第一篇：干旱山區土地流轉中土地的撂荒情況調研報告農經14-3

干旱山區土地流轉中土地的撂荒情況調研報告

——以甘肅省定西市安定區新集鄉西坪村為例

王樹森

（塔里木大學 經濟管理學院，新疆 阿拉爾 843300）

摘要：通過實際調查，對干旱山區土地的現狀以及使用情況進行了調查和統計，本次調查發現農村土地使用中出現的主要問題表現為土地撂荒較為嚴重，農民在追求更多利益的過程中放棄了部分土地，而且自身也忽略了對農業的投入，生產力低下，產量低，再加之嚴峻的自然環境使得撂荒在不斷地加重，并提出了對策。關鍵字：干旱山區；土地流轉；撂荒地

Land circulation in arid mountainous area of abandoned land of case study

—In Dingxi city, Gansu province stability zone XinJiXiang west ping village as an example ShuSen wang

Abstract：In this investigation, surveying the status as well as the use of land and do the statistical.Finding the main problem that the rural land was abandoned is serious, the main problem in: farmers are in the pursuit of more interest to give up the part of the land, and also ignore its own investment in agriculture, the rural labor force outflow, which result low productivity, low utilization of land and low yields, at the same time couple the severe natural environment which makes the abandoned rural is increasing.Keywords: arid mountains;land transfer;abandoned land.(tarim university economic management college, xinjiang aral 843300)

引言

2013年中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中提出糧食安全要“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。任何時候絕對不能放松國內糧食生產，嚴守耕地保護紅線，劃定永久基本農田，不斷提升農業綜合生產能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。”土地安全一直是興國安邦的重要問題，但隨著經濟的不斷發展，隨著種地的機會成本的變大，許多農業勞動力不足，農業從事人員年齡偏大等是主要問題使撂荒現象比較嚴重。

對于“撂荒”概念的界定，暫時還沒有統一的定義。黃利民、張安錄[1]等對撂荒地定義為：“在現有耕地利用方式保持不變的情況下，在社會、經濟與自然等因素的共同作用下，土地生產經營者在一定時期內對現有耕地停止或減少耕耘，從而導致耕地處于一種未知性的荒蕪或未充分利用時的狀態。”文華成[2]認為耕地撂荒一般是指農民因為某種原因不愿耕種或無法耕種，而是土地出于無人耕種狀態，農民外出打工把土地轉包或姿托給他人代為種。李誠，董小波[3]通過供求關系將土地撂荒概括為需求不足、供給障礙，區域不平衡等造成的土地撂荒。而且干旱山區，鄉村社會經濟不發達，自然環境惡劣，土地撂荒現象更為嚴重。

1.基本情況調查與分析

定西地處黃河中上游，位于甘肅中部，總耕地面積770.2萬畝，農民人均2.9畝。海拔1400~3941米，年降水量為350~600毫米，無霜期140天，年平均氣溫7℃，氣候比較干燥，干旱少雨，降雨多集中于秋季。水資源欠缺，地貌溝壑縱橫，是典型的黃土高原丘陵溝壑區，土地零碎，水土流失嚴重。定西市經濟發展一直比較緩慢。

在本次的調查過程中，本村中共有260戶人家，9個農業生產合作社，988人，在農村的勞動

力大約300人。調查時間選在春節，分為問卷調查和走訪調查的方式。

全村大概有5000畝地，川地1500畝，梯田1350畝，坡地1100畝，退耕還林800畝。其中有40%的梯田撂荒，坡地全部撂荒，退過退耕還林的800畝所有撂荒地加起來占了實際耕地的44.08%，接受調查的家庭中，從事農業勞動的勞動力年齡范圍在30~70歲之間，平均年齡接近58歲；家庭人口數一般在3~5人，平均家庭人口數3.8人；家庭勞動力人數為1~3人，每個家庭平均勞動力為2人；每個家庭外出打工人員人數有0~4人；25歲以下的青年均為初中及高中學歷，每家平均擁有土地20畝，每個家庭每年土地收入約為12000元，每年的土地投入成本約為6900元，每年的土地剩余約為5100元（其中包含隱性工資）。被調查者的總體特征：農業勞動者的年齡普遍高；土地零碎化，很難形成規模效應，農業資源配置效率不高；農村產業結構單一，勞動力利用率不高；農民的土地投入成本高，收入低。

調查方法。。。

1.1撂荒的基本情況及其土地使用現狀

在調查走訪的260戶人家中，90%的農戶都有撂荒地，在撂荒的土地中坡地占主要撂荒面積，占了撂荒地總面積的51%；依次是路程比較遠的梯田，占34%；還有少量的平地，占15%。

部分撂荒地撂荒時間在3~4年，這些荒地大部分表現為比較偏遠的梯田和坡地。41%的荒地是在最近的1~2年形成的。這說明在干旱山區的撂荒十分普遍，而且將來的撂荒面積還會繼續擴大。首先，在種地意愿上人們的觀念也正在發生改變，人們不會把有限的精力全部投入到種地上來。在25歲以下的受訪者的調查中，已經很少有人愿意再繼續耕種土地。25~45歲的人群中有67%的人一年中大部分的時間都在外打工，種地只是一種作為輔助收入來經營。其次，在調查中得知，有好多偏遠地方的農民表示，當孩子畢業找到工作后，會搬家到就近的小城鎮中去，而他們的土地一般由鄰居或者親戚代種，一些效益差的農地就會直接棄種而撂荒，并且家還在農村的居民里43%的人都有以后幾年里搬家的打算。再次，自然條件十分嚴酷的干旱山區的土地耕種很不方便，路程遠，路況很差，在耕作方式上大部分還是“傳統農具+牛耕”的方式。種地很不方便，勞動量很大。還有的勞動者年齡偏大，不會使用小型自動化農具，如微耕機以及三輪車等，甚至在使用中因操作不當而受傷，老一代農民已經無法適應現代化的農業要求。

現在的耕種模式分為代種和兼顧耕種，代種是將土地由親戚或者同村人代為耕種，以保護土地的墑情和養分，避免撂荒，只收取少量地租或者不收地租，部分搬走的農戶常用這種耕作模式。但代種人人力有限，部分土地仍會撂荒。兼顧模式為打工和種地相結合的方法，由于土地帶來的收入遠小于外出務工的收入，而且靠天吃飯的硬性條件的限制下，對土地的投入（如化肥）在一定量以后，這種投入的邊際效用就會變得很小。而且在對農作物有影響的幾個因素里，化肥、雨水和光照是最主要的因素，農作物生長期間的人工管理是次要因素。這便形成了一種只有播種和收獲兩個環節的農業勞作模式。從另一角度上說這也是正好解決人力不足的矛盾，大部分人都采用了一種春季耕種，然后外出打工，等農作物成熟時再請假回來收獲。在農作物生長期間是一種粗放的管理，田間常生雜草，無人管理農田。這種模式是家在農村的農民的普遍模式，同樣對于偏遠的農地農民也選擇撂荒。

調查中，土地承包是1980年，由于當時從事農業的勞動者多。每個人實際分得土地為2.5畝，而且土地的劃分是遠近搭配、優略搭配。通常一塊平整的土地會分為幾個小塊，這些小塊土地機械無法耕種，只能有更加靈活的老農具和牛耕的原始方法，效率低下。這樣的小塊土地耽擱人們的許多精力，而產出卻很不理想。土地承包制度使得原本就不集中的土地更加分散，土地制度雖解決了當時糧食的自給自足問題，卻無法使得農民收入增加。土地的零碎化，規模經濟對土地的投入成本影響很大。規模經濟遞增使邊際成本遞減，而規模經濟遞減時邊際成本遞增。因此, 當農戶形成了規模經濟時, 對于土地的需求就會增加； 相反, 如果農戶形成不了規模經濟時, 就會使需求減少, 造成土地撂荒。所以集中土地，提高使用效率，形成規模效應，并使用現代化農業機械，才能解決土地撂荒問題。

關于土地流轉意愿，在調查中分為3類人調查，學生以及有固定工作者，92%的人都希望土地能以合適的價格出租，4%無所謂，4%不愿意出租，他們普遍表示沒有從事農業的意愿；在外出打工的人群里，65.3%的人表示愿意出租土地，15.7%的人無所謂，19%的人不愿意出租土地；在常住在農村的人群調查中，7%的人愿意出租，22%的人無所謂，71%的人不愿意流轉。3類人群的比例約為20︰55︰25，加權平均法可知愿意出租土地的人群為：（92%*20+65.3%*55+25*7%）／100=55.76%，同理14.94%無所謂，29.3%不愿意流轉。說明超過一半的人愿意土地流轉；有一部分人處于觀望；一部分人不愿流轉土地。1.2勞動力缺乏導致撂荒

勞動力的缺乏是撂荒地產生的一個重要原因，在260戶人家中青壯年大多在外打工，上了年紀的父母以及還在初中、小學的兒女留在農村。其中74.5%的家庭都有1~2人在外打工。留在農村從事農業的勞動力平均年齡在58歲。而且對青壯年人群的調查走訪中，筆者發現他們對于種地都有著很強的厭惡感。他們都期望有合適的價格將土地出租，而在外讀書的學生中，他們雖然表示土地應該合理利用，但由于以后的工作和就業以及買房子，都打算在城市，有利于自己將來的發展。外出務工等形式的勞動力輸出，不僅單純表現在比例上，更重要的是青年和有一定文化水平的人的流失。表1是今年的各生產合作社撂荒地、外出人員數、搬遷、以及打工收入、種地收入的各項情況。搬遷戶數最多的夏家岔社為14戶，搬走了一般的的戶數，也是所有生產隊里打工收入最高的人口外出以及撂荒面積都是比較多；種地收入相差不大且均遠小于打工收入，搬遷在農村也表現的比較普遍。

表1 2014年生產合作社撂荒地、外出人員數、搬遷、以及打工收入、種地收入的情況

張河 趙家川 嘴上 人民莊 夏家岔 樊家區 天上梁 匯總 土地總面積 600 764 520 751 523 621 637 5000 荒地面積 240 363 216 315 350 255 244 2204

外出務工 83 91 79 94 68 87 77 682

搬遷（戶）種地收入 4 9 2 9 14 4 5 53

10100 10090 10090 10290 10100 10170 10100 81140

打工收入 31100 33600 32000 36500 40000 31230 34200 270830 由于數據較少，做簡單的相關性的分析，以下是通過Eviews軟件對撂荒面積與外出人員數、搬遷、以及打工收入、種地收入做的相關性。

表 2 相關性分析

荒地面積 外出務工 搬遷（戶）種地收入 打工收入

0.6540 0.9151 0.0114 0.7238

通過表2看出與撂荒面積相關性較大的是搬遷戶數和打工收入與外出務工數，與種地收入相關性最差。通過檢驗撂荒面積與搬遷之間的線性關系最好。1.3種地收入薄弱、成本高使得農民放棄了土地

農民的收入我們可以分為：種地收入和打工收入，根據相關數據甘肅全省來看谷物產量3121kg／hm2，換算為畝約為208kg／畝，為西部地區最低，本次調查區域的產量大概在200kg／畝。種地收入可參下文成本計算。近幾年農民打工收入的快速增加，隨著外出務工收入的增加，種地的機會成本進一步擴大。人們更加理性地選擇了能增加更多收入的方式就是外出。我們選取最具有代表性的人民莊社進行分析，外出務工收入的增長主要表現在2010年以后，每天外出務工的工資約為70元，純收入約為50元，一年外出按250天計算收入為12500。而在2014年打工純收入可以達到36500。

下面表3和圖1是人民莊社1990年到2014年之間五年一個時間段撂荒地和收入及外出人數的變化情況。可以看出1995~2005年農民收入的變化是一個緩慢增長的過程，增長率比較低。2000年前沒有撂荒出現，人們對土地重視。2005年以后，人均打工收入從2005年的5300元增長到了2010年的12500元，2014比2010年又增長了接近3倍。圖1中，撂荒地和打工收入以及外出務工數三條曲線有較好的趨同性，而且在2005年以后都表現出比較大的增長，撂荒地與工資收入的變化最為明顯。農民工工資在2010年后猛增，2010年月收入為2000元，2014年可達到3800~4500元，撂荒也是在近5-6年開始大面積出現的，增長十分迅速。

表 3 1990-2014年人民莊的撂荒變化

撂 荒 地 打工收入 外出務工 1990 0 700 10 ***250200***901995 0 1200 11

2000 0 2550 19

2005 10 5300 40

2010 183.7 12500 55

2014 454.6 36500 94

圖1 1990-2014年人民莊的撂荒變化

撂荒地打工收入/100外出務工***02014

從成本來說，根據李誠、董小波(2007)的研究，從投入的角度看土地使用的成本函數是： C(L，N，S)=RN+F(N)+S(N)+WL 其中R是地租率、N是土地數量、F是隨土地數量變化的物質資料投入、S是土地投入的現代農業技術和現代農業機械，隨著適度規模經濟而減少，W是工資率、L是勞動力數量。以一個有兩個勞動力、20畝地的家庭為例，每畝施用3.5袋化肥、每袋化肥160元、地租300、田間勞動天數為100天。土地成本為：

C(L，N，S)=300*20+160*20／3.5+2*100*100=26914

① 從產出角度看 土地收益函數：

R(L，N)=PQ(L，N)=20*200*3=12000

②

按成本算種地收入是無法彌補成本的，按照理性的選擇，農民會將所有土地撂荒，在此公式①中我們也可把WL項看作為種地的機會成本，即每天100元，按勞作100天計算WL=20000。農民在計算成本時常常忽略這一項，只有去掉這一項，或者說農民找不到工作時此項也可以忽略。而農民繼續從事農業的原因主要表現在：（1）年紀較大的農民認為土地是祖業，是以一種繼承者的心態繼續從事農業，對于土地成本考慮得不多。（2）農村土地不僅作為農民的生產資料，也是農民的財產和養老的保障。而且農村暫時還沒有建立完善的社會保障制度，農民還得依靠土地，作為保障，農民擔心流轉了土地可能失去保障；農民進城打工仍然把承包地作為養老的依靠，寧可粗放經營或拋荒土地，也不愿意把土地流轉出去而丟失土地的控制權[4]。(3)農作物的生長特性決定了農民在播種和秋收時最為忙碌。農作物生長階段有很多的空閑時間，農作物生長階段不需要太多的人力，可

以利用這段時間去外出務工，增加收入，打工能增加收入，減少損失。1.4出生率的降低，人口的搬遷加重撂荒

從總體看，根據中國統計年鑒2001~2013年的數據甘肅省總人口數從2523萬增長到2578萬，12年增長了55萬人，各年的增長都比較平穩，增長幅度比較小。

西坪村的人口出生率最高的時期為1965~1973年和1979~1989年，在人口高峰出現之后會增加土地的開墾面積，而增加的土地主要以荒地的形式出現。在兩個人口高峰以后土地面積增加了約28%，1985~2005 村集體連續的組織村民修水利設施，平整梯田，優化土地質量，土地規模基本滿足了種糧的需要，但人均土地仍然不足。但隨著計劃生育加強，出生人口在1998年以后驟減。人口減少，人們將更多的精力和財力投資到了家里的孩子身上，1989年以后的孩子小學入學率達到了98%。其中76%的孩子讀了高中，32%的具有專科以上的學歷。而這些孩子沒有人愿意從事農業。許多家庭的注意力也隨著孩子從鄉村轉移到了其他地方，年輕勞動力的流出使得土地沒人繼承。而且隨著搬遷以及人口的減少，農村的勞動力在不斷地減少，撂荒也隨著人們搬遷、農村人口減少而加劇。

1.5嚴酷環境與撂荒

調查中發現地形地貌是溝壑縱橫，山地占了大部分面積，山地坡度在20~35度之間，海拔在2000多米以上，土地多成比較窄的條狀分布，梯田也是依山向而呈現扭曲，平均每塊土地的面積在10畝左右。土地的零星、偏遠、分散、瘠薄和管理不便也是導致撂荒的因素。山地一般要走1個小時的山路，山路崎嶇陡峭狹窄，農民要趕著牛車去田里勞作，效率低下，勞動特別辛苦，路遠以及路上的損耗很多。有些地方連最基本的道路也沒有，耕種收獲都十分不便。艱苦的自然環境以及自然災害也是人們搬遷與外出打工的原因之一，在當地有個口語叫做“苦焦”,就是形容烈日炎炎下農作物受旱、農民在嚴酷環境中勞作的情形。自然災害頻發，更使得農作物收成不好，由于許多年輕女性也外出務工，留守的青年娶媳婦都困難，這些問題都使得人們有走出去的意愿，撂荒會進一步擴大，所以解決干旱山區的土地流轉已經十分迫切。

2.調查結論

2.1撂荒的成因

撂荒地的成因從不同側面總結為3個方面： 2.1.1經濟原因

經濟利益是外出務工和種地的主要因素，從經濟效益的角度出發，從成本和收益兩方面分析了撂荒地產生的原因及其影響。成本主要包括生產資料成本以及人工成本，近幾年化肥等生產資料的價格上漲使得種地成本增加，農民種地其實已經入不敷出，對于質量差、路程遠的土地有選擇的撂荒。人工成本的增長也特別明顯，沒有人雇傭人力種地，也沒有人愿意種植別人的土地，因為土地成本大于收入，撂荒還在擴大。農民的收益主要表現在外出務工的工額有更多的機會獲得更多的收入，這又擠壓了原本就不足夠的經營農田的時間，農民有選擇的進一步撂荒部分土地。而且糧食生產大部分家庭是作為輔助性的賣掉小部分糧食和不易儲存的糧食，剩余的自己食用和養豬、羊等少部分家畜。工資的迅速增長使得人們的選擇更傾向于外出務工以及過更好的生活而搬遷。2.1.2社會原因

從整個社會來看，整個社會對農業的投入還不夠，農業基礎薄弱，人們從事農業的收益因為個種因素無法保障。也是由于農業產業的自身弱智性，人們在選擇時更傾向于其他保障性和收益性較好的行業，而忽視農業或者堆農業的關注度不高使得土地流轉不暢以及撂荒等現象。

從農戶自身家庭因素看主要是人力相對不足，由于種地無法滿足人們的支出需求，人們需要更多地人力去外出掙錢，人們收入的提高隨之而來的也有人們觀念的改變，在建設小康社會的過程中人們對便利的生活有更多的追求，而且進城是一個不錯的選擇。也是一種互相激勵機制，人們會將更多的投資投資在自己的子女教育方面，甚至家中的一個勞動力會放棄種地和打工的機會去照顧孩

子到縣城享受較好的教育資源。而且大多數在1989年前后人口出生高峰出生的人口中，幾乎都沒有繼續從事農業，這在農業的繼承者上出現斷代的現象，而且隨著時間的推移，種地的勞動力的年齡會越來越大，這些現象都會使得撂荒加重。2.1.3自然原因

連年的干旱、缺水，定西自古就有“隴上苦甲天下”的稱號。十年九旱，是旱災等自然災害頻發地區，干旱常表現為夏田受旱，而有時秋天會受澇災，農業收成常常受到影響。自然條件直接限制了農民的收入，農民收入低，生活環境差，影響到農民種地的積極性。農村環境因搬遷、人員外出等原因對農村的建設不到位。水土流失嚴重，土地比較貧瘠，山大溝深，農業勞動辛苦。自然環境的嚴酷也是人們放棄土地的重要原因，而且在以后人們的認識中會越來越重視生活環境和自然環境。

2.2土地急待流轉

雖然干旱山區的農業產出相對來說比較低，家庭個體生產成本比較高，但撂荒畢竟是資源的浪費，干旱山區不是重要的產糧區，但對于本地區的糧食估計卻顯的十分重要。筆者認為解決農村土地撂荒和勞動力不足的問題并非是讓出去打工的人再回到農村，更重要的是年輕人對于農業的看法，由于他們普遍厭惡農業，所以更需要人對土地實施統一集約化的管理經營。不僅降低成本，更是農業的后續良好發展的保證。

在外國的相關理論中，費景漢(J.Fei)和拉尼斯(G.Ranis)的農村勞動力轉移模型把農村勞動力向城鎮的轉移和工農業的發展聯系起來，劃分為三個階段：第一階段，傳統的農業部門存在大量剩余勞動力，這一階段從農業部門轉移出一部分富余勞動力，并不會減少農業生產總量。第二階段，由于農業勞動力持續不斷的減少，農業部門的勞動邊際生產率升高，但低于工業勞動工資。因而勞動力繼續流向城鎮工業部門，但農業勞動力的流失會引起農業總產量的減少，糧食短缺引起價格上漲。第三階段，農業部門不存在剩余勞動力，農業已經完全商業化，非農業部們要吸收農業勞動力，必須付出高于由農業勞動邊際生產率決定的工資。因而如何使農村土地集中化管理并由專門的人員進行統一的經營，提高土地的使用效率和產出是最主要的問題。所以最后土地的利用形式將會形成規模化的管理和生產，而多余的勞動力實現向其他行業的轉移。

3.建議

第一，對于干旱山區撂荒地以及土地的綜合利用中，要結合干旱山區的特殊氣候條件和地理環境，因地制宜。（1）要綜合運用生物措施、工程措施和耕作措施；（2）退耕還林還草應與農田改制和農業產業調整緊密結合，要兼顧到環境和經濟利益，而且筆者認為環境脆弱的黃土高原干旱山區來說，應將環境放在首位，經濟利益次之。如對于坡地和坡度在20度以上的撂荒地，土地收益很差，可以采用種草、退耕，維護生態，保持水土。對于坡地，不是退耕后不再種糧就算完成了任務，而是要強調退耕后主要應作為營造林、灌、草的生態保護用地，使其形成比較穩定的生態環境，而且在一定期限內不再進行任何方式的收獲和采伐[5]。為此必須進一步完善生態效應補償機制，加大補償力度，否則荒地也會變為廢地。

第二，改善農村生存條件，優化農村環境，建設便民設施，加大對農業的補貼以及改善補貼方式。良好的農村生活環境也是留置人力資源的重要因素。例如前十年的集雨節灌工程初步解決了吃水的問題，近幾年的“引洮工程”等水利工程的建設會使得撂荒有一定的緩解。

第三，特色農作物的種植和養殖業相結合，筆者發現該地區的特色農作物以及雜糧類的市場前景較好，有進一步發展的潛力，當地政府應給予支持和發展相關產業。加大投入、改進耕作方式增加單產，并且進行加工和處理，最終形成特色農產品產業鏈，增加農業產值，提升農產品價值。因地制宜，將特色發揮出來。

表 4 雜糧的產量、單價、市場潛力

扁豆 土豆 小麥 蕎麥 玉米 燕麥 谷類

畝產kg 單價（元/kg）6 市場潛力 好

450

2.2 好 140 2.8 一般 140 7 好 360 2 一般 150 6 好 120 4 好

第四，建立土地流轉機制，制定縣域土地流轉及撂荒的實施意見，促進土地有序流轉。土地流轉要有制度，既要保護土地原來的承包者的權利，又要考慮到土地承租者的利益。

第五，大力提倡免耕法等新型的耕作制度和使用先進的小型農業機械，減輕農民的勞動強度，要修好梯田、道路等基礎設施，以方便耕作與運輸。

參考文獻

[1]黃利民,張安錄,劉成武.耕地撂荒及其定量分析[J].咸寧學院學報2008,(28):113~116 [2]文華成.四川丘區農村耕地撂荒問題研究[J].農村經濟,2003,(10):18～20.[3]李誠,董小波.農村土地撂荒問題的經濟學分析[J].統計教育,2007,(6):61~62 [4]姜保國,劉珊,雷貴等.關于我國土地撂荒現狀的思考[J].今日中國論壇,2013,(5):52~54 [5]鄭度.中國西部地區21世紀區域可持續發展·綜合篇[M].新華出版社,2004

第二篇：土地流轉調研報告

XX鎮土地流轉調研報告

加快農村土地流轉是推進農村土地集約化經營、推進農業產業化經營、發展現代農業和增加農民收入的有效途徑，XX鎮開展農村土地流轉工作以來，通過召開座談會、聽取匯報、實地察看、采集數據、走訪企業和種養大戶等形式，深入了解全市農村土地流轉的基本情況。現將調研情況報告如下：

一、農村土地流轉基本現狀

據統計，XX鎮農用地面積 萬畝，其中耕地面積 萬畝，林地面積 萬畝。截止2017年，按照“依法、自愿、有償”的原則，全市農村土地通過出租、入股、轉讓、轉包、互換等形式流轉面積達 萬畝，涉及農戶 萬戶，分別占農用地面積和農戶總數的 和 ％。其中，流轉耕地 萬畝，林地 萬畝。按流轉形式分，出租 萬畝，占流轉面積的 ；轉讓 萬畝，占 ；轉包 萬畝，占 ；互換 萬畝，占 ％。

二、農村土地流轉取得的成效

1、減少了土地撂荒。據調查，凡是土地流轉好且規范的地方，土地撂荒面積相對較少，反之則多。農戶通過轉包、入股、租賃等多種方式，將土地流轉給種養大戶、農民專業合作社、龍頭企業等經營主體實行集中開發。

2、促進了土地規模經營。流轉后的土地通過業主的統一規劃、統一建設、集中打造，形成了大產業、大基地，實現了土地的規模經營，有效地降低了成本，提高了土地的經濟效益。

3、促進了農村勞動力轉移和農民增收。農村土地流轉，一方面創造了新的就業機會，農民在享受地租的同時，可以足不出鄉在自己所出租的土地上打工，另一方面為在外務工農民解除了后顧之憂，安心務工，增加勞務收入。

4、促進了農業適用新技術、新品種、新農機的推廣應用。通過土地流轉形成的規模經營戶，為提高勞動生產率和土地利用率、產出率，均采用了先進適用的新農機、新技術和優良品種，有的甚至聘請了專業技術人員，提高耕種效率。

三、農村土地流轉存在的問題

1、土地流轉動力不足，農戶積極性不高。從目前的土地流轉的效果來看，農民還沒有真正分享到現代農業發展帶來的好處。一方面，土地流轉后效益不明顯，普遍租金偏低，入股經營存在風險，部分農戶積極性不高；有的農戶對流轉后種植品種選擇、經濟效益預見性差，從而影響積極性，使土地流轉輻射范圍不廣，帶動力不強。另一方面，在農村社會保障體系不完善的情況下，農村土地還是農民賴以生存的基本生產資料，很大程度上擔負著農民的社會保障功能，農民害怕失地后生活無著落。因此，部分農戶寧可粗放經營，也不愿意出租、轉包；一些外出打工、經商的農民把土地看作是今后生活的退路和保障，寧愿荒蕪棄耕也舍不得將土地流轉出去，從而限制和影響了土地流轉。

2、流轉行為不規范。農村土地流轉多以農戶間自發流轉為主，以口頭協議進行流轉的多，簽訂正規書面協議或合同的少。有的即使簽訂了書面協議，內容也很簡單，形式不規范不健全，經過村集體統一組織并報上級主管部門備案的極少。流轉不規范給土地流轉管理造成很大不便，容易引起矛盾糾紛，調處工作也較困難。在退耕還林中，政策使土地增值，就出現了部分轉出土地的農民借合同不規范而索回土地經營權現象;集體林地承包中，很多未經過村民代表大會討論通過，群眾意見大，引發上訪事(案)件，造成不穩定因素。

3、管理機構不健全，配套服務跟不上。一是管理機構不健全。目前鄉鎮農村土地承包經營管理、經營權流轉服務、合同鑒證、糾紛調解與仲裁等行政管理和服務等工作，基本無專人負責。而區級農經機構對農村土地流轉履行監管職責受人員少、經費少、中心工作任務重等限制，難以開展對農民正確引導、法律咨詢、土地流轉信息發布、價格評估、合同鑒證、登記備案、糾紛調解仲裁等日常工作。二是配套服務滯后。農村土地流轉和生產經營過程中的風險因素很多，風險防范薄弱，流轉土地與抵押物評估、農業保險、農業風險補償、農業貸款擔保等配套管理與服務都明顯滯后。特別是農村金融信貸管理制度與農村土地流轉資金借貸需求不匹配，無法滿足土地流轉的需要。

4、流轉層次低。農村土地流轉在很大程度上是局限于本鄉鎮的村、組范圍內，流轉期限較短。流轉的短期行為，不利于土地的可持續利用。而且，由于產業化經營程度不高，土地流轉形成的規模化經營、標準化生產水平低，科技含量不高，種植、養殖的“大路貨”多，名、特、優、珍、稀、奇等種養、開發少，不利于土地流轉的可持續發展。

四、農村土地流轉下一步工作建議

1、加強宣傳，積極引導，不斷提高農民參與農村土地流轉的積極性。農民是農村土地流轉的主體，讓農民意識到土地流轉的重要性，是加快農村土地流轉的前提。因此，要充分利用各種行之有效的形式，廣泛宣傳土地流轉的意義，引導農民增強流轉土地的自覺性。要按照《農村土地承包法》、《合同法》、中央省市農村土地流轉的有關政策要求，引導農民知曉農村土地流轉的原則和政策，做到依法、自愿、有償、規范。縣、鄉鎮、村都要舉辦農村土地流轉示范點，通過典型示范，使廣大農民看到土地流轉帶來的實際利益，從而轉變思想觀念，加快農村土地流轉。

2、加強監管，搞好服務，不斷健全農村土地流轉機制。要進一步健全農村土地流轉管理制度，加強對農村土地流轉的日常監管工作，切實做到三個規范：即規范土地流轉程序、規范土地流轉合同和規范土地流轉行為。

3、搭建平臺，有序規范、合法流轉。一是明確鄉鎮管理部門職能，確定專人負責農村土地流轉監管工作。二是依托我市農村產權交易平臺，結合農村土地承包經營權確權登記成果，搭建覆蓋市、縣、鄉三級的土地流轉信息發布、政策咨詢、土地承包經營權交易等平臺，實現農村資產資本化、農村資源市場化、農民增收多元化的目標。三是成立土地流轉糾紛調解委員會，制定土地流轉價格評估制度和流轉檔案管理制度，統一土地流轉合同文本，嚴格規范土地流轉的申報、協商、審查、簽訂、備案等五個程序，使農村土地承包經營權流轉的管理制度更加規范，交易方式更加便捷，市場信息更加暢通，交易風險更加可控。

第三篇：土地流轉調研報告

土地流轉調研報告

**縣是**市東北部與重慶市**交匯的山區農業大縣。全縣總面積2595平方公里（耕地面積196萬畝），大部分海拔在700至900米之間，90%的地區屬溶巖地貌，地表破碎，山河縱橫；250以上坡地占總面積的44%，250以上的坡耕地占總耕地的27.3%；活土層厚度低于15cm的耕地占總耕地的60%，農業有效灌溉面積20萬畝，占境內現有耕地的30%。因此，我縣農業抗御自然災害的能力較弱，農業生產水平難以在短期內得到根本改變。隨著社會主義市場經濟的不斷深入，農村經濟的快速發展，城鎮化的不斷推進，農業現代化水平的逐步提高和分工分業趨勢的不斷加劇，已有的土地承包制度形成的承包耕地面積少、地塊分散、農村勞動力離家難離土等問題逐步凸現，如何在堅持土地家庭聯產承包政策不變和保障農戶承包經營權前提下，加快農村土地流轉，促進土地規模化經營？如何在現有條件下提高農業效益和市場競爭力，是擺在各級黨政面前的重要課題。本文試圖通過調研全縣土地流轉的現狀，搞清影響土地流轉的障礙因素，提出促進全縣農村土地流轉的對策和建議，旨在促進我縣農業規模化、產業化發展，促進農民增產增收。

一、全縣農村土地承包經營權流轉現狀及成效

近年來各級政府和農戶對土地流轉問題進行了積極探索，通過采用互換、轉包、轉讓、出租、入股等形式，鼓勵農戶將土地承包經營權轉讓給他人耕種。早在家庭承包責任制實施初期，全縣就有農村土地經營權流轉。當時，主要是在農戶之間為便于耕作進行的承包經營權流轉（互換、轉包），流轉范圍小面積少。隨著農業和農村經濟的不斷發展，特別是上世紀九十年代以來，農村勞動力大量向二、三產業轉移，農村經濟結構和社會結構發生了很大的變化，農村土地流轉呈現出面積大、規模化的趨勢。

（一）流轉現狀

1、縣鄉黨政高度重視土地流轉。全縣上下把促進和規范農村土地流轉作為落實農村土地政策、提升農業競爭力和農民增收的一項重要措施，促進了農業的規模化經營和標準化生產。截止2008年5月，通過對全縣19個鄉鎮152個村（居、社區）的調查匯總，耕地流轉面積達14.7萬畝（約占耕地面積的7.5%），其中用于種植的9.8萬畝、養殖的0.334萬畝、其他0.29畝；林地流轉面積約2.7萬畝。實行規模化經營的耕地面積8.6萬畝（占耕地面積的4.4%），主要用于烤煙生產和茶葉產業以及辣椒、蔬菜和中藥材種植。

2、土地流轉形式多樣。從土地流出看，當前全縣常用的土地流轉方式主要有四種：即轉包、轉讓、互換、出租等。其中有償流轉3.7萬畝，100元/畝以上的0.7萬畝，100元/畝以下的3萬畝；無償流轉0.88萬畝。全縣土地流轉的特點是連片流轉、向大戶和生產能手流轉、向企業主流轉。

3、土地流轉主體多元化、跨區域化。從土地流入對象看，主要有農業產業龍頭企業經營型、種養大戶經營型、普通農戶經營型等三種土地流轉模式。如碧豐的8200畝林地流轉到頂箐方竹筍有限公司經營、0.3萬畝白蒺中藥材基地流轉到100多戶農戶經營、3.3萬畝茶葉基地流轉到縣內外幾十個大戶經營、30畝以上烤煙土地流轉到500余戶大戶經營等，形成了跨鄉鎮跨縣域的土地流轉良好態勢。

（二）流轉成效

1、促進了農業的規模化經營。通過土地流轉，不但較好地滿足了一些從事非農產業農戶既不愿放棄土地承包經營權，又不愿經營土地的要求，而且還滿足了一部分有技術特長、有資金實力、有經營管理能力的產業大戶、工商業主、經營能人等集約經營土地的愿望，實現生產要素的合理配置，激活了市場農業，促進了農村的分工分業。如碧豐100多畝辣椒基地，瑞溪樊**的4000畝烤煙、茶場、辣椒基地，市坪袁霞的360畝烤煙基地；**、樂儉、中觀、土坪、儉坪、安場、鳳儀、小雅等多數鄉鎮都有通過土地流轉實現農業產業化經營的成功范例。全縣現有農業（含種、養、林）大戶共計1萬戶，涉及耕地14.7萬畝，林地近7萬畝的農業產業規模化經營。這一模式的運作，既一定程度上改變了農戶生產受其自身經濟條件、科技水平、勞力、市場風險等因素的限制，又對農業生產水平的提高，效益農業的發展具有積極的現實意義。

2、促進了農村勞動力轉移，有效地減少了土地撂荒。在保證農民土地承包經營權的基礎上，通過農村土地承包經營權流轉的方式，既可以將農民從土地上解放出來，從事效益更高的工作，又可以維護農民的土地承包權益，解除農民離土離鄉的后顧之憂，有效減少了土地撂荒，提高了土地利用率和產出率，從調查結果看，全縣外出人口達18萬人，占總人口的30%，使我縣常住農業人口為38.8萬人，其中勞力18.3萬人，勞均占有耕地從1.95畝變為3.83畝，提高了勞均耕地占有量，農產品走出了入不敷出的困境。同時，大量的勞動力外出促進了我縣“尹姑娘。珍漢子”的勞務經濟品牌。

3、有利于農業科技的普及和推廣。通過土地流轉，土地經營形成一定規模，使科技的扶持有了落腳點，調動了高新技術進入農業領域的積極性，形成規模經營的農戶和業主，促進了多種農機具和優良品種及先進實用技術的普及和推廣，提高了農產品競爭力，增加了農民收入。如全縣1萬個大戶擁有旋耕機416臺，擁有標準化智能烤房3500余間（占全縣智能烤房的50%），集群式烤房今年7月5日前建完后1178間。烤煙生產土地流轉30畝以上大戶500戶，共計流轉面積2.3萬畝。

4、培育了一批新型農民。企業和外來業主進入農村后，其生產和經營的過程有利于改變農村的傳統思想觀念，先進的經營管理理念、生產技術和市場意識對農民起到了潛移默化的作用，改變了農民傳統思想觀念。農民在受聘務工的過程中以及與企業的業務交往中，自覺不自覺的得到磨練，學到了先進的生產技術和管理經驗。農村中的“田秀才”、“土專家”等各種能人，在土地流轉中產生并大顯身手。

5、林地和四荒地得到了一定利用。全縣在土地流轉利用面積中，利用林地近2萬畝，利用四荒地3000余畝，最大限度地發揮了土地資源。與2006年相比，土地撂荒下降了5個百分點（現調查為1.3萬畝），約占總耕地面積的5%。土地流轉使林地和四荒地得到了一定量的利用。

二、全縣土地流轉存在的問題

農村土地實行家庭聯產承包責任制20多年來，順應了農村生產力發展的要求，促進了農村經濟的快速發展。但隨著市場經濟的深入和市場化的推進，土地家庭承包責任制在一些地方已不適應農村經濟的發展形勢，土地流轉自然發展起來，同時也產生了一些問題和矛盾。為了推進土地科學合理流轉，促進農村經濟健康有序發展，中國共產黨中央于2001年下發了《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，2002年8月又出臺了《中華人民共和國土地承包法》。農村土地流轉實行土地所有權歸集體經濟組織，承包權歸承包農戶，使用權或經營權歸轉入方的土地經營體制。這不但解決了農業產業化經營規模過小、農地拋荒閑置，還優化了土地資源，促進了土地與資金、技術、信息、人才等生產要素的合理流動，促進了農村經濟的發展，加速了農業產業結構調整和農村剩余勞動力轉移。通過對全縣的土地流轉調研分析，反映出目前我縣農村土地制度及土地流轉存在許多問題和矛盾。

（一）農村土地產權不清晰。《憲法》第十條規定：“農村和**區的土地除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有”。《中華人民共和國土地管理法》也規定土地屬于三級所有，即“鄉鎮集體、村集體、村民小組”。這些規定雖然明確了農村土地集體所有權的代表，但“農民集體”在法律上的具體內涵很模糊，由誰來代表集體實施其權利與義務卻難以確定，集體有“鄉鎮、村、村民小組”三個層次，在不同程度上都是農村集體土地產權的所有者代表。目前的土地集體所有，對農民來說，某種程度是虛無的。從所有權主體看，村委會作為當地村民的社區性自治組織，充當集體土地財產的所有者代表，在村民現有民主法制知識積累有限和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村主任或村委會少數人所有。從實踐看，借集體之名違背農民意愿對土地進行大面積流轉的事實大量存在，甚至流轉中永久性改變了土地用途；農民在土地流轉中也存在未批先占、少批多占的改變土地用途的違法現象。而農民擁有幾十年土地的使用權、經營權和收益權，卻不可以將土地進入非農市場進行交易，承包年限內只能傳承子孫，還有可能隨時終止承包，使農民長期處于經營土地的不穩定狀態之中。加之難以安置、補償較低、行政強制性改變土地用途的開發流轉，使土地級差收益從農民流向社會集團或個人，而失地農民不斷增加，貧困人口不斷擴大，加劇了城鄉差別和貧福差距，增添了社會不穩定因素。

（二）農村土地制度不完善，土地市場化不充分。完善的農村土地管理制度，健全的土地市場體系，是優化農村土地資源配置、促進農村經濟健康發展的重要條件。目前，國家出臺了國有土地流轉管理的相關法律法規，卻未出臺農村集體建設用地流轉的法律法規，造成集體土地管理相當薄弱。有關法規對農村承包地的流轉也只是抽象規定，對土地使用權的出讓、流轉中各方權利、義務及法律責任并沒有明確的規定，致使農村土地流轉過程中存在著嚴重的地方利益和意志傾向，有關部門也難以對集體土地流轉實行全面有效的管理。集體土地使用權發生權屬糾紛時也很難從法律和行政上進行解釋和處理。農戶之間的土地流轉也存在著盲目隨意、操作無序等不規范現象，一旦發生糾紛則處理難度大，土地流轉的價格也很不規范，全縣尚無土地流轉合理價格定位。據調查統計，全縣共計流轉土地43.4萬畝（約占總耕地的22.1%），其中100元/畝以上9.2%,100元/畝以下占67.6%,無償23.2%,說明外出人員決心向外的動力大，導致農業生產質量水平存在一定程度的下滑與不平衡，甚至有的地方耕地撂荒現象反彈，浪費了大量寶貴的耕地資源。

（三）土地的社會保障功能過強。我縣農業人口占總人口的90%，由于農村社會保障制度不完善，對大多數農民來說，承包土地不僅具有就業生存功能，而且具有社會保障福利功能。農村土地無論面積大小和土質好壞，在第一次聯產承包中基本為平均承包（有按人七勞三分配）。從實踐看，確實促進了農村經濟的發展和農村社會的穩定，為國民經濟的健康發展做出了重要貢獻，但同時也導致了農民過分的戀土情結，有些農民盡管找到一份較為穩定的工作，但因擔心未來政策的多變，也不原隨便脫離土地，特別是在土地日漸升值、農稅免征和真正兌現農業生產補貼的情況下，放棄承包地意味著自己的利益受損。因此，農民更加看重自己的承包地。這種過強的社會保障功能明顯抑制了土地向大戶和能手流轉，從而阻礙了農業產業規模化經營的進程，對農業新技術的大規模推廣也不利，更不符合社會主義市場經濟條件下現代農業和農村經濟的發展要求。

（四）土薄坡陡質差，效益低，制約流轉。農業是自然和市場雙重影響的弱勢產業。幾十年來，農產品價格始終處于劣勢價位，漲價幅度始終在其他產品后面，農產品增產農民難增收，比較效益低；加上土薄坡陡和氣候條件的制約，部分農民對承包的土地粗放經營，對15cm左右土層厚的土地開展流轉、發展集約化經營的愿望不強，農民發展現代農業的積極性不高。土地產出率低，甚至虧本，影響土地的合理流轉。

（五）土地流轉機制不健全，操作不規范。全縣土地流轉處于自發階段，無土地流轉服務機構，流轉信息不暢，農村土地承包管理部門對土地流轉的相關政策、程序、要素、權利義務宣傳不力，對已經流轉的土地引導服務不夠到位，農民對土地流轉的政策知曉率低，影響了土地流轉的規模和效益；目前全縣已經流轉的土地，多數未按照農業部2005年頒發的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》執行，口頭協議占多數，即使有書面合同，其內容也不完整，合同條款、標的不明確，權利義務不具體，在某些方面不具有法律效力；有的未經村集體經濟組織審核同意就進行流轉，特別是流轉達二、三十年的土地，不完善好相關手續，將帶來一定后患。

三、農村土地流轉的指導思想、總體本目標和基原則

（一）指導思想：以保障農民的土地權益和穩定農村大局為出發點，以進一步完善土地承包關系為基礎，以提高土地資源合理有效配置、促進農業產業發展和農業增效、農民增收為目標，堅持科學發展觀，建立“政府引導、市場調節、農民自愿、依法有償”的土地流轉機制，提升農村土地規模化經營水平，加快現代農業發展進程，促進經濟、社會、生態協調發展，促進社會主義新農村建設。

（二）總體目標：通過農村土地流轉，提升全縣農村土地規模經營水平和農業產業化水平，促進土地資源的優化配置，提高土地利用率和產出率，提高農產品優質率和商品率。到2010年，全縣農村土地規模化經營達到總耕地面積的20%以上，農業產業化經營整體水平處于全市前列。

（三）基本原則：

1、穩制、分權、放活的原則。農村土地流轉和發展規模經營，要穩定家庭承包經營體制，在不改變土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和土地使用權分離，創新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。

2、依法、自愿、有償的原則。推進農村土地流轉和發展規模經營，要按照法律法規進行，要嚴格保護耕地和基本農田，不得改變土地的農業用途。要充分尊重農民的意愿，不得強迫或阻礙農民流轉土地。流轉應堅持等價有償，確保農民的利益和生產生活的穩定。

3、集中、規模、增效的原則。農村土地流轉和農業產業發展應立足于土地資源的高效利用，實行相對集中、規模適當，并注重土地與其他生產要素的優化配置，提高土地利用率、產出率，促進糧食增產、農業增效和農民增收。

4、管理、規范、有序的原則。在推進農村土地流轉和農業產業規模經營的過程中，要設立專門機構管理和指導，建立健全土地流轉的各項規章制度，強化土地流轉信息服務，規范土地流轉合同，及時調解土地流轉糾紛，維護雙方利益，確保土地流轉和規模經營有序開展。

四、農村土地流轉的對策及建議

1、加強領導，提高認識。各級黨委政府必須高度重視，把土地流轉工作納入農業農村工作的重要內容和重要議事日程，尤其是土地流轉管理部門和經營部門，要在農業生產過程中，加強管理和指導；充分認識土地流轉的方式和作用，掌握流轉過程中的原則、程序和方法。

2、加大宣傳，注重指導。要大力宣傳《中華人民共和國土地法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、農業部頒發的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》以及中國共產黨中央、國務院關于土地的相關政策和措施，解除農民對土地流轉的后顧之憂；在實際工作中，要注重宣傳引導農民如何進行土地流轉。

3、依法運作，確保流轉程序。《中華人民共和國農村土地承包法》第十條規定：國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。一是要健全組織機構。為了解決農村土地流轉信息不暢的問題，可在縣鄉鎮農業部門建立“土地流轉服務中心”和土地流轉仲裁機構，按照《農村土地承包經營權流轉管理辦法》履行鄉鎮人民政府對土地流轉工作的指導、調控和管理職能，提供政策咨詢、信息服務、規范合同、辦證簽章等免費服務，為農村土地流轉當好“紅娘”。二是要健全工作制度。全縣要根據實際情況，制定切實可行的《土地流轉實施細則》或者《土地流轉具體辦法》以及土地流轉程序圖，規范土地流轉程序，要切實保障土地流出方的利益，建立土地流轉風險保障金制度。土地流轉合同簽定后，經營業主每年要向流轉中心交納一定數量的風險保證金，以防業主因經營困難等原因無法向轉出方兌現租金而引發糾紛，合同到期無糾紛發生，風險保證金如數退回。三是要建立信息網絡。各村可確定一位信息員，負責收集、發布土地流轉供求信息，協助辦理土地流轉手續或代理土地流轉；以村為單位定期收集、發布土地流轉信息，建立土地流轉臺帳；以鄉鎮為單位建立土地流轉信息庫，土地流轉服務中心定期通過多渠道發布和上報土地流轉供求信息。市縣兩極要在土地、農業部門設立專門的股室明確專人專抓土地流轉工作。四是要建立中介組織。建立土地流轉中介組織，制定其職責制度，專門為土地流轉人服務，并引導流轉的土地發展農業產業化經營項目，著重解決農戶與農戶之間、農戶與村集體之間的土地流轉速度、規模、效益問題，真正解決農戶與市場之間的利益問題。

4、制定鼓勵政策，激勵土地流轉。借鑒外地開展土地流轉的先進經驗，可由市縣兩級制定出臺扶持專業合作社、種植大戶、土地轉讓農戶和集體土地流轉的鼓勵政策，以激勵農民進行土地流轉，發展土地規模經營。對受讓農戶土地流轉達到50畝及以上的，每年每畝可給予適當的獎勵補助；對受讓集體土地流轉達到500畝及以上的，每年每畝可給予適當的獎勵補助。對發展土地規模經營的龍頭企業和大戶，可在有關農業項目的分配上優先考慮，還可對其進行貼息貸款、增加貸款額度等。對轉讓土地的農民，要著重研究其生活保障措施，以消除他們的后顧之憂。

5、積極創造條件，促進農村土地有效流轉。

要大力發展農村第二、三產業，就地轉化農村勞動力；要通過勞務輸出，使農村剩余勞動力逐步脫離土地，從農村走向城鎮；要加強勞務培訓，大力實施“陽光工程”，推動農村勞動力向外轉移；要加大農業項目、招商引資力度，用大項目和農業產業化龍頭企業帶動土地規模化經營。要不斷增加農業水、電、路等基礎設施投入，降低農業經營風險，提高農業經濟效益，逐步形成土地流轉長效機制。

6、完善農民工社會保障體系建設。農村剩余勞動力對土地的依賴性很強，一個重要原因就是擔心就業不成功可能失去經濟來源，無法生活，所以經常出現“離鄉不離地”的情況。為此，必須建立社會化的保障體系，像醫療保險、養老保險、失業保險等必須全面建立，并引導農民認識和信任社會化保障體系的功能和作用，降低農村勞動力對土地的依賴性，從而實現有效的轉移，促進農村土地的集中，便于實現土地的集約化、規模化經營。

7、完善農村土地使用權流轉的法律法規。國家在農村土地承包權中存在法律缺陷，應盡快加以完善。一是在民法中確立農村土地使用權流轉的主體；二是在有關財產法中確立農村土地承包經營權是一種財產權、他物權（根據是《物權法》），并明確農村土地使用權轉讓是物權行為；三是制定土地流轉的格式合同，規范農村土地承包的使用權轉讓行為。

綜上所述，全縣各級黨政和農業部門在積極實踐、努力探索土地流轉的過程中，產生了“農業專業合作社”（安場鎮、市坪鄉）、“土地股份合作制”（新州鎮、市坪鄉、樂儉鄉等），這是近年來在農村土地流轉，農業產業化建設中創造的新事物，是值得肯定和推廣的。他們的基本做法是：

（1）村集體土地與村集體經營性資產一起折股量化，明確每個社員的股份，經營收益按股分紅。其主要特點是，在村集體經營性資產折股量化的基礎上，將農戶承包的土地也折股量化，設置土地承包經營權股。有的按不同類型土地參考價為依據，有的經評估確定土地價值，然后折價作股，從而參與收益分配，實行一人一票制。

（2）農戶土地承包經營權股權化。特點是將發包給農戶的承包經營權作股，組建新的股份合作組織，對入股土地實行統一規則、開發和經營。股份合作組織直接經營或者代表股東與企業簽定合同或進行租賃。

（3）農戶以土地承包經營權參股。特點是農戶以承包地折價參股。采取保底收入、盈余分紅形式，農民既可承包產業項目，又可在自己的土地上打工，并優先在產業項目中就業。

我縣在發展茶葉、烤煙、辣椒和中藥材等產業中，有效促進了農村土地經營權流轉，充分說明：通過土地租賃實現土地流轉，發展農業產業化和規模化經營。土地租賃可以規避農戶氣候風險和市場風險，是土地流轉的一種有效形式，是推行土地經營權流轉的有效途徑。（作者系縣委辦副主任、政研室主任）

第四篇：土地流轉調研報告

《關于農村集體土地流轉問題的法律思考》

調查報告

學生姓名：指導老師：周勇

近年來隨著我國改革開放的不斷深化和市場經濟的日趨完善，農業、農民、農村問題十分突出的擺在了社會發展的前沿，“三農”問題已經不僅是一個經濟問題，更是一個重大的政治和社會問題。黨的十六屆五中全會提出，要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，建設社會主義新農村，這是黨中央統攬全局、著眼長遠、與時俱進作出的重大決策，是一項惠及億萬農民、關系國家長治久安的戰略舉措，也是我國在當前社會主義現代化建設的關鍵時期必須擔負和完成的一項重要使命。

土地流轉工作是一項巨大的工程，工作政策性強、影響面廣，既關系到農村經濟的健康持續發展，又關系到農民的切身利益和農村社會穩定，最終也影響到我國的新農村建設的整體進程。在現行土地制度下，土地承載著農民經濟收入、滿足就業、家庭養老、社會保障等多種功能，是農民賴以生存的基礎。

一、農村集體土地流轉問題重要性

新農村、農業產業結構高速、農業現代化根本目標就是農村經濟的發展和農民的增收致富，農村經濟發展決定性因素就是農村土地問題，解決農村土地流轉中的問題，加快農村土地的流轉，有利于解決農村人地矛盾和耕地拋荒問題, 有效改善土地資源配置效率, 激活農業剩余勞動力的轉移,保持農村土地承包關系的長期穩定；有利于提高土地利用率,促進農業生產結構調整和穩定農業生產；有利于進一步推進農業產業化經營,為農業規模化、集約化、高效化經營提供廣闊空間，加快農業發展,并促進農民增收。

二、被征地農民群眾對現行農業生產性用地賠償政策的主要意見

1、農業生產性用地補償標準過低

當地農村蔬菜和熱帶水果種植業經營收益相當高，成為當地農民的主要經濟來源。其中，在耕地上每年種一季水稻，主要是供農民家庭一年自食所需；在耕地和園地上主要種植蔬菜和水果，這些產品主要外銷到北方省區。調研統計，2007年當地農民的人均純收入達到8508元，略高于當年浙江省農村居民8265元的人均純收入水平，而浙江省農民主要收入來源是非農s產業。被征地農民群眾對該市規定的每畝耕地8萬元的補償標準難以接受，大多數農民提出可接受的耕地補

償標準應當為每畝10萬元至15萬元，并主張園地和耕地應當同價補償。

2、按農戶家庭現有生產性用地數量為基數計價的土地補償方式不合理調研發現，當地農村從1981年左右實施家庭聯產承包責任制時進行分地至今，再沒有進行過第二次分地，而1981年至今新出生的人口已有兩代人，他們名下沒有任何承包地。以D村為例，1990年至今新增人口已達1200人。也就是說，當地農村是三代人共用一代人的承包地作為生活之資。需要指出的是，本地農村耕地數量是農業生產性用地中數量最少的，人均僅1畝左右，而具有幾乎同樣生產性功能的園地數量則是耕地數量的2倍以上，但園地的補償標準僅為耕地的23.29％。調研發現，與內地農村相比，當地農民家庭平均人口數量較大，往往是三代人生活在一起，這從側面反映了當地土地資源有限的現實狀況。此外，當地農民群眾出外打工的人數很少，絕大部分農民長年在本村進行農業生產。不僅如此，本地農村每年農忙時還從內地省區吸引5萬名左右的農村青壯年勞動力來做短工，短工的日平均工資達到每天60元以上。因此，本地的農業生產性用地盡管數量有限，但年平均使用率和年平均效益水平很高，否則無法實現三代人依靠一代人分得的承包土地生活的要求。據調研統計，本地1981年以后出生的農戶子女的平均學歷為初中，有限的受教育文化水平和非農業工作技能水平對其實現非農產業再就業造成現實困難。基于以上考慮，大多數農民群眾和不少村組干部提出應當按照現有人頭數量進行征地補償。

3、征地補償政策執行不公平

對現行農業生產性用地補償標準不合理的驗證。將所調研農村的農戶各項平均特征數據構建一個典型農戶，以其按照現行征地補償安置政策標準獲得的補償款與該農戶作為未來城市居民的支出情況進行比較計算，以驗證現行農業生產性用地補償標準的不合理性。當地典型農戶的平均人口約為6人，人均農業生產性用地1畝左右，合計6畝；調研表明當地農戶平均每年每人生活消費支出為550元，則該典型農戶每年消費支出為39600元，以現行耕地補償標準每畝80000元計算，共得土地補償款480000元，以土地補償款除以典型農戶年均消費支出水平，這筆補償款將在12.12年左右使用完畢。又根據該市統計資料，當地城鎮居民2008年人均消費支出為10267元，典型農戶土地被全數征收以后轉變為城鎮居民，則其全家年均消費支出將達到61602元，若以該農戶全部土地補償款除以家庭年均消費支出，這筆補償款將在7.79年使用完畢。何況每畝近8萬元補償標準僅指綜合生產條件最好的水田耕地，而旱田耕地、旱地耕地和園地的補償標準則分別為56150元、32500元和18582元，也就是說典型農戶的實際土地補償款達不到480000元，因此土地實際補償款能夠維持基本生活的期限還要短于上述計算年限。由此可見，被征地農民群眾在現行征地補償標準政策中獲得的補償款等于維持長遠生計是遠遠不夠的。對農業生產性用地的合理計算方法及

計算結果分析 《國土資源部關于印發〈關于完善征地補償安置制度的指導意見〉的通知》（國土資發［2004］238號）文件指出：“確定土地補償費和安置補助費的統一年產值倍數，應按照保證被征地農民原有生活水平不降低的原則”。前文對A市現行農業生產性用地補償標準的驗證性分析表明，現行標準不能滿足國家征地補償政策要求的保證被征地農民原有生活水平不降低的原則，必須進行改革。而科學測算新的農業生產性用地的補償標準，則要以保證被征地農民原有生活水平不降低為基本原則，同時要考慮保障被征地農民群眾的長遠生計的問題。

三、解決農村集體土地流轉問題

當前土地流轉中，主觀上是思想認識方面的問題，客觀上流轉制度、機制和市場不完善、農民的得益無法得到最大程度上的保障，解決此問題，認為應從服務引導入手，進一步完善服務體系，健全農民保障機制，探索創新土地流轉模式。完善土地流轉工作不容忽視，以下建議供參考：

一、加大宣傳，統一思想。

要在干部群眾中多形式，多渠道地宣傳貫徹《土地承包法》，和中央、省、市有關農村土地承包經營權流轉的一系列文件精神，通過政策宣傳和細致的思想解釋，讓每一個農民了解農村土地流轉政策，消除農民的懼變心理，增強農民群眾的法律意識和參與意識。要充分認識規范土地流轉，可以有效地解決農村人口變化引發的土地調整的需求。更為重要的是用市場手段和機制取代和制止行政手段任意調整土地的做法，從根本上解決人地矛盾，使農村土地關系的穩定由政策、法律強制逐步過渡為農民的習慣。同時，又要充分認識到規范土地流轉是—個經常性工作，把規范土地流轉工作納入經常化、規范化軌道。

二、轉變觀念，明確思路。

鄉村一級要從過去“管”、“要”向服務引導轉變，認真搞好謀劃。

（一）以產業推動抓流轉。以加快農業產業化為契機，緊緊圍繞本地主導產業，建立有地方特色的產業帶，在尊重農民意愿的前提下，鼓勵和引導農民的承包土地向主導產業和規模基地方向發展；

（二）規范建制抓流轉。引導簽訂規范的土地流轉合同，是避免土地糾紛，確保土地流轉健康有序發展的重要保證。今后凡涉及到土地流轉的農戶，在土地所有權性質不變的前提下都要依法引導簽訂規范的土地流轉書面合同，建檔保管，以解決農戶土地流轉的后顧之憂，建立穩定的流轉關系，促進有序流轉。

（三）培育大戶抓流轉。把培訓規模經營大戶作為帶動土地流轉的關鍵來抓，形成以示范輻射大戶，大戶帶動土地流轉，土地流轉吸引大戶、孕育大戶的良性循環。鼓勵干部向農民租田搞示范，通過“做給農民看，教會農民干”的引導方式，帶動農民自愿轉租承包耕地。并且政府要拿出一定專項資金用于扶持大戶發展適度規模經營，主要用于農業基礎設施建設；要按照功能全多樣化、布局科學、服務多樣的要求加快農村城市化建設進程，為農村勞動力轉移提供更大就業空間。

三、建立土地流轉機制，運用市場手段引導土地健康有序流轉。

首先，規范土地流轉基本操作規程，實行程序化操作。在鄉(鎮)農業綜合服務站的指導下，受理農民委托土地流轉申請書，發布土地流轉信息，召集農戶自主流轉見面，對達成協議的農民，指導和幫助按要求簽訂合同。

其次，建立土地租金評估制度。目前，土地使用權的租金多是流轉雙方自由協商或基層組織協調確定，缺乏科學評估依據。建議建立農用土地評估機構，以土地流轉前的評估作為確定租金的依據；土地流轉后的評估，主要是監督土地使用情況，防止土地肥力、地力被破壞。

再次，建立土地流轉合同管理制度。流轉雙方要在平等互利的基礎上，簽訂書面土地流轉合同，明確流轉的形式、數量、期限、條件和雙方的權利、責任、義務；涉及承包土地田塊變動的，要及時辦理承包權證變更手續；有條件的，還可到公證部門辦理公證手續。農村基層組織和承包合同管理部門要加強對流轉合同的審查、監督，對合同的登記、立卷、歸檔，要形成制度化和規范化的管理。

四、制定配套措施，完善法律政策，為土地合理流轉提供堅強的政策支持和法律保障。

（一）制定鼓勵土地流轉的相關優惠政策。

在優惠的對象上實行雙向優惠，既鼓勵土地轉出方，又鼓勵土地轉入方；在優惠的內容上實行綜合優惠，不光在經濟上優惠，在流轉方享受集體公益事業服務方面都給予適當照顧；在優惠的手段上實行配套優惠，包括在資金、技術、稅費等方面給予適當支持：在優惠的取向上實行重點優惠。即對“四荒”開發性經營項目、具有技術推廣價值和市場發展前景的特色種養項目以及實行集約化、規模化經營的項目進行重點扶持。

（二）深化農村社會管理體制配套改革。

大力培育農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移，為農村土地流轉創造條件。加大農村戶籍制度改革力度，改變農民的“戀土”觀念、為農民“退一進二闖三”創造條件，減少農民對土地的直接依賴。加快建立健全適合農村特點的社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，消除農民離土的后顧之憂。

（三）完善法律。

通過立法，進一步明確農民的土地產權；明確允許農民擁有土地的抵押權；開拓有關農村土地規模經營的保險業務等。

第五篇：土地流轉調研報告

嵩縣土地流轉情況調研報告

近年來，隨著農村經濟發展、農業產業結構調整和農村勞動力的轉移，農民對土地的依賴性越來越小;同時，很多養殖大戶、專業合作經濟組織和農業龍頭企業通過土地流轉、擴大經營規模的愿望越來越強烈，土地流轉應運而生。特別是2011年，縣委、縣政府按照市委、市政府“農業結構調整、土地流轉和生態旅游三篇文章打捆一起做”的總體部署，依托龍頭企業、產業化合作社及種糧大戶，采取公司租賃、合作社承包、農戶自發流轉等形式，按照依法、自愿、有償的原則，強化引導，示范帶動，促進了土地流轉規模化經營。為進一步推進我縣農村土地有序流轉，建立健全土地承包經營權流轉管理和服務，促進農業規模經營和農民增收，根據縣領導指示，農業局組織人員對全縣農村流轉情況做了專項調研，現將調研情況匯報如下：

一、土地流轉相關政策

農村土地承包經營權流轉是指農村土地承包期內，承包方以轉包、出租、互換、轉讓等方式將承包土地的使用權轉移給第三方從事農業生產經營，簡稱農村土地使用權流轉或土地流轉。2003年3月1日實施的《中華人民共和國農村土地承包法》第五節第三十三條規定土地流轉應遵循的原則：

（一）平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；

（二）不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；

（三）流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；

（四）受讓方須有農業經營能力；

（五）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。2005年3月1日起施行的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定，承包方有權依法自主決定承包土地是否流轉、流轉的對象和方式。任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉其承包土地；土地流轉收益歸承包方所有,任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳；承包方自愿委托發包方或中介組織流轉其承包土地的，應當由承包方出具土地流轉委托書。委托書應當載明委托的事項、權限和期限等，并有委托人的簽名或蓋章。沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權以任何方式決定流轉農戶的承包土地。

二、我縣土地流轉的現狀

我縣共有16個鄉鎮318個行政村，農業人口50.2萬人，耕地面積46.7萬畝。人均0.9畝。目前全縣已實現農村土地流轉57747畝，土地流轉率達12%。其中，轉包27141畝，占47%；出租19634畝，占34%；轉讓3465畝，占6%；互換2310畝，占4%；入股1155畝，占2%；其它流轉形式4042

畝，占7%。流轉入企業面積15974畝，流轉入合作社面積3449畝，流轉入農戶面積38195畝，流轉入其它組織面積129畝；500畝以上的地塊 24宗合計29271畝。2011年新增土地流轉面積30105畝，其中500畝以上的地塊 19宗合計19190畝。

分析我縣土地流轉現狀，呈現以下幾個特點： 一是從流轉方式看，主要以出租、轉包為主，占流轉土地總量的81%，以轉讓、入股、互換及其它形式為輔，占流轉土地總量的19%。二是從流轉地域看，土地流轉主要集中在車村、田湖等二三產業發展較好的鄉鎮，或者像黃莊、九店及大坪等地處偏遠、土地貧瘠、土地資源豐富的鄉鎮。三是從承包對象看，除跨村跨鄉流轉土地的情況外，出現了河南綠色陽光林業有限公司、嵩縣金鴻牡丹種植有限公司、洛陽春艷牡丹生物科技有限公司等縣外企業來我縣承租土地的現象；四是從流轉主體看，土地正由農戶間流轉向農戶與種養大戶、農民專業合作 組織、農業龍頭企業等流轉，目前全縣流入專業合作社及龍頭企業的土地面積19423畝，占流轉面積的34%。五是土地流轉組織化程度逐步提高，我縣及16個鄉鎮均成

立了土地流轉服務中心，加強對土地流轉工作的指導和服務工作，土地流轉正從農民自發流轉向有組織規模化流轉轉變。

三、土地流轉工作主要做法

一是成立組織，建立服務網絡。縣政府成立以副縣長為組長、有關部門為成員的土地流轉領導小組，領導小組下設土地流轉服務中心，負責印制全縣統一規范的土地流轉合同，構建完整的流轉信息網絡，收集發布農村土地流轉信息，建立完善土地流轉臺賬，監督土地流轉合同的履行；各鄉鎮依托現有的農業服務中心，成立了土地流轉辦公室，行政村也成立了土地流轉服務組織，具體指導土地流轉工作。

二是制定方案，出臺優惠政策。為推進土地流轉速度，規范土地流轉行為，根據（洛發【2011】5號）文件精神，縣政府制定《嵩縣2011年農村土地承包經營流轉工作實施方案》，明確了今年工作的目標任務，提出了工作重點及保障措施。方案提出“縣里列出專項資金，重點對集中流轉500畝以上、流轉期限5年以上的龍頭企業、農民專業合作社和種養大戶給以扶持，每畝一次性給予補貼100元。對及時成 立土地流轉服務機構，并順利開展工作、取得一定成效的鄉鎮，年底給予一定獎勵。”

三是多種形式，加快流轉速度。在流轉形式上，有的是政府負責從群眾手中統一租來土地，然后通過拍賣的方式，承包給有實力的企業經營；有的是采取農民自發流轉、合作社承包的形式，將土地資源有效整合，實現經濟效益、社會效益和生態效益的統一。

四是規范程序，保障農民合法權益。縣、鄉、村土地流轉服務中心具體負責指導農戶和業主簽訂流轉合同，監督土地流轉的履行，調解土地流轉糾紛；縣成立土地流轉仲裁委員會，調解仲裁鄉村難以調解的土地流轉糾紛，切實保障農民合法權益。

四、土地流轉工作取得的成效

一是促進了農業規模化經營。土地流轉改變了一家一戶分散經營的狀況，推動了土地的適度經營規模，增強了農業生產的組織化程度，加快了農業產業結構調整步伐。2011年我縣新增土地流轉面積呈現“政府引導、集中連片、程序規范”等特點。今年新增土地流轉面積30105畝，其中連片500畝以上的19190畝。主要地塊有河南綠色陽光林業有限公司 與車村鎮天橋溝村、下廟村、銅河村三個村簽訂流轉面積2324畝，用于種植玫瑰、薰衣草；洛陽春艷牡丹生物科技有限公司與車村鎮車村村、水磨村、佛坪村三個村簽訂流轉面積2800畝，用于發展牡丹、花卉苗木等產業；嵩縣金鴻牡丹種植有限公司與車村鎮孫店村簽訂流轉面積1040畝，用于發展牡丹產業；嵩縣金農農業開發專業合作社與車村孫店村簽訂流轉面積650畝，用于發展花卉、苗木產業；嵩縣源生中藥材專業合作社與車村等村簽訂流轉面積736畝，用于發展原生柴胡等中藥材產業。

二是促進了農業產業化發展。農業龍頭企業和專業合作經濟組織在獲得土地經營權后，把農業的產前、產中和產后諸環節連結成緊密的產業鏈條，有效解決了農戶小生產與社會大市場的矛盾，架起來傳統農業向現代農業的橋梁。今年我縣新增土地流轉面積中用于種植牡丹9244畝，種植煙葉11108畝，有力促進了農業產業化發展。

三是促進了農業現代化生產。通過土地流轉形成規模經營的農戶和企業，為了降低生產成本、提高生產效率，采用了多種農業機具、優良品種和先進適用農業技術，促進了全縣農業基礎設施的進一步完善和農業生產水平的不斷提高。

四是加了農民收入。流轉出土地農民不付種地成本，不 擔市場風險和自然風險，穩定獲取土地出讓金收入，而且能從務工中獲取勞務收入。據初步估計，每畝流轉地年平均租金最低以400元計算，而一畝地種地一年純收入不過500元左右，但農民在農忙季節不回家，每年至少多工作3個月，按目前務工最低月工資2000元計算，一個勞動力一年至少增加收入5000元左右。

當前，無論從上級政策還是全縣的形勢看，土地流轉適逢良好機遇，我們應抓住機遇，積極探索土地流轉辦法，通過促進土地良性流轉，加快全縣經濟社會發展的步伐。

五、當前土地流轉出現的問題

土地流轉是農業農村經濟體制改革深入發展過程中出現的新事物，是經濟社會發展到一定階段的必然產物。在實際運行中農村土地流轉也面臨著一些困難和不容忽視的問題。

1．認識不足，重視不夠。一方面部分基層領導干部重視不夠。認為土地流轉是農戶自己的事，應由農戶和業主自由協商，與鄉鎮村無關，對之采取聽之任之的態度。沒有充分認識到發展適度規模經營對發展現代農業的推動作用，認識不高，支持、引導、服務不夠。同時也擔心引起新的矛盾，進而影響農村社會穩定，因此缺乏開拓創新精神，因此個別鄉鎮今年土地流轉工作沒有進展。另一方面農民觀念陳舊，顧慮多，風險意識差。在現行的政策下，農民進行無代價生 產經營的同時，還可享受國家的惠民補貼，導致農民固守家園、溫飽即滿思想比較濃厚，怕土地流轉出去，自身的利益受到損害，不愿流轉。同時，農民受資金、技術市場、文化素質等因素困擾，進城務工或發展畜牧養殖、二三產業較難的現實，不敢把土地流轉出去。此外，由于農村養老、醫療保險等事關農民生存的社會保障體系不夠健全完善，農村土地很大程度上擔負著農民的社會保障功能，農民怕失地后生活無著落。

2、種養大戶偏少，流轉愿望帶動作用有限。農村缺少具有現代經營理念的致富帶頭人。真正懂經營、善管理、有帶

動作用的帶頭人少。也有的承包人受資金、技術等限制，擴大經營規模貸款難，購買先進的機械設備缺資金，現代的生產技術掌握不多，制度機制管理、科學管理也跟不上，限制了規模經營的進一步發展。

3、土地流轉機制不健全。一是流轉程序不完善。土地流轉工作尚處于起步階段，沒有形成完整規范的流轉程序，多為口頭協議，統一規范具有法律效力的書面合同少，缺乏科學管理。二是流轉制度不健全。流轉沒得到有關單位簽證，沒有建立起規范的土地流轉檔案，土地流轉發生糾紛處理難 度大，缺乏法律保障。三是農村土地流轉合同的簽訂不規范。表現在面積不實、土地流轉期限超期、承包費沒有考慮物價變化因素等方面。

4、財政扶持力度不夠。我縣雖然制定了獎勵措施，對集中流轉500畝以上、流轉期限5年以上的龍頭企業、農民專業合作社和種養大戶給以扶持，每畝一次性給予補貼100元。但扶持力度不如鄭州、平頂山等地，如舞鋼市，一個縣級市2008年以來每年用于扶持農業規模經營的資金就達1000萬元，具體政策是：“對于2008年底前實施完成的土地流轉面積500畝以上，土地流轉期5年以上，市財政按當年雙方商定租金的70%連續獎補2年。自2009年起新增的500畝規模以上農村土地流轉項目，以業主與農戶商定的畝租金為基數，對業主進行獎補，獎補標準為第一年獎補租金的30％，第二年到第四年每年各獎補15％，第五年獎補30％。2011年起新增土地流轉項目采取實物辦法予以獎補，對于符合條件的連補5年。按每畝5年不低于1000元的總投入進行獎補”。平頂山郟縣2010年出臺了《關于加快農村土地承包經營權流轉促進規模經營的意見》規定“縣財政從2010年起，每年安排200萬元專項資金，用于鼓勵和支持流轉承包土地的各類經營主體。對于集中連片流轉面積500畝以上、流轉期限在 5年以上且合同規范的，由縣政府按每畝100元給予補貼”。登封市對集中流轉200畝以上、流轉價格500元/畝以上的，按每畝200元的標準一次性給予補貼。規模經營業主發展傳統農業利潤空間有限，發展特種種養業和設施農業，單位土地投入較大。由于農村土地及地上附著物不能抵押貸款，資金短缺限制了流轉規模的擴大。加上農業為弱質產業，面臨自然和市場的雙重風險，在政策性農業保險制度尚未建立的前提下，業主不敢搞大規模開發和經營。

五、措施和建議

土地流轉問題是一項綜合性、動態發展的系統民生工程，需要在土地流轉法律法規及上級政策的引導下不斷發展完善。現結合我縣土地流轉現狀，提出以下建議：

一是加大土地流轉宣傳力度。土地流轉是促進農業產業

化發展、增加農民收入的關鍵措施，是市委、市政府提出的“三篇文章”一起做的基礎，是我國繼土地下放、土地延包之后的又一次土地變革，各級領導干部必須引起高度重視，加強政策學習，加大宣傳力度，將當前這一惠及三農的政策落到實處，嚴格遵循“依法、自愿、有償、有序”的原則，將土地流轉工作與農業增效、農民增收、農村繁榮相結合，與目前農民工返鄉創業、發展民營經濟相結合，與實施建設社會主義新農村相結合。要采取多種形式宣傳黨的十七屆三中全會精神和土地流轉政策，讓農民了解政策、消除疑慮、推進土地流轉。通過學習宣傳，讓政府部門、社會各界了解土地流轉的大勢，協調配合，支持、投身土地流轉工作。

二是建立完善土地流轉平臺。我縣土地流轉服務中心已經成立，部分鄉鎮及村也成立了土地流轉服務機構，縣、鄉村土地流轉服務網絡已初步形成。各級土地流轉服務機構要充分發揮服務及監督職責，做好信息收集、矛盾調解等工作。充分利用政府網站、部門快報等形式，為農民提供信息服務。建立完善城鄉統一的土地流轉交易平臺，儲備一批土地資源，收集一批土地規模經營者資料，利用網絡統一發布土地供求信息，逐步實現農村集體土地全縣統一政策、統一調控、統一監管。縣土地流承包仲裁委員會還要做好土地承包及流轉糾紛的調解和仲裁，保障土地流轉雙方利益。

三是以糧食產量為基礎，合理確定土地流轉價格。目前，我縣土地流轉大都是以現金形式確定流轉價格，由于土地流轉期限較長，物價上漲較快，農民利益不同程度受到損害，也為土地規模經營者埋下糾紛隱患。建議土地流轉主體雙方根據土地質量合理確定糧食產量，以糧食產量作為土地流轉價格。經營者每年按市場價折算現金支付租金，既降低了價格波動對農民收入的沖擊，又解除了業主的后顧之憂。逐步建立土地流轉的價格指導機制，根據不同土地級差制定流轉最低指導價格，經承包方與受讓方協商確定，或通過縣土地流轉服務中心組織招投標確定土地流轉價格。

四是加大財政扶持力度。參照外地經驗，結合我縣財力，適當降低土地規模經營扶持門坎。對集中流轉300畝以上、流轉期限5年以上的龍頭企業、農民專業合作社和種養大戶給以扶持，每畝給予補貼100元，連補3年。逐年增加土地流轉工作經費，對土地流轉工作好的鄉鎮給予重獎。凡涉及農業、發改、財政、國土、水力等部門的資金和相應獎補政策要向規模經營項目傾斜，不斷改善和優化基礎設施條件。糧食補貼、良種補貼、農資補貼、農機補貼等要與土地流轉、規模經營相結合，保障種糧農民的生產積極性。對規模經營業主在水電費用、稅費征收等方面應有一些優惠政策給予支持。金融機構要把規模經營主體作為信貸支持的重點，在符

合信貸政策的前提下，每年安排一定額度的農業信貸資金，解決規模經營主體季節性所需生產經營資金不足的問題。對 流出土地、有創業意愿的農戶給予適當小額貸款，為其轉業致富提供平臺。

嵩縣農業局

二○一一年十二月十五日