。加強國務院最高領導層對各部門的統籌能力，同時合理劃分國務院與地方政府人權、財權、事權的權限。三要總體統籌各種關系。統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放，統籌中央和地方關系，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。四要總體統籌府際改革，形成國務院機構改革與地方政府機構改革的協調張力。

3.系統性集中原則。一是整合職能。有機合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權責。健全政府權責體系，形成部門間和層級間合理的權責構成。三是整合機構。減少管理環節和層次，優化結構。四是整合機制。整合大部門內部的運行機制，降低協調成本，提高行政效能。

4.制約性協調原則。一是國務院整體（國務院和部門及部門之間）決策權、執行權與監督權的制約性協調。二是部門內部的決策權、執行權與監督權的制約性協調。三是中央與地方政府之間的決策權、執行權與監督權的制約性協調。

5.總攬性分別原則。一是要進行改革的總體設計，形成包括中央和地方政府，近期和遠期改革的整體方案。二是要實行分層要求，對國務院和省市以下政府改革既要明確共同性，又要有不同針對性。三是要實行分類指導，對東部、西部、中部和東北地區政府改革提出適應地區經濟社會發展狀況的指導。四是要實行分步實施，既要考慮改革目標的實現，又要考慮改革的現實可操作性，盡可能減少改革所帶來的負面效應和消極成本。推行大部制改革需要重點研究的若干問題

1.決策、執行、監督的分離與協調問題

目前我國決策職能與執行職能和監督職能不分現象突出，監督流于形式，使決策部門普遍受到執行利益的干擾，導致問責更加困難，國家利益部門化。解決這個問題，就是要探索建立決策、執行、監督既相互協調又適度分離的行政運行機制，實現決策科學、執行順暢、監督有力。我們認為，建立不同層面的適度分離機制是可供考慮的思路。即：既要在政府部門的整體層面上構建決策、執行、監督適度分離的組織架構，也要在部門內部建立決策與執行相分離的機制，將公共服務和行政執法等方面的執行職能分離出來，設立專門的執行機構，避免集決策、執行、監督于一身的弊端。有些職權的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關系上來考慮。近幾年來，一些部門已經在探索這方面的改革。例如，交通部于1998年實施了水上安全監督管理體制改革，建立了交通部負責決策、交通部海事局負責監督、交通部所屬地方海事機構負責執行的相互協調又適度分離的組織機構體系。

在大部制改革中還需要著力解決市場監管體制問題。我國市場監管部門過多、多頭執法、交叉執法的問題非常突出。例如，對食品的監督管理，目前是農業部門負責初級農產品生產環節的監管，質檢部門負責食品生產加工環節的監督，工商行政管理部門負責食品流通環節的監管，衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管，食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法查處重大事故。地方政府因機構設置不同，涉及食品監管的部門更多，有的省涉及十幾個部門，有的省會城市涉及二十幾個部門。這種分段監管體制，不僅造成部門職責交叉，提高監管成本，而且降低了監管效能，直接影響到人民群眾的生命財產安全。為了從根本上完善市場監管體制，必須按照市場統一、開放、競爭的要求，將現行涉及市場監管的有關機構整合，統一行使市場監管職能，以增強監督的統一、公正和有效。

2.綜合管理部門與專業管理部門的關系問題

我國目前綜合管理職能與專業管理職能配置不科學。綜合管理部門權力過于集中，行業或產業管理部門的行政管理職能不到位、權力分割，項目立項、資金支配等事項都要經過綜合管理部門的層層審批，統籌協調困難，對一些問題難以及時出臺有效的政策。因此，必須進一步理順綜合部門與專業管理部門的關系，做到各負其責、相互協作。一是綜合管理部門的基本定位是服務、協調、指導、監督，主要研究制定國家戰略、重大規劃、宏觀政策，協調解決經濟社會發展中的重大問題，對各個產業或行業存在的共性問題進行統籌協調。為此要切實減少微觀管理和具體審批事項，實現從“項目管理”向“宏觀管理”、從直接管理向間接管理的轉變。二是按照大部制的要求適當拓寬專業管理部門的管理范圍，其工作重點是研究解決產業或行業存在的重大問題，擬定相關法律法規草案和中長期發展規劃及政策，統籌配置行業資源，發布行業信息標準，維護行業市場秩序，開展行業執法監督檢查，提供行業相關信息服務。三是設立專司統籌經濟社會事務的辦事機構，統一協調解決職責交叉和綜合管理事務。

3.推行大部制改革的法律保障問題

大部制改革事關政府體制機制的創新和權力利益的調整，應當按照決策科學化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意愿訴求渠道，在深入調研和廣泛征求社會各界意見的基礎上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國人大審議通過，以提高改革方案的科學性、可行性、合法性和回應性。應當隨著我國法治建設的發展，切實加強行政組織法體系建設，推進行政組織設置、職能定位和機制運行的法治化。由于受計劃經濟和部門立法的影響，我國相當程度上存在一個部門一套法律體系，大部制改革后，有關執法主體、訴訟管轄和法律適用可能會出現一定的問題，必要時可以由全國人大常委會作出有關機構改革中法律適用問題的決定予以解決。同時，大部制改革必然涉及到現行法律法規的修改問題，應當以此為契機，增強我國法律體系的協調統一和實行綜合立法。

4.與其他改革相配套問題

大部制改革作為行政管理體制改革的關鍵環節，涉及到復雜的利益關系和權力關系的調整，是一項系統工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協調、彼此促進。當前特別重要的是應當以政府機構改革為契機，加快推進事業單位分類改革，創新公共產品的提供機制，重視公益性事業單位在提供公共產品和公共服務中的重要作用，還可以更多地采取購買服務的提供方式。要按照政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，將大量的技術性、服務性和經辦性職能交給事業單位和中介組織承擔；規范和發展行業協會、商會等社會中介組織，為政府職能轉變和機構改革提供良好的社會環境。大部制改革和行政管理體制改革在本質上從屬于政治體制改革，特別是有關權力分離和制約問題，需要與司法體制、人大體制相結合來考慮。應當按照十七大確定的“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置”的要求，在政治體制的整體架構中確定改革方案和對策措施。

公共服務型政府與公共財政具有天然的統一性。推進大部制改革，建設服務型政府，應當重視發揮公共財政體制改革的重要作用。西方一些國家沒有組織、人事和編制部門，而機構數量和官員及公務員規模能在數量上控制住，其重要原因就在于建立機構和增加公務員需要有預算，而預算需要議會批準。實際上是預算在控制編制，政府增加機構和人員的權力在議會，政府是不能自我膨脹的。因此，要借鑒發達國家的經驗，改革預算管理體制，既實現預算的編制、執行、監督相分離，也實現編制與預算相結合，發揮預算管理改革對鞏固機構改革成果的約束作用。此外，要發揮預算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過設計科學、規范、公正、透明的預算制度，從源頭上控制和降低行政成本。

5.加強對大部制改革的理論研究

我國以往的機構改革往往是迫于形勢壓力，臨時應付，一般是從政策闡釋的角度提出改革主張，缺乏指導改革實踐的較為系統和理性的、前瞻性的理論闡釋，導致改革的系統性、科學性和前瞻性不夠。換言之，理論滯后于實踐的問題正在日益成為制約我國政府改革的突出問題。當前，在新形勢下加快行政管理體制改革和推行大部制，應當著重對我國政府改革進行理性的反思，從價值選擇的角度討論政府改革與發展市場經濟、實現制度創新、提高政府能力的關系。要加強政府改革與治理的學術研究，特別是加強公共組織理論的研究。要適應全球化和世界性政府改革與治理的發展趨勢，進行國際比較研究，積極借鑒它國經驗。要重視實證研究，立足于轉型期的中國行政管理實踐，調查和總結我國機構設置和改革的經驗，提煉出具有規律性的通行做法，通過理論創新促進體制和機制創新。[1]