第一篇：當前農村基層水利工程建設和發展

當前農村基層水利工程建設和發展

【摘要】農村小型水利是工程農業的命脈，是改善農民生活和保障農業生產的基本條件。幾十年來農村小型水利工程建設取得了一系列成就，為建設社會主義新農村提供了有力的支撐和保障，但農村小型水利工程建設與發展正面臨一些新的挑戰。在分析農村小型水利工程現狀的基礎上，并提出了一系列具有針對性的建設措施，探討了農村小型水利在規劃、建設、管理與改革等方面的一些具體做法。

【關鍵詞】水利工程；存在問題；建設；發展

0 引言

農村水利工程是農村基礎設施的重要組成部分。水利工程的建設為改善農業生產條件，促進農村經濟發展、為農業增效、農民增收發揮了重要作用。農村小型水利工程主要包括小型溝、渠、圩、壩、橋、涵、水庫、機井、排灌站等。這些設施大都分布在偏遠山區，半山區等。農村現有小型水利工程設施一部分是由鄉、村（組）集體投資投勞建成的，一部分是貸款、國債資金或其他農業扶貧開發項目資金興建的。通過發展農村渠系改造、河道整治、小流域治理、水庫加固等小型水利工程建設，有力地改善了農村的村容村貌，有效保護了農村生態環境，提高了人居環境質量，為人水和諧、水與環境和諧創造了良好的條件。

一、農村小型水利工程建設與管理中存在的問題

1、農村實行家庭承包責任制以來，農村小型水利工程建設依然沿用過去的集體組織建設、集體負責管理的模式，農民沒能把水利設施視為與自身利益相關而積極地參與工程的管理。現有小型水利工程管理制度己在很大程度上忽視了農民是農村水利工程建設與管理的主體，沒有發揮農民的農村水利工程管理中的主人翁作用。農民的個體經濟意識較強，集體觀念淡薄，從而在水利工程管理上存在只知用水，不愿管水，在圩堤亂墾亂種、在行洪河道設置魚網魚籪現象屢禁不止，而且圩堤沿線近年又增添不少魚塘，出現了新的“兩水夾一岸”地段。農村水利工程管理粗放，有的灌區支渠以下用水混亂，“跑、冒、滲、漏”較為嚴重，致使水利工程老化失修，毀損嚴重。同時由于各領域的生產進度很難一致也很難統一，彼此間為了各自的牛產需要隨意截流、堵壩、開溝、放水，把水線和明渠搞得支離破碎，干瘡百孔，逐漸失去供水功能，農民們沒辦法只好在原灌內打井種稻。大量開采地下水，也是對水資源的極大浪費，這樣下去，不光是農業生產受到影響，生存環境也會受到破壞。另外，由于近年來的過度墾荒，水體植被越來越少，水土流失嚴重，水庫庫底淤積層越來越厚，而承包者既沒有清淤的意愿也沒有清淤的能力，這樣下去就不單是一個蓄水問題，還潛在著洪災的危險。

2、農村小型水利工程在管理上存在工程產權不清晰、工程維修費用難以落實與水費收繳困難，管理人員能力薄弱、部門職責不明和管理職能不到位等問題。農田水利設施偷竊現象增多，打擊不力。基層管理機構不完善，管理服務人員素質不高，文化層次和專業技術水平較低，管理和服務職能不到位。

3、財政投入不足

由于農村地方各級財力緊，嚴重制約著農村重點水利工程配套和小型水利工程補助。新農村建設以來，雖然國家大力扶持農村水利建設與管理，在規劃布局、項目安排和資金補助上給予很大傾斜。但我國很多農村地處欠發達地區，難有較多資金用于農村水利重點工程的建設配套，致使部分工程無法按期啟動，開工建設的也很難按計劃竣工驗收，加大了繼續向上爭取工程項目的難度。同時所有財政支持的資金與農村水利工程建設所需補助資金差距較大，主要還是靠受益群眾自行解決，政府只能“以獎代補”形式，普灑細雨。

二、農村小型水利工程建設與管理發展構想

農村水利工程管理發展方向應確定為加強農民自主參與小型水利工程的建管，強化水資源管理，建設節水型社會，充分體現持續的、系統的和動態的科學發展觀和建設社會主義新農村的基本要求，切實加大公共財政對小型水利工程建設和管理的支持力度，以政府安排補助資金為引導，以農民民主參與為主體，以加快小型水利工程管理體制改革為動力，逐步建立起保障農村水利可持續發展的和諧自主管理體系。農村小型水利工程的建設管理應向下面幾個方向努力：

1.明確分級管理責任機制。

按工程建設的資金渠道和管理階段對小型水利工程可實行分級管理，分級負責。可將小型水利工程的建管劃分為工程管理、鄉鎮管理和村級管理以及農民用水戶管理四級，并明確各級管理責任，明確分級管理責任機制。

2.加大投資力度，完善農村小型水利工程的建設、維護和運行管理。

除政府持續穩步加大投資以外，同時還可以采取多種投資管理方式。如“土地規模化示范區”的管理模式、“村集體承包土地+轉包小型水利”管理模式、“村委會+用水小組”管理模式、“用水者協會+物業化”管理模式和民營化管理模式。這些模式既減輕了國家經濟負擔，又可以發展民營化水利解決水利投資嚴重不足的問題，并且能夠落實責任主體，降低管理成本，提高服務質量和充分發揮工程效益。

3.提高農民素質，在法律上保障各種農民參與小型水利工程管理的合法地位。

建立各種形式的農村小型水利工程的用水合作組織或水利會，是目前實現農村小型水利工程管理的有效模式，它既是一種農民水利合作組織，同時也是村級集體民主自治方式的一種延伸，因此應該在法律上得到明確的承認和保護。要明確農民用水合作組織的法律地位，制定和完善農民用水者協會注冊登記的有關法規，以此對這項工作進行規范化管理，保證組織的合法性和基本權力、義務。

4.在充分考慮供水成本和用水戶承受能力的基礎上，形成合理的小型水利工程的水費計收、使用和管理監督體系。

長期以來水價偏低，水費實收率較低，無法補償供水成本，導致水利工程管、養經費不足、工程老化、病險加劇，一大批水利工程不能正常安全運行。因此，需要對現行水價進行改革，建立靈活的水價調節機制。對農業用水和非農業用水要區別對待、分類定價。合理確定水價，加強水費征收力度，是促進水管單位轉軌變型和實現水利工程良性發展的必然選擇。改進收費辦法，減少收費環節，積極培育農民用水合作組織，提高水費收繳率。加強計收監督，避免水費征收過程中的截留、挪用、拖欠等，真正體現水資源的商品屬性，明確供水雙方的主體地位。

5.搞好工程發展規劃，適應農業產業結構調整的需要

充分把握當地的農業發展趨勢，與政府農業等部門密切配合，引導當地農民群眾積極參與，因地制宜，合理地制定農村水利工程的長期建設規劃，調整灌溉布局，以適應農業產業結構調整的需要。應該將農村小型水利工程規劃納入到新農村建設的規劃體系中.6.加強工程設施安全，保障水利工程的正常運行。

提高水利工程設施的安全防范意識，健全工程設施的管理制度和落實看管責任人。開展以打擊偷盜、毀壞水利設施的專項斗爭，公開審判，嚴厲打擊，并通過媒體廣泛宣傳、弘揚正氣、威懾罪犯，以保障水利設施的安全。

參考文獻：

[1]王學勇.農村小型水利工程管理的對策和建議[J].甘肅水利水電技術，2005，4：25.[2]劉偉忠.加快天津市農村水利建設的對策建議[J].水利發展研究，2005.11：33.[3]邢昱強.東陽市農村小型水利工程建設與管理[J].浙江水利水電專科學校學報，20O6，2：88-90.

第二篇：干旱山區水利工程建設與發展

干旱山區水利工程建設與發展

分析水利工程建設與發展在干旱山區農業生產，生態城市建設中的作用和潛力，關系社會各領域的用水狀況和調配，以人、水、自然和諧理念，堅持以人為本，科學發展，優化水環境，改善生態條件，減少水土流失，泥沙河流實驗治理，治水興利、防洪排澇、抗旱節水中發揮水利科技強大優勢。農業節水灌溉技術的推廣應用和抗旱措施，極大緩解山區旱情，旱情的持續發生，農作物產量持續穩定增長，近年，國家水利建設宏觀調控政策實施，進一步拓寬興水除害，關注民生的治水方略，水利設施應用拓寬，節能環保、綠色工程、生態工程、景觀工程、河湖歷史文化初俱規模。生活用水和農業用水狀況逐年改善，灌溉效益，生態效益，經濟效益明顯提高。一大批人飲工程建設、水源工程建設投入運行，極大改善了當地群眾的生產生活條件，推動山區農業生產、脫貧致富發揮巨大作用。水利建設投資加大，實現管理增強、進度加快、效益提高、民生改善的水利發展治水方略，進一步解決影響水利建設發展的突出問題，建立資源節約型、環境友好型社會，提高水利服務社會的功能，正確分析水利建設與發展管理運行中各方面因素，探索水利建設與發展行之有效的措施和方法，加強學科建設，實現資源、環境可持續發展水利提供有益借鑒和推動作用。

1、水利工程建設與發展工程措施

1.1 水利工程技術

水利工程建設力求精心設計，施工質量高、工程進度快、機械化程度高，新工藝新材料廣泛應用，管理運行簡便，運行周期長，建設使用年限久，經久耐用，抗沖抗滑穩定性能好，施工工藝先進，技術設備更新，施工精度高，符合設計標準。

1.2 科學規劃治理，整體推進

城市生態建設，河流治理，生態保護，形成河湖水上公園，景觀工程在城市建設中發揮了一定作用，近年，黃河中下游水土保持生態建設面廣，治河工程興建橋、涵、護岸護緹等水工建筑物，寬頂式溢流堰等雍水建筑物，起到攔河防洪作用，保持河流生態健康。水資源、淡水資源利用，水土保持工程及天然林生態建設，防風固沙，山、水、田、林、路統一規劃，庫、壩、緹結合形成生態綠色長廊，水土流失減少，農田水利基本建設平整梯田，加快現代農業發展，由傳統水利向現代水利邁進。水利工程建設發展規劃保障有利于抗旱節水、供水水源、人飲工程，水質檢測、防洪排澇。抗旱節水技術推廣應用緩解山區旱情、旱情的持續發生，農作物產量持續穩定，調整產業結構，改變單一種植模式，規模經營；水利工程建設發展規劃保證有利于灌溉效益、生態效益、經濟效益。灌溉效益發揮不好影響水的有效利用，加強灌溉工程管理，解放大量勞動力，提高生產率。灌溉效益分析有利于提高灌溉工程建設標準：灌溉工程力求灌溉水利用系數高，灌水時間、灌水量、灌水方式、灌溉均勻度、渠系水利用系數高等灌溉工程指標科學合理。水利工程建設發展規劃保證有利于推動生態環境建設、涵養水源、水有效循環系數增長，水資源環境狀況更趨良好。

1.3 水利工程優選分析：

1.3.1 加強技術監管措施，節約經費。

工程經濟優選，減少不合理程序，加強調查研究，做好技術監管，提高工程質量，降低成本費用，符合經濟設計。減少程序，節約工程建設投資項目論證前期準備費，減少工程審批論證會。工程項目勘測、規劃、設計，嚴控技術質量，確保第一手資料真實、準確，規劃符合城市生態建設，人居環境，工程地質條件的詳細論證。根據水利工程建設在社會經濟發展中的作用，對水利學科范疇科學界定，分類指導。

a）性質、用途：水源工程、供水工程、灌溉工程，水土保持工程：生態工程、景觀工程、流域治理，防洪工程

b）管理：水土保持預防監督工程，水資源科學調度檢測工程

c）建筑材料：土石方工程：土壩、水工建筑物：管道工程：混凝土管道、鋼管及PvC管；電力工程：變電設施、水泵、抽水機械。

1.3.2 水利工程建設實施項目分析：

水源工程實施水資源科學調度檢測，優化水資源環境，提高水資源利用率，提供科學依據。

投資項目實施分析：大型人畜飲水工程跨區域引水解決吃水問題逐步實現科學檢測，科學管理入村入戶運行管理方式，水利工程投資大，均屬千萬元工程項目，關鍵做好效益調查和分析，管理運行成本核算，經濟優選設計方案，山區人畜飲水工程就近充分利用山泉、河、溪、地下水可飲用水，建設規劃一批小型人飲工程，節約投資，克服引水管線長，耗能耗材，降低工程造價。目前，水庫除險加固工程投資較大，相當于興建水源工程費用，主要是壩基處理費用高，移民工程費用高。與之相連的交通、道路改道工程費用較大。灌溉工程力求灌溉水利用系數高等灌溉工程指標科學合理。推廣新工藝、新材料、新技術，推廣應用噴、滴灌技術大棚經濟作物規模種植基地，機械化程度高，解放大量勞動力，提高生產率，加快農業現代化發展。

2、水利工程建設技術監管措施分析：

2.1 水利工程監管：

從設計施工放線到料場設計，機械設備、工程地質、土方工程、道路、橋、涵、混凝土機械設備、技術操作、工藝材料、配電設施、變壓器、泵、抽水機等運行管理設計產品更新換代，噴、滴灌、管灌等材料選擇。田間管理渠系灌溉方式，防洪工程安全設計：水資源平衡水文分析總水量、來水量等工程概況指標。

主要存在水利工程監管程序繁雜，實質性技術監理少，監理資料缺乏真實性，監理工程指標及合同工本費用大，格式化招標程序大于設計程序，標書編制預算增加了有形的人力資源工本費，中介組織龐大，監管費用成本高，減少招標中介程序及招標會議，降低成本，減少不合理開支，水利工程監理應注重于實用技術的監督，嚴格審查可行性論證及設計資料審查，確保第一手外業設計資料精確，真實合理性符合實際。

2.2 加強工程施工過程監督：

料場取料、原材料進出場地選擇、混凝土攪拌、振搗工藝、施工放線精準度、機械設備、土方工程碾壓，按照設計標準進行施工、土石方工程監理保證混凝土養護時間，輸水洞、泄洪洞、洞線放線施工精密程度高。溢流壩高安全、防浪墻、馬道、平臺建設與道路、公路相連的水庫壩肩穩定，邊坡穩定分析計算，鋼筋制安按設計要求施工，保證混凝土標號安全。

3、提高抗旱節水能力，加強灌溉工程的農業綜合措施

3.1 灌溉工程在山區水利建設中的作用和措施

增產增效，抗旱保苗，節水省地節電，擴大有效灌溉面積，經濟效益顯著。灌溉工程力求灌溉水利用系數高，灌水時間、灌水量、灌水方式，灌溉均勻度等灌溉工程指標科學合理。據實地調查，馬鈴署覆膜種植無水可灌，嚴重影響產量和品質，抗旱水源少，抗旱措施不及時，無法灌溉等現象，旱情嚴重時得不到有效及時灌溉。按作物需水規律，進行水的充分灌溉，非充分灌溉方式等靈活應用抗旱節水措施，有效緩解山區旱情，加快灌區節水改造，加強灌區管理，推進現代化農業發展，轉變水利發展方式，水利工程建設規劃，保證有利于灌區的更新改造，灌溉管理加強，解放大量勞動力，提高勞動生產率，加快現代化建設，加強灌溉工程的農業綜合措施。

3.2 干旱山區農業生產狀況

小農生產作業，人力不足，播種周期短，搶播搶收不及時影響種植面積，收耕顆粒歸倉不及時，質量不高，播種面積增加，設施農業田間作業量大，機械化程度低。必須進一步提高農業綜合生產能力，土地利用率，勞動效率，土地收益率。

3.3 干旱山區抗旱節水農業綜合措施

近年，干旱山區抗旱采用移動式水車、水囊等。提前開閘放水，春、秋季兩次季節灌溉，增加灌水次數，秋季補灌，測土配方，生物旱地龍，坐水點種技術，轉變灌水方式，小型機泵抽水灌溉，廣辟水源工程，開源節流，秋冬季補灌措施，持續干旱120天左右，采用高科技人工降雨氣象措施，從根本上解決靠天吃飯被動局面，確保農業增產增收。

主要措施：

①農業節水措施：測土配方，土壤含水量測定。

②生物節水措施：旱地龍、膜上、膜下灌溉。

③節水設施配套：噴、滴灌、低壓管灌。

④灌水方式、灌溉制度：輪罐、續灌要及時，發展小畦灌、溝灌。

⑤氣象措施：人工降雨

⑥抗旱服務組織：移動式水車、水囊，廣辟水源，計劃用水，小高抽灌溉。

⑦秋、冬季補灌措施

3.4 灌溉工程發展及農業綜合管理措施

干旱山區渠道灌溉工程是大部分屬六、七十年代修建、渠道老化，每年夏灌進行清淤修復，混凝土己剝落，渠緹不平整，土渠運行大大降低灌溉水利用系數，大水漫灌現象突出，上游灌溉充分，末級渠道無水可灌，盡力減少泥沙沖刷，渠緹管護應分片治理和管護，渠道管理權限歸屬鄉鎮，渠道護坡植被定期維修，就近得到及時維護，實行渠道管護破壞報告制，水主管部門長期調控監管，夏灌定期疏竣的管理方式，渠道沖刷破壞不能及時就近修理。混凝土砌護以“U”混凝土干渠為主，充分利用川區梯田平整面積大的優勢，發展低壓管灌，小畦灌溉進入田間，渠系配套設施進一步改進和加強，改變傳統工藝、技術，對大型干渠實行徹底的配套砌護，年復一年搞土渠運作灌溉方式，及時抓緊渠道襯砌工程，提高灌水收益率，采用先進的噴、滴灌技術，可大大減少灌溉工作量，節省勞力，擴大經濟作物種植面積。農業產業結構調整，必須有利于當地農民種植積極性，因地制宜。小麥、玉米、豆類、油類大田作物種植，節省勞力，播種收割機械化程度高，易于深加工或貯存期長，經濟收益穩定，蔬菜基地等經濟大棚，種植耗時費力，適合規模種植，統一規劃布置大棚間距，適于機械耕作道路，大棚搭建要提前規劃留有耕作道路，由單一農戶到規模種植過渡，形成種、產、銷合作基地，有利于促進現代農業發展。

第三篇：“五小”水利工程建設發展的建議

“五小”水利工程建設發展的建議

梓潼縣“五小”水利工程主要存在以下幾個方面問題：一是管理機制、體制不健全，由于“五小”水利工程產權在基層村、社集體，管理在鄉鎮，而鄉鎮又無專門的基層水利管理站，村、社更無專人、專項經費作保障，實際上是無人管理，無經費來源，加之村、社干部對山平塘簡單的承包經營模式，加劇了“五小”水利工程的有效利用甚至破壞了水資源環境。二是“五小”水利工程設施老化和年久失修，我縣小<二>型及以下水利工程90%以上是上世紀60年代至80年代初建成的，至今幾十年過去了，由于期間水毀、自然老化等因素，其作用、功能都在迅速減弱，且安全隱患多。經調查，全縣9754口山平塘中有近60%出現隱患急需整治。三是渠系灌溉等設施不配套，難以發揮作用，全縣應配套未配套小型渠道（流量在1.0m3/s以下）有340千米，山平塘及以下灌溉支渠、毛渠、斗渠基本上都沒有配套或缺失。四是投入機制不健全，改革開放30多年來，國家水利投資主要是使用在大江大河上，經過對我縣近10年水利投資統計分析，真正用于農村“五小”小型水利工程的資金僅占總投資的10%左右（不含農村人飲安全方面資金），加之地方配套資金無法到位，農村“五小”水利工程維護管理經費無固定來源，嚴重影響其作用和效益的發揮。五是認識不到位，重大輕小。由于“五小”水利工程在產權、管理機制體制上等多

方面原因而忽視其地位和作用，盡管目前中央、地方出臺了很多關于農村水利工程的政策法規，但由于在認識上、貫徹上有差距，導致地方執行政策、法規不到位，甚至出現建設其它基礎設施（如公路建設）損毀農村“五小”水利工程。六是水行政執法水平和執法力度也有待提高。

以上問題的存在，不僅使“五小”水利工程建設滯后，維護和管理更是問題突顯，如不及時解決，不僅很難發揮 “五小”水利工程的地位和作用，進而嚴重影響農民增產增收以及生產生活水平提高。因此，我們應高度重視切實解決好農村“五小”水利工程的發展問題。

一、高度重視“五小”水利工程的建設和充分認識其重要性。當前，“五小”水利工程在我縣農村起著舉足輕重的作用，與群眾生產、生活息息相關，直接影響著農民群眾生產能力和生活水平，發展“五小”水利就是發展民生水利，各級各部門應充分認識到位，充分把握2011年中央1號文件出臺后，未來10年中央將投入4萬億元的建設水利設施這一千載難逢的機遇，抓緊做好前期工作，承接好中央的項目投資。

二、突出重點抓好“五小”水利建設。鑒于我縣“五小”水利工程存在不配套、年久失修、隱患較多等因素導致不能發揮正常效益這些問題，當前應把整治配套、維修“五小”水利工程作為一項水利重點工作來抓，確保群眾生產生活需要。

三、建立健全穩定的水利投入機制。加大水利投入是水利

工程建設的關鍵措施和重要保障，因此建立一個穩定的投入機制必不可少。一是爭取市級以上相關項目資金，要抓住小農水重點縣建設這一良好機遇，迅速做好前期工作，積極申報，爭取將我縣列為第六批中央補助小農水重點縣建設。二是加大縣級公共財政投入，按照2011年中央1號文件精神和要求，每年縣級財政應按一定比例的財政收入納入預算，作為配套安排對“五小”水利建設。三是通過競爭立項，將鄉鎮干部和群眾積極性高，群眾愿意采取“一事一議”方式自籌一部分資金的地方優先納入項目建設區。四是采取“先建后補”方式吸納社會資金，投入水利建設。五是整合相關部門資金，集中連片整治建設“五小”水利工程，目前我縣涉水資金有農業、農綜、扶貧、移民、國土等部門，縣里要實實在在的將這些資金整合在一起，共同建設“五小”水利工程。

四、建立健全完善的管理體制與機制。一是加快推進水利工程體制改革，特別是農業水價綜合改革試點，要成立農民用水者協會，農業用水也才有組織機構去進行管理并收取一定水費，用于維護本級水利工程，形成良性循環；二是進行“五小”水利工程的產權改革，將小山塘、水池等產權進行明確，使之產權到戶，責任到人，形成責、權、利統一；三是建立健全鄉鎮基層水利服務站，全面指導轄區內“五小”水利工程的運行管理，最終達到“五小”水利工程的健康發展并發揮其應有的效益。

第四篇：對當前發展農村基層黨內民主的理論思考

對當前發展農村基層黨內民主的理論思考

——基于政治發展視野下的理性分析

內容提要：黨內民主是黨的生命。擴大黨內基層民主，是黨內民主建設的基礎和重要切入點。十七大報告指出，要“探索擴大黨內基層民主多種實現形式”。農村基層黨內民主既是黨內民主的“試驗田”，又是基層民主的“助推器”。從直選村黨支部書記到直選鄉鎮黨委書記，中國農村基層黨內民主建設正經歷著一場波瀾壯闊的發展浪潮。隨著我國農村經濟體制改革的不斷深入，農村基層民主的發展相對滯后，成為制約社會主義新農村建設的軟肋。本文擬從發展農村基層黨內民主的問題、原因和對策予以分析。

關鍵詞：農村基層 黨內民主 民主政治最好的神農百草膏

當前基層黨內民主面臨的挑戰也不斷凸顯。村級直選對基層黨組織及其領導者的權力合法性提出了挑戰;村兩委關系失衡對基層民主權力邊界提出了挑戰;民主實踐創新對基層黨的治理能力提出了挑戰。背后原因主要在于農村基層黨內民主意識相對滯后，農村基層權力關系存在結構性矛盾，農村基層黨內民主制度供給缺失，傳統型政治文化與民主型政治文化沖突。發展基層黨內民主必須要以公推直選為重點的基層黨內選舉制度，以黨代表任期制為重點的黨代表大會制度，以黨務公開為重點的基層黨內參與制度，以群眾評價為重點的社會監督制度，形成發展基層黨內民主的合力。

一、新形勢下發展農村基層黨內民主面臨的主要問題

(一)村級直選對基層黨組織的權力合法性提出挑戰。直接選舉較之間接選舉更為民主和公正。村級直選以其固有的民主性和自治性而成為村民自治的真實寫照。村級直選對村黨組織產生的直接影響是，村莊治理中的“一把手”村黨支部書記以及支部成員的權力合法性受到了挑戰。村級直選的內在價值在于用現代民主政治的理念賦予基層自治組織和基層政權組織的權力合法性。由此而產生的問題是，同級黨組織的權力和權威究竟從何而來，這是基層黨內民主不能回避的現實挑戰。在村民自治和民主選舉的推動下，為了擴大村級黨組織及其領導者的民意基礎，增強其合法性，鞏固黨在農村基層的領導地位，一些地方一直在探索改進黨組織的選舉方式和領導人的產生方式，“兩票制”、兩推一選、公推直選、“二票制”等新的選舉方式如雨后春筍般應運而生，鄉鎮黨員大會、代表大會常任制、民主測評等如火如茶地開始實行。

(二)兩委關系失衡對基層民主權力邊界提出挑戰。權力運行與權力來源關系密切。在運行的向度和方式上，權力總是指向自身賴以產生的源頭。權力來源一般經由自上而下和自下而上兩個渠道。村一級的農村基層存在兩個權力主體:村黨組織和村委會，其權力來源于上述兩個不同的渠道。從根本上說，這兩個權力結構的存在都是為了更好地代表和維護農民的根本利益。但是在實際工作中，作為一個自上而下渠道產生的農村權力結構的村黨組織，很容易與借“草根民主”而形成的自下而上的權力結構一村委會之間產生矛后和碰撞，由此產生的兩個權力主體在村務決策和村務管理上互不相讓、互不配合的現象，這已成為基層民主政治發展迫切需要研究和解決的課題。由于現有法律制度未能明確劃分村黨支部領導權和村委會村民自治權的職權范圍，“兩委”班子就會出現對己有利的事情爭著干，無利的事情相互推。從根本上說，兩委矛后源于因利益關系調整而帶來的權力邊界模糊以及用以調節的法律制度供給不足。

(三)民主實踐對基層黨組織的治理能力提出挑戰。民主并不限于選舉，治理也是民主的另一種基本形式。農村基層黨的民主治理理念和能力、領導方式和執政方式所發生的影響。在民主治理理念上，要求基層黨組織必須把實行和擴大黨內民主作為自己的價值追求;在領導方式上，它要求基層黨組織不僅要改變過去那種一元化的思維模式和領導方式，還要不斷創造出基層黨員群眾喜聞樂見的民主形式;在工作作風上，真正掌握民主化治理和科學化管理的方式方法，自覺接受廣大農民群眾的監督，進一步密切黨群干群關系，從而使基層黨的影響力和號召力持續得到增強。

二、農村基層黨內民主發展問題的深層原因

(一)農村基層黨內民主意識相對滯后。由于中國社會傳統政治文化的深刻影響，特別是“官本位”、“官文化”、“清官情結”、“裙帶關系”等深層積淀，人格化權力結構以各種不同形式滲透于當代中國政治體系的各個層次和角落。1980年鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中指出:“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”①在黨的權力關系和權力結構中，由于事實上的一把手政治的存在，以及中國傳統文化的負面影響，因而人格化權力結構有著深層的社會文化積淀和社會心理依托。以群體和社會為本位，以家庭為中心。在人際關系中，則表現出濃厚的倫理義氣，并由小及大，由近及遠，由親及疏，最后延展為關系網絡。

(二)農村基層權力關系存在結構性矛盾。鄉政管理與村民自治的二元并存，是80年代以后中國農村基層社會管理體制變化的重要特點。由此，在管理體制中就出現了兩種相對獨立的權力:即黨領導下的鄉政府行政管理權力“鄉政”和蘊含于農村最基礎社區中的村民自治權力“村治”。“隨著農村社會的急劇變革和村民社會的迅速發展，國家政權體系未能進行適應性變革，國家政權與鄉村社會的關系趨于緊張化。”②

一是縱向上的鄉村權力分割與沖突。鄉鎮是國家權力在農村的基礎和末梢。現行的縣鄉體制是一種“壓力型體制”，其主要特征就是將各種經濟發展任務和財稅利潤指標從縣級分解到鄉鎮，把國家權力觸角覆蓋到鄉村每個角落。實行市場經濟以后，國家權力開始出現部門化、地方化和分利化。這時，作為國家權力末梢和基礎的“鄉政”權力，是繼續擴展上級行政權力在農村的基礎，還是防止國家進入并擴大自己的權力?“鄉政”權力與“村治”權力的博弈，凸顯了二者之間關系的張力與困境，并成為基層民主發展的障礙。

二是橫向上的“鄉政”權力結構矛盾。“鄉政”權力運行主要由鄉鎮黨委、鄉鎮人民代表大會和鄉鎮人民政府構成。“鄉政”權力是一個以鄉鎮黨委為核心，以鄉鎮黨委書記為“一把手”的權力結構。從橫向權力結構的角度看，當鄉長由全體村民直選產生以后，幾乎打破了“鄉政”固有的權力格局，加劇了鄉政權力的矛后和沖突。由于在現行體制下，鄉鎮黨委處于領導核心地位，幾乎壟斷了所有實質性的決策權力。鄉鎮政府實際上是鄉鎮黨委的執行機關，只擁有執行權力，而這種執行權力還經常受到黨委的干預。

(三)農村基層黨內民主制度供給存在缺失。

一是從法律制度供給上來看，目前國家還沒有一部統一的黨內選舉法，除憲法中的原則性規定外，有關選舉制度的規定還分散在不同的單項法律或規章之中，甚至同一種選舉卻由多個效力不同的法律法規來規定。迄今為止最具活力的黨內民主實踐主要體現在農村基層黨內選舉領域，公推直選、兩推一選、二票制、公推公選等如火如茶。但作為黨內最高法規的《黨章》和黨內重要規章的《中國共產黨基層選舉工作暫行條例》，對于以直選為主要特征的基層黨內選舉，卻不能提供直接有效的指導和解釋。

二是從權利義務供給來看，直選黨代表、實行黨代表任期制、探索黨代表開會和閉會期間的行權途徑等，成為這項改革的重點內容。總體上說，現有的改革成果有利于基層黨內民主的延伸和拓展。隨著黨代表任期制和黨代表大會常任制試點的進一步探索，黨代表越來越成為一個發揮著獨特作用和功能的群體。由此就會產生一些新的制度需求，以對黨代表群體的結構、比例以及權利、義務等進行規范。

三是從村支兩委關系的供給來看，村支“兩委”關系緊張是發展農村基層民主“繞不開、剪不斷、理還亂”的問題。“兩委”的合法性來源、性質、基本職責、工作依據與方式都存在不同的權力主體，這決定了它們之間的內在沖突。在農村普遍實行村民自治尤其是直選村委會主任以后，黨支部的權力合法性受到挑戰。公推直選的制度實踐，將直選機制直接注入到基層黨內，從而增加了村支部以及支部書記的合法性。但支部書記主導的村級權力結構，勢必對村民自治本身的自治功能施加影響。鄉鎮政府和村委會之間的關系，從法律上是指導與被指導關系被異化為領導與被領導的關系。在這種雙重壓力下，村民自治功能存在著弱化的可能性，背離了農村基層民主的初衷。

(四)傳統型政治文化與民主型政治文化沖突。以村民自治為標志的農村基層民主的啟動，極大地激發了農民的主體意識和參與自主性，廣大農民接受了廣泛的民主訓練，民主意識、民主素質有了極大的提高。但傳統型政治文化與民主型政治文化仍然存在以下沖突：

一是封閉思維與開放思維的沖突。傳統的中國農村社會是一個控制緊密型的社會。在這種社會形態里，農村體制內的社會政治組織和制度長期保持不變，由此就形成了農村社會內向性和封閉性的特點。直到今天，歷史遺留因素還保持著強大的路徑依賴慣性。在過去封閉化和神秘化的管理模式下，人們容易對政治體系和政治運行產生神秘感和不信任感，容易導致非制度化和非理性化的政治參與。我們黨提出實行黨務公開、政務公開、村務公開，就是要倡導一種開放式思維，進一步增強黨務工作透明度，提升黨在基層的社會影響力。

二是權利本位與義務本位的沖突。建立在小農經濟形態之上的傳統政治文化本質上是一種臣民文化，從而形成了民眾的自目依附性人格。從中國共產黨的歷史和現實來看，“組織本位”或“領導本位”的思維和路徑一度主導著黨內民主的進程。這種思維模式在一些地方還處于主導地位。比如，少數領導干部把發展民主當作一項政治任務布置下去，然后居高臨下的指導、檢查、評價，其結果是忽視了黨員主體性，挫傷了黨員群眾的民主熱情，很難說這樣的民主實踐能夠持久下去和卓見成效。

三、新形勢下農村基層黨內民主發展的路徑選擇

(一)堅持黨內民主的基本原則，確保發展農村基層黨內民主不走樣。

一是漸進性原則。在發展理念上，既要摒棄畢其功于一役的激進思維，又要防止“政治作秀”，以避免基層民主實踐陷入“鎖定”狀態;在實踐探索上，應該堅持一步一個腳印，既要避免片面追求民主政治的“轟動效應”，又要避免大躍進式民主的出現，以免傷害基層黨員群眾的民主熱情;在制度設計上，必須充分考慮民主的向上性和擴散性效應，既要避免“因噎廢食”，又要避免“好大喜功”。

二是協調性原則。即要與“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一”的總要求相協調。在村一級要處理好兩委以及兩委負責人的關系，使之納入法制化規范化軌道;在鄉鎮一級要通過擴大民主處理好鄉鎮黨委與政府、黨委與人大、人大與政府之間的關系。要與人民政治參與積極性不斷提高相協調。人民群眾政治參與積極性的不斷提高，給政治體系提出新的要求，甚至是施加新的壓力。

三是互動性原則。即在橫向結構上，促進黨內民主與社會民主的互動。村民自治中的民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督的理念和原則，完全可以設計到村級黨內民主實踐中;在縱向結構上，促進基層民主與高層民主的互動。基層群眾民主意識和參與意識的不斷提高，是民主可持續發展的動力基礎。基層民主發展的有益成果應在高層民主中得到體現;在主導力量上，促進組織與個人的互動。基層黨組織行政化的傾向還在不斷地強化，導致黨員對組織的服從直接轉化為組織對黨員的絕對權力，對黨員的管理教育逐漸失效。

(二)明晰黨內民主的基本思路，確保發展農村基層黨內民主不模糊。

一是堅持直接民主與間接民主相結合，更加重視直接民主。農村基層黨內民主的最大特點就是直接性、創造性，同時它還具有規模小、成本低、風險小、不易造成動蕩等特點和優勢。目前發展農村基層黨內民主，應該更加重視探索直接民主的實現形式。比如，大力支持和引導基層直接選舉創新。盡管直接選舉本身不是直接民主，但它更接近于直接民主，更有助于增強領導群體和領導者基于“公意”的權力合法性。又比如，實行鄉鎮黨員大會制度。黨代表大會制度是黨內民主的重要制度形式，更有利于發揮黨內民主的自身功能及其對人民民主的示范效應。

二是堅持實質民主和程序民主相結合，更加重視程序民主。實質民主論倡導憲政原則，把其視為實現個人權利的根本途徑。程序民主論則主張民主是一種過程或一種程序，個人的自由、平等的權利只有在這種過程或程序中才能實現。③正如哈貝馬斯所說:民主就象一個旋轉的陀螺，重要的是旋轉的過程。法治的觀念就是使法律的應用機制這個陀螺旋轉起來。離開了這個旋轉過程，民主政治這個陀螺就會倒下。沒有程序的黨內民主是缺少制度保證的空中樓閣。只有在程序規則的基礎上，黨內民主的實體性規范才能得到落實。

三是堅持選舉民主與治理民主相結合，更加重視選舉民主。在當前，農村基層黨內民主的重點應該放在選舉民主上，同時推進治理民主。這里主要有三層內涵：從邏輯上看，選舉是治理的前提。沒有選舉，就無所謂治理;沒有選舉的治理，很容易導致人治。從實踐上看，在村一級，直接選舉村委會已經成為農村基層民主的常態，而公推直選村級黨組織在一些地方還沒有推行，這與黨內民主的示范效應還有一定的距離。重視選舉民主，有助于改進這種狀況，并促進黨內民主與社會民主的互動。從經驗上看，選舉民主有利于進一步理順黨內授權關系，強化基層黨委班子和領導成員特別是一把手與黨員之間的權力關系，更加牢固的樹立立黨為公、執政為民的執政理念。

(三)把握黨內民主的發展取向，確保發展農村基層黨內民主不泛濫。

一是和諧發展。即協調利益、化解矛盾和維護權利。改革開放給農村基層帶來的最大變化就是農村社會發生了利益分化。這種利益分化正在不斷侵蝕農村社會的凝聚力和共同文化基礎，如果不加以正確引導協調，從而阻礙農村社會現代化的順利推進。比如，村民與基層政府之間的矛盾，一方面會弱化村民對政府的信任度與合作愿望，另一方面又會降低政府在農村社會的號召力和整合力。再如，不同利益群體的村民與村民之間的矛盾，一使得原本分散的農村社會更加難以整合。同樣，大批青壯年農民進城務工，農村自主創業能人影響農村黨員隊伍的結構改善，也沖擊著農村基層黨組織賴以發展的社會基礎。

二是均衡發展。即維持制度需求與制度供給的動態平衡。經過多年發展，農村基層黨內民主已充分展現了制度創新的能力和需求。直選黨組織領導人、黨務公開、民主測評、社會評價等民主形式，一方面極大地活躍了基層黨內生活，改善了黨內民主的微觀制度環境，為基層黨內民主的深入推進打下了良好的基礎;另一方面，各種形式的制度創新也在急切地渴望得到上級甚至中央的認可和支持。實現均衡發展，當前最迫切的就是解決制度均衡問題。特別是優先解決自上而下的制度供給。否則，農村基層黨內民主可能陷于需求大于供給的不均衡格局，使得黨員和群眾的民主熱情受挫，從而使民主發展受到抑制。

三是可持續發展。即發掘基層民主的教育傳導功能。一方面要傳導制度化參與理念。如何不斷加強基層民主的制度化水平，為農民群眾的制度化參與提供更合理、更便利的渠道和途徑。在社會轉型和社會多元化條件下，如何正確引導農村黨員和農民群眾更加理性地選擇利益表達方式和政治參與通道，以最大限度地避免容易引起社會動蕩的非理性行為。另一方面要傳導民主型政治文化理念，包括濃厚的民主意識、強烈的主體意識、積極的參與意識，以及由義務本位向權利本位、由臣民文化向公民文化、由組織本位向主體本位的理念轉變等。

(四)創新黨內民主的基本制度，確保發展農村基層黨內民主不混亂。

一是創新實踐以公推直選為重點的基層黨內選舉制度。選舉都被公認是權力移交的唯一合法性手段，但不能認為選舉可以解決民主政治的所有問題。畢竟，“選舉不制定政策;選舉只決定由誰來制定政策。選舉不能解決爭端，它只決定由誰來解決爭端”。④推進農村基層黨內民主選舉制度創新，可以從以下幾方面著眼:

(1)優化選舉環境。一要培養選舉意識。盡管廣大黨員干部的民主意識顯著增強，但由于農村社會不同于城市社會的獨特環境，選舉意識和精神還沒有完全樹立起來，拉票、賄選、陪選現象還屢禁不止。二要嚴明選舉紀律。基層直選的重要意義在于為選舉引入了競爭機制，但競爭在注入公平、公正、平等等民主要素的同時，也給一些別有用心的候選人提供了不正當競爭的機會。三要強化選舉監督。主要是強化對選舉前、中、后的過程監督，同時還要把黨內監督、群眾監督和輿論監督結合起來，形成一種合力，共同監督選舉的全過程。

(2)改進候選人提名制度。候選人提名方式決定著選舉的質量，也反映了民主的真實程度。一要實行多樣化的提名方式，適當限制領導提名和上級黨組織提名權。比如:限定選舉大會主席團提名比例;將黨的常委會對重要領導干部的提名權移交給黨的全委會;改變上級黨組織醞釀提名為差額預選提名;禁止領導干部尤其是“一把手”為“身邊人”提名;加大對“一把手”提名的監督等。二是進一步擴大黨員和群眾提名的范圍和質量。基層選舉創造的“公推”方式就是擴大群眾提名的最好體現。但目前公推的范圍、參與人群、結構比例都還不盡完善，因此還需要賦予更多群眾、更大范圍的提名權，同時進一步提升公推的質量和實效性，這也是有序擴大公民參與、發揮黨內民主對人民民主的示范效應和帶動作用的重要環節。三是鼓勵和尊重黨員自我提名。鼓勵和尊重自我提名是尊重黨員主體地位的重要體現。這種提名方式要求隨時公開黨內職位缺任情況和相關信息，為黨員自我提名提供便利;在“公推直選”基層領導干部時，降低報名“門坎”甚至是“零起點”競爭，以鼓勵更多黨員報名競選。

(3)繼續改進選舉方式。一是擴大候選人差額比例。與等額選舉相比，差額選舉更能代表選舉民主的發展方向。因為差額選舉不僅有利于選民自由選擇權的實現，還有利于公民參與意識和參與理性的提高，同時還有利于擺脫人治對選舉的干擾，為候選人提供了相互競爭的最佳游戲規則。二是完善選舉程序和技術。嚴格公正的選舉應該遵循以下程序:選舉委員會的產生，選民資格的確認，候選人條件的制訂，選票的發放與登記，正式候選人的確定，正式選票的設計，投票箱或投票間的設計，唱票、計票的設計，對競選中有爭議問題的裁定，最后公布選舉的結果。

二是完善落實以黨代表任期制為重點的黨代表大會制度。黨代表任期制度是發展黨內民主的創新舉措，為發展農村基層黨內民主注入了新的動力，有利于明晰權力授受關系，有利于于維護黨代表的職權和權力，有利于構建縣一鄉一村互動的基層黨內民主建設格局，有利于維護黨代表大會的最高權威。

(1)建立健全黨代表直選產生制度。在農村社會里，直接選舉黨代表既有利于黨員意志的真實表達，更有利于強化黨代表與黨員的制度化聯系。基于黨代表的“代理人”身份，必須建立和制定自下而上的黨員代表提名制度，一般情況下，黨代會代表不應由各級領導機關提名，而應由各級黨員代表大會自下而上的民主提名，未獲得足夠黨員提名的，不能作為黨代表候選人。黨代表的產生要堅持公開、公平、競爭的原則，采取差額選舉的辦法，在黨內逐步形成競選機制。

(2)建立健全黨代表職責規范。一類是黨代表在代表大會期間的職責，主要包括:聽取并審議同級黨委、紀委的報告;選舉同級黨委和紀委;討論黨的重大問題并作出決議;黨的全國代表大會代表還有修改黨的章程的職權。一類是黨代表在閉會期間的職責，主要包括:參與同級黨委重大問題的討論和決定;對同級黨委、紀委及其成員的工作實行監督;對同級黨委所轄區域的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設中存在的突出問題提出意見和建議等。

(3)建立健全黨代表開會期間的履職制度。

1、代表言論豁免和人身安全保護制度。黨代表在代表大會各種會議和其他公開場合為履行職責所發表的任何言論都不受追究。紀委、司法機關因黨代表違紀違法需對其采取限制人身自由的強制措施時，必須報經同級黨委全委會批準。

2、代表身份專任制度。為保證各級黨代表今后能夠集中精力履行好職責，應結合各級人大、政協換屆，統籌安排，盡量減少黨代表與人大代表、政協委員的交叉任職，除部分領導干部非交叉任職不可外，原則上應實行黨代表專任。

三是穩妥推進以黨務公開為重點的基層黨內參與制度。民主離不開政治參與。推進農村基層黨內民主制度創新，一個重要方面就是完善以推進黨務公開為重點的基層黨內參與制度。推進黨務公開有利于保障黨員知情權，有利于強化黨內監督，有利于實現科學決策民主決策，有利于密切密切黨群關系。

(1)關于公開范圍的制度規范。對于涉及全局的重大決策、重點建設和重點工作，不僅要在黨內公開，還要同步向社會公開;對于涉及加強黨的建設、促進經濟社會發展的一些具有探索性質的工作內容，可以先在黨內公開，待時機成熟后再逐步向社會公開;對干涉及黨和國家秘密的工作內容，要嚴格按照有關規定和要求，只在黨內或黨內一定范圍內公開。

(2)關于公開內容的制度規范。從公開內容的性質和程度上看，對于上下關注的重大決策和焦點問題，要全面如實公開，真正讓黨員群眾明白;對于連續性、經常性的工作內容，要實行重點公開;對于需要黨內和社會監督的問題，要選擇時機，嚴格按照政策界限公開。其次，從具體的黨內信息公開的角度看，公開內容應包括:黨組織的決策活動、執行決策的活動和對其監督的活動，干部選舉和任免的規則、過程和結果;領導干部廉潔自律規定執行情況;黨組織建設情況、群眾普遍關注的涉及切身利益的事項、黨組織所掌握的有關重大信息。

(3)關于公開形式的制度規范。適合在黨內公開的，主要通過黨內會議、黨內文件、黨內通報或簡報、機關局域網或設立文件查閱處等形式，及時向黨的各級組織和黨員公開;適合對社會公開的，主要采取黨務公開欄、公示牌、有線電視、觸摸屏、電子屏幕、辦事指南、公報、簡報以及廣播、電視、報紙等。

四、切實加強以群眾評價為重點的社會監督制度

(1)評價內容應該由群眾“點題”。http://www.tmdps.cn從一般的經驗看，由上級黨委來確定，既合法理也合情理，但這顯然不能充分反映群眾的愿望和需求。一些地方開始探索“由群眾點題”的評價方式，深受基層歡迎。但是，要真正做到“由群眾點題”，一些自下而上的準備工作是必不可少的。比如，重大決策前要進行廣泛的民情民意調查，重大活動要做到“在黨內先發動、讓黨員先知道”，領導班子特別是主要負責人要摒棄慣常的聽匯報、坐下表決的形式，主動走出機關大院，深入基層調研，從而為科學決策提供直接依據。

(2)評價過程應該公開透明。無論開展什么樣的群眾評價，在每個評價階段都要充分利用廣播、電視、黨政網、各類會議等形式，定期向黨內和社會公布評價工作的進展情況，使黨組織工作更加直面社會、貼近群眾，從而在黨員群眾中獲得認同感和支持度。

(3)評價形式應該靈活多樣。作為執政黨，要主動提供多種形式的民主平臺，讓不同層次的群眾選擇自己意愿的表達方式，滿足不同層次主體的利益表達。比如，既可以采用傳統的書面陳述，也可以采用現代的鼠標輕擊;既可以采用“文化人”的慎重“劃勾勾”，也可以采用不識字農民的“直言相柬”;既可以采用面對面的提意見，也可以采用背靠背的提建議;既可以采用自上而下的領導班子自評，也可以采用自下而上的會議測評。

(4)評價結果應該得到充分運用。如何運用好評價結果，是基層民主發展中不可忽視的相關性問題。要把評價結果與干部考核掛鉤，探索制定了一套體現科學發展觀要求、符合鄉鎮領導干部考核評價辦法，做到顯性政績與蔽性政績相結合、歷史基礎與現實努力相結合、個人貢獻與集體成果相結合;既重經濟指標，又重社會發展，既看發展速度，更看發展質量，既重視上級評價，更重視群眾認可。其核心就在于將領導干部及其政績交給群眾評判，以切實解決對上負責與對下負責相結合、組織信任與群眾公認相統一的問題。

注釋：

①《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1994年，第328-329頁。

②徐 勇:《鄉村治理與中國政治》，中國社會科學出版社2003年，P116

③俞可平:《權利政治與公益政治》，社會科學文獻出版社2000年，P124-125

④(美)喬.薩托利:《民主新論》，東方出版社1998版，P122

第五篇：當前影響農村基層黨組織建設的主要因素(韶關)

當前影響農村基層黨組織建設的主要因素

[摘要]從總體上看，現階段我國農村政權體系的發展變化、農村經濟轉型和社會結構變遷以及農村黨組織自身建設狀況，對農村基層黨組織建設形成了新的挑戰。

[關鍵詞]村民自治；

農村基層黨組織；

影響因素

切實加強和改進農村基層黨組織建設，需要從歷史的和現實的角度，深刻分析影響農村基層黨組織建設的各種因素。

一、農村社會權力結構變化

在實行村民自治制度以后，我國農村形成了“鄉政村治”的基本政治格局。所謂“鄉政”，是指以鄉這一級作為國家基層政權單位，代表國家，負責執行國家政務；所謂“村治”，是指以村這一級作為社會自治單位，代表農民，負責治理農村內部事務。(王金洪著：《村民自治制度背景下農村黨支部的角色與功能研究——以廣東經驗為例的探討與分析》，載智識學術網http：//www.zisi.net，2005年4月7日)與“政社合一、高度集中”的人民公社體制相比較，村民自治后的農村權力結構發生了明顯變化。第一，鄉鎮政府同村委會的關系不再是領導與被領導的上下級關系，而是指導與被指導的協助與合作關系。(《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條，1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次全體會議通過)第二，村黨支部與村委會之間雖然還是屬于領導與被領導的關系，但是農村基層權力結構已經從一元化領導向二元權力模式轉變。按照憲法和法律規定，村黨支部處于領導核心地位，享有對村民自治的政治領導權；村委會作為村民自治的組織機構，直接行使村務管理權。第三，在村黨支部和村委會之外的其他因素，例如，大量出現的專業協會、老年人協會、紅白理事會、禁賭協會等，在農村基層也扮演著相當重要角色，一定程度上影響著農村公共權力體系的運行，對村黨支部領導核心地位造成影響。事實上，在村民自

治制度實行以后，黨的領導在一定程度和一定范圍內存在著被弱化、被排斥和被否定的現象。

二、村民自治制度安排的不周延性

由于在基層推廣民主的現實條件，村民自治制度的安排應該是“于法周延，于事簡單”。但是現行村民自治的相關法律和政策規定在許多關鍵的地方不清晰、不具體、不明確，這樣就不可避免地導致村黨支部和村委會之間的不和諧狀態。一是沒有明確村黨支部領導地位的實現途徑。《村民委員會組織法》規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”；“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”；“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”；“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”。上述條文雖然明確了村黨支部享有對村民自治的領導權，村委會享有村民自治權，但對于什么是領導權、什么是自治權；領導權和自治權如何體現；發生爭執相矛盾時又如何裁決等問題法律并沒有明文規定。二是沒有明確農村“兩委”之間的職權范圍。《村民委員會組織法》規定：“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業”，“管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產”。《農村基層組織工作條例》規定：“村黨支部是農村各種組織的領導核心，討論決定經濟建設和社會發展中的重要問題”；“領導和支持集體經濟組織管理集體資產，協調利益關系。”由此可見，上述條文存在較多重疊交叉，造成農村“兩委”權力邊界模糊不清。三是村委會成員候選人任職資格條件過低。對村委會成員候選人只有年齡上的要求，即年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依法被剝奪政治權利的人除外。四是村委會成員罷免程序復雜、繁瑣。《村民委員會組織法》規定：“本村五分之一以上有選舉權的村民聯名，可以要求罷免村委員會成員”，“罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過”。同時又規定“村民會議由村民委員會召集”，“由村民委員會召集村

民代表會議”。這就使村委會占據了有利地位，難以形成權力制衡結構。此外，對于村黨支部的領導機制、基層干部的激勵機制以及村民自治的保障機制等一系列問題，缺乏明文規定。

三、農村環境深刻變化

隨著農村社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日益多樣化，農民階級內部開始出現社會分層，逐漸分化出農業勞動者、農民工、雇工、農民知識分子、個體勞動者、私營企業主、鄉鎮企業管理者、農村基層組織管理者等八大社會階層。(陸學藝主編：《當代中國社會階層研究報告》，社會科學文獻出版社2002年1月第1版，第170頁至第173頁)由于農村經濟轉型和社會結構變遷，標志著黨在農村的執政環境發生了深刻變化，農村基層黨組織建設面臨著一系列挑戰。一是對村黨支部領導核心地位的影響。表現在村“兩委”換屆選舉中，出現了拉票賄選爭當村干部的現象，個別地方甚至出現了黑惡勢力控制村政的問題。二是對黨員隊伍建設的影響。一部分年輕人不愿意入黨，農村黨員隊伍老化、村級組織后繼乏人的現象仍然比較突出；農村黨員流動性增強給教育管理工作帶來了實際困難；黨員發揮先鋒模范作用的載體和舞臺也發生了變化。三是思想意識多元化對思想政治工作的影響。農民價值取向由單一趨向多元，加大了農村思想政治工作的難度。四是利益主體多元化對利益整合能力的影響。職業的不同帶來利益主體的收入分化與利益訴求的不同，引發了一系列內部矛盾，社會不穩定因素增加。五是政治參與形式多樣化對發展民主政治能力的影響。農民政治參與積極性不斷提高，不同階層政治參與的要求、動機和形式不盡相同，迫切需要推進農村基層民主政治建設。

四、農村黨組織自身建設狀況

黨的地位和任務的變化，黨所處環境的變化，以及黨員隊伍的變化，對黨組織的自身建設提出了新的更高的要求。然而，現階段農村黨的建設的整個系統工程，與新形勢新任務的發展要求并不完全適應。在思想建設上，表現為宣傳思想

工作針對性不夠，和諧文化建設力度不大，引領社會思潮能力不強。在組織建設上，表現為黨組織設置形式與農業產業化、工業化和農村城鎮化發展趨勢不適應，村級組織貫徹執行政策能力與黨的農村工作任務不適應，一些地方村黨支部、農村黨員自身能力與先進性、代表性要求不適應。在作風建設上，表現為少數農村黨員干部作風飄浮，有些鎮村干部忙于應酬應付、重形式輕實際、脫離群眾高高在上的問題沒有根本解決。在制度建設上，表現為村黨支部與村委會工作運行機制不健全，部分村黨支部領導方式和工作方式沒有根本轉變，有些村干部依法依規辦事意識和能力不強。在反腐倡廉建設上，表現為農村基層干部貪污腐化問題時有發生，村務財務管理不規范問題沒有根本解決，腐敗現象有向農村基層滋生蔓延之勢。

因此，如何站在鞏固黨的執政地位的戰略高度，把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，建立健全農村黨組織領導的充滿生機活力的村民自治制度，已經成為現階段農村基層黨組織建設亟待解決的現實課題。

現階段，隨著我國實施村民自治制度，推進基層民主成為中國特色社會主義民主政治發展的必然趨勢，各級黨委、政府必須切實增強責任感和使命感，正確認識和處理好農村“兩委”關系問題，堅持不懈地抓好農村基層黨組織建設。這既是時代賦予各級黨委、政府的神圣使命和光榮任務，也是需要在實踐中認真探索、不斷完善的一個重大課題。

(本文作者:中共韶關市委書記、韶關市人大常委會主任)