第一篇：國有資本預算制度的構建目標、原則與基本框架

國有資本預算制度的構建目標、原則與基本框架

[摘要]我國新型國有資產管理體制的建立，引發了如何對國有資本進行監管的思考，而建立國有資本預算制度是一個重要的措施。本文從國有資本預算制度的財務監管功能定位出發，對國有資本預算制度的構建目標、原則和基本框架進行了研究，并對國有資本預算的編制系統和國有資本預算的審核監督系統進行了深入探討。

（中經評論·北京）改革國有資產管理體制是黨的“十六大”確定的深化經濟體制改革的一項重大任務。貫徹黨的“十六大”和十六屆二中全會精神，國務院成立了國有資產監督管理委員會，第一次在國務院機構設置上實現了政府公共管理職能和國有資產出資人職能的分開，實現了權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合，標志著我國經濟體制改革取得了重大突破，我國新型國有資產管理體制逐步確立。

由此，也引發了我們對新型國有資產管理體制下，如何對國有資本監管的思考，而建立國有資本預算制度，是國有資產監督管理機構履行國有資產出資人職責的重要方式，對于國有資本產權管理和收益管理提出了要求，是完善出資者財務管理體制的重要內容；同時，作為國有資本財務監管方式與手段之一，建立國有資本預算制度是實現企業內部資源合理配置的重要機制，對于提升企業經營管理水平、強化內部控制和提高管理效率而言不可或缺。

一、國有資本預算制度的財務監管功能定位

加強國有資本財務監管，重要措施之一是構建國有資本預算制度，那么，國有資本預算制度所體現出來的財務監管功能主要在以下方面：

（一）確立與突出了國有資本經營目標：國有資本保值增值

適應市場經濟條件下資源配置要求，各級政府為了加快國有經濟結構的戰略性調整和國有企業資產重組，迫切要求建立國有資本預算。而建立國有資本預算確立與突出了國有資本經營目標，有利于加強國有資產的監督和管理，避免國有資產不應有的流失，實現真正意義上的國有資產保值增值。因為國有資本預算將國有資本經營的收入和支出納入預算管理，可充分發揮預算的分配和監督職能，維護國家作為國有資產所有者的權益。同時，建立國有資本預算，便于對國有資本經營活動進行統籌規劃，從而最大限度地減少“道德風險”，確保國有資本的保值增值。

（二）加強國有資本經營過程控制

國有資本經營亦稱國有資本營運，指國有資本營運主體以國有資本為基礎，通過采用企業重組、資本擴張和資本收縮等運營方式，對資本存量、資本增量、資本配置及資本收益進行籌劃與謀略，提高國有資本營運效益，以實現國有資本增值最大化。加強國有資本經營過程的控制，一是宏觀層面上，通過國有資本預算，可以有效控制、引導國有資本增量和存量變現的投資方向，進一步推動國有資本的有序流動和優化組合，實現國有經濟布局和產業結構的戰略性調整。二是微觀層面上，通過國有資本預算，重點考核企業財務效益狀況、資本運營情況、償債能力和企業發展能力及方向等，通過加強國有資本經營過程的控制保證國有資本的安全運作，實現國資委對國有企業的有效監督管理。

（三）完善國有資本經營業績評價與激勵

國有資本預算是國有企業制定經營計劃的依據，編制國有資本預算為激勵、約束國有資產經營者提供操作平臺，有利于對國有資產經營管理行為的監督和考核。出資人的所有者權益主要包括資產收益、重大決策和選擇管理者等三項重要權利。國有資本預算是對國有資本管理和運營進行評價考核的重要手段，有利于出資人以國有資本所有者代表的身份，以國有資本預算為標準，客觀、公正地對國有資本營運績效進行考核，評價國有資本授權或委托經營者的業績，約束與控制國有資本授權或委托經營者的行為，評價國有資本投資方向的正確性，并為未來資本預算的準確性奠定基礎。

二、國有資本預算制度的構建目標與原則

國有資本預算制度應是一個完善的制度系統，主要包括國有資本預算的編制系統和國有資本預算的審核監督系統。國有資本預算制度的構建目標和原則應由此內涵決定。

（一）國有資本預算制度的構建目標

在國有資本預算制度構建目的上，一方面，通過有計劃地組織政府資本性投資，推動國有資本優化配置，實現對國民經濟結構的戰略性調整；另一方面，通過預算的形式，反映和監督國有資本管理機構履行出資人職責的活動，實現國有資本的保值增值，以服務于政府社會和經濟管理的總體目標。

國有資本預算制度的構建目標應從短期目標和長期目標兩個角度來分析。長期來看，應形成國有資本預算編制與審核監督的動態系統。短期來看，在于確保國有資本預算作為政府預算體系的有機獨立的組成部分，并著力建立與完善國有資本預算編制這一基礎性工作開展所需的制度環境。

（二）國有資本預算制度的構建原則

國有資本預算應符合政府預算的一般特征要求，如預算的公開性、可行性、完整性、統一性及周期性等。在構建國有資本經營預算制度中，應緊密結合國有資產管理體制的改革精神，可遵循以下原則：

第一，充分體現國有資產“統一所有、分級監管”的原則，正確處理公共預算、國有資本經營預算以及中央與地方國有資本經營預算之間的關系。

第二，與國有資產管理、監督和運營體系相適應的原則。三層次或兩層次體系中，國有資本經營預算主要作用于國有資產中間運營層次，而不直接針對眾多的國有資產經營企業。

第三，整體保證國有資本的有效配置和保值增值的原則。國有資本經營預算制度建設應當充分推進和服務于資本運營的開展，使得資本運營能在國有產權運作、資產重組和產權結構優化和提高國有資本質量方面取得突破。

此外，國有資本經營預算制度應循序漸進穩妥進行，在總結試點經驗的基礎上推廣，最終逐步完善。

三、國有資本預算制度的基本框架

國有資本預算制度的基本框架如圖1所示。在此過程中，既涉及到國有資產的科學界定與分類改革。又涉及到國資委與財政部門的合作模式的確定，還涉及到與國有資本預算制度相關的法律法規的重構，可以說是一項復雜的系統工程。

如前所述，國有資本預算制度應是一個完善的制度系統，主要包括國有資本預算的編制系統和國有資本預算的審核監督系統。

（一）國有資本預算的編制系統

作為國有資本預算制度的主體構成，國有資本預算的編制系統主要包括編制原則、編制內容與編制格式、編制主體等方面。國有資本預算是加強國有資本的投資、運行和收益的管理，切實組織和調整國有經濟活動的重要手段，也是及時準確反映國有資本經營狀況和能力狀況的主要依據。因而，明確國有資本預算的編制主體、規范其編制內容、編制格式與程序顯得尤為重要。

1.國有資本預算的編制原則

為確保國有資本預算的有效性和可操作性，應遵循一定的編制原則。而國有資本預算的性質決定了它的編制原則。

第一，市場效率原則。國有資本預算的突出特點是政府以國有資本所有者身份參與市場活動的體現，目的是直接調整產業結構，其具有宏觀經營性和市場性特征。因此，國有資本財政的最佳規模應由市場效率準則決定，即實現社會平均利潤最大化，以促進國有資本增值。

第二，收支相應原則。在國有資本預算中，資金的籌集重點是國有資本存量調整收入，它是決定國有資本預算能否真正實施的關鍵，因為國有資本存量調整收入不僅可成為國有資本預算穩定的資金來源，而且可以更充分地體現國有資本投資在產業調整中的資金運動特點。因此，存量調整堅持“投資決定籌資”的收支相應，是編制國有資本預算的重要原則，也是保證國有資本金保值增值的關鍵措施。

第三，可控性原則。改革現行政府投資管理體制的關鍵，在于建立國有資本投資的責任體制。應在國有資本投資的執行層面給予具體的投資責任人以充分的自我決策的權力，才能使其承擔相應的投資風險。由此增加預算執行過程創新的可能性，以提高執行效率。

第四，法治化原則。國有資本預算的編制主體及其權責、編制范圍與內容等，必須有法可依。國有資本預算需要通過同級人民代表大會的批準，并置于立法機關的監督之下。而對于預算編制過程中的“虛報”等違規、違法問題，必須依法追究與處罰，以此增強預算的透明度和嚴肅性。

此外，隨著財政、稅收體制的改革，國有資本的分級預算應該逐步實現。因而，在國有資本預算的編制中，還應堅持分級編制、責權協調的原則。

2.國有資本預算的編制主體

目前，學術界對國有資本預算的編制主體存在著分歧。一種觀點主張應由財政部門編制國有資本預算。因為《預算法》規定，國家預算的惟一編制主體是國務院財政部門，而且企業的國有資產與國家的預算有著千絲萬縷的聯系，為維護國家預算的完整性，也要求由財政部門編制國有資本預算。另一種觀點則認為國有資本預算體現的是國家作為國有資本所有者的身份，為利于政資分開，應由政府部門與國有資產管理部門分別編制公共預算與國有資本預算，以分別向人民代表大會匯報。

對于預算編制主體的選擇，應取決于預算編制目的以及預算編制格式。與此相適應，我國國有資本預算應以國有資產管理機構為主要編制主體，同時，形成國有資產管理機構與財政部門共同編制的格局。其中，國有資本預算中的政府預算會計報表格式部分，由于主要反映財政與國有企業之間的資金往來情況，由財政部門編制更為合適。而以企業會計報表格式的編制部分，由于主要反映國家憑借國有資本所有者身份與國有企業發生的分配活動，可授權由專門的國有資產管理部門負責組織編制本級國有資本預算，匯總本級政府各有關部門、各直屬總公司和直接授權經營企業（含集團母公司、大型國有骨干企業本部）等下一級次的預算，并負責組織與監督預算的執行。以充分發揮各部門的信息優勢與專業分工優勢，同時也有助于加強各編制主體之間的相互制約與監督，促進我國預算管理水平的提高。

3.國有資本預算的編制內容

為確保國有資本預算的科學性、完整性，應改革預算收支科目，細化預算編制內容。可以根據政府職能的轉變科學地劃分預算收支科目的結構和層次，以強化收支分類的經濟分析功能。根據新型國

有資產管理體制和國有資本預算的功能定位，國有資本預算的主要內容包括收入項目和支出項目的確定。對此，目前主要有三種分類方法如表1所示。

在客觀比較的基礎上，基于現實考慮，本文傾向于第二種分類方法，即國有資本預算的收入項目一般包括國有及國有控股企業經營收益、政府專項資金的撥轉、國有產權交易收入、公共預算的資本轉入、政府投融資轉入，以及資本性基金收入、其他單體預算結轉收入、投資基金收益、歷年預算結余收人、其他收入等。國有資本預算的支出項目一般包括資本金支出、專項債務還本付息支出、專項費用支出、投融資分紅派息支出，以及其他單體預算結轉支出、總預備費、其他支出等。

4.國有資本預算的編制格式

目前，我國各類預算的編制格式主要采用政府預算會計報表格式。雖然具有核算上的銜接性和編制格式的統一性等優點，但以此種格式編制國有資本預算，其不足之處也是很明顯的：（1）只能反映當年國有資本增量情況，而無法反映歷年國有資本存量積累情況。（2）很難反映預算年度國有資本保值增值情況。（3）不便于正確反映預算收支的不同經濟性質。有鑒于此，為更好地體現國有資本預算的編制目的，我國國有資本預算的編制格式，除采用政府預算會計報表格式反映當年的國有資本預算收支情況外，還可采用企業會計報表綜合反映國有資本存量積累情況，運用損益表反映國有資本保值增值情況，運用附表說明國有資本經營資金的具體使用情況，如對國有資本投資結構、投資方向和投資效果的說明等。

在改進國有資本預算編制格式的同時，應改進國有資本預算的編制方法。可考慮提前預算編制的時間，并采用科學的預測方法，為預算編制提供準確可靠的數據基礎。同時，采用定量與定性相結合的預算編制方法，以提高預算的準確性。

（二）國有資本預算的審核與監督系統

國有資本預算的審核與監督是國有資本預算制度的有機組成，是國有資本預算制度發揮國有資本財務監管功能的客觀要求，也是國有資本預算制度作用發揮的基本保障。

1.國有資本預算的審核與批準

國有資本預算是國家復式預算的重要組成部分，國資委編制國有資本預算之后，交由財政部門統一匯總并向人民代表大會（以下簡稱人大）報告，維護國家預算體系的統一性和完整性。中央國資委編制的國有資本預算由國家財政部統一匯總向全國人大報告，省級、市（地）級國資委編制的國有資本預算由各地財政廳、局統一匯總向同級人大報告。人大機構中與預算立法直接相關的是財政經濟委員會和人大常委會預算工作委員會。由這些相關機構及常務委員會對預算草案進行審議，提出修改意見。預算一經人大審議通過，就形成年度預算法案，成為法律，各部門各單位都必須依法嚴格執行。

為充分行使人大對國有資本預算的審批和監督權，提高國有資本預算的透明度，應增加人大審批國有資本預算的時間，各級政府至少應在同級人大舉行的前兩個月向人大常委會有關部門匯報預算編制情況，而且提交的預算草案必須細化到款、項，以保證人大有足夠的時間對提交的預算草案進行詳細的審查和質詢。

2.國有資本預算的執行與監督

國有資本預算的執行與監督具有“兩級執行，三層監督”的特點。國有資本預算經人大批準后，必須嚴格遵照執行。預算的執行可分兩個層次：一是國資委嚴格執行國有資本預算；二是國有資產經營機構嚴格執行國有資本預算。因為國有資本預算是二級預算體系，國資委和國有資產經營機構分別構成了預算的一、二級執行主體。在執行過程中，任何機構或部門都不得隨意突破預算的收支規模，必須嚴格遵照預算法案執行。如確需對預算法案進行變更，也必須依照法定程序，向人大遞交預算調整方案，經人大審核通過后方可對預算法案進行調整。不執行預算法案或未經人大授權擅自調整預算法案均屬違法。

對預算執行的監督可以分為三個層次：第一層次是各級人大對國有資本預算執行情況的監督，這

是人大憑借其執法監督權對國資委進行監督；第二層次是各級財政部門對國有資本預算執行情況的監督，這是財政部門作為國家預算主管單位對國資委進行監督；第三層次是各級國資委對國有資本預算執行情況的監督，這是國資委作為一級執行主體對預算的具體執行者，二級執行主體國有資產經營機構進行監督。

3.國有資本決算的審計

對預算執行及決算進行審計是國有資本預算監督的重要內容。預算年度結束后，各國有資產經營機構就預算執行情況及結果編制決算，上報國資委，國資委匯總審核后，交由財政部門統一向人大報告。人大可組織力量對國有資本經營決算進行審計，或由國家審計機關進行審計，將審計結果向人大匯報。

應建立人大審計制度，充分發揮審計的監督作用。可考慮建立專門的審計委員會或聘請獨立的審計機構對預算及決算進行審查。國資委也應設立審計部門對下屬國有資產經營機構進行審計。

4.國有資本預算審核監督的組織和制度基礎

各國的預算監督主要體現在行政與立法部門之間的權利制衡方面。按照《預算法》和《審計法》的要求，我國應加強部門之間的監督和對具體操作方法與手段的控制。除了人大和審計部門對國資委和國有資產經營機構的監督之外，還要建立和完善財政部門對國資委的預算收支的管理和監督機制。國有資本預算的收支管理要推行國庫單一賬戶體系，建立國庫集中收付制度。

國資委作為國有資本預算的管理部門，應建立和健全各項管理制度，對國有資本預算的工作程序、報表內容、時間安排做出明確規定，完善出資人管理、投資、融資、擔保、重大資產處置報告等一系列制度，為預算目標的實現奠定良好的組織和制度基礎。要加強預算執行的過程控制，實行國有資本預算執行情況的定期分析和報告制度。同時要建立考核與獎懲制度，將經營預算的執行情況作為評價國有資產經營機構經營業績的重要依據。

需要強調的是，在國有資本預算的審核監管體系中，應建立相應機制確保國有資本預算的審核與監督，主要有三個方面需要重點突出：一是要強調國有資本預算的法律地位。只有使國有資本預算的地位上升到法律高度，才能使預算的權威性和嚴肅性得到強有力的保障，從根本上杜絕預算資金隨意調劑、擠占、挪用等問題的發生。二是要強化人大的執法監督權。人大在國有資本預算的批準、執行以及決算的監督過程中要層層把關，細化預算科目，強調透明度，加強對預算調整、預算超支收入使用和預算科目之間資金調劑的審核和監督。三是要建立和完善嚴格的內部控制和外部監督機制，注重國有資本預算的內部審計與外部審計，將重點從合規性轉向績效性，以確保國有資本預算編制的目標得以實現。

（財經問題研究，東北財經大學會計學院，劉永澤，陳艷利，孫光國）

第二篇：國有資本經營預算管理與監督體系探討

一、國有資產監督管理機構的定性與定位

建立國有資本經營預算管理與監督體系,首先應從國有資產監督管理機構的定性與定位談起,因為這是兩個有著密切聯系的問題,而且對國有資產監督管理機構的定性與定位是否準確直接影響到建立國有資本經營預算管理與監督體系的指導思想和原則是否正確。

關于對國有資產監督管理機構的定性、定位問題,目前存在兩種認識:

第一種看法,認為國有資產監督管理機構應定性、定位于“代表政府履行出資人職責”上。持這種觀點的人,其依據是黨中央和國務院的有關決議和條例。如2002年11月8日,在中國共產黨第十六次全國代表大會所通過的報告《全面建設小康社會,開創中國特色社會主義事業新局面》中提出:“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益,權利、義務和責任相統一,管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”;2003年,黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決議》再一次提出:“建立健全國有資產管理與監督體制。……國有資產管理機構對授權監管的國有資本依法履行出資人職責,維護所有者權益”。2003年國務院頒布的《企業國有資產監督管理暫行條例》明確規定:“國務院,省、自治區、直轄市人民政府,設區的市自治州級人民政府,分別設立國有資產監督管理機構。國有資產監督管理機構根據授權,依法履行出資人職責,依法對企業國有資產進行監督管理”。

第二種看法,認為國有資產監督管理機構應定性、定位于行政化的監管者。持這種觀點的人,其依據有:(1)國有資產監督管理機構的名稱就是“國有資產監督管理委員會”;(2)在《企業國有資產監督管理暫行條例》中,也提到了國資委要對企業國有資產進行監督管理;(3)從國資委人員(如能力、素質和專業優勢)來看,他們大部分來自黨政機關,比較擅長于機關的行政管理工作,而對出資人的職責卻比較生疏,因此也樂于將國有資產監督管理機構定性、定位于行政化的監管者。

上述兩種不同的看法,究竟哪一種看法更符合改革的實際?就第一種看法而言,把國有資產監督管理機構定性、定位于“代表國家履行出資人職責”上,就是明確要求各級人民政府實行政資分開,國有資產監督管理機構不行使政府的社會公共管理職能,而政府其他部門、機構也不履行企業國有資產出資人職責,徹底改變過去政資不分的局面。這是與國有資產管理體制改革的精神一脈相承的。就第二種看法而言,把國有資產監督管理機構定性、定位于行政化的監管者,勢必存在一個問題,即這種“監管”究竟是一種什么樣的監管?是政府作為公共行政部門對涉及社會公共利益行為的監管,還是政府履行所有者職能對其財產的監管?如果是前者,那就是舊體制的復歸,違背了國有資產管理體制改革將“政府雙重經濟職能分開”的初衷;如果是后者,則本身就是在履行出資人職責,即對企業國有資產進行監督。這里的關鍵是要區分資產監管與公共監管的不同內涵。

綜上所述,我們認為,將國有資產監督管理機構定性、定位于“代表政府履行出資人職責”是比較恰當的。那么,這種定性、定位對建立國有資本經營預算管理與監督體系有什么重要意義呢?首先,將國有資產監督管理機構定性、定位于“代表政府履行出資人職責”,就表明它本身不是政府機構,而只是政府的代理人,是各級政府的“直屬特設機構”。盡管出資人也要對其資產履行監督管理職能,但它與政府部門的行政化監督管理職能是有根本區別的,是通過發揮其出資人的職能和作用來對企業國有資產進行監督管理,因此,這種監督管理從本質上來說,主要是一種經濟性職能。其次,將國有資產監督管理機構定性、定位于“代表政府履行出資人職責”,必然要求國資委強化其出資人的權利與責任,諸如進一步落實國有資本的經營收益權、企業經營管理的重大決策權以及選擇管理者等權利;建立健全國有資本經營預算制度及相關的財務制度;提高資本運營的能力與技巧;建立國資委自己的良好治理結構和約束機制,等等。而這些都將強化其經濟性,淡化其目前的行政管理色彩,對推行國有資本經營預算制度將是十

分有利的。

二、建立國有資本經營預算管理與監督體系的原則

建立國有資本經營預算管理與監督體系應當貫徹以下原則:

1.堅持“精簡、高效”的原則。為了搞好國有資本經營預算工作,設置一定數量的管理與監督機構是完全必要的,但一定要因事而設,講求實效,并且在開展工作時要講求效率,切忌機構重疊、人浮于事,造成人力財力的浪費。

2.堅持監管機構與商務運作機構分開,充分發揮國有資產授權營運機構商務操作平臺的作用。如前所述,國有資產監督管理機構應定性、定位于“代表政府履行出資人職責”上,但這里可以有兩種選擇:(1)由國資委直接作為企業的出資人,進行出資人的商務性操作;(2)設立中間層的國有資產營運機構(如國有資產經營公司)來充當企業的出資人,代替國資委進行出資人的商務性操作,而國資委則對中間層公司的運作進行監管。根據國資委目前人員的素質狀況、專業特長及從防范經營風險考慮,目前似乎采取后一種方法比較適宜。但這樣一來,就存在一個監管機構與商業運作機構分開的問題,必須充分發揮國有資產授權營運機構商務操作平臺的作用。

3.建立健全編制、執行和監督三權分立的預算管理體制。根據西方國家的經驗,在預算管理體制上貫徹立法、行政、司法三權分立的思想,使預算管理在編制、執行和監督三環節上適度分開,是一個比較成功的辦法。按照他們的做法,在每一個預算開始之前,由政府預算編制機關負責預算的編制;經立法機關審議批準,成為正式預算;預算開始之后,由政府行政機關負責執行預算,并由審計機關進行日常監督;預算結束后,由預算執行機關就預算執行情況及結果編制決算,經審計機關審計后,由立法機關予以批準。這樣做的結果使得預算的編制、執行和監督分離開來,分別由不同的機構來負責,這些機構間既相互獨立,又相互配合,保證了預算管理體系的高效運轉。我國在預算管理體制上,可以借鑒三權分立的思想,科學合理地設置機構,特別要強化立法、司法機構的監管力度,使整個預算管理體制日趨完善。

三、國有資本經營預算管理體系及管理流程

(一)國有資本經營預算管理體系

國有資本經營預算管理體系是指國有資本經營預算管理的組織架構及其相互之間權、責、利的劃分。改革開放以來,在探索我國國有資產管理新體制的實踐中,根據各國改革的經驗及充分考慮到我國國情,人們比較一致地認同了“國有資產監督管理機構——國有資產營運機構——國有企業”的三層次管理體制,并且無論從中央還是到地方都先后建立起了這種三層次的國有資產管理新體制。從這一現實出發,國有資本經營預算管理體系可以考慮采取“國資委-國有資產營運機構”的二級預算管理體系。在這個預算管理體系中,國資委是國有資本經營預算的宏觀調控主體,負責所轄范圍內整個國有資本經營預算的組織管理工作;國有資產營運機構是國有資本經營預算的微觀運作主體,只負責它那一個營運機構國有資本經營預算的組織管理。實施二級預算管理體系能夠與新型國有資產管理體制的基本架構保持一致,有利于實現政企分開,為國有資本經營預算的組織管理提供實際操作平臺和組織保障。

(二)國有資本經營預算管理流程

國有資本經營預算的管理流程是指國有資本經營預算從編制開始到審批、執行,再到決算和考評的整個管理過程。在此按流程的順序對其5個方面14個基本環節逐一地加以闡述。

1.國有資本經營預算的編制

(1)國資委必須在每一開始前的兩個月(建議在上10月底前)下達下一編制國有資本經營預算草案的原則和要求,部署國有資本經營預算的具體事項,規定預算收支科目、報表格式、編報方法。

(2)國有資產營運機構應當根據國資委的要求,結合本機構的情況,編制本機構的預算草案,并于初(建議在2月初)報國資委審核。

(3)國有資本經營預算編制必須符合國家有關法律、法規的規定,凡按規定應當納入國有資本經營預算收支范圍的,必須實事求是填列。

2.國有資本經營預算審核

(1)國資委審核、匯總國有資本營運機構的預算草案,并在綜合平衡國資委財力的基礎上,編制本委國有資本經營預算。國資委國有資本經營預算除包括國有資本營運機構的預算外,還應包括國資委從所轄范圍整個國有經濟大局利益(如適應國有經濟實施結構和布局戰略性調整的需要)出發進行宏觀調控的部分,而不是各國有資產營運機構預算額的簡單加總。

(2)國資委國有資本經營預算編制出來后,應將其及時上報同級政府和人大審核、通過。最后,國資委將同級政府和人大審核、通過的國有資本經營預算方案向國有資產營運機構下達。本項工作應在每年一季度末、二季度初完成。

3.國有資本經營預算的執行

(1)預算開始后,國有資本經營預算草案在同級政府和人大審核、通過前,可先參照上國有資本經營預算支出金額安排支出,預算經同級政府和人大審核、通過后,按照批準的預算執行。

(2)國資委按同級政府和人大審核、通過的國有資本經營預算方案,積極督促各國有資產營運機構完成國有資本預算收入任務,監督檢查各單位管好、用好資金,確保專款專用,提高資金使用效益。

同時加強預算執行情況的分析,編制、匯總分析國有資本經營預算收支執行報表,定期向同級政府和人大報告執行情況。

(3)各國有資產營運機構必須按規定,積極組織國有資本經營預算收支,并按規定的期限和方式向國資委報告本機構預算執行情況。

(4)國有資本經營預算應實行“收支兩條線”管理。各級預算執行單位應按規定及時足額收繳各種收入,不得違反規定擅自減收、免收或緩收,并及時將收入納入國庫或財政專戶;應按規定管理預算支出,不得將預算支出挪作他用或截留。

4.國有資本經營預算的決算

(1)國資委和國有資產營運機構在每一預算終了時,應當清理核實全年國有資本經營預算收入、支出數字和往來款項,做好數字對賬工作。決算草案各項數字應當以經核實的會計數字為準,不得以估計數字代替,不得弄虛作假。

(2)各國有資產授權營運機構要按照國資委的部署,認真編制本機構決算草案,并附決算草案詳細說明,經機構法人簽章后,在下一初(可考慮2月底前)報國資委審核。

(3)國資委在審核各國有資產營運機構上報的國有資產經營決算草案的基礎上,匯總編制本委國有資本經營決算草案,于下一的一季度末上報同級政府和人大審查批準。

(4)國有資本經營決算草案被批準后,國資委應當自批準之日起30日內向各國有資產營運機構批復決算。本階段工作應在下一二季度初完成。

5.國有資本經營預算的考核與評價

要建立國有資本經營預算的考核與評價制度,把國有資本經營預算的執行情況和效果作為國有資產授權營運機構經營業績評價的依據之一,與企業考核評價、年薪制、股票期權激勵掛鉤。對國有資本經營預算執行情況好、效果突出的單位,國資委應予以表彰和獎勵;對虛報、瞞報及不按規定完成預算收支任務的予以處罰。

四、國有資本經營預算的監督體系

對國有資本經營預算的監督包含兩方面內容:一是國有資產管理系統內部的監督,這主要指與國資委同級的政府對國資委以及國資委對國有資產營運機構在預算管理方面的監督;二是來自國有資產管理系統外部的監督,這主要指人大、社會中介機構——審計部門對國資委在預算管理方面的監督。前者已包含在國有資本經營預算管理流程之中,故這里不再贅述,而

主要研究后一方面內容。

關于人大對國資委國有資本經營預算管理工作的監督,這是完全必要的,因為人大作為國家最高權力機關,是全國人民根本利益的代表,同時它又是立法機構,理應責無旁貸地擔負起監督國資委國有資本經營預算管理的重任。

人大機構中與政府預算工作直接相關的是財政經濟委員會和預算工作委員會。但由于長期以來我國政府預算體系實行的是單式預算,沒有專門的國有資本經營預算,因此,要適應開展國有資本經營預算工作的需要,還得先在人大財政經濟委員會和預算工作委員會下設立國有資本經營預算的專門機構,其職責就是對國有資本經營預算的編制和執行進行嚴格監督。首先,當國資委將國有資本經營預算草案上報到人大以后,這個新設立的國有資本經營預算專門機構應對其進行認真審議,提出修改意見。預算草案一經人大審議通過,就形成預算法案,成為法律,國資委及所轄企業都必須依法嚴格執行。其次,對國有資本經營預算的執行,國有資本經營預算專門機構也要層層把關,細化預算科目,強調透明度,加強對預算調整、預算收入使用和預算科目之間資金調劑的審核和監督。最后,對國資委上報的國有資本經營決算,國有資本經營預算專門機構也要進行嚴格審議與批準。

至于社會中介機構——審計部門對國資委國有資本經營預算管理的監督,就是要充分發揮審計的監督作用,對預算執行及決算進行審計,這也是對國有資本經營預算管理進行監督的重要內容。人大應加強審計的力量,可考慮建立專門的審計委員會或聘請獨立的審計機構對預算執行及決算進行審查。國資委也應設立審計部門對下屬國有資產營運機構進行審計。國有資本經營預算監督體系的組織架構可用圖1簡略表示。

五、建立和完善國有資本經營預算管理與監督體系的配套改革措施

為了構建完備的國有資本經營預算管理與監督體系,還需要采取相關的配套改革措施,這主要包括以下方面:

1.加快國有資本經營預算相關法律法規的建設。建立和完善國有資本經營預算制度,需要強有力的法律保障。而《國有資產法》遲遲不能出臺,國資委的功能定位、管理模式以及與財政部、發改委、社保基金理事會等相關利益主體的權責利關系始終無法明確界定,致使國資委處處受到掣肘,工作難以深入展開。因此要盡快出臺《國有資產法》,為國資委的具體工作提供法律保障和操作規則。隨著預算管理和國庫制度改革的逐步深人,1994年頒布實施的《預算法》中關于預算的編制、審批、調整和監督的規定,已不能適應各級人大加強對預算審查監督的要求。應盡快修改預算法,健全、完善預算管理體制,使政府預算更加規范、透明。同時對預算編制的時間、內容和程序作出更為科學的規定,使《預算法》更具可操作性。除此之外,還必須強化預算的剛性約束機制,嚴肅財經法紀,對違反預算法律法規的行為加大懲處力度,樹立預算的權威性和法律效力。

2.設立相關職能機構,充實技術力量。預算具有較強的專業性和技術性,如果缺乏相應的機構和專業人員,就很難對預算進行卓有成效的管理和監督。國務院國資委和地方各級國資委都應成立預算部門,來承擔相關工作。全國人大常委會為了加強這方面的工作,早于1998年12月就設立了預算工作委員會,但仍需要進一步適應建立國有資本經營預算的需要,建立專門的國有資本經營預算機構。從目前地方各級人大的機構設置來看,尚有相當一部分地方缺乏專業性較強的審批預算服務機構。同時,地方各級人大的財經委員會一般人數較少,日常還要開展其他工作,不具備提前介入和初審的能力,這樣審查監督工作往往難以深入。因此,地方人大常委會應抽調一批具有專業知識,長期從事財政、審計、統計分析工作的人員成立預算工作委員會,為地方人大審批預算和監督預算執行提供技術支持。

3.加強審計力量,建立人大審計制度。從世界各國審計機構發展的共同特點和趨勢來看,各個國家審計機構的名稱、職權不一,產生和組成的辦法也有區別,但共同點就是協助議會審批監督預算。在我國,建立人大審計制度已提出多年,應盡早把各級審計機關劃入各級人大序列, 使各級審計機關協助同級人大對預算的合法性、真實性、效益性進行監督。這有利于把人大經濟監督推向專業化、科學化、綜合化的軌道,以解決人大經濟監督過多依賴于政府主管部門(被監督者)的問題。囿于政治體制,也可考慮建立人大自己的審計機構,由各級人大設立專門的審計委員會,保持預算監督的獨立性。

4.運用當前國庫制度改革的成果,強化國有資本經營預算收益的監管手段。對收入項目,要保證國資委收繳的國有資本經營收益及時、足額納入國庫;對支出項目,也要根據國有資本經營預算的支出計劃嚴格審核,實行單一賬戶制度,采取國庫集中支付方式執行,并對其使用進行監督。

第三篇：全域構建懲治和預防腐敗體系基本框架

XXXXXX衛生院

全域構建懲治和預防腐敗體系基本框架 全員防控廉政風險打造和諧發展工作方案

為深入推進醫院懲治和預防腐敗體系建設，不斷提高反腐倡廉科學化、制度化、規范化水平，根據《中共XXXXXX委關于全域構建懲治和預防腐敗體系基本框架全員防控廉政風險打造干事創業新江陽的實施意見》（瀘江委[2012]14號）、中共XXXXXX委懲防辦《關于印發全域構建懲治和預防腐敗體系基本框架全員防控廉政風險打造干事創業新江陽工作方案的通知》（瀘江懲防辦[2012]1號）精神要求和XXX衛生局相應會議的具體安排，結合我院實際，制定如下工作方案。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照中央、省委和市委有關懲防體系建設的各項部署要求，以制約和監督權力為核心，以建立健全反腐倡廉制度為載體，以提高制度執行力為抓手，以改革創新為動力，以科技成果運用為保障，著力打造具有自身特點戰報懲防體系框架，為醫院健康、穩定、快速發展提供堅強的政治保障。

二、總體目標

經過扎實有效的工作，在全院范圍內建成懲治和預防腐敗體系基本框架，建立重要領域、重點崗位、關鍵環節廉政風險防控機制，反腐倡廉法規制度更加健全，權力運行監控機制形成，打造廉潔、高效、安全的醫院環境，社會群眾對XXX衛生院的滿意度更高。

三、具體措施 ㈠、推進反腐倡廉教育

1、加強黨風廉政教育。

堅持每年舉行一次反腐倡廉工作專題研究，召開一次全院性黨風廉政建設工作會議，不定期召開重點崗位反腐倡廉工作會議，院長做一次反腐倡廉專題報告或講一次廉政內容的黨課，辦公室安排兩次以上反腐倡廉專題學習。把反腐倡廉教育列入院中層領導干部、黨員等培訓內容。

責任科室：院辦公室；協助科室：院績效考核辦。

2、加強管理隊伍建設。

進一步堅持和落實院長負責制，積極探索民主管理機制，促進和諧醫院建設；出臺2012年管理人才隊伍培訓計劃，建設一支敬業務實、協作創新的高素質院務會管理班子。完善公務接待等內部管理辦法。

責任科室：院辦公室。

3、加強廉政文化建設。

加強醫院廉政文化建設，把反腐倡廉宣傳教育納入醫院黨委宣傳教育總體部署,列入“三會一課”的重要內容。充分利用院報、醫院網站等宣傳陣地，開展示范教育、警示教育、崗位廉政教育和主題教育。形成以廉為榮、以貪為恥的文化氛圍。

責任科室：院辦公室；協助科室：合作醫療管理辦公室、健康教育室。

4、加強行風建設。

全面貫徹區衛生系統行風建設標準，把行風建設納入到行業管理，與其他業務工作一起部署，一起落實，層層簽訂責任書，把行風建設工作落實到實處。開展窗口科室服務規范督查，對存在問題及時提出整改。

責任科室：院辦公室；協助科室：績效考核辦。

㈡、加強反腐倡廉制度建設

1、加強民主科學管理。

堅持院領導班子成員雙重民主生活會制度。院領導班子成員要以普通黨員身份參加所在黨支部的組織生活會制度。堅持完善院領導班子成員每年年終聽取分管部門、科室黨風廉政建設情況匯報制度。進一步健全“三重一大”集體決策制度，完善并嚴格執行議事規則和決策程序。建立重大事項、重大問題和涉及職工切身利益重要事項決策前廣泛聽取群眾意見制度。

責任科室：院辦公室；協助科室：績效考核辦。

2、加強管理制度建設。

及時修訂醫院的績效考核辦法、醫療糾紛追究辦法等內部管理制度，加強醫院內部的財務支出審核制度，完善中層領導干部試用期考核、考核制度，發揮考核結果在中層干部任用和監督管理中的作用；完善院內各類儀器設備及資產管理、登記、財產報廢、審批等辦法；堅持基建（修繕）項目集體決策制度和管理制度；完善相關的招投標制度；建立健全后勤財務管理、采購管理、資產管理制度。

責任科室：院辦公室；協助科室：績效考核辦、財務室。

㈢、強化權力運行制約監督

1、加強領導干部的監督。

建立健全對醫院領導班子及其成員的有效監督機制，重點加強對遵守政治紀律、貫徹落實科學發展觀、執行民主集中制、落實黨風廉政建設責任制以及落實領導干部廉潔自律情況的監督檢查；落實院領導對分管科室的黨風廉政建設責任制；堅持重大事項報告、出差請假備案制度。加強各種評選、評獎等工作的管理和監督，加強對干部人事權行使的監督，堅持有關事項的公開、公示。

責任科室：院辦公室

2、加強監督體系建設。

嚴格執行院務公開的實施辦法，加大院務公開力度，做好信訪復查工作；完善職工代表大會制度，保障職工參與民主管理和監督的權力，完善醫院重要事項聽取和征求職工意見的制度。

責任科室：院辦公室；協助科室：工會 ㈣、深化體制機制制度改革

1、完善干部選拔任用制度。

醫院任用中層干部經院務會集體討論決定，醫院工會參與，對擬任職人選廣泛征求意見的制度；完善民主推薦和測評制度，進一步增強干部工作透明度和公開性；加強對中層干部選拔任用全過程的監督，堅持和完善擬任職人選廉潔自律和執行黨風廉政建設責任制情況納入考察內容。

責任科室：院辦公室

2、深化財經管理、規范物資采購。

規范預算資金分配和預算執行；增強財務收支、資金運作和使用的透明度；向職工代表大會報告醫院財務收支及重大開支預決算情況；完善工資收入分配制度，清理、規范津貼補貼。

責任科室：財務室；協助科室：績效考核辦

規范設備、藥品、耗材采購管理，制定我院合法的自行采購物資的實施方案，實行招標采購監督管理與具體執行相分離。建立績效考核辦、財務室、藥劑科、醫院內部審核的相互制約機制，建立健全基建、儀器設備、藥品等大宗物資采購的監管機制。

責任科室：院辦公室；協助科室：財務室、績效考核辦 ㈤、推進醫德醫風建設

1、加強藥品臨床使用的管理。

實行藥占比上限控制，推行不當處方醫院內部公示和點評制度。嚴格限制醫務人員開“大處方”及不必要的檢查，切實保障患者利益，努力做到合理用藥、合理檢查。認真進行藥品使用的動態監測，每月在院職工例會上通報，對連續三個月居于抗生素使用量第一名的藥品，醫院將給予停止使用。

責任科室：院辦公室；協助科室：醫務科、藥房、績效考核辦

2、實施收受“紅包”、“回扣”責任追究制。

加強醫務人員的職業道德素質教育，認真履行《衛生部醫療衛生人員醫德規范》和《四川省衛生人員職業道德基本要求》，嚴禁科室承包和開單提成，嚴禁醫務人員收受“紅包”和“回扣”，嚴格執行“紅包”、“回扣”三日內上交制度。

責任科室：院辦公室

3、形成醫德醫風建設長效機制。

完善醫院領導班子成員的黨風廉政建設與醫德醫風建設崗位責任制，根據分工與責任，簽訂醫院領導與科室負責人黨風廉政建設責任書，并將責任書的實施情況列入考核內容。健全督查、考評、獎懲、責任追究等工作機制。完善醫德醫風檔案并定期公示。責任科室：院辦公室

㈥、保持懲治腐敗的力度

1、加大案件查處力度。

嚴格查處各類人員嚴重違紀違法的案件，重點查處醫護人員以權謀私、嚴重損害群眾利益和違反財經紀律、招投標制度、失職瀆職等案件；認真查處違反醫德醫風，收受紅包、回扣，開單提成等侵害群眾利益的案件。

責任科室：院辦公室

2、深入開展治理商業賄賂工作。

認真貫徹落實衛生局關于開展治理商業賄賂專項工作的部署，加強預防宣傳、警示教育、誠信教育，建立健全預防醫院職務犯罪和防治商業賄賂長效機制。

責任科室：院辦公室

3、拓寬病員投訴舉報的渠道。

落實院領導查房、接待病員制度，做好調查、反饋工作，做到“有舉必答、有案必查” 確保建立健全懲治和預防腐敗體系的工作落到實處。公示監督電話和投訴電話，落實每天專人開取意見箱，發現問題及時整改。

責任科室：院辦公室

四、實施步驟

第一階段（2012年3月31日前完成）：方案擬定階段。制定下發懲治和預防腐敗體系實施方案，明確指導思、總體目標、責任科室，各科室結合實際提出貫徹落實的具體措施。

第二階段（2012年6月30日前）：任務實施階段。各科室認真梳理職權并編制目錄，排查崗位廉政風險點，評估等級，制定防控措施，明確防控責任人，編制權力運行流程圖。

第三階段（2012年9月30日前）：督查整改階段。開展科室交叉檢查，查漏補缺，力促整改。

第四階段（2012年12月30日前）：完善提高階段。進行工作的梳理總結，建成較為完善的懲治和預防腐敗體系，使反腐倡廉工作走上科學化、制度化和規范化的軌道。

五、相關要求

㈠、加強領導，精心組織

成立懲治和預防腐敗體系廉政風險防控工作領導小組，組長賴小平，副組長周平、李春蘭，各職能科室主任為成員，由醫院辦公室李春蘭負責日常工作。要求科室各負其責、依靠醫護人員支持和參與，把這項工作項工作納入醫院工作總體規劃，列入重要議事日程，統一研究部署。

㈡、明確任務，落實責任

院績效考核辦要認真履行監督檢查職責，協助院辦公室抓好懲治和預防腐敗體系主要任務的落實，各責任科室要把建立懲治和預防腐敗體

系工作融入業務工作之中，抓好任務落實。

㈢、完善機制，狠抓落實

建立督查機制，定期檢查、隨時抽查、跟蹤督查，及時發現解決問題。建立獎懲機制，表彰先進，鞭策后進，嚴格責任追究。建立測評機制，對各項制度、措施的執行情況，以及階段性工作成果進行科學分析、客觀評估。

㈣、上下聯動，整體推進

各科室要認真執行《實施方案》，并結合科室實際，制定具體落實措施，突出重點、整體推進、努力建成醫院懲治和預防腐敗體系。

XXXXXX衛生院 二0一二年三月五日

第四篇：構建懲防體系基本框架工作總結

在區委、區政府的正確領導下，在區紀委監察局的指導下，堅持以“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，認真貫徹落實省、市、區文件精神，對照懲防體系基本框架的總體目標任務，結合本單位已經開展的廉政風險防控管理工作，從職責權力運行監控管理、源頭治理預防制度執行、糾風治亂長效機制等方面組織干部職工

深入開展懲防體系建設“回頭看”活動。現將我單位構建懲防體系基本框架工作總結如下：

一、加強組織領導，健全工作制度

1、為保證懲防體系建設基本框架建設工作順利開展，能準確地進行職權清單的梳理和廉政風險點查找，我單位建立了由主任胡鳳斌為組長的懲防體系基本框架和廉政風險防控管理工作領導小組，落實了具體負責人，使懲防體系建設各項任務有人抓、有人管。

2、健全完善好相關工作制度。經研究制定了《區委黨史研究室關于構建懲治和預防腐敗體系基本框架實施方案》、《區委黨史研究室廉政建設制度》、《區委黨史研究室財務制度》《區科技局內部管理制度》、《區委黨史研究室地情資料收集制度》等規章制度，形成了按制度辦事、靠制度管人、用制度規范行為，科學合理、切實可行的反腐倡廉制度體系。

二、嚴格落實制度，開展自查自糾

根據“三定方案”、新增職能、法定職責和工作實際，通過崗位自查、股室排查、領導評查等多種形式，組織干部職工進行再一次地職權項目清理。

1、主動查找在業務工作流程、制度機制、外部環境等方面存在或可能存在的廉政風險。

2、對照職能職責，認真分析重點查找在財務管理、資產管理、干部人事管理、檔案資料管理、安全管理、會務接待、內部監督等各環節可能產生的廉政風險。

3、根據確立的各類風險點和風險等級，研究制定防控措施，規范、細化工作流程，明確工作責任，建立、修訂和完善相關制度。

三、進一步探索創新，不斷豐富體系內容

懲防體系是一個開放的體系，建設懲防體系更是一個動態的過程，需要在實踐中不斷探索。我單位以發展的思路和創新的精神推進體系建設，不斷探索新思路，總結新經驗，提出新辦法。及時發現和總結推廣一些好做法、好經驗，充分發揮典型的示范效應，以點帶面，推動全局。進一步加強調研，掌握工作動態，不斷充實、豐富體系建設新內涵，創造性地開展工作。

構建懲防和預防腐敗體系建設是一項長期的歷史任務，我單位通過狠抓構建懲治和預防腐敗體系工作，取得了成績，但也有不足的地方。我們將在今后的工作中，以高度的政治責任心和強烈的使命感，緊緊抓住規范和制約權力運行這個核心，通過加強教育、完善制度、加強監督、努力構建好教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗工作體系，下大力氣把這項事關大局的工作抓緊抓好抓實。

第五篇：構建懲防體系基本框架工作方案

為認真貫徹落實中央、省、市關于懲治和預防腐敗體系建設工作的部署，根據《市構建懲治和預防腐敗體系基本框架實施方案》精神，結合城管工作實際，現就我局構建懲防體系基本框架建設提出如下實施方案。

一、總體要求

堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，深入學習實踐科學發展觀，全面貫徹落實中央《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》、《建立健全懲治和預防腐敗體系-2012年工作規劃》和省委《四川省建立健全懲治和預防腐敗體系-2012年實施辦法》，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，以廉政風險防控管理為載體，以完善法規制度為骨架，以完善機制為支撐，以制約和監督權力為核心，以體系項目推進為抓手，初步形成以拒腐防變教育、權力運行監控、源頭治理改革、糾風治亂、從嚴懲戒腐敗為主要內容的懲治和預防腐敗體系基本框架，為創建法治城管、和諧城管和實現城管“科學發展上水平，作風轉變見成效、干部隊伍高素質”的目標提供強有力的政治保證。

二、構建目標

(一)完善兩大工作體系。一是構建以廉政教育、制度防范、權力風險監控、源頭治理防范和維護民利糾風治亂等為主要內容的預防腐敗工作體系；二是構建以查辦腐敗行為和查處腐敗案件為主要內容的懲治腐敗工作體系。

(二)健全五個支撐體系。即反腐倡廉宣傳教育體系、權力制約監督體系、源頭治理預防體系、群眾利益維護體系、從嚴治腐懲戒體系。

(三)構建四大運行機制。即領導責任機制、整合協調機制、獎懲評估機制和工作保障機制。

三、框架構成及責任分工

我局懲防體系基本框架建設作為全市懲防體系基本框架的組成部分，要重點開展廉政風險防控管理，通過排查崗位風險，強化廉政教育；通過防范崗位風險，完善內控制度；通過監控崗位風險，深化權力監督；通過處置崗位風險，推進監督管理，實現懲防體系建設和本職業務工作相互促進。

懲防體系五個支撐體系包括：

1.反腐倡廉宣傳教育體系。主要由黨員干部教育培訓，反腐倡廉宣傳和廉政文化建設等三個子體系組成。

2.權力運行監督制約體系。主要由決策權力監督、執行權力監督和監督主體等三個子體系組成。

3.源頭治理預防體系。涉及我局的主要有干部人事管理、行政管理、財務管理和市場配置公共資源管理等體系。

4.群眾利益維護體系。主要由行政效能建設和糾正損害群眾利益不正之風等兩個子體系組成。

5.從嚴治腐懲戒體系。主要由信訪舉報、查辦案件、發揮查辦案件治本功能、責任追究和刑罰處罰等五個子體系組成。

四、實施步驟

第一階段：動員部署懲防體系基本框架建設工作（1—3月）

1.動員部署。建立城管局懲治和預防腐敗體系基本框架建設領導小組及工作機構，進行全局動員，制定和印發城管局懲防體系基本框架建設及廉政風險防控管理工作相關文件，召開動員會，明確工作任務，提出工作要求。要及時研究落實任務的具體措施，明確工作責任，制定任務完成時間安排表。結合城管實際，根據安排部署，制定城管局構建懲防體系基本框架工作方案，明確構建任務，落實工作責任，細化工作措施。

2.宣傳教育。開展學習活動，要采取輔導報告會、座談會、征文活動、專題培訓、調研等多種方式組織全體干部職工認真學習中央《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》、《建立健全懲治和預防腐敗體系—2012年工作規劃》，省委《四川省建立健全懲治和預防腐敗體系-2012年實施辦法》以及《市構建懲治和預防腐敗體系基本框架實施方案》和省、市相關文件精神，深刻理解和準確把握構建懲防體系基本框架和開展廉政風險防控管理工作的重要性和基本要求，營造氛圍，切實增強黨員干部的風險意識，提高廉潔從政的自覺性。

第二階段：深入開展廉政風險防控管理工作（4月）

1.開展廉政風險防控管理工作。一是開展廉政風險自查活動。各站所、科室要根據《市城鄉環境綜合管理局委員會關于開展廉政風險防控管理的實施意見》，結合職能和工作實際，對站所、科室權力進行一次全面清理，圍繞權力運行摸清權力“家底”，進行廉政風險點的查找。二是進行廉政風險評估。召開會議，對崗位、站所、科室、整個城管系統查找出的所有風險進行綜合評議，確定風險點及其表現形式，確定廉政風險等級。三是制定防控措施，進行風險監管。根據排查確立的各類風險點和風險等級，研究制定防控措施，規范、細化工作流程，明確工作責任，建立、修訂和完善相關制度。實行分級管理、分級負責，正式啟動廉政風險防控監管工作。

2.梳理審查制度。圍繞制約和規范權力運行，對現有反腐倡廉制度進行一次全面、系統的審查和清理。按照“堅持、完善、廢止”的要求進行分類登記，做好制度清理和審查工作，形成本單位反腐倡廉制度目錄。

3.修訂完善制度。在全面梳理和審查的基礎上，按照“必要、管用”、“行得通、做得到”和“切實解決問題”的原則，及時補缺補差，并針對制度執行中出現的新情況、新問題和薄弱環節，堅持改革創新、與時俱進，將群眾關注的熱點作為完善制度的重點，不斷完善城管制度和規定，形成覆蓋全面、內容完整、相互銜接、易于操作的反腐倡廉制度體系。對不適應形勢發展要求的制度及時予以廢除；制度內容不

完善的，抓緊修訂完善；制度規范過于原則、不便操作的，要進一步細化配套措施。開展“制度建設建言獻策”活動，采取召開座談會、研討會，走出去、請進來等辦法，聯系本單位的實際開展調研，查找反腐倡廉制度建設方面存在的問題，不斷提升制度的針對性和可操作性。

4.嚴格落實制度。開展反腐倡廉制度集中公開、學習、培訓活動，讓工作人員熟知制度，熟用制度，切實提高執行制度的自覺性、主動性和堅定性。黨員領導干部特別是主要負責同志要以身作則、嚴于律己，模范遵守制度，自覺接受監督。要加大監督檢查和考核力度，嚴肅進行責任追究，堅決查糾有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規避等嚴重破壞制度的行為，促進制度落實，維護制度的嚴肅性和權威性。要認真開展反腐倡廉制度建設情況的檢查評估，著力發現和解決反腐倡廉制度建設的工作力度、廣度、深度、進度等方面存在的不足，及時督促再次修訂完善，并匯編成冊。

5.開展自查自糾工作。認真對照懲防體系建設總體目標任務，結合開展廉政風險防控管理工作進行一次全面“回頭看”，重點看任務是否按照進度完成，財政的拒腐防變宣傳教育、權力運行監控管理、源頭治理預防制度執行、糾風治亂長效機制、從嚴治腐懲戒辦法以及組織保障是否形成，找出工作中的差距和不足，深刻分析原因，并按照“誰主管、誰負責”的要求，及時整改落實。要在全面“回頭看”的基礎上形成自查報告上報局辦公室。

第三階段：建立健全懲防體系基本框架（5月—10月）

1.構建拒腐防變反腐倡廉宣傳教育機制。積極配合相關部門，圍繞提高黨員干部廉潔自律的意識，在城管局開展黨風黨紀專題教育、勤廉典型示范教育、案例警示教育、崗位廉政教育等方面的制度，規范分層次教育和廉政文化建設，健全廉政教育預警和責任機制，不斷豐富教育內容和形式，要以領導干部為重點，結合“創先爭優”活動在全局廣泛開展“爭創勤廉雙優組織、爭做勤廉雙優干部”創建活動，提高反腐倡廉教育的針對性和實效性。

2.構建權力運行廉政風險監控機制。建立健全服務科學發展的定期檢查和專項督查制度，確保政令暢通；認真落實黨內監督制度，健全和完善信訪提醒、信訪質詢、誡勉談話、廉情分析、督查反饋、“勤廉雙諾雙述雙評”等制度，加強對領導班子和領導干部尤其是“一把手”的監督；全面實施廉政風險防控管理建設，提高廉政風險防控水平；完善政務、財務公開制度，支持和引導群眾監督和輿論監督，切實把干部的用權行為置于黨員群眾的監督之下；充分發揮黨內監督、人大監督、政協民主監督、司法監督等監督主體的作用，加大權力監督力度。

3.構建源頭治理改革創新機制。圍繞實現用制度管權管事管人，繼續深化落實行政管理、干部人事、財務重點和關鍵環節的改革舉措；貫徹《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，完善我局領導干部廉潔從政配套的規范和制度。

4.構建糾風治亂維護民利機制。圍繞解決當前存在的突出問題和群眾關注的熱點問題，建立健全改進機關作風、糾正部門和行業不正之風制度；加強基層黨風廉政建設等方面的制度；抓好“行風熱線”，健全防治不正之風的長效機制；進一步完善信訪核查、監督檢查、專項治理、群眾評議和責任追究規定，健全群眾利益協調、訴求表達、矛盾調處和權益保障機制，以反腐倡廉實際成效取信于民，讓人民群眾共享黨風廉政建設成果。

5.構建從嚴治腐懲戒機制。圍繞提高及時揭露、發現和懲處腐敗的能力，建立廉政風險點排查分析、廉情預警和反腐倡廉信息共享機制，積極配合相關部門從嚴治腐。

6.實施項目管理。以建立懲防體系基本框架、健全五大體系為主要內容，完善領導責任、部門協調、督察督辦、獎懲預警、測評評估、人員經費保障等工作運行機制，積極探索風險防控管理與建立懲防體系基本框架有機結合的項目化管理辦法，確保各項制度落到實處。

7.健全行政權力運行的科技防控體系。大力推進城管行政審批業務系統信息化建設的步伐，切實有效地規范行政權力的行使。要以電子業務系統和電子監察系統為依托，實現“全程信息公開”的民主監督、“全部流程定制”的技術監控和“全程監控運行”的監察監督有機結合，發揮綜合監督效應，健全行政權力運行的事前、事中、事后的科技防控體系。

第四階段：總結評估懲防體系基本框架建設（11月——12月）

1.堅持自查自評。建立《市城鄉環境綜合管理局懲防體系基本框架建設綜合效果評價指標體系》，梳理以反腐倡廉各項制度的完善和執行為核心內容的考核標準，認真開展自查自評工作，提出問題，限期整改。

2.堅持考核導向。結合黨風廉政責任制考核、目標考核等一同推進懲防體系的考核評估工作，建立臺帳和清單，要善于及時總結經驗、查找問題、分析原因、督促整改，嚴格考核，形成持續改進和不斷完善的循環機制，確保懲治和預防腐敗體系建設各項任務落到實處。

3.堅持總結提高。認真總結構建工作，及時總結經驗和做法，為全市框架建設完成作貢獻。

五、工作要求

(一)加強領導。嚴格落實責任制，切實做到“一把手”負總責，紀委書記具體抓，領導班子成員分工負責，形成齊抓共管懲防體系建設的良好局面。發揮各站、科室在懲防體系建設中的主體作用，形成工作合力。

(二)明確職責。著重圍繞領導班子和領導干部廉潔從政、群眾合法權益維護和社會各界參與反腐倡廉等方面，創造性推進制度建設，努力提高懲防體系建設成效。要重點圍繞部門職權規范行使，加強內控機制建設、權力公開運行和電子監察等工作，著力形成體現城管特點的懲防體系基本框架，并抓好城管系統的懲防體系建設，建立健全廉政風險防控機制，讓人民群眾切實感受到反腐倡廉實際成效。要整合內部力量，明確任務分工，著力完善反腐倡廉保障制度，全面落實懲防體系建設任務。

(三)檢查督辦。落實工作情況定期報告制度。懲防體系基本框架建設工作領導小組定期督促檢查。根據懲防體系建設目標任務及分工表，對照時間進度，及時督促各站所、科室和責任人，對未按期完成的要分析原因寫出匯報，限期推進，若仍未完成要進行通報，并按照局機關相關制度追究責任。2011年年底，此項工作基本完成，屆時將組織自查，以迎接市上考核評估，考核結果作為考核的重要依據。