第一篇：國有企業改革：回顧與展望

國有企業改革：回顧與展望

提要：1998-2008十年間是中國推進國企改革力度最大、成效最明顯的時期。在此期間，中國國有企業的面貌發生了根本性變化。原因在于，這十年中國大力度進行了國有企業改革，當然這也是國有企業最艱難的時期。我們編著《國有企業改革實錄》一書的目的是，盡可能完整真實地把這段改革過程記錄下來，給歷史以交代。國有企業改革是改造微觀主體

1998-2008十年間是中國國企改革推進力度最大、成效最明顯的時期。在此期間，中國國有企業的面貌發生了根本性變化。原因在于，這十年中國大力度進行了國有企業改革，當然這也是國有企業最艱難的時期。我們編著《國有企業改革實錄》一書的目的是，盡可能完整真實地把這段改革過程記錄下來，給歷史以交代。參與編寫的都是當時在國家經貿委、國資委一線的工作者。陳清泰同志評價本書是描述國有企業改革最全面，也是最實在的一本著作。

國有企業改革是中國經濟體制改革中最核心和關鍵的環節，一直被稱為中心環節。國有企業改革的難點就在于其是微觀主體改造，因而涉及許許多多企業和職工。在改革初期，我們面對超過200萬家國有和集體企業，職工人數達到1.1億人，其中國有企業8000萬，集體企業則超過3000萬人。這些企業絕大部分是計劃經濟時期建立的，其體制機制、布局結構、社會定位和職工觀念與市場經濟完全無關。要把這么龐大的經濟體系從計劃經濟轉到市場經濟，這就是中國國有企業改革的任務，難度非常大。到目前為止,中國國企改革可以大致分成三個階段。

起步探索階段：承包制邁出國企改革的第一步

第一階段是起步和探索階段（1984-1998年）。中國從1984年開始啟動城市經濟體制改革，國有企業改革隨之啟動，這段時間基本可以算作起步和探索階段。

這個階段國有企業的體制最終定位為承包經營責任制。承包制本身有其積極意義，解決了兩個問題：第一是從計劃導向轉向市場導向。原先國有企業根本不知道什么是市場，為計劃而生產。在承包制下，企業承包的是利潤指標,企業產品只有在市場上賣出去才能實現利潤。所以實施承包制以后，企業馬上從原先的面向計劃轉向面向市場。第二是調動積極性。但是承包制也存在局限性，其本質是不改變體制和結構，只是改變了政府對國有企業的管理辦法，這是一種淺層次的改革。承包制特別適合短缺經濟，生產可以承包，卻不能完成結構調整，所以承包制適應中國經濟發展狀態的時間非常有限。

值得注意的是，在此期間，不僅全面實施了承包經營責任制，還進行了一系列重要的改革探索和試點。比如小企業改制、公司制改革以及企業破產退出，職工安置等。這些在日后發揮了重大作用的改革方式，在此期間進行的小范圍試點，為日后大規模改革做好了準備。

改革攻堅階段：朱镕基時代國有企業改革的三項工作

第二階段是改革攻堅階段（1998年到2003年），即朱镕基總理的五年任期。當年提出國有企業通過三年改革脫困的背景是1998年前國有企業并沒有實質性退出，留下的攤子非常大，職工非常多，但是經營狀態卻非常之差。1998年，全國國有企業盈虧相抵后，實現利潤只有213.7億元，集體企業盈虧相抵后是凈虧損。當時虧損企業非常多，很多困難企業連工資和退休金都發不出，到處都是國有企業職工鬧事。國有經濟已經維持不下去了，不得不進行改革攻堅戰。改革攻堅階段主要由三項工作構成。

（一）國有經濟主動從中小企業層面退出

第一項工作是國有中小企業改革。文件提出，國有中小企業采取多種形式放開搞活、抓大放小，實際是國有經濟從中小企業層面退出。為什么國有經濟要從中小企業層面退出？因為國有企業在這個層面上不具備比較優勢。在世界其他國家，中小企業都是私人經營的，主要形式有個體企業、家庭企業、合伙企業等，由于是自己經營自己的資產,股東的關切度非常高。而國有經濟必然有層層的委托代理關系，關切度每多一層就衰減一次。所以在中小企業層面，國有經濟不可能和私營企業競爭。

國有中小企業改革是主動退出的過程。這項改革的力度非常大，具體方式是產權制度改革加身份置換。產權制度改革包括兩種方式，一是企業改制，二是企業整體出售。身份置換是向職工提供經濟補償，以減少改革阻力。這項改革涉及面非常大，涉及十幾萬家國有企業和上百萬家集體企業的4000-5000萬職工，持續時間也較長。這項改革根本性地改變了國有經濟的布局結構，原先我們的國有經濟布局是面狀，各行業的大小企業都是國有性質。中小企業從國有層面改制退出去后，剩下的都是規模較大的國有企業。這是三年改革脫困對國有經濟動的第一刀手術。

（二）國有困難企業的關閉破產

第二項工作是關閉和重組國有困難企業。這是一輪空前規模的結構調整，解決的是計劃經濟體制轉軌造成的結構矛盾。這種性質的結構矛盾是轉軌國家面臨的非常特殊的結構矛盾，中國是一個典型的轉軌國家——經濟發展經歷兩個階段。第一個階段是解放后到改革開放前，我們進行了一輪大規模經濟建設,建成了一個門類齊全的工業體系，可卻是按照計劃經濟的模式建的。第二個階段是改革開放之后，我們開始逐步轉向按市場經濟要求進行經濟建設。

中國的經濟體制改革是從計劃經濟轉向市場經濟。原先大家認為，從計劃經濟轉向市場經濟是宏觀改革層面的改革，從計劃配置資源轉到市場配置資源。但是在改革過程中，我們發現其既是宏觀改革又是微觀改革。其微觀的含義是指，原先計劃經濟下建立的大量企業，在轉向市場經濟的過程中，很多企業由于種種先天不足，無法順利完成轉向或無法生存下去，這就形成了經濟轉軌造成的結構矛盾。

這種性質的結構矛盾，有的表現在點上，有的表現在面上，甚至還有全局性問題。

最典型的點上的問題是，過去我們建立了一批三線企業，為了備戰靠山隱蔽，把企業建在交通最不方便的地區。這些企業離市場最遠，運輸成本最高，周圍沒有社會依托，信息最閉塞，生活條件最苦。改革開始后，我們要求這些企業轉向市場參與競爭，這樣的先天條件注定其沒有辦法跟同類城市企業競爭。

面上的問題反映在區域布局上。舉個具體例子，全國國有企業的破產重組是按照計劃有步驟進行的，但當時發現青海的破產規模特別大，完全不按照計劃走。金融機構開始警覺，國有商業銀行向國務院報告，青海的破產操作不規范，同時也宣布青海是高金融風險區。我們在調研中發現，的確青海的企業破產不太規范，步子太大，沒有按計劃走。為什么當時破產要按計劃走？因為不能所有企業集中破產，社會沒有辦法承受，財政支付不了這么多安置費用，銀行也沒有這么多呆壞賬準備金。那么青海為什么要這樣做？我們也充分理解了。當時青海的經濟布局完全是沿海地區的翻版，國有企業大都是從沿海（主要是上海）遷過去的，其結構與上海企業幾乎完全一樣，大多是紡織和機械企業。然而遷到青海后發現既沒有原料（青海不產棉花），也沒有市場。所以，這些企業需要的原材料得從外地運進去，產品要運到外地銷售。這一進一出的運輸成本使這些企業完全沒有競爭力，是計劃經濟人為辟出的飛地，完全不符合市場經濟的要求。所以，這批企業在青海沒有辦法生存，政府只能讓這批企業徹底破產。

全局的問題主要是經濟發展格局的變化。以前中國經濟發展的格局是城鄉分割：城市發展工業，農村發展農業。改革開放之后，農村也開始進行工業化，農村工業化的起點必然是勞動型密集產業，因為其技術要求不高，投資門檻很低。那時候還有一個概念叫做“星期日工程師”，鄉鎮企業不具備辦企業的技術，請城市的工程師星期日去農村點撥一下就可以了。當農村勞動型密集產業充分發展后，就和城市同類企業形成競爭關系，并且競爭優勢還在農村一方。因為這個層次的產業技術要求不高、投資門檻很低，唯一的競爭要素是人工成本。農民和城市職工的工資不在一個數量級上。所以，農村的工業發展后，所有城市的同類產業都陷入困境，因為其和農村同類企業展開競爭缺乏成本和價格優勢。比如以前上海和北京紡織工業的規模很大，但在農村同類企業的競爭下都成了虧損企業，最后都通過破產被淘汰了。

這種全局性的經濟發展格局變化是造成國有企業破產的最主要的原因，涉及的企業和職工最多。當時我們曾經面對一個巨大的社會危機，大批企業由于種種原因虧損，很難在市場競爭環境下生存，政府非常頭疼。在90年代上半期，這些企業是被政府以補貼形式維持著的。甚至壓銀行向困難國有企業提供貸款，當時有“安定團結”貸款之說，結果造成大量呆賬和壞賬。隨著這類企業越來越多，最后政府還是痛下決心，通過市場方式讓它們破產重組。

當時國有企業關閉破產的工作特點：第一，純粹的行政行為。一家企業破產，當地政府要安排幾十到上百人規模的清算組進入企業工作。第二，政策上保證安置職工。即保證每個由于企業破產而下崗的職工能夠拿到安置費。在上世紀90年代三年改革脫困時期，全國平均安置費為2萬元，職工很難接受，因而工作推進很難，堵交通、圍攻工作組的情況經常出現。這次規模空前的結構調整，從1994年開始試點、1998年全國推開到2008年結束。在此期間，我們一共關閉了5010家大中型國有困難企業，涉及984萬職工，這實際上是中國為轉向市場經濟付出的代價。

這項工作是國有企業改革中最艱難的一項工作，但是意義重大。第一是改革意義，國有企業能夠退出市場，市場經濟優勝劣汰機制才能發揮作用。第二是結構意義，我們通過這種方式，化解了經濟轉軌造成的結構矛盾和社會問題。

（三）建設安置職工下崗的社會安全網

企業改制和破產都會造成職工下崗，這就要求我們有良好的社保體系作為安全網，而在三年改革脫困時期，我國的社保體系建設恰恰是滯后的。準確地說，計劃經濟時期我們有一套社會保障制度，但采取的是單位保障模式。具體而言，職工的社會保障責任是由工作單位承擔的。退休后由單位發放退休金，看病由單位報銷醫療費用，住房也由單位分配。這個保障制度在計劃經濟時期是適用的，因為國有企業和政府是一本賬，國企在保障方面多開支就可以向政府少上交利潤，如果保障開支不足，政府還要提供補貼。在市場經濟時代，國有企業已經走入市場，政府財政和企業財務分開了，國企本身成為一個沒有保障的市場競爭主體，更不可能再保障職工。所以當時的實際問題是，改革向市場經濟轉軌，廢棄了原先的社會保障制度，而新的社會保障制度卻沒有建立起來。因此在1998年上半年，中國面臨一個非常危險的時期，當時國有企業改制破產，職工開始下崗，但是社會沒有安全網，全國各地都有下崗職工鬧事，這是一個全局性問題。

建設完整的社會保障體系需要時間，來不及。當年中央下了重大決心，沒有時間建立社會保障體系，我們可以建一個替代物，即再就業中心。再就業中心做四件事：第一，給下崗職工發放基本生活費；第二，交納個人各項基本保險；第三，進行再就業培訓；第四，介紹三次工作。近年來，由于中國加快建設社會保障體系，再就業中心已經成為歷史名詞。但在當時，再就業中心在保證社會穩定方面，起到了非常重要的作用。

（四）“前人栽樹、后人乘涼”

綜上所述，三年改革脫困就是“兩刀加一個保障”。第一刀是中小企業改革，只留下大型國有企業；第二刀國有困難企業破產，讓困難企業退出市場。這兩刀根本性地改變了國有經濟的布局結構。然而這兩刀下去帶來了下崗問題，因此我們需要一個安全網，這就有了再就業中心——起到社會保障作用的托底措施。這一組改革是中國國有企業的關鍵性改革，根本性地改變了國有經濟的布局結構，化解了轉軌時期矛盾，沒有這個時期的改革，也就沒有后來國有經濟相對較好的局面。這也是中國社會風險最大的改革，破產造成大量職工下崗，即使改制，職工也不愿意從國有體制轉到非國有體制。因而對社會穩定沖擊很大，是改革最驚心動魄的階段。

回過頭來看，镕基總理確實偉大，當年敢于把這些矛盾挑出來，自己承擔解決問題的責任和風險，把改革的好處留給后人。我們同樣不能忘記，當時負責國有企業改革的是國家經濟貿易委員會（簡稱“經貿委”）和國家經濟體制改革委員會（簡稱“體改委”），經貿委的王忠禹、盛華仁、陳清泰、蔣黔貴同志，體改委的高尚全、洪虎和邵秉仁同志，這些同志無一例外都已經退休了，但是當年他們為這段改革做出了很大的貢獻。

國有大型企業改革的階段

第三個階段是國資委時期的國有企業改革。2003年前后，國有企業的改革形勢逐漸清晰，國有中小企業改革和困難企業的關閉破產都進入掃尾階段。剩下的都是經營狀況較好的大型企業。所以從2003年開始，國有企業改革進入到以國有大型企業改革為重點的階段。

（一）國企陷入“多頭管理、無人負責”困境

當時國有大型企業處于怎樣的體制呢？概括起來有兩個特點：第一，政府的管理非常直接。因為大型企業離政府很近，而且都有一個行業管理部門，比如冶金部主要負責全國冶金工業的發展，直接管理的四家企業是寶鋼、鞍鋼、武鋼和攀鋼。第二，政府采取多頭管理，即管人、管事、管資產完全是不同的方向，而且任何一個方向可能都不是由一個部門負責。由此造成的問題是：第一，兩層責任都分不清。一是企業的經營責任說不清。因為企業的大事都是政府定的，企業該負什么責任說不清楚。二是政府部門的管理責任也分不清，假設一家企業出現問題，是管人的部門負責、管事的部門負責還是管資產的部門負責？三是由于多方向工作指導，企業無所適從，不知道到底應該聽從哪個部門的指令。所以，多頭管理體制是非常不好的體制。

舉一個具體案例，現在是山東省國有企業的中國重汽，當年是中央企業。中央政府對中國重汽是多頭管理。在人事管理方面，中國重汽的領導班子由四個部門管理，一把手由中組部管理，二把手由人事部管理，三把手到七把手由機械工業部管理，并且另外還有一位成員是地方政府管理。在事務管理方面，基本建設是由國家計委管理，技術改造由國家經貿委管理，機械工業部作為主管部門，管理的事情更多一些。資產是由財政部管理，職工工資、分配是由當時的勞動部管理。這種管理體制非常典型，眾多部門都可以插手企業的事。實際情況是，遇到好事情各部門都希望參與，而企業出現困難的時候沒有部門愿意管，找不到責任人，也找不到責任機構。1995年，當時我在國家計委，到中國重汽做了一次調研，重汽的班子反映中國重汽的規模雖然很大，但是面臨很大的生存危機，即其單一產品——重型汽車無法養活10萬名企業職工。所以中國重汽提出延伸企業的產業鏈，向輕型車發展。我們覺得這個建議有道理，調研之后我們將這個建議反饋給計委的相關部門和機械工業部，結果計委和機械工業部都不同意。因為當時企業間有一個潛在的分工關系，中型汽車是中國一汽和二汽的地盤，如果中國重汽延伸產業鏈，拓展到中型汽車領域，則意味著搶占了中國一汽和中國二汽的市場，因此這個建議就此擱置。1999年，中國重汽難以為繼，資金鏈斷裂、企業停產、職工上街。當時我已調到國家經貿委，正好趕上處置這件事。非常遺憾的是，各個對中國重汽負有管理責任的中央部門，都沒有對此事做出反應。最后是山東省委、省政府聯名緊急報告國務院，希望國務院采取措施。同時表態，如果國務院有難處，山東省愿意接收中國重汽。根據山東省委、省政府的報告，國務院指示國家經貿委負責處理此事，經過艱難的協調，最后做出了局部破產、三地下放的決定，即中國重汽的一批高負債子公司破產，以降低整體債務水平，余下的企業按照屬地三地下放——山東、陜西、重慶。這個方案實施之后，現在重汽的發展情況還不錯。但是這個方案是有代價的，最后一共花費的成本是54億，中央政府42億，三個地方承擔12億。在實施這一方案的同時，國務院還要求國家經貿委查清相關責任，但是大家可以猜想到，這個體制找不到責任主體，最后只能責令當時已到退休年齡的中國重汽總經理退休。

(二)集中出資人職能

可以說，這就是2003年前國有大型企業的體制狀態——多頭管理、無人負責。這種狀態如果不改變，國有企業絕對沒有希望。黨的十六大決定改革國有資產管理體制，目的就是要改變國有資產無人管理、無人負責的狀態。十六大報告指出，國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利義務和責任相統一，建立管資產和管人管事相結合的國有資產管理體制。在這一方針的指導下，成立了國資委，初步實現了出資人職能一體化和集中化，使得政府層面的責任相對清晰。如果中央直屬的國有企業做不好，國務院國資委應承擔責任；如果北京市國有企業做不好，北京市國資委應承擔責任。國資委的成立旨在集中權力，而實際上集中權力的過程也是一次政企分開的改革過程。原先政府對國有企業的管理內容非常多，可以分為兩種情況：一種是應該下放給企業權力，主要包括對企業內部事務的管理和對企業投資的審批。還有一種是政府必須要管的，主要包括：第一，經營者的選擇權；第二，對企業經營者的薪酬決定權；第三，對企業的考核權；第四，對企業的監督權；第五，企業本級資產的管理和處分權。這些大體上就是出資人的權力。

伴隨著行業管理部門的撤銷，大量原由部門行使的對國有企業的管理權力得以撤銷，唯一剩下的是計委等部門對國有企業的投資審批。在出資人權力下放方面，經營者的選擇權原在中組部和人事部手中，改革之后變成中組部和國資委，中組部管理53戶重要企業，其余由國資委管理；國資委建立一套業績考核制度，從而開始行使對企業的考核權；原先由勞動部管理的薪酬決定權，也改為由國資委管理；監督權原在紀委和審計署，改革之后國資委成立了自己的紀委和外部監事會；本級資產處置和管理權也由財政部改為國資委。

通過這次改革，出資人的職能相對集中了，當然這樣的改革動了別人的奶酪，實際上也有后遺癥。當時之所以能夠行得通，原因在于：首先，中央已經決定了此事。其次，當時國有企業的發展情況還不好。面對國有企業職工上訪等問題，權力的集中實際上也是麻煩事的集中，這算是一種平衡。

（三）調整體制推進國企改革

國資委成立之后，從兩個方向著手推動制度建設和改革。第一個方向是著手建立國有資產管理制度和國有企業的經營責任制度。這一套制度體系包含的內容有：第一，清產核資，摸清家底。第二，明確經營目標、建立業績考核制度，簽訂責任書。第三，建立年薪制，根據考核結果決定年薪。第四，職工收入總水平管理、工資總額管理。第五，國有產權轉讓管理，進場掛牌，進價陽光，防止國有資產流失。第六，加強外部監督，保證財務的真實性。第七，建立國有資本金預算制度。這套制度建好之后，國有企業干好干壞完全不一樣了，企業經營情況良好，評價就高，獲得的薪酬也相應提高，反之亦然。

第二個方向是推進改革、調整結構。一是將國企改制上市，前幾年，中央企業67%的凈資產已經進入上市公司，競爭性國有大企業的改革方式就是成為公眾公司。這些年，我們面對的壓力是要求國有企業退出競爭性領域，可是實際上諸如寶鋼等大型國企如何退出？我們認為只能采取公眾公司改革的辦法實現混合所有制。二是國有企業的董事會建設，主要是針對一把手負責制，解決內部團隊的決策問題，試點范圍超過50家。三是優化資源配置，從企業功能完整性的角度加強大集團建設。四是主輔分離，爭取輔業改制后退出。五是分離國有企業的辦社會職能，將學校和公檢法等單位分離出去。六是推進各個層面的領導人員公開招聘和競爭上崗。

國資委成立之后所做的工作意義很大。首先，成立國資委管人管事管資產初步實現一體化，是體制上的進步。相對原先的多頭管理，政府層面的管理責任逐漸清晰。另外，從無到有地建立起一套經營性國有資產管理和國有企業負責人的激勵和約束制度，優化了企業的外部體制環境，引導或者督促企業向好的方向發展，最終通過經濟效益體現出改革的成效。

2002-2012年，中央企業的營業收入從3.36萬億增加到22.5萬億，平均每年增長22.9%。凈利潤從1622億增加到9247億，平均每年增長19%。上交稅金從2927億增加到1.9萬億，平均每年增長20.6%。2002年，中央企業交的稅占我國稅收總收入的16.7%，而到2012年，已占全國稅收總收入的18.9%，提高2.2個百分點，說明十年來中央企業對政府、對社會、對公眾貢獻是比較大的。所以，這十年可以說是我國國有企業發展狀態較好的時期，我認為關鍵在于體制。之前的三年改革脫困時期，是一套“動手術”的機制，以退為主。而國資委成立的前期實際上是優化了企業的外部環境，同時改變了部分體制和結構狀態，最終實現了國有企業的良性發展。注：

[1]本文為作者在2015年6月29日第2期“CF40·孫冶方悅讀會”上所做的主題演講，由中國金融四十人論壇秘書處整理，經作者審核。

[2]作者系全國人大財經委副主任委員、國資委原副主任。

第二篇：國有企業改革三十年回顧與發展趨勢展望

國有企業改革三十年回顧與發展趨勢展望

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，吹響了中國經濟體制改革的號角，也拉開了國有企業改革的序幕。眾所周知，中國經濟體制改革初期存在著兩種改革思路的爭論：一種是從宏觀體制改革入手，即所謂先按照一定的目標建立和完善宏觀經濟體制，然后再“開閘放水”；另一種則是從改革微觀機制的企業改革入手，即“企業本位論”的思想。1984年10月，黨的十二屆三中全會做出的《中共中央關于經濟體制改革的決定》指出，增強企業的活力，特別是增強全民所有制大中型企業的活力，是以城市為重點的整個經濟體制改革的中心環節。《決定》肯定了國有企業改革的重大現實意義，開啟了以國有企業改革為中心環節的中國經濟體制改革新航程。毫無疑問，作為中國經濟體制改革的中心環節的國有企業改革歷來受到黨和政府的高度重視，這都清晰地體現在黨的方針、政策和歷次黨中央的決議，以及一系列法律法規中。國有企業改革也因此而取得了舉世矚目的成就。30年的國有企業改革不僅使國有小企業轉換機制，煥發了勃勃生機與活力，也使國有大中型企業實現了脫困目標，初步建立了符合市場經濟體制客觀要求的現代企業制度。特別是使一些大型骨干企業真正成為了我國國民經濟的支柱，開始擔負起增強我國綜合國力和國家競爭力的重任，并逐步在國際競爭中嶄露頭角。國有企業改革成效的取得與最初的改革思路設計密不可分。因此，在國有企業改革30周年之際，撫今追昔，回顧我國國有企業改革之路，總結經驗，汲取教訓，展望未來，具有非常重要的歷史和現實意義。

一、國有企業改革歷程回顧

（一）擴權讓利

改革開放以前，我國一直采取的是高度集權的計劃經濟體制，企業成為行政機構的附屬物，沒有任何經營自主權；而統收統支的分配關系又限制了對企業和職工的激勵，嚴重制約著企業的發展，最終導致整個國家經濟活力不足、甚至停滯不前。1978年12月，黨的十一屆三中全會提出讓地方和工農業企業在國家統一計劃指導下有更多的經營自主權，最初的改革思路是要通過“放權讓利”調動企業和職工的積極性。在這種背景下，四川省率先進行了擴大企業自主權和利潤留成試點。隨后，國務院于1979年7月先后頒布了《國務院關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》、《關于國營企業實行利潤留成的規定》等五個文件，肯定了四川省放權讓利的改革經驗，并對擴權的主要內容、讓利（利潤留成）的方式等作出了規定，使我國國有企業改革正式踏上了漫漫征途。以擴權讓利為主要特征的改革，雖然從微觀層面上調動了企業的積極性，帶來了企業經濟效益的增長，但是只負盈不負虧的“利潤留成”在宏觀層面上卻給國家財政收入計劃的完成帶來了一定困難。為此，在總結山東等地試行利潤（虧損）包干和工業企業經濟責任制經驗基礎上，1981年10月國務院轉發國家經委、國務院體改辦《關于實行工業生產經濟責任制若干問題的意見》，提出在國家給予企業自主權同時，要求企業承擔一定的經濟責任。經濟責任制極大地調動了企業和職工的積極性，促進了企業經營管理工作的改善。由于實行經濟責任制產生的部門、行業各方利益的沖突難以協調，以及政府與企業討價還價產生極高的交易成本等原因，經濟責任制又逐步被利改稅政策所取代。1983年和1984年先后進行了兩步利改稅。與此同時，擴大國營企業自主權的改革繼續進行，1984年5月10日，國務院頒發《關于進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》，給予企業10項經營自主權。兩步利改稅進一步理順了國家與企業之間的利益分配關系，對于提高企業積極性和保證國家財政收入都具有非常重要的意義。但是當時的“利改稅”并不能保證企業在平等有序的競爭環境下進行生產經營，企業的激勵機制問題仍然并沒有得到根本解決，國有企業對行政機關的行政依賴和軟預算約束問題依然存在，企業仍然無法真正自主經營、自負盈虧。

（二）承包經營責任制與“兩權分離”

1984年10月，黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，提出增加企業活力，特別是增加全民所有制大、中型企業的活力，是整個經濟體制改革的中心環節。為此就要確定國家與全民所有制企業的正確關系，使企業成為相對獨立的經濟實體，自主經營，自負盈虧，同時通過政企職責分開，使政府正確發揮管理經濟的職能。1988年4月七屆人大一次會議通過的《全民所有制工業企業法》，明確了國有企業的法人地位。自此，“兩權分離”成為了改革的主要原則。在此原則之下，出現了對承包經營制、租賃制、股份制、資產經營責任制等各種形式的探索。

經營承包責任制曾經是探索“兩權分離”的主要形式。承包經營責任制推動了所有權和經營權的分離，在一定程度上調動了企業的積極性，增加了國家財政收入。然而，作為一種制度安排的承包制具有本質性缺陷，仍存在產權關系不清等問題，沒有也不可能使企業獲得充分的自主經營權，也不可能實現政企分開和企業間的平等競爭，同時它還帶來了經營者（承包者）的短期行為，在一定程度上固化了已經形成的體制，加大了改革的難度。

（三）建立現代企業制度

從利潤留成、經濟責任制、兩步利改稅到承包責任制，改革雖然取得了一定的成效，但是仍然存在著許多問題，這使得人們開始認識到，國有企業的改革，不僅要在國家與企業的關系層面進行，更需要在微觀層面上對企業運營機制進行改革。

1992年7月，國務院頒發了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，提出企業轉換經營機制的目標是：使企業適應市場的要求，成為依法自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的商品生產和經營單位，成為獨立享有民事權利和承擔民事義務的企業法人。轉換企業經營機制的重點就是落實企業自主權。轉換經營機制，跳出過去改革總是圍繞“利潤分配”的傳統思維，準確地把握企業改革的關鍵問題。然而，在我國原有體制下實行轉換經營機制，又是一項十分復雜的系統工程，它必須進行許多方面深入而系統的改革。

在改革進行到關鍵的時刻，1992年鄧小平同志的南巡講話，為我國經濟體制改革指明了方向，對國有企業改革和發展有著非常重要的指導作用。隨后1992年10月，黨的十四大確立了“中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”。1993年11月召開的黨的十四屆三中全會上通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，要求“進一步轉換國有企業經營機制，建立適應市場經濟要求，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度”。自此，現代企業制度成為我國國有企業改革的基本目標和方向。盡管1993年十四屆三中全會后的經濟工作會議就提出了進行現代企業制度改革試點的基本精神，同時1993年《公司法》也已頒布，但直到1997年黨的十五大召開，現代企業制度改革的試點才基本完成。以制度創新為特征的新一輪國有企業改革涉及到許多深層次的矛盾，改革的步履異常艱難。1997年黨的十五大提出對國有大中型企業實行規范的公司制改革，國有企業開始按照《公司法》要求進行規范的公司制和股份制改革。

1999年9月22日，黨的十五屆四中全會通過《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》。《決定》特別指出，“公司制是現代企業制度的一種有效組織形式。公司法人治理結構是公司制的核心。股權多元化有利于形成規范的公司法人治理結構，除極少數必要由國家壟斷經營的企業外，要積極發展多元投資主體公司”，要求“積極探索公有制的多種有效實現形式”，提出“國有資本通過股份制可以吸引和組織更多的社會資本，放大國有資本的概念，提高國有經濟的控制力、影響力和帶動力。國有大中型企業尤其是優勢企業，宜實行股份制的，要通過規范上市、中外合資和企業互相參股等形式，改為股份制企業，發展混合所有制經濟，重要的企業由國家控股”。在《決定》精神指引下，國有大中型企業、特別是國有大型骨干企業開始著力進行規范的公司制和股份制改革，積極推進主輔分離、改制重組和主業整體上市，進一步加強和改善公司治理結構等。

（四）深化國有企業和國有資產管理體制改革 從2002年11月黨的十六大召開開始至今，是國有企業改革和國有資產管理體制改革的深化和完善階段。黨的十六大提出了“國家所有、分級行使出資人職責”的改革思想，國有企業改革進入了一個建立和完善國有資產出資人制度的新階段。

黨的“十六大”明確提出繼續調整國有經濟布局和結構，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。要在堅持國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。經過多年的改革探索，國有資產管理體制改革終于有了明確的目標和方向。

2003年10月，黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題決定》中提出建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度是構建現代企業制度的重要基礎；要完善國有資產管理體制，深化國有企業改革，建立健全國有資產管理和監督體制，堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開。2007年10月，黨的十七大明確提出，深化國有企業公司制股份制改革，健全現代企業制度，優化國有經濟布局和結構，增強國有經濟活力、控制力、影響力是仍然是國有企業改革的重要任務。2008年10月28日，十一屆全國人大常委會第五次會議通過《企業國有資產法》，為建立起真正有效的國有資產出資人制度，解決長期以來我國國有資產所有者缺位問題、真正實現政企分開和政資分開、并防止國有資產流失提供了法律保證。

二、國有企業改革的成就和經驗

（一）國有企業改革的成就

三十年來，我國的國有企業改革經歷了擴權讓利、利改稅、承包經營責任制、建立現代企業制度和建立國有資產出資人制度等階段，取得了巨大成就和重大進展。

首先，我國國有企業，特別是國有大中型企業初步建立起了現代企業制度，公司制股份制和上市公司已經成為我國國有大中型企業的主要財產組織形式，并初步構建了比較公司法人治理結構。

其次，國有經濟布局調整和國有企業戰略性改組取得重要成果。按照“抓大放小”、“有所為有所不為”的原則，實施了國有大型骨干企業和中小型企業的分類改革、部分壟斷行業改革和國有大型企業的戰略重組，使國有經濟從某些競爭性領域退出的同時，向一些關系國家命脈的重要行業、關鍵領域、大企業集中。再次，我國已經初步建立起適合國情的國有資產監督管理體系、確立了以現代產權制度為基礎的國有資產出資人制度，從制度上初步解決了所有者缺位、政企不分、政資不分等問題。新通過的《企業國有資產法》為建立和完善國有資產出資人和國有資本預算制度、有效保護和管理國有資產提供了法律保障。

最后，我國國有企業改革成效體現在國有企業數量顯著減少的同時，資產規模大幅增加，經濟效益和運行質量顯著提高，活力和競爭力進一步增強。2007年，全國國有企業累計實現銷售收入18萬億元，同比增長20.1%；實現利潤1.62萬億元，同比增長31.6%；上繳稅金1.57萬億元，同比增長21.8%。

（二）國有企業改革的經驗 首先，把企業改革作為整個經濟體制改革的中心環節，同時又不斷地推進各項專業經濟體制，如計劃體制、財政體制等的改革。社會主義市場經濟體制的建立和完善又成為我國國有企業改革取得成功的關鍵性制度因素。社會主義市場經濟體制確立前的國有企業改革只能在計劃經濟體制內進行局部修正和改良，而不可能取得制度上的創新。

其次，在我國經濟體制改革的總體思路方面，三十年的國有企業改革實踐證明，以改革計劃經濟體制中的微觀機制入手，逐步建立市場經濟微觀主體為基礎，推動宏觀環境改善和宏觀經濟體制改革的改革道路對中國經濟體制改革的成功發揮了不可估量的作用。再次，我國國有企業改革路徑延續了漸進式改革的總體思路，即先易后難、先增量、后存量，先實踐試點、后政策推廣，先地方試點、后全面鋪開，先在計劃經濟體制內改革分配關系和提供激勵、后進行制度創新，先在競爭性領域、后壟斷行業等等。這種漸進式路徑是我國國有企業改革和整個經濟體制改革取得成功的最基本的經驗。

三、國有企業改革發展展望

今后一個時期（指2020年以前，下同），我國的國有企業改革，特別是國有大型企業改革，將按照《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》和黨的“十七大”的重要部署繼續推向前進，改革重點將是在實行分類改革的基礎上，繼續推進國有大型企業的公司制股份制改革，深化壟斷行業國有企業改革，進一步完善國有資產出資人制度，最終實現以混合所有制為主要形式的國有經濟與非公有制經濟的融合發展。

（一）關于國有大型骨干企業的分類改革

黨的“十五大”以后的改革實踐證明，對國有大型骨干企業和國有中小型企業分別設定不同的改革目標并采取不同的改革方式是完全正確的，建立和完善現代企業制度、繼續推進公司制股份制改革也是未來國有大型企業改革的方向，但并不是所有的國有大型骨干企業都能建立起規范的現代企業制度。這主要是因為我國當前存在而且未來也將保留一定數量的國有獨資公司，而國有獨資公司嚴格地說并不是真正意義上的公司制企業，它存在著固有的產權制度和公司治理結構缺陷，很難建立起規范的現代企業制度。因此，未來我國國有大型骨干企業必須進行分類改革。

對國有大型骨干企業進行分類改革，關鍵是要按照建立和完善社會主義市場經濟體制的要求，準確而合理的確定國有獨資企業的范圍。《公司法》中所指的生產特殊產品的公司或者屬于特定行業的公司，一般應該包括那些關系到國家安全的重要軍工企業、戰略物資儲備企業以及某些自然壟斷和重要的基礎設施企業、提供公共產品與勞務的公共企業等。除此以外的企業，一般都應在股權多元化、分散化、合理化的基礎上，建立規范的現代企業制度。

（二）關于國有大型骨干企業改革的總趨勢

未來一段時間，我國國有大型骨干企業將在分類改革基礎上，繼續減少國有獨資企業，特別是減少競爭領域的國有獨資企業；對已經實現股權多元化的企業，要按照建立和完善現代企業制度的要求，進一步實現企業股權結構的合理化、分散化；進一步健全法人治理結構，規范公司法人治理結構中各有關機構的產生機制和權責機制，深化干部人事制度改革；在規范母子公司關系基礎上，進一步做強做大國有大型企業（集團），提高國有大型企業（集團）的競爭力；穩步推進集團公司主業整體上市，加快集團存續企業公司制改革，妥善解決企業辦社會問題；大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式。

（三）關于深化壟斷行業的國有企業改革 今后一個時期，我國需要對壟斷行業的國有企業進行分類改革，即通過貫徹落實《反壟斷法》打破經濟壟斷；根據我國改革開放的進程以及國家經濟安全和國防安全的需要，逐步打破行政壟斷；在對自然壟斷行業加強市場監管的同時，對自然壟斷產業的某些產業鏈或生產環節，適度引入競爭機制，加強網絡壟斷環節的監管力度；進一步深化行政體制和產權制度改革；綜合運用經濟的、法律的、行政的和改革的手段，逐步解決我國的壟斷問題。

（四）國有資產管理公司的建立與國有資產出資人制度的進一步完善

近期《企業國有資產法》的通過為建立和完善國有資產出資人制度奠定了法律基礎。為了進一步完善國有資產出資人制度，未來國資委可以按照有效履行出資人的要求設立若干個資產經營管理公司，并使這些經營管理公司成為真正的投資主體。在此基礎上，逐步構建國有資產出資機構——國有資產經營管理公司——被投資企業的三層次國有資產監管體系，按資本管理原則逐級行使所有權管理，按投資領域和基本功能分類管理國有資產經營管理公司。國有資產經營管理公司要構建規范的公司治理結構，國資委在對經營管理公司進行管理時，應采取直接任免公司領導人，決定其薪酬；對公司領導人有業績要求，進行業績考評；審批公司的重大經營和財務計劃及投資計劃等方式進行管理。

此外，在建立國有資產經營管理公司時，還應考慮如下幾個問題：第一，對于一些特大型國有企業可以由國資委直接進行所有權管理；第二，實行政資分開，對分布在競爭領域里的國有資產，其資本回報目標或財務目標是衡量國有資產經營管理公司是否有效的關鍵；第三，對經營管理公司進行分類管理，對有可能變為戰略控制型的經營管理公司，支持其通過1～3年的資產重組完成公司轉型，對中長期看也只宜作為股權資產管理公司運作的公司，明確其只作為股權資本進行運作。

（五）關于國有經濟與非公有制經濟的融合發展

隨著國有企業改革的不斷深化，我國的非公有制經濟得到了迅猛發展。今后，我國的國有經濟和非公有經濟將以現代產權制度為平臺，以混合所有制為主要形式進入一個融合發展的新階段。當前，國有經濟和非公有制經濟正從各自發展開始轉向優勢互補和統一協調發展。越來越多的非公有制企業與國有企業和集體企業以股份制，特別是上市公司為載體，實現了更高層次上的相互融合、相互促進和共同發展。在新的歷史階段，順應國有經濟和非公有制經濟融合發展的大趨勢，必須繼續推進國有經濟的戰略調整，打破國有企業（包括國有獨資和國有控股企業）特別是國有大中型企業股權結構單一和不合理的格局，積極深化國有企業的公司制股份制改革，推進國有企業的整體上市，引進國內外戰略投資者參與國有企業的股份制改造，把混合所有制經濟的發展提高到一個新水平。混合所有制經濟的快速發展，又必將進一步促進我國社會主義市場經濟體制的完善，促進我國綜合國力的進一步增強。

第三篇：國有企業改革的回顧與思考

國有企業改革的回顧與思考_企業研究論文

回顧國有企業改革走過的二十多年歷史，我們可以取得如下認識：國有企業改革的中心環節就是要解決國有企業的產權問題；改革的終極目標是要建立現代企業制度，為此政府要從絕大多數國有企業中退出，不再直接經營企業；而改革的難點是要從國家對社會經濟高度壟斷的格局轉化為多元分散的市場經濟，其間不僅橫著巨大的制度鴻溝，缺乏現成的中間制度可以過渡，而且在思想觀念和意識形態方面也存在著嚴重的障礙，由此造成國有企業改革仍然相對滯后，在一定程度上牽制了中國整體改革的進程。

一、國有企業改革歷程回顧

國有企業的改革至今已走過二十多年的歷史，回顧這個過程大體可分為三個階段。

第一階段：1979—1986年，國有企業經營權層面的改革。傳統的國有企業是委托人即政府壟斷了企業近乎全部的剩余權利的奢望，也沒有創造剩余產品的積極性。因此國有企業勢必會長期處于了低效率運行狀態。由此不難看出，讓渡國有企業的經營權，必然會對經營者積極性產生激勵，進而有利于改變過去權力集中與外部化的狀況，使企業成為“自負盈虧，自主經營，自我約束，自我發展”的經濟實體。

針對傳統國有企業政企不分、經營者缺乏自主權和低效率運行的弊端，中共十一屆三中全會后，中央政府頒布了一系列擴大企業自主權的文件，推動了國有企業經營權層面的改革。1979年4 月中央工作會議做出了擴大企業自主權的決定，同年國務院頒布了《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》等五個管理體制改革文件，并在四川省進行擴大企業自主權的試點。根據中央政策，政府向企業讓渡了生產自主權、原料選購權、勞動用工權和產品銷售權等十四項經營權。經營權的讓渡意味著企業的經營者具有了一定程度的剩余控制權和剩余索取權，企業經營者和生產者的生產積極性明顯提高。

許多文章在回顧放權讓利這一階段的時候，認為這是一種淺層次的、帶有權宜之計的改革。但，正是由于這一過渡性制度的安排，才使得國有企業的改革取得了明顯的效果。1979年國有工業企業實現利稅比1978年增長了10.1％，高于1957—1978年的平均增長率。國家財政收支也從1978年的財政赤字10.17億元轉為1979年的財政盈余135.41億元。

職工實際工資比上年增長了7.5％。

經營權層面的改革取得成功的原因歸結為以下幾點：第一，放權讓利是以中央政府的利益讓度作為切入點，受益者是包括國有企業在內的社會各種利益主體。在各利益主體均獲可得收益下的改革，不僅推動起來阻力小，且還會對各個經濟主體產生較強的激勵作用，有利于調動各個主體參與經濟活動的積極性。第二，經營權層面的改革是在原國有經濟體制內進行的改革，是不改變原有的所有權框架，而只在政府和國有企業之間進行的利益調整。這種調整并不涉及“姓公姓私”或“姓資姓社”的意識形態問題，因而來自社會意識和傳統觀念方面的阻力較小，改革能夠被全社會所接受。第三，放權讓利雖然表現為中央政府利益的部分損失，但于經濟總量增加，中央政府收益的絕對量也是增加的；同時，社會經濟總量的增加又會帶來其他社會成員收入的改善。因此，以放權讓利為內容的國有企業經營權層面的改革是一種社會絕大多數成員都受益的帕雷托改進。

第二階段：1987—1992年，國有企業改革從經營權向所有權層面的過渡。從1986年開始，國有企業改革開始從經營權向所有權層面過渡，但在涉及財產關系的深層改革上，同時出現了兩種不同思路和對改革制度的兩種不同選擇。

一種思路是將國企改革仍然限制在原有財產關系之內，而進一步推進經營權層面的改革。與這種認識相對應的制度選擇就是企業承包制。中央政府決策部門傾向于這種改革思路和改革方案，于是從1987到1992年，國有企業經歷了兩輪承包制改革。

承包制推行伊始，確實調動起企業和職工的積極性，推動了國有經濟的發展。1987和1988年我國工業增長速度分別為14.1％和20.7％。企業實現利潤和上繳稅金1987年比1986年增長8.0％，1988年比1987 年增長18.2％，虧損面也逐年下降，經濟效益有所提高。但在推行承包制期間，卻出現了企業增效、經濟增長、國家財政收入反而下降的狀況。在推行承包制的第一年即1987年，伴隨國民經濟的高速增長，財政收入卻出現了低增長，財政收入占國內生產總值的比重從1986年的20.8％，驟降為18.4％，一年下降2.4個百分點，1988年又急劇降到15.8％，比1987年又下降2.6個百分點。

承包制帶來的結果招致了全國各界強烈的批評和反對。一種普遍的批評認為，在經過了放權讓利之后，國家財政已無力繼續讓利。而承包制又向企業做了更大幅度的讓利，致使國家財政收入嚴重流失。還有一種分析認為，承包制對企業行為的約束仍然是軟的。企業只負盈、不負虧。這不僅使國家財政收入占國民收入的比重下降，而且還造成了企業承包者的行為短期化和“機會主義行為”（劉世錦，1993）。

承包制對國有企業改革的利弊分析現在仍需要認真討論后再下結論，但有一個認識是能夠形成共識的，那就是如果不進行深層的財產關系的變革，國有企業經營者行為就很容易出現短期化，且國家對經營者的監督很困難。在承包制度中，國家和企業處在一種不完全的契約關系中，政府與企業一對一的談判成本很高，且無法對承包合同的細節逐一地加以規定。所以，企業承包者可憑借充分的剩余控制權合法或不合法地追求自身利益的最大化，由此而出現行為的短期化和機會主義也就不足為怪了。

與承包制的改革主張不同，國內理論界的一些學者專家提出了深化國有企業所有權層面改革的主張，與這種主張相對應的制度選擇就是股份制。股份制改革是國有企業在所有權層面改革的一個重要推進。其根本目的是要改變由國家壟斷的企業財產制度，使國有企業內部形成多元化的產權結構，優化國有企業內部的治理結構，為實施對股東、董事會和經理層進行有效的激勵和制約。

國有企業股份制的試點開始于1986年，但大都在國有中小企業中進行。試點的影響面并不廣泛，主要問題在于非國有的財產主體介入不足，“找不到能夠合作的非國有主體”是一種普遍的反映。在多元化主體供給嚴重不足的情況下，股份制試點往往在企業內部職工中展開。由于企業內部職工籌資能力的局限，股份制改革自然達不到預期的目標。而且由于當時股份制不夠規范，很多試點企業的職工股份演變成為一種內部借貸，最后以還款了之。在這期間，由于承包制所產生的一些負面影響，及股份制的發育不足，致使國企改革一度處在搖擺和徘徊之中。改革的效果也就可想而知了。

第三階段：1992—2002年，建立現代企業制度的改革。1993年，十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》中，明確地提出了國有企業建立現代企業制度的目標和步驟。1994年以后建立現代企業制度的試點在國有企業中展開。建立現代企業制度的目標是要通過產權結構的改造，使國有企業成為“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”的現代企業。在現代企業產權結構的制約下，政府不能再直接地控制和經營國有企業。它的意愿只能在國有企業清算和轉讓時依據終極所有權來實施和表達。當然，政府還可以通過其代理人即國有資產管理公司或控股公司參與國有企業重大事宜的決策，但這個決策也是受所有者出資額和所持股份數額限制的。因此，在現代企業組織框架中，從發展上看，政府的意志是遞減的，而股東的意愿則可得到組織和制度的保證。而且在現代公司中，權利、責任和義務是由法律規定的，并受出資額和所持股份制約。決策只能是董事會成員討論后通過表決做出，這就可以避免長官意志和個人意志的獨斷專行，從而為科學決策的實現提供組織基礎。但國有企業所有權層面的改革，并不是一個簡單的過程。其難點仍然在于多元的，尤其是非國有財產主體供給不足。而當前存在的“一股獨大”的產權結構，是妨礙公司內部治理結構優化的關鍵所在。

二、國有企業產權制度改革現存的問題

首先是建立產權結構多元化遇到的困難。到目前為止，無論是在有限責任公司中，還是在股份有限公司中，國有獨資和國有控股的結構仍然占有相當大的比例。這種產權結構往往會帶來如下后果。（1）在國有獨資公司中，由于缺乏多元股東的產權結構，形式上的公司組織仍然只不過是原國有企業的翻牌，董事會基本上是國有企業的原班人馬。在“翻牌公司”里，傳統國有企業的諸多弊病依然存在，當然也就難于實現權責分明和科學管理。（2）在國有控股的股份公司中，董事會一般仍由政府官員組成，董事長往往由黨委書記擔任，而總經理的任命也要通過組織部門認可。這種官員和企業家不分的格局，往往使公司的負責人在政績目標和企業目標之間彷徨，難于擺脫行政的干預，也很難做出真正科學的決策。（3）在各類國有公司中，國有股東都是國有出資人委托的代理人，因此仍然存在真正所有者缺位的問題。假如代理人的目標與委托人的目標發生矛盾，則國有公司很難解決“內部人控制”問題，必然會面臨較大的代理風險。

第四篇：國有企業改革的回顧與思考

回顧國有企業改革走過的二十多年歷史，我們可以取得如下認識：國有企業改革的中心環節就是要解決國有企業的產權問題；改革的終極目標是要建立現代企業制度，為此政府要從絕大多數國有企業中退出，不再直接經營企業；而改革的難點是要從國家對社會經濟高度壟斷的格局轉化為多元分散的市場經濟，其間不僅橫著巨大的制度鴻溝，缺乏現成的中間制度可以過渡，而且在思想觀念和意識形態方面也存在著嚴重的障礙，由此造成國有企業改革仍然相對滯后，在一定程度上牽制了中國整體改革的進程。

一、國有企業改革歷程回顧

國有企業的改革至今已走過二十多年的歷史，回顧這個過程大體可分為三個階段。

第一階段：1979—1986年，國有企業經營權層面的改革。傳統的國有企業是委托人即政府壟斷了企業近乎全部的剩余權利的奢望，也沒有創造剩余產品的積極性。因此國有企業勢必會長期處于了低效率運行狀態。由此不難看出，讓渡國有企業的經營權，必然會對經營者積極性產生激勵，進而有利于改變過去權力集中與外部化的狀況，使企業成為“自負盈虧，自主經營，自我約束，自我發展”的經濟實體。

針對傳統國有企業政企不分、經營者缺乏自主權和低效率運行的弊端，中共十一屆三中全會后，中央政府頒布了一系列擴大企業自主權的文件，推動了國有企業經營權層面的改革。1979年4月中央工作會議做出了擴大企業自主權的決定，同年國務院頒布了《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》等五個管理體制改革文件，并在四川省進行擴大企業自主權的試點。根據中央政策，政府向企業讓渡了生產自主權、原料選購權、勞動用工權和產品銷售權等十四項經營權。經營權的讓渡意味著企業的經營者具有了一定程度的剩余控制權和剩余索取權，企業經營者和生產者的生產積極性明顯提高。

許多文章在回顧放權讓利這一階段的時候，認為這是一種淺層次的、帶有權宜之計的改革。但，正是由于這一過渡性制度的安排，才使得國有企業的改革取得了明顯的效果。1979年國有工業企業實現利稅比1978年增長了10.1％，高于1957—1978年的平均增長率。國家財政收支也從1978年的財政赤字10.17億元轉為1979年的財政盈余135.41億元。職工實際工資比上年增長了7.5％。經營權層面的改革取得成功的原因歸結為以下幾點：第一，放權讓利是以中央政府的利益讓度作為切入點，受益者是包括國有企業在內的社會各種利益主體。在各利益主體均獲可得收益下的改革，不僅推動起來阻力小，且還會對各個經濟主體產生較強的激勵作用，有利于調動各個主體參與經濟活動的積極性。第二，經營權層面的改革是在原國有經濟體制內進行的改革，是不改變原有的所有權框架，而只在政府和國有企業之間進行的利益調整。這種調整并不涉及“姓公姓私”或“姓資姓社”的意識形態問題，因而來自社會意識和傳統觀念方面的阻力較小，改革能夠被全社會所接受。第三，放權讓利雖然表現為中央政府利益的部分損失，但于經濟總量增加，中央政府收益的絕對量也是增加的；同時，社會經濟總量的增加又會帶來其他社會成員收入的改善。因此，以放權讓利為內容的國有企業經營權層面的改革是一種社會絕大多數成員都受益的帕雷托改進。

第二階段：1987—1992年，國有企業改革從經營權向所有權層面的過渡。從1986年開始，國有企業改革開始從經營權向所有權層面過渡，但在涉及財產關系的深層改革上，同時出現了兩種不同思路和對改革制度的兩種不同選擇。

一種思路是將國企改革仍然限制在原有財產關系之內，而進一步推進經營權層面的改革。與這種認識相對應的制度選擇就是企業承包制。中央政府決策部門傾向于這種改革思路和改革方案，于是從1987到1992年，國有企業經歷了兩輪承包制改革。

承包制推行伊始，確實調動起企業和職工的積極性，推動了國有經濟的發展。1987和1988年我國工業增長速度分別為14.1％和20.7％。企業實現利潤和上繳稅金1987年比1986年增長8.0％，1988年比1987年增長18.2％，虧損面也逐年下降，經濟效益有所提高。但在推行承包制期間，卻出現了企業增效、經濟增長、國家財政收入反而下降的狀況。在推行承包制的第一年即1987年，伴隨國民經濟的高速增長，財政收入卻出現了低增長，財政收入占國內生產總值的比重從1986年的20.8％，驟降為18.4％，一年下降2.4個百分點，1988年又急劇降到15.8％，比1987年又下降2.6個百分點。

承包制帶來的結果招致了全國各界強烈的批評和反對。一種普遍的批評認為，在經過了放權讓利之后，國家財政已無力繼續讓利。而承包制又向企業做了更大幅度的讓利，致使國家財政收入嚴重流失。還有一種分析認為，承包制對企業行為的約束仍然是軟的。企業只負盈、不負虧。這不僅使國家財政收入占國民收入的比重下降，而且還造成了企業承包者的行為短期化和“機會主義行為”（劉世錦，1993）。

承包制對國有企業改革的利弊分析現在仍需要認真討論后再下結論，但有一個認識是能夠形成共識的，那就是如果不進行深層的財產關系的變革，國有企業經營者行為就很容易出現短期化，且國家對經營者的監督很困難。在承包制度中，國家和企業處在一種不完全的契約關系中，政府與企業一對一的談判成本很高，且無法對承包合同的細節逐一地加以規定。所以，企業承包者可憑借充分的剩余控制權合法或不合法地追求自身利益的最大化，由此而出現行為的短期化和機會主義也就不足為怪了。

與承包制的改革主張不同，國內理論界的一些學者專家提出了深化國有企業所有權層面改革的主張，與這種主張相對應的制度選擇就是股份制。股份制改革是國有企業在所有權層面改革的一個重要推進。其根本目的是要改變由國家壟斷的企業財產制度，使國有企業內部形成多元化的產權結構，優化國有企業內部的治理結構，為實施對股東、董事會和經理層進行有效的激勵和制約。

國有企業股份制的試點開始于1986年，但大都在國有中小企業中進行。試點的影響面并不廣泛，主要問題在于非國有的財產主體介入不足，“找不到能夠合作的非國有主體”是一種普遍的反映。在多元化主體供給嚴重不足的情況下，股份制試點往往在企業內部職工中展開。由于企業內部職工籌資能力的局限，股份制改革自然達不到預期的目標。而且由于當時股份制不夠規范，很多試點企業的職工股份演變成為一種內部借貸，最后以還款了之。在這期間，由于承包制所產生的一些負面影響，及股份制的發育不足，致使國企改革一度處在搖擺和徘徊之中。改革的效果也就可想而知了。

第三階段：1992—2002年，建立現代企業制度的改革。1993年，十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》中，明確地提出了國有企業建立現代企業制度的目標和步驟。1994年以后建立現代企業制度的試點在國有企業中展開。建立現代企業制度的目標是要通過產權結構的改造，使國有企業成為“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”的現代企業。在現代企業產權結構的制約下，政府不能再直接地控制和經營國有企業。它的意愿只能在國有企業清算和轉讓時依據終極所有權來實施和表達。當然，政府還可以通過其代理人即國有資產管理公司或控股公司參與國有企業重大事宜的決策，但這個決策也是受所有者出資額和所持股份數額限制的。因此，在現代企業組織框架中，從發展上看，政府的意志是遞減的，而股東的意愿則可得到組織和制度的保證。而且在現代公司中，權利、責任和義務是由法律規定的，并受出資額和所持股份制約。決策只能是董事會成員討論后通過表決做出，這就可以避免長官意志和個人意志的獨斷專行，從而為科學決策的實現提供組織基礎。但國有企業所有權層面的改革，并不是一個簡單的過程。其難點仍然在于多元的，尤其是非國有財產主體供給不足。而當前存在的“一股獨大”的產權結構，是妨礙公司內部治理結構優化的關鍵所在。

二、國有企業產權制度改革現存的問題

首先是建立產權結構多元化遇到的困難。到目前為止，無論是在有限責任公司中，還是在股份有限公司中，國有獨資和國有控股的結構仍然占有相當大的比例。這種產權結構往往會帶來如下后果。（1）在國有獨資公司中，由于缺乏多元股東的產權結構，形式上的公司組織仍然只不過是原國有企業的翻牌，董事會基本上是國有企業的原班人馬。在“翻牌公司”里，傳統國有企業的諸多弊病依然存在，當然也就難于實現權責分明和科學管理。（2）在國有控股的股份公司中，董事會一般仍由政府官員組成，董事長往往由黨委書記擔任，而總經理的任命也要通過組織部門認可。這種官員和企業家不分的格局，往往使公司的負責人在政績目標和企業目標之間彷徨，難于擺脫行政的干預，也很難做出真正科學的決策。（3）在各類國有公司中，國有股東都是國有出資人委托的代理人，因此仍然存在真正所有者缺位的問題。假如代理人的目標與委托人的目標發生矛盾，則國有公司很難解決“內部人控制”問題，必然會面臨較大的代理風險。

公司產權結構的缺陷影響公司的治理結構。在一般的股份公司中，比較突出的問題往往是董事會與經理人之間的委托代理關系。由于公司的經營和管理越來越多地依賴于職業經理人，經理人掌握著公司的實際控制權，因此如何激勵和監督經理人的問題則變得越來越重要。而國有公司的治理結構則由于產權結構的缺陷而顯得更為復雜。首先是國有公司的董事會成員一般都是國有資產的所有權代表而不是所有權人本身，因此股東與董事會之間的委托代理關系，或者說股東對董事會的監督就成為一個首要的難點。比如，最近在資本市場上連續披露出來的上市公司以虛假盈利信息欺騙股民的問題，就是上市公司“內部人控制”和行為短期化的一種表現。第二是國有公司的董事會和經理人在控制權的配置上，一般是董事會的權利大于經理人。在董事長兼任總經理的企業中，董事長兼負決策和經營管理權于一身；在董事長與總經理分離的企業中，總經理的經營管理權限往往又會受到董事長的制約。因此不論怎樣，很難形成合理的權力分配。此外，國有公司中的監事會成員與董事會統一由政府委派，因此實際上往往形同虛設，甚至可能成為與董事會“串謀”的伙伴。在國有獨資和國有控股的企業中，董事會、經理人和監事會往往被原來企業中的“三駕馬車”分攤，黨委書記擔任董事長，廠長擔任總經理，而工會主席則擔任監事會主席。設想的制衡格局很容易被內部控制格局所替代。說到底，許多國有公司出現的問題都源于這種“一股獨大”的股權結構所致。

其次是傳統觀念和陳舊的意識形態對國有企業改革的阻礙問題。傳統的觀念和陳舊的意識形態對國有企業的阻礙主要表現在對國有企業產權讓渡的認識上。早在80年代中期，中國就開始了對國有小型企業進行出售和拍賣的嘗試。但時至今日，國有企業的產權讓渡仍然處在舉步維艱的狀態。其中原因固然很多，但一個重要的障礙是來自于傳統的觀念和陳舊的意識形態。第一個觀念障礙是關于國有資產流失和坐失的關系問題。保護國有資產的基本方式應該是運動，而不應該不動；不動的國有資產無法實現保值和增值，實際上就意味著損失。在運動的過程中，國有資產也有可能出現一定程度的流失。只要流動的收益大于流失的收益，流動就是必要的。因為害怕流失而不敢流動，結果反而會造成國有資產的坐失。坐失的損失同樣是不可估量的。第二個觀念障礙是只轉讓虧損企業，不轉讓盈利企業。在相當長的一段時間里，政策只允許轉讓一些微利虧損的國有企業產權。而對于盈利的企業，一是政策沒有表示允許，二是即使政策允許也不會被轉讓。因為政府還指望它為其創造收益。在這種條件下，國有企業沒有抓住市場需求較強、企業價格較高的出售時機。而當市場需求降低，企業又出現大面積虧損的時候，想出售也賣不出去了。與上述主流的政策導向相反，一些省政府抓住十四大以后經濟高漲，外企、私企兼并收購國有企業的需求上升時機，及時地將較好的國有企業出售變現。一方面，將國有企業轉變為獨立的經濟主體，政府減輕了負擔；另一方面又賣了個好價錢，實現了國有經濟的保值增值。第三個觀念障礙，是一種“唯評估論”。國有資產在市場的轉讓中，如果交易價格低于評估價格，是否意味著國有資產的流失？回答是否定的。因為評估價格往往是資產供給方的一種預期價格，或者叫做供給參考價。它必須在市場上與資產的需求方洽談，方能達成雙方認可的市場價格實現交易。搞市場經濟就要遵循市場規則，在一個規范的市場中。交易價格是公平而且合理的。把評估價格作為衡量國有資產是否流失顯然是不恰當的。市場價格是受供求規律影響的。在當前國有資產供大于求的買方市場格局中，經濟越是不景氣，國有資產越是虧損，企業的價值就會越低，市場價格也會越低。這是一個非常殘酷的現實。

三、所有權結構改革深化的對策選擇

繼續深化所有權結構的改革是解決國有企業現存問題的主要課題。但要完成這一步驟仍需要采取一系列相關的制度安排，以期通過依賴性路徑取得報酬遞增的結果，并藉此推進國有企業產權改革的進一步深化。

1、繼續降低進入國有企業的門檻。國家所有權結構的根本改變要有多元化投資主體的進入。因此，繼續降低國有企業的進入門檻應是一個可行的對策。一些人可能會認為國有企業的資產已經跌到底線，幾乎無利可圖，因而無人會問津。但其實問題不在于外部進入者，而在于人們的觀念。最近發生的東方資產經營公司以500萬元盤活6000萬元不良銀行資產的案例給我們很大的啟示，國有經濟的決策層所給出的政策制度，是影響進入者數量的決定性因素。當然，對于不同的投資環境以及優質快捷的服務是較之稅收優惠更為重要的條件；對于國內民間資本來說，價格和稅收的減讓還是非常重要的，而對于企業內部的經營者和職工來說，則可以以干股和期股等形式將其逐漸培養成為企業的所有者也不失為可供選擇的途徑。降低國有企業的進入門檻是為了實現國有企業股權的多元化，而股權的多元化除了融資的目的外，更主要的是通過股權的結構多元化來解決國有企業的責任主體、科學決策和風險分擔等一系列制度性和機制性問題。

2、健全和深化國有企業的退出制度。目前在國有企業退出問題上，需要有一定的觀念突破和制度創新。首先是退出的范圍的領域。按照一般的認識，在公共物品生產領域，如國防設施、郵電、鐵路、道路橋梁等；特殊產品生產領域，如稀有金屬的開采及冶煉，造幣以及涉及國家機密的高科技等，還需要通過國有獨資或國有控股的產權形式來予以控制，以保證國民經濟整體的有效運作。除此之外的大多數競爭性領域，國有企業都應該在競爭中自由進出。在現實的運作中，一些曾經被認為關系國計民生而必須國家壟斷的領域已發生了改變。在通訊、道路橋梁等公共物品供給領域，在基礎產業如鋼鐵、石油探采等，都已開始有國外投資者進入。實踐證明，國家對國民經濟整體的有效控制，應主要以政策引導為主，并不一定由國家直接經營國有企業。一個有效的財政政策、貨幣政策和產業政策，可能會產生比直接經營國有企業更大的效果。其次是國有企業退出的戰略步驟選擇。傳統的思路往往是等到國有企業不行了才想到退出，而“靚女”是舍不得“先嫁”出去的。這種等蘋果爛了才想到處理的思維方式，只會使國有企業處于一個被動的不可把握的競爭環境中。國有企業一般是由政府決策進行投資和擴張的，而相對較高的賦稅又使國有企業發展的后勁不足。在這種兩頭做不了主的情況下，企業既無法實施自己的經營戰略和發展戰略，又無法決定自己的退出戰略。此外還有國有企業職工的職業轉換的下崗安置問題。由于國有企業一般都是處于傳統的大工業領域，吸納國有企業職工的數量多，工人專業化分工細，對于大工業的依賴性強。一旦下崗，轉換職業的能力較弱，安置起來也困難更大。當前，一些資源型企業面臨著資源枯竭、企業衰落的特定階段。有的城市和城市中的人口都依賴煤炭資源生存，而一旦資源枯竭，整個城市的產業和人口都會面臨生存危機。針對這種情況，政府在國有企業的退出過程中更要注重策略的選擇。應在企業或產業發展戰略的制定中包含對企業或產業生命周期的預測，及預防衰退，強化競爭能力的戰略安排，包括退出時的資金儲備。

3、建立相對穩定的國有財產代理人隊伍。在董事會對企業的剩余控制權很大而同時董事會又由非所有權人代理的國有公司中，董事會和經理人同樣處在被激勵和監督的地位上。這會使激勵和約束制度的安排增加了難度。其中，對國有財產代理人穩定性的激勵尤為必要。一個有效的長期激勵機制，能夠使企業的經營者與所有者的利益長期保持一致，將經營者的短期行為控制在最小范圍內。還有可能把優秀的經營者培育成為國有企業的新股東。我國自九十年代開始引進國際上較為流行的激勵手段——年薪制和期股期權激勵的思路，對于經營者的剩余索取權的擴大來說是具有現實意義的。但相對于我國不夠完善的資本市場來說，這些激勵手段的推行需要一定的條件和實踐過程。當前由于國有企業退休制度帶來的制約，使一些頗有成就的經營者往往會在臨退休的前夕產生“壯志未酬”的心理失衡，進而產生將個人對企業的貢獻轉化為各種個人現期收益的灰色傾向。如果改變一下國有公司經營者的任期制度，就可在相當程度上避免經營者行為的短期化，換取經營者的專心努力工作，這對形成一支相對穩定的國有財產代理人隊伍是很有利的。這是一種低成本的激勵制度。同時，通過期股或期權可以使一些優秀的國有企業的經營者轉變成為企業新的重要股東，從而又可使他的經營才華更主動地傾注于企業的成長，成為企業發展的重要力量。穩定國有企業經營者隊伍不僅是國有企業內部產權結構和治理結構改革的需要，而且也是國有企業永續發展的需要。世界上的大企業能夠經久不衰的一個重要因素，就是擁有一批堅定不移的經營者股東。對此我們還應提高認識，并選擇針對性的對策。

國有企業的改造是一個系統工程，除了改革的政策措施之外，政府的寬松環境，良好的市場競爭環境，以及國際的和平環境等都必須要配套進行。為此，我們必須抓住加入WTO的有利時機，全方位地為國有企業改革深化創造更好的條件。

第五篇：中國國有企業改革的回顧與反思

中國國有企業改革的回顧與反思

中國改革開放三十年來，國有企業的變化是國內市場環境發生巨大變化之后中國最為關注的問題之一，畢竟，光靠外資的注入還是不行的，外資的注入也是為了發展本國國有企業而創造的良好條件。

回顧新中國成立的這些年的中國國有企業改革，讓人不禁為中國國有企業的發展之路之快一驚。反思中國國有企業的改革之路，其實我們能做的還有很多。

閱讀書籍，我了解到國有企業改革的歷程大致可分為四個階段，第一階段是79年到83年。第二階段是83年到87年。第三階段是87年到92年階段。第四階段是92年至今。

第一階段的措施是簡政放權，放權讓利，而以放權讓利為重點。第二階段的改革的核心是調整國有企業與政府間的權，責，利關系，重點實行“利改稅”和“撥改貸”。放權讓利以中央政府利益讓渡作為切入點，受益者包括國有企業在內的社會各利益主體。在各利益主體均可獲得收益的情況下進行改革，不僅阻力小而且還會對社會各經濟主體產生較強的激勵作用，有利于調動各個主體參與經濟活動的積極性,經營權層面的改革是在原國有經濟體制內進行的改革，不改變遠所有權框架。但是由于經濟總量增加中央政府收益的絕對量也在增加，同時社會經濟總量的增加又帶來其他社會成員收入的改善，因此這階段進行的國有企業經營權方面的改革是一種社會絕大多數成員都受益的帕累托改進。

可見第一二階段的中國國有企業改革是具有一定成效的，但十分需要努力的。

第三階段是國有企業從經營權向所有權層面的過度。核心內容是實行國有企業承包制，承包制的宗旨是企業財產所有權和企業經營管理權的分離，承包的對象是企業上繳的利稅，承包制度的性質是政府與國有企業圍繞上繳利稅這一核心目標形成的的一種行政契約關系。在承包制中，國家和企業處于一種不完全的契約關系中，政府與企業一對一的談判成本很高，對于承包合同的內容也很難以加以面面俱到的細節性規定。所以企業經營者可憑借承包對剩余的充分控制權進行合法或者不合法的追求自身利益最大化，由此而出現短期行為和機會主義行為也就不足為怪了。

第四階段以十四大召開作為標志，整個改革的目標明確為建立社會主義市場經濟體制，與此相適應，國有企業改革以建立適應市場經濟要求的現代企業制度為基本目標。國有企業的改革從以往主要在分配關系上，特別是在企業與政府間的利益分配關系上進行調整，轉向從產權制度上進行改革。然而，出現了一股獨大的情況。一股獨大是指改制后的國有企業形成的有限責任公司或者股份有限公司中國有獨資或者國有控股的機構仍然占相當大的比例。

中國國有企業建國之后的管理只有短短幾十年，出現的問題與中國行政管理模式問題是密不可分的。

改革開放28年來，中國的行政管理體制改革取得了一定的進展，但行政體制還不能完全適應新形勢和新任務的要求，改革的任務仍十分艱巨。中國式的行政管理的問題特點是，管理粗放，甚至放而不管，缺乏系統管理理念，管理技術和效率都不高。

加快行政管理體制改革，是消除經濟社會深層次矛盾和問題，全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵環節，為此，政府要進一步轉變職能，進一步推行政企分開，在更大程度、更大范圍內發揮市場配置資源的基礎性作用。要進一步調整和改革政府公共權力運行中“越位”、“缺位”現象。

行政體制改革還要理順和創新政府行政體制。要根據責任政府、服務政府和法治政府的要求，明確政府權責。要建立和完善公共財政體制，保證公平高效提供公共產品和有效履行政府職能。健全中央政府宏觀調控體系，加強經濟調節和市場監管。

要健全和完善政府行政機制。建立民主科學決策機制，對關乎全局的重大決策要進行審慎、科學的規劃；對技術性和涉及群眾利益的決策，要進行專家論證、咨詢、評估與社會公

示、群眾聽證等；對由市場和社會主導的決策，要交給企業、社會組織、公民自主決策。要進一步深化行政審批制度改革，完善政府行政監督機制。

中國正在向世界大國邁進，中國式的行政管理應該在管理理念和管理技術上向世界一流看齊，那種僅僅停留在執政口號更新的執政意識在復雜的社會事物管理面前顯得蒼白無力。因此，中國在新一輪改革開放中，應該刻不容緩地引入民眾對地方長官以至中央領導任免的監督和決定權！