第一篇：城鎮化建設資金PPP融資思路

2020年城鎮化建設資金缺口達42萬億

地方上哪融資

土地財政難以為繼，融資平臺融資職能將被剝離，面對城鎮化建設所需求的巨大資金缺口，未來地方政府去哪兒融資？

目前，地方政府自發自還債試點已經啟動，一些意在替換此前融資平臺融資、更加規范的項目收益性債券融資方式也在不斷涌現。業內人士表示，地方政府負債并不可怕，降低債務風險的實質是限制無節制的債務規模的擴張以及將以前融資平臺多種“隱性”負債方式“顯性化”，做到對債務心中有數。與此同時，通過PPP模式，市政建設在引入資金的同時，也有望引入更有效率的私營資本的管理機制。

矛盾

地方債難填巨量資金缺口

國務院批轉《發展改革委關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》(下稱《意見》)明確提出，規范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。

《意見》指向非常明確，即堵住平臺融資后門，打開地方政府債券融資前門。2014年5月22日，財政部印發《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，進一步推進地方政府債券改革，也意味著我國地方政府債券從“代發代還”經“自發代還”過渡終于邁向了“自發自還”的新階段。

“地方政府債券自發自還不僅有利于降低地方政府舉債融資成本，還有利于拉長債務期限，解決地方政府債務期限錯配問題，是建立規范的地方政府融資體制的核心。”中債資信評估有限責任公司評級業務部霍志輝表示。

不過，霍志輝同時指出，未來地方政府直接發行一般責任債券將是大勢所趨，但是短期內規模仍有限。數據顯示，2014年試點自發自還地方政府債券的總發債額度為1092億元，僅占2013年融資平臺債券發行額的13.18%。

而若將地方政府債券的規模和城鎮化建設需求資金相比較，則更能明顯看出兩者之間的“巨大”差異。財政部副部長王保安今年3月份曾表示，預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元人民幣。就此，合肥市建設投資控股(集團)有限公司董事長吳曉東給《經濟參考報》記者算了一筆賬：離2020年只剩6年時間，平均每年投資約為7萬億元，假定每個城鎮化建設項目資本金按30%的最低標準計算，70%須通過市場融資來完成。這樣除每年地方政府將投入2萬億元左右作為項目資本金用于城鎮化建設，剩下的5萬億元資金均將通過市場融資來實現“每年5萬億元的資金，完全依靠政府發債在目前是不現實的。”吳曉東說。

吳曉東告訴記者，今年試點自發自還的地區最高發債規模也不足150億元，假設安徽省可自發自還債150億元，籌集的150億元資金需在安徽的16個地級市之間進行分配，以省會城市為例，若能分到40億元，再將這筆資金下分至下一級行政區，一個開發區或縣只能分到大約4億元左右的資金“這個數目對城市基礎建設來說只能是杯水車薪，完全不能解決城市基礎設施建設的問題。”他直言。

短期內，政府債券不能成為融資“主力軍”的觀點得到了大部分業內人士的認同。另一位地方城投公司人士對《經濟參考報》記者坦言，《預算法》尚未修訂，法律上還存在障礙，地方政府債券根本無法置換此前地方融資平臺已經形成的存量債務，自主發債形式上的意義大于實際意義“城鎮化建設所需要的巨量資金還得依靠其他渠道來獲取。”他說。

新路

項目收益性債券主打“準公益”

短期內政府一般責任債券規模有限，無法獨扛萬億融資“大梁”。與此同時，一些創新的項目收益性債券融資方式也在不斷涌現，這類創新瞄準的正是一些有現金流收入、但是需要政府一定補貼的“準公益”項目。

國家發改委今年5月下發一份文件，創新棚戶區改造的債券融資方式。該文件首次提出將研究推出棚戶區改造項目收益債券，即“對于具有穩定償還資金來源的棚戶區改造項目，將按照?融資———投資建設———回收資金?封閉運行的模式，開展棚戶區改造項目收益債券試點。”

與此同時，中國銀行(3.430, 0.00, 0.00%)間市場交易商協會也于日前正式推出項目收益票據。7月11日，交易商協會發布《銀行間市場非金融企業項目收益票據業務指引》，正式推出“募集資金用于項目建設且以項目產生的經營性現金流為主要償債來源的債務融資工具”。《指引》發布當天，交易商協會接受了鄭州交投地坤實業有限公司項目收益票據項目注冊，該項目注冊12億元，首期擬發行5億元。據悉，該資金主要用于城市地下交通人防工程項目。

與融資平臺作為主體融資不同，項目收益債券這種市場化的方式實現了發行主體與地方政府債務隔離，能有效防范傳統融資平臺模式帶來的財政和金融風險。

實際上，項目收益債券彌補了當前準公益、卻無確定現金流項目債券融資的空白。“運用項目收益債券融資方式的很多項目并非不需要政府補貼，但是在融資過程中，補貼部分和項目本身的收益部分會被劃分清楚，由投資人自己判斷風險。而以前，公益性、準公益性和經營性項目都混在一起通過融資平臺融資，債務風險很不明確。”某大行債券承銷人士告訴記者，降低債務風險的實質是限制無節制的債務規模擴張及將融資平臺多種“隱性”負債方式“顯性化”。

“此前一提到地方政府債務問題，就籠統把經營性項目債務也涵蓋在內，其實這部分可以通過項目收益化解掉，應該與政府信用隔離開來。”江蘇省鎮江市國資委[微博]副書記于文豐在接受《經濟參考報》記者采訪時表示。

中債資信評級業務部葉楓表示，考慮到監管層政策導向，我們可以預期未來地方政府將通過注入更多市場化的經營性資產或采取“政府購買”、“撥付改租賃”等更加市場化的支持方式將融資平臺改造為能獲取穩定經營性現金流的“特殊實體”，用來發行項目收益類債券。葉楓認為，在監管部門“市場化、經營性”原則指引下，將融資平臺改造為發行項目收益類債券的“特殊平臺”將是地方政府另一條規范化直接融資渠道。

探索

借PPP模式引入社會資本

除通過債券融資引入市場資金之外，市政建設也希望引入社會資本的管理機制和監督機制，在這樣的背景下，財政部在今年力推PPP模式。

PPP模式即公私合作制，是指政府和企業之間為提供公共產品和服務、基于具體項目的合作融資模式，適用于具有長期穩定收益的基礎設施項目建設。其具有三大特征：一是伙伴關系，二是利益共享，三是風險共擔。在發達國家，PPP的應用范圍很廣泛，既可以用于基礎設施的投資建設，如水廠、電廠、地鐵、道路等，也可以用于很多非盈利性設施的建設，如醫院、學校等。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希認為，要解決城鎮化的資金需求，債務融資之外，可以考慮PPP模式。PPP模式可以卸掉財政資金背上的“重負”，發揮財政資金的引導作用，調動社會資本并發揮各自優勢。

據悉，財政部此前正對PPP項目進行篩選，其中收益性項目或將作為PPP模式的推廣重點。王保安說：“對存量及新增城市基礎設施建設項目進行全面梳理，盡快篩選出合適的項目先行先試。”目前，PPP模式正在全國多個省市推進。

值得注意的是，PPP絕非萬靈藥，如果不妥善設計和實施，可能給地方政府帶來風險。“技術不規范、商業可行性不匹配、風險分配機制缺失、項目準備不充分等一系列因素都可能造成PPP項目失敗。”亞洲開發銀行行長中尾武彥此前接受《經濟參考報》記者采訪時表示。

“對PPP模式的評價不能一概而論，只有在政府與民營資本企業實現雙贏的前提下，PPP才是一種好的模式。”吳曉東表示，一方面，政府所希望得到的是低成本的建設資金與高效的運營管理，政府不缺的是風險小、現金流穩定的公共項目；另一方面，社會資本也希望投資一些風險小、收益穩定的項目，這剛好是政府所擁有的。“PPP本身是不能實現這種雙贏的，只有通過公平、公正、公開的招標，在充分競爭的前提下，才能實現有效率的PPP模式。”他說。

第二篇：城鎮化基礎設施建設資金

根據測算，在未來城鎮化過程中，到2020年，如果政府債務控制在60%以內，城鎮化基礎設施建設資金缺口或達20萬億元。

據經濟參考報報道，28日，城市中國計劃發布“探索更為高效的地方政府投融資模式”項目報告(以下簡稱“報告”)指出，根據測算，在未來城鎮化過程中，到2020年，如果政府債務控制在60%以內，城鎮化基礎設施建設資金缺口或達20萬億元。專家指出，由于在現有的地方政府投融資體制中，政府在市政基礎設施建設中融資責任極大。為避免因此形成的系統性風險，應大力發展非債融資，拓展城市建設融資渠道。

據了解，城市中國計劃由麥肯錫攜手哥倫比亞大學、清華大學共同合作創建，是致力聚焦中國城鎮化的獨立的公共-私營部門聯合智庫。

“在未來城鎮化進程中，社會保障和市政公共設施將產生巨大的資金需求。”城市中國計劃研究員李曉鵬表示，據2010年發布的《中小城市綠皮書》推測，到2020年我國城鎮化率將達到60%，這意味著，期間將有2.5億農村人口進入城市。“根據我們估算，如果將社會保障方面的開支剔除，傳統基礎設施投資需求大約在20萬億至30萬億元之間”。

除傳統基礎設施投資外，傳統城鎮化與信息化的結合，也將在城市基礎設施領域創造出不少于10萬億元的投資需求。“如果加上城鎮化所需的20萬億至30萬億元，到2020年中國基礎設施建設資金可能需要30萬億至40萬億元。”李曉鵬說。

“與此同時，按照當前價格水平計算，如果中國政府債務規模控制在60%左右，則到2020年可新增的政府債務(按不變價格估算，含國債)不會超過20萬億元。”李曉鵬說，在政府安全的負債空間范圍內，我們預計，中國推進新型城鎮化過程中，一般城鎮化建設、農民工市民化成本以及信息化建設等資金缺口，大概在10萬億至20萬億元。

對此，中央財經大學財經研究院院長王雍君表示，10萬億至20萬億元資金缺口并不離譜。

李曉鵬同時表示，在現有的地方政府投融資體制中，政府在市政基礎設施建設中融資責任極大，除負責環境保護、基礎教育、公共衛生等純公共物品提供外，還需鋪設地下管網、公共交通、社會保險等。隨著地方政府需要融資支持的領域不斷擴大，其結果必然是債務成本和風險不斷上升。

“我國是單一制國家，如果地方政府失去償債能力，中央政府負有不可推辭的救助責任，而政府同時是銀行體系的主要所有者和控制者，這就意味著，地方債務風險與銀行體系安全和國民經濟捆綁。”李曉鵬表示，由于融資主體的單一性，任何一個方面風險過大出現危機都會對整個政府支出和債務償還造成影響，容易形成系統性風險。因此，應大力發展非債務融資，拓展城市建設的資金渠道，讓社會資本參與建設，以避免政府融資責任過大形成系統性風險。

財政部財科所所長賈康也表示，在城鎮現有居民中，有2億多人長期居住，但是沒有取得戶籍，沒有得到真正市民化待遇。而獲得待遇不僅僅是戶籍的問題，還需要有基本公共服務供給。比如基礎設施建設就需滿足老有所得、老有所養、住有所居，包括就業機會、養老保障、教育條件、醫療系統，還需有住房保障。“所有的這些投入肯定是天文數字。因此，這就需要資金的支持”。

“而資金從哪兒來？”賈康表示，應利用多方合力，迅速打開資金支撐空間。他認為，未來資金將是由財政性資金、商業性金融資金、企業、民間市場主體的資本財力，以及一些可能加入公益性資金形成合力，形成PPP(公私合作關系)資助模式。對此，國家發改委宏觀研究院資深研究員劉立峰表示，值得注意的是，由于地方債務壓力較大，地方政府已明確認識到應吸引民間資本進入。但在面對市場關系問題上，觀念卻未能轉變，因此，雖想吸引但總是失敗。“我前一陣去海拉爾印象非常深刻，海拉爾供水公司希望吸引民營資本，民營企業也愿進入，但談了30多個企業后仍

未成功，原因是認為民營企業要價偏高。”劉立峰說。

劉立峰認為，如果民營企業認為沒有盈利空間，將難以吸引民資進入，因此，政府既要看到公共設施的利益所在，也需要轉變觀念。

第三篇：**縣新型城鎮化建設發展思路

河南縣新型城鎮化建設發展思路

根據青海省委十三屆六次全體會議、黃南州十二屆八次會議和河南縣委十四屆第48次常委會議精神，依照我縣城鎮化建設現狀，根據城市發展規劃，結合政府各部門提交的材料，形成如下發展思路。

一、積極推進農業轉移人口市民化

當前，城鎮化率已成為衡量一個地區經濟社會發展現代化程度的重要標志，并在一定程度決定著一個地區經濟可持續發展的潛力和水平。目前，我縣戶籍人口為4萬余人，城鎮戶籍人員5千余人，城鎮化率還達不到13%。

城鎮化總體水平不高是制約我縣經濟社會發展的一個瓶頸。引導有條件的農民轉為城鎮居民，既有利于集聚城市人口，提高城鎮化率，又有利于推動農村承包地、宅基地流轉，將分散的農村建設用地復墾為耕地或生態用地等，實現可持續發展。在人口城市化轉移方面，一是全面落實城鄉統一的戶籍管理制度。我縣已全面推行戶籍登記管理制度，取消了農業與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能；二是積極推動建立居住證制度。按照上級統一部署，積極推動實施居住證制度。以居住證為載體，通過健全與居住年限相掛鉤的公共服務提供機制，為居住證持有人享有居住地基本公共服務、參與居住地社會事務提供依據；建立與就業、住所、參保及居住年限等相掛鉤的積分制度，完善居住登記，為加強和完善流動人口服務管理提供有利條件；三是完善進城落戶農民住房保障機制。加快實施保障性安居工程，進城落戶農民與城鎮居民享受同等住房保障政策；將有固定經營場所或穩定收入，且住房面積、收入水平符合政府公布的住房保障標準的進城落戶農民，納入就業所在地住房保障范圍；四是完善進城落戶農民隨遷子女接受教育保障機制。保障農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育的權利，保證隨遷子女平等地接受義務教育；完善公益性、普惠性學前教育政策，創造條件逐步滿足隨遷子女入園需求；五是完善進城落戶農民社會保障機制。把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系，進城落戶農民在城鎮單位就業的，隨同單位參加城鎮職工養老保險和當地的失業保險；靈活就業的，以靈活就業人員身份參加城鎮職工養老保險；隨遷未就業的家庭成員，可參加遷入地城鄉居民基本養老保險。

二、全面提升城市功能，加快提升城市公共服務水平

十三五”期間，我縣通過開展住房條件改善工程、城鎮基礎設施建設等工作，先后建成集中供暖（一、二、三、四期），解決了縣城的供暖問題,建成了河南縣污水處理廠，建設污水管網8.0公里,服務區域面積6.9平方公里，服務人口達到3.1萬人；建設垃圾填埋場3座，對縣城生活垃圾進行全覆蓋的處理；縣城范圍內建成停車場7處，有效解決了縣城停車難的問題。并先后建成了白螺湖、博物館、騰格里賽馬場等民俗旅游設施，提升了城市品位，增強了旅游吸引力；建成了體育場、電影院、民族團結和黨風廉政文化廣場、黨建廣場等一批休閑娛樂場所，豐富了群眾的業余生活；建成了蒙和主題公園、河曲生態公園等休閑綠地公園，改善了人居環境。通過一大批項目的實施，城鎮居住條件得到顯著提升，群眾幸福指數明顯上升。

現有城市基礎設施基本滿足了縣域居民的生活需求，但隨著城鎮化建設的發展，城鎮轉移人口的增加，城市基礎設施勢必要進行改擴建，因此，在提升城市服務功能方面，一是通過加快城鎮重大工程建設，合理布局道路、排水、雨水、供熱及環衛設施場站，補齊城鄉基礎設施短板，加大城鎮區建設面積，提升人口聚集城鎮的城鎮化水平，提高城鎮綜合承載力。推進河南縣海綿城市建設，持續推進集中供暖二期煤改電項目，通過取締10蒸噸以下鍋爐，使用清潔能源供暖；二是完善縣城的綜合交通體系、供排水、供熱供氣、污水垃圾處理、環境衛生、園林綠化、電網、通訊等基礎設施專項規劃，建立科學高效的城鎮規劃設計機制，堅持建管并重，加強城鎮管理，積極推進縣域國土空間規劃體系建設，使城鎮開發邊界更加清晰；縣城服務能力顯著增強，營商環境顯著改善，常住人口數量穩步增長，城鎮化率、縣城垃圾集中處理處置率、城鎮生活污水集中處理率有效提升；逐步完善“街長制”“門前三包”等規章制度和管理辦法，逐步把城鎮管理納入法制化軌道，形成以制度管人，以制度管事，提高城鎮規范化管理水平；三是持續加強對外交通聯系，融入區域協調發展，進一步推動區域良性戶主發展、逐步縮小區域發展差距；四是加快農村交通基礎設施建設，推動基本公共服務均等化，大力推動城鄉基本公共服務均等化、縮小城鄉生活水平和生產條件的差距。實現城鄉公交一體化，公交服務延伸至村落，滿足村民對外的出行需求。

三、提升鄉鎮基礎設施建設水平，加快城市群建設。

一是按照河南縣總體規劃（2012-2030）、縣城控制性詳細規劃，對縣域村鎮體系的規劃進行編制調整，完成河南縣“多規合一”等專項規劃，使城鄉發展規劃體系日益健全；二是加快河南縣蒙藏醫藥特色小鎮、高原美麗城鎮建設進度，提升基礎設施建設水平，依托全國特色小鎮打造計劃的有力支撐，將蒙藏醫藥小鎮做大做強，帶動縣域經濟社會快速發展，同時，堅持把產城融合作為推動城鎮持續健康發展的基礎，引導重大產業項目、重點企業向園區集聚，有序推進城鎮化進程，奠定可持續發展基礎。

四、輻射帶動新農村建設，推動基礎設施與公共服務向農村延伸。

近年來，我縣通過大力整合扶貧項目資金，全縣累計開展危房改造2742戶（2019年實施299戶）、建設高原美麗鄉村24個（2019年劃實施4個）、生態文明小康示范村29個（2019年計劃新建11個）、城鄉公共廁所32座（2019年實施20座）、農牧區居住條件改善工程300戶；自2011年以來，共實施獎勵性住房2000余套，有效解決了群眾住房問題。

加快城鎮基礎設施、公共設施建設，補齊短板，以縣委“一心兩鎮三點”發展戰略為抓手，結合高原美麗小鎮建設，以優干寧鎮蒙藏醫藥特色小鎮建設為中心，輻射周邊鄉鎮，以大力發展文化旅游產業為重心，將寧木特鎮打造為“高原美麗城鎮”、將賽爾龍鄉作為茶馬古道特色小鎮建設；依托高鐵過境的有力資源，強化特色旅游產業發展，將柯生鄉作為蒙藏文化特色小鎮進行建設，在高鐵路線周邊設立大型宣傳牌，加強對河南縣文化旅游品牌的宣傳；多松鄉依托現有仙女洞、仙女湖、吉崗山等景區，持續加大基礎設施建設，積極開發旅游景點，將多松鄉打造成高原特色旅游小鎮；托葉瑪鄉依托現有瀞度礦泉水廠，加大工業開發力度。依靠緊挨優干寧鎮的有力地理位置，積極開發牧家樂、馬背旅游等文化產業，將工業和旅游產業作為發展的兩條主要途徑。同時，積極創建河南縣工業園區、文化園區、有機園區建設，大力推進河南縣科研成果轉化基地和草生態博物館建設；推進縣城主要街道風貌改造，打造城市形象，提升城市品位。

五、完善城鎮住房制度，建立購租并舉的城鎮住房制度，完善城鎮住房保障體系。

十三五以來，我縣先后實施了保障性住房1880套、干部周轉房333套、棚戶區改造2523戶，解決了群眾的住房問題。下一步，我縣將從兩方面著手，完善城鎮住房制度。一是持續推進保障性住房配套基礎設施建設，強化保障性住房租賃工作；二是根據住房和城鄉建設部《公共租賃住房管理辦法》（第11號令）和住建部、財政部、國家發展改革委《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建保〔2013〕178號）及青海省人民政府辦公廳轉發省住房城鄉建設廳等部門《關于青海省公共租賃住房共有產權管理辦法的通知》（青政辦〔2015〕223號）等有關規定，結合我縣實際，建立保障性住房流轉機制，完善出售制度，2019年我縣按照縣域實際經濟發展水平和公共租賃住房供需情況，在確保持有數量能夠滿足租住需求的前提下，擬出售公共租賃住房390套，后期，將根據文件精神及實際需求，對保障性住房給予適當數量的出售；三是建立購租并舉的城鎮住房保障制度，在穩妥保證低收入家庭住房保障的基礎上，加大房地產開發支持力度，刺激河南縣房地產市場的發展。

第四篇：突破城鎮化建設的資金“瓶頸”

突破城鎮化建設的資金“瓶頸”

董仕軍（中國社會科學院金融研究所博士后）

城鎮化建設是十八大確定的經濟建設“新四化”的重要內容，既涉及基礎設施建設，也涉及民生改善，兩者對資金的需求都很大。在有限的公共財政資源條件下，滿足多方面支出需求，考驗著地方政府的智慧和能力。因此，地方政府未來的融資方案是決定建設成敗的必要條件。

中國需要一條平衡、健康、可持續的融資之路

從公共服務均等化目標出發，城鎮化過程中將產生對基礎設施以及其他公共服務的大量需求，相應的建設資金保障是一個重要環節。

城鎮化是我國拉動經濟增長的新動力，是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。目前中國的城鎮化率只是達到了世界平均水平，2011年中國城鎮化率首次突破50％關口，達51．3％，城鎮常住人口首次超過了農村常住人口。財政部財科所的研究表明，城鎮化率每提升1個百分點，地方政府公共投資需求將增加5．9個百分點，“十二五”時期因工業化和城鎮化帶來的地方政府公共投資規模將在30萬億元左右。

城鎮化是工業化過程中農業人口向非農產業轉移、農村人口向城鎮轉移的過程。從公共服務均等化目標出發，城鎮化過程中將產生對基礎設施以及其他公共服務的大量需求，相應的建設資金保障是一個重要環節。目前中國城鎮的市政公共設施普遍欠賬嚴重。隨著城鎮人口的增加，市政公共設施的建設包括公共交通、市容環衛、污水處理、綠化、水熱氣供應、道路橋梁等，這部分資金需求將迅猛增加，此外，適應公共服務均等化發展要求，教育、社保、醫療和公共衛生等公共服務也需要大量增加。過去城鎮化的欠賬和未來城鎮化的資金需求是地方政府面臨的最大難題，需要找到一條平衡、健康、可持續的融資之路。

由于現行法律規定未賦予地方政府舉債權，對地方政府業已存在的舉債融資行為缺乏規范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。舉借債務的資金來源渠道比較單一，地方政府性債務主要來自銀行貸款；債務償還對土地出讓收入依賴較大，如處理不當有可能引發金融風險。大部分地方政府性債務收支未納入預算管理，由于舉借債務主體與資金使用主體脫節，責權不清，增加了中央財政負擔和風險。針對地方政府債券的信用評級、發行渠道等還沒有

建立。債務缺乏統籌管理，融資平臺公司公益性項目和經營性項目債務管理不夠規范，“混借、混用、混還”現象較為普遍，不利于落實地方政府償債責任。地方政府投融資平臺公司管理不規范，融資平臺公司數量龐大、債務規模大，盈利能力較弱，缺乏規范的管理制度，部分公司法人治理結構不完善，內部管理級次多、鏈條長，資本金到位率低等。存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規注資、抽走資本等問題；由于融資平臺公司舉借的債務資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱出現虧損。

城鎮化融資路徑值得思考

從融資途徑上看，地方政府通過平臺公司實現所謂 “創新”融資方式開展的融資渠道受到嚴格限制。

為此，中央政府采取了一系列措施，對地方政府的擔保行為、集資方式、土地轉讓都給予制度性的限制安排。金融監管部門對地方政府投融資平臺公司和地方出資設立的國有企業融資行為也進行嚴格規范，對銀行業的貸款行為進行了限制。從融資途徑上看，地方政府通過平臺公司實現所謂“創新”融資方式開展的融資渠道受到嚴格限制。城鎮化融資路徑是當前值得思考的緊要之事。

城投債是我國特有的一種融資手段，屬于企業負債，是地方政府投融資平臺及地方出資設立的國有企業發行城建類債券的統稱，是根據發債用途給予命名的，一般是相對于產業債而言的，主要是用于城市基礎設施等的投資目的發行的。城投債，又稱“準市政債”，是地方投融資平臺作為發行主體，公開發行企業債和中期票據，或其他資產證券化的創新方式，其主業多為地方基礎設施建設或公益性項目。隨著我國資本市場的進一步發展，城投債券作為中國債券市場的“準市政債”，發行規模還會穩步擴大，一方面為城市基礎設施建設提供更加規范透明的融資渠道，同時也為廣大機構投資者提供更好的固定收益類產品。中國國債登記結算公司發布的《2012債券市場統計分析報告》顯示，2012年債券市場共發行各類債券8．6萬億元，較2011年增加9231．72億元，同比增長12．02％。最近，學界和社會民眾對城投債券產生了風險懷疑，認為違約風險在漫延。研究認為總體上風險是可控的，這一點各地政府在全國的審計中已得出了結論。從微觀主體分析，地方投融資平臺公司申請發行債券，有比較嚴格的限制條件，這在相當程度上控制了城投債的發行規模，也降低了“城投債券”的風險。為了

防止債務償還責任在幾屆政府之間的不均衡，避免出現政府還款中的道德風險，防止本屆政府只借款不還款，逃避還款責任，針對城投債券，還規定了專門的償債均攤機制，也就是將債券還本的壓力在債券存續期內進行合理分攤，避免在最后一年累積過大的還本壓力和風險。因此，筆者認為，對清理后退出平臺管理的地方政府出資國有企業，在符合條件的情況下可以繼續鼓勵其發行城投債，支持未來城鎮化建設的資金需求，鼓勵其運用BT模式進行資金運作，參與城鎮化建設。

此外，國際上流行發行地方政府債券（LocalTreasuryBonds），又稱為 “市政債券”（MunicipalSecurities），也是籌集地方政府建設資金的重要渠道，它是指國家的地方政府、地方公共機構發行的債券。同中央政府發行的國債一樣，地方政府債券一般也是以當地政府的稅收能力作為還本付息的來源或擔保。地方政府債券的安全性較高，被認為是安全性僅次于“金邊債券”的一種“銀邊債券”，而且，投資者購買地方政府債券所獲得的利息收入一般都免交所得稅，這對投資者有很強的吸引力。在美國，地方政府債券通常分為一般債券（普通債券）和專項債券（收益債券）。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設。目前全世界已有多個國家實行地方政府債券模式，其中美國和日本的地方政府債券發行規模最大，發行模式也最具代表性：美國的市政債券代表了分權制國家的地方債券市場制度；日本的地方政府債券則代表了集權制國家的地方債券市場制度。

籌資方式邁出重要一步

將地方政府債務顯性化，降低政府融資成本，明確將債券資金納入預算管理，最大限度地發揮債券資金的使用效益。

2009年，受國際金融危機快速蔓延和世界經濟增長明顯減速的影響，財政收支十分緊張，我國經濟發展非常困難。為解決法律約束地方政府直接發債的問題，也為進一步擴大內需，保持經濟平穩較快發展，中央政府決定2009—2011年財政部每年代理發行2000億元地方政府債券，并對債券在省級政府間進行合理分配。各省級政府在國務院核準的額度內，提請同級人民代表大會常務委員會審查批準后，由中央財政代理發行債券，所籌資金納入同級預算管理，資金歸還由地方按規定上繳中央財政統一歸還。這種籌資方式，與中國式城投債相比，又

向前邁出重要一步，與國外地方政府市政債相似度更高。

此后，為更進一步強化地方政府的償債責任，提高地方政府管理發行債券的水平，2011年和2012年兩年中央政府決定在確定的地方政府債券發行規模內，本著自愿原則，選擇了經濟基礎較好、債務負擔較輕、資本市場發育成熟的上海、浙江、廣東、深圳作為地方政府自行發行債券的試點省（市），其余省（區、市）仍由中央財政代理發行。自行發債是指試點省（市）在國務院批準的發債規模限額內，自行組織發行本省（市）政府債券的發債機制。試點省（市）政府債券由財政部代辦還本付息。這項改革的核心是將發行的技術環節工作交由地方政府去執行，這樣可以提高地方政府發行市政債（地方政府債券）在操作層面上的能力。與中央財政代理發行地方債券相比又向前走出一步。

筆者認為，我國目前對地方政府債務采取“總量控制、統一還本”的代理發行或少數地方自行發行債券的方式舉債維護了國家法律尊嚴，部分抑制了地方政府債務管理的失控局面，將地方政府債務顯性化，降低政府融資成本，明確將債券資金納入預算管理，最大限度地發揮債券資金的使用效益。這種試點發債的管理方式可選擇經濟實力較強的地方進一步擴大范圍，提高地方政府對債務發行和管理方面的經驗，為將來拓展融資渠道做好技術上的準備。也是解決城鎮化資金不足的重要來源。

總之，城鎮化建設的資金供給需要政府公共財政增加支持，更需要社會資本共同參與，形成綜合力量，打“組合拳”。只要能夠有充分的法律授權、健全的債券市場、規范的管理制度和豐富的管理經驗，進一步提高資金來源的社會化程度，城鎮化建設融資就會走出一條寬闊的道路。

第五篇：城鎮化建設資金籌措管理經驗交流

根據省委、省政府關于實施城鎮化發展戰略，全省確定了以３年時間，用3億元打造“**百鎮”，我們**縣，城關地區被列入二級城鎮規劃，**鎮被列入四級城鎮規劃。按統一要求，每個鎮投入無償資金312萬元，有償資金700多萬元，并用這1000萬元通過融資平臺撬動8000萬元投資建設規模。我縣基本屬于“吃飯”財政，而城鎮化建設投資很大，每年縣級財政安排的建設資金只有三四百萬，完全靠財政搞建設很不實際。因此，唯有在資金籌措上進行創新，遵循“優化環境引一塊、政府舉債借一塊、財政貼息調一塊、整合財力集一塊、民間資金活一塊”的思路，小城鎮建設資金才能變成源頭活水。

一、整合財力，發揮財政職能作用

在縣級財力緊張，專項資金規模小，總量少的情況下，要加大縣財政統籌力度，將預算內外資金整合使用，并吸收社會資金，集中財力興辦城市公用設施建設。對以下資金可以集中使用：城市維護建設稅；土地增值稅；城鎮土地使用稅收入；國土部門取得的土地收益；城建部門收取的市政公益設施配套費；舊城改造取得的收益及房屋開發公司上交的部分收益；水務、環保部門收取的水資源費、排污費；電力部門收取的工業用電附加；交通部門取得的上級返還資金；社會對城市基礎建設的捐助資金；財政預算安排的建設支出。

把這些資金整合起來，由政府統一使用，集中建設幾個能拉動全縣經濟發展和百姓關心的城建項目，發揮政府的引導作用。同時，深化城鎮財政管理體制改革，按照分稅制原則，建立有利于城鎮財政增長的體制，調動城鎮生財、聚財、理財積極性，增強經濟活力；打破行業保護，對基礎設施項目建設實行政府招、投標管理，在建設中，財政部門應發揮職能作用，加強資金監管力度，對項目進行跟蹤問效；財政部門重視小城鎮債務管理，對已形成的債務進行清理，摸清底數，建立必要償債機制，鎮政府要為化解財政風險創造良好環境，做到統籌規劃、分步實施、量財辦事，使城鎮真正成為經濟繁榮、功能齊全、特色鮮明、環境優美的都市。

二、盤活存量，擴充建設資金來源

小城鎮基礎設施建設可考慮走以城建城、以城興城的城建市場之路，最大限度地盤活存量，吸引增量，不斷擴充基礎建設資金來源。對屬國有資產部門管理的公有資產，通過拍賣等方式籌集資金，也可進行部門間合理配置整合，避免資產閑置浪費和重復建設。國有企業改制在保證職工合理安置前提下，可對社會公開拍賣，拍賣多得部分可用于城鎮建設；對一切可經營的城鎮基礎設施，都可將其所有權和經營權剝離，采取賣、租、抵押等辦法推向市場，通過轉讓經營權、收益權和股權進行融資，從而最大限度地盤活存量，吸引增量，不斷擴充建設資金來源，進入投資、回收、再投資滾動發展的良性循環軌道。

對基礎設施建設項目分類處理。將基礎建設項目劃分為非贏利、微利、贏利性質。非贏利性主要用地方稅收收入建設；對微利性項目可考慮適當財政補貼，主要利用商業資金建設；贏利性項目完全商業運作，并以此作為我縣財源增長點。對已建成項目進行全面梳理，在充分論證基礎上，有些項目可有價或溢價轉讓，有些項目可改制進行商業化運作。

有償轉讓公用事業部分股權。對一些有投資回報的給水、排水、垃圾處理等公用事業，實行收費式經營，誰投資、誰經營、誰受益，實現政企分開，走社會化服務、市場化運營、企業化經營的路子，由福利性服務向經營性服務轉變；適當轉讓城鎮維護管理權，節省開支。對于城鎮環境衛生、綠化等維護管理，可以向社會公開招標，由企業管理；有償轉讓公用設施冠名權。將一些街名、路名、站名、校名、公交線路牌進行有償、有期限地轉讓。對社會投資者捐助的部分公益事業項目，可以永久冠名。

三、經營城鎮，用活用足土地資源

城鎮土地是政府掌握的最大資產。近年來，我縣成立了土地儲備中心，通過有效運作，以地生財，籌集到大量的建設資金。今后還要科學合理調整中心區和繁華地段用地性質，對建成區域進行功能改造和升級，根據市場供求關系有計劃有步驟地分期分批出讓土地，實行整體規劃，分段開發，儲備一批，開發一批，政府可壟斷一級土地市場，放開二級土地市場，將土地增值收益盡可能收到政府手中，謀求土地效益最大化。

全民造環境，提高土地附加值。要在堅持經濟效益、社會效益、環境效益三者和諧統一基礎上，把經營城鎮的思路貫穿到城鎮規劃、建設、管理全過程，樹立城鎮形象，營造城鎮品牌，提高城鎮檔次，從而使城鎮土地資產不斷增值。要把環境創新擺在突出位置，堅持以人為本，綠化、美化、亮化城鎮，增添新的人文景觀，把城鎮形象提高到一個新的層次。同時，著力營造有利于投資創業和經濟運行的政策環境、法制環境、政府服務環境，不斷提高城鎮的吸引力、凝聚力，以此造商機、造人氣，帶動土地升值。

四、拓展渠道，廣泛吸引民間資本

在城鎮化建設中，我們應把主要精力放在搞好規劃和管理上，堅持“政府引導、市場運作、產業支撐、突出特色”的方針，拿出一個比較具體的、可行的帶有戰略性規劃藍圖，許多事交給民間去辦，把民間的財力吸引過來，讓他們投入到各項建設。具體地說，就是把我們的資源配置權、管理權變得可以經營，以商品方式轉讓給民間，可通過財政貼息等形式，引導民間資本投向城鎮基礎設施，使民間成為小城鎮建設、投資和消費的主體。同時，大力做好基礎設施項目的招商，力爭招商上規模、上檔次、上水平，按企業化、市場化、民營化思路，積極拓展籌資渠道，大力推行委托招商、代理招商、專業招商等按市場經濟運行規則運作的招商方式，廣招四海客商。

吸引民間資本進行建設。必須消除城鎮化建設體制上的障礙。財政、建設、公交、土地等職能部門建立有利于城鎮發展的體制和政策環境：一是全面改革城鎮戶籍制度，降低農民進入城鎮門檻。二是推進城鎮用地改革。按既有利于保護耕地，又利于促進城鎮化建設原則，妥善解決用地供需矛盾，同時進一步完善融資、購房、發展二三產業等相關政策，不斷提高城鎮吸引力。

“問渠哪得清如許，唯有源頭活水來。”城鎮化建設是一項需較大投入的系統工程，特別是基礎建設作為改善投資環境和拉動經濟增長的重要因素，具有投資大、回收期長等特征，只有廣開渠道，舉全社會之力，小城鎮建設資金才會有充足的保障。同時，城鎮化建設融資問題不僅僅是財政問題，還涉及到社會方方面面，是一個系統工程。只有站在發展高度，打破行業、部門界限，統一協調，統一運作，建設資金籌措就有更多的新思路，新機制、新辦法。