第一篇：民國和新中國的行政區劃變遷~

民國和新中國的行政區劃變遷~

民國和新中國的行政區劃變遷~

【一】中華民國行政區劃

中華民國建國初期，承襲清朝舊制。不同之處在于廢除府，將所有不管縣的州、廳全改為縣，1914年時在省縣之間設置93個道。當時的省份依當時順序排列，有直隸、奉天、吉林、黑龍江、山東、河南、山西、江蘇、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陜西、甘肅、新疆、四川、廣東、廣西、云南、貴州等22省。北洋政府在22個省之外設了京兆地方、熱河、察哈爾、綏遠、川邊等幾個特別區域，西藏、外蒙古、青海3個地方，另保留阿爾泰、塔爾巴哈臺、伊犛3地區（后均并入新疆?。?。

1928年北伐后，國民政府廢除了道，另外設立了專署（即行政督察區），作為省的派出機構，一個專署管理十幾個縣。國民政府北伐后，改直隸、奉天2省為河北、遼寧，并京兆特別區入河北，將熱河、察哈爾、綏遠、川邊、寧夏、青海改建為6個?。ùㄟ吿貏e區改建西康?。?，總計28個省，另外加上西藏、蒙古2個地方，以及分自俄、英收回的東省特別區、威海衛行政區。國民政府并設立特別市（即直轄市），先后設置南京、上海、北平、天津、青島、武漢（后改名為漢口）、廣州(后降為省轄市，抗戰勝利后再升格)、西京（后降為省轄市，抗戰勝利后改稱西安并再升格）、重慶（抗戰時期設置）等9個特別市。此外，東北政務委員會自設興安屯墾區，西南政務委員會曾一度設立瓊崖特別區，馬仲英則一度自設河西省，惟除了瓊崖特別區系獲國民政府報準外，均為地方私設省級政區。

1945年對日抗戰勝利后，中華民國政府將原東北三省根據滿洲國時期的行政區劃改劃分成東北九省，增設遼北、安東、合江、松江、嫩江、興安等6省及沈陽、大連、哈爾濱等3個直轄市。對日抗戰的勝利，使中華民國政府收復臺灣，成為35行省之一。中華民國政府并將海南島設立海南特別行政區，作為建省之準備?！径啃轮袊姓^劃新中國成立時的1949年，全國分為30省、1自治區、12直轄市、5行署區、1地方、1地區。直至1967年區劃多次調整，到1967年調整為22省、5自治區、3直轄市共計30省級行政區，直至1988年新增海南省，1997年新增重慶直轄市，1997年和1999年香港和澳門回歸中國，相繼新設2個特別行政區，至此共計23省、5自治區、4直轄市和2特別行政區共計34省級行政區。

1949年，中華人民共和國行政區劃將全國分為5大行政區（東北、華北、西北、華東、西南、中南）和一個中央直屬行政單位，總共有30省、1自治區、12直轄市、5行署區、1地方、1地區。

1950年，撤銷旅大行署區，設立旅大市，并設立中央人民政府華北事務部，撤銷四川省，設立川東、川南、川西、川北4個行署區。

1952年，撤銷中央人民政府華北事務部，設立政務院華北行政委員會。并將原來的大行政區改稱為行政委員會。撤銷了行署區的建制，恢復為原來的省。撤銷平原省，將其行政區域并入河南、山東二省。撤銷察哈爾省，將其行政區域并入河北、山西二省。直轄南京市改為江蘇省轄市。

1953年，吉林省的長春市和松江省的哈爾濱市升為直轄市?？傆?大行政區，下轄30省、1自治區、14直轄市、1地方、1地區。

1954年，撤銷6大行政委員會，最高一級的地方行政單位變為省。撤銷遼東、遼西二省，恢復遼寧省。撤銷松江省，將其行政區域并入黑龍江省。撤銷寧夏省，將其行政區域并入甘肅?。?954年6月撤銷綏遠省，將其行政區域并入內蒙古自治區。歸綏市改稱呼和浩特市，定為自治區首府?？傆?6省、1自治區、3直轄市、1地方、1地區。

1955年7月30日，撤銷熱河省，將其行政區域并入河北省、遼寧省及內蒙古自治區；1955年10月，撤銷西康省，將其行政區域并入四川??；1955年10月1日，撤消新疆省，設立新疆維吾爾自治區，自治區首府烏魯木齊市（1953年迪化新名），成立西藏自治區籌備委員會，昌都地區劃其管轄。

1958年3月5日，撤銷廣西省，正式設立廣西僮族自治區。

1958年10月25日，從甘肅省劃出部分區域，正式成立寧夏回族自治區；1958年2月11日，中央直轄的天津市改為河北省省轄市；至此全國分為22省、4自治區、2直轄市、1籌備委員會。

1965年9月9日，西藏自治區正式成立；1965年10月12日，廣西僮族自治區更名為廣西壯族自治區。

1967年1月2日，河北省天津市重新升為中央直轄市；截至1967年全國分為22省、5自治區、3直轄市。

1988年4月13日，撤銷海南行政區，設立海南省。

1997年3月14日，四川省重慶市重新升為中央直轄市。設立重慶直轄市，管轄原四川省重慶市、萬縣市、涪陵市和黔江地區所轄行政區域。1997年7月1日，對香港行使主權，設立香港特別行政區。

1999年12月20日，對澳門行使主權，設立澳門特別行政區。

自1999年12月20日澳門主權移交為止，中華人民共和國劃分為23省、5自治區、4直轄市、2特別行政區共計34一級行政區，之后數量一直穩定不變。

理論上，中華人民共和國現在的行政區劃基本上分為省、縣、鄉三級管理。但在中國大陸的行政區

現行中華人民共和國行政區劃及領土糾紛

域管理實際中，現行的管理體制實際上沿用了中華民國管理方式。除直轄市和特別行政區外，每個省、自治區的行政區劃的管理無一例外仍舊按地市級行政區（含副省級城市）、縣級行政區（含副地司級行政區域）和鄉鎮（含副縣級行政區域）三級管理。中國大陸特色政治在行政區劃管理上還體現為地市級行政區包括副省級城市、地級市、地區（以前為專區，政權為專員公署）、自治州和盟（內蒙古），其機構設置上除了各有側重以外其他大同小異。從1980年代以來，絕大多數地級行政區都改名為地級市。中國成立以來，根據有利于行政經濟管理、推動生產力發展、有利于民族團結等原則，兼顧歷史上長期形成的政治、經濟、生活上的密切聯系及山脈、河流等自然地理要素，我國的省級行政區劃幾經變遷，在新中國成立至今的四十余年時間里，省級行政區劃在1954年、1959年、1969年、1988年、1997年五個年頭變化較大。1950年的省級行政區：

1950年，全國大部分地區雖已解放，但國民經濟建設尚未走上正軌，故省級行政區基本上沿襲舊中國的劃分，全國共設有52個省級行政區，包括29個省、12個直轄市、9個行署區、l個自治區、1個地方。29個省：河北省、山西省、平原省、綏遠省、察哈爾省、遼東省、遼西省、吉林省、黑龍江省、松江省、熱河省、陜西省、甘肅省、寧夏省、青海省、新疆省、山東省、福建省、浙江省、臺灣省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、廣東省、廣西省、貴州省、云南省、西康省。12個直轄市：北京市、天津市、上海市、沈陽市、撫順市、鞍山市、本溪市、西安市、南京市、武漢市、廣州市、重慶市。9個行署區：旅大行署區、蘇北行署區、蘇南行署區、皖北行署區、皖南行署區、川東行署區、川南行署區、川西行署區、川北行署區。l個自治區：內蒙古自治區。

l個地方：西藏地方。1954年底的省級行政區：

新中國成立后的幾年中，國民經濟建設逐步得以恢復，原有省級行政區劃已暴露出了不少不利于經濟發展的弱點，為了適應新形勢的需要，我國政府在1954年對我國省級行政區進行了建國后最大規模的調整，撤銷了原省級行政區中的7個省（松江省、平原省、綏遠省、寧夏省、遼東省、遼西省、察哈爾?。?個直轄市（沈陽市、撫順市、鞍山市、本溪市、西安市、南京市、武漢市、廣州市、重慶市）、9個行署區（旅大、蘇北、蘇南、皖北、皖南、川東、川南、川西、川北），恢復了安徽、遼寧、江蘇、四川等四省的建制。

1954年底，我國共有32個省級行政區，包括26個省、3個直轄市、1個自治區、1個地方、1個地區（昌都地區）。1959年底的省級行政區：

1959年，我國政府對我國省級行政區進行了較大規模的調查，撤銷了原省級行政區中的4個省、l個直轄市（天津市）、l個地方（西藏地方），新設置了新疆維吾爾自治區、廣西壯族自治區、寧夏回族自治區、西藏自治區（籌委會）共4個省級行政區，熱河省分別并入河北省和內蒙古自治區。1955年西康省撤銷，金沙江以東轄地并入四川省，以西入西藏自治區。

1959年，我國共有30個省級行政區，包括22個省、2個直轄市、5個自治區、l個地區。1969年底的省級行政區：

1969年，我國政府對我國省級行政區進行了小規模的調整，主要改變了部分省級行政區的管轄范圍，撤銷了（昌都地區），并入西藏自治區，恢復天津直轄市。

1969年底，我國共有30個省級行政區，包括22個省、3個直轄市、5個自治區。

1970年～1987年底之間，除部分省級行政區有管轄范圍的調整外，我國省級行政區個數及其名稱無變化。1988-1999年的省級行政區

1988年，我國政府新設置海南省，1997年3月14日八屆全國人大第五次會議決定設立重慶直轄市，撤銷原重慶市，管轄原重慶市、萬縣市、涪陵市和黔江地區。1997年7月1日，我國政府已對香港恢復行使主權，設立香港特別行政區。1999年12月20日，我國政府已對澳門恢復行使主權，設立澳門特別行政區。迄今，我國共有33個省級行政區，包括23個省、4個直轄市、5個自治區、2個特別行政區。我國現行省級行政區系列如下：

23個?。汉颖笔?、山西省、吉林省、遼寧省、黑龍江省、陜西省、甘肅省、青海省、山東省、福建省、浙江省、臺灣省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、江蘇省、安徽省、廣東省、海南省、四川省、貴州省、云南省。

4個直轄市：北京市、天津市、上海市、重慶市。

5個自治區：內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、寧夏回族自治區、廣西壯族自治區、西藏自治區。

2個特別行政區：香港特別行政區、澳門特別行政區 新中國行政區劃變革與時俱進

行政區劃事關國家政治、經濟、社會發展全局，是重大戰略性問題。行政區劃改革調整須根據政治、經濟和行政管理的需要，依照法律規定，在充分考慮經濟地理條件、民族分布、歷史傳統、風俗習慣等因素的基礎上，綜合考慮，全面權衡，在保持相對穩定的前提下謹慎進行。行政區劃是具有歷史性的，也是在不斷變化的，但它又是相對穩定的，因此有時讓人覺得它從來就是目前這個樣子

行政區劃，一個聽起來熟悉，但又不很明了的詞匯。

按專業書籍的解釋，行政區劃就是國家對行政區域的劃分。國家根據行政管理和政治統治的需要，遵循有關的法律規定，充分考慮經濟聯系、地理條件、民族分布、歷史傳統、風俗習慣、地區差異和人口密度等客觀因素，實行行政區域的分級劃分和調整，將國家劃分為若干層次、大小不同的行政區域系統，并在各個區域設置相應的地方國家權力機關和行政機關。

由此可見，行政區劃是具有歷史性的，也是在不斷變化的。但它又是相對穩定的，因此有時讓人覺得它從來就是目前這個樣子。譬如，我們自己的國家，行政區劃似乎自古沒變一般。其實不然，這種變動一直在進行，有時還是很大規模的。

曾經撤掉了10個省

新中國成立時，全國一共有52個省級行政區，包括29個省、12個直轄市、9個行署區、l個自治區(內蒙古)、1個地方(西藏)。現在看來讓人有點詫異的是，那時東北地區劃為9個省，直轄市不光南京、武漢、廣州、重慶、沈陽這樣的大城市，還包括撫順、鞍山、本溪等中小城市。后3個市成直轄市，可能與它們是煤炭鋼鐵基地有關。

新中國成立后的四五年里，對省級區劃進行了大刀闊斧的裁撤，一共撤掉10個省、9個行署區、9個直轄市、一個地方；新成立了4個自治區，省級行政單位變為30個。

這種裁撤，和內蒙古自治區的成立有很大關系。

內蒙古自治區是1947年5月成立的，這是我們黨維護國家疆土完整、民族團結的一件大事。

1945年9月，日本剛剛投降，偽蒙疆政府法院院長補英**糾集一些王公貴族、民族上層和蒙古族青年知識分子，在蘇尼特右旗成立了一個“內蒙古共和國臨時政府”，并派出外交使團，尋求外援。此事引起中共中央的嚴重關注，指派烏蘭夫去處理。10月間，烏蘭夫只帶了少數隨員，來到了這個“臨時政府”的所在地，在十分困難而危險的條件下展開工作。他積極宣傳黨的民族政策，做爭取青年的工作，很快便收到了明顯效果，成功地解決了這一事件。

幾乎是在同一時間，內蒙古東部地區一些偽滿官吏、封建上層和具有分離傾向的人也在進行分裂活動，公開搞“內外蒙合并”。

中共中央電示：“在目前我們控制熱察、發展東北、取得華北優勢的方針下，內蒙古在戰略上具有極重要的地位。適當的解決內蒙古民族問題，不僅關系內蒙古民族本身的解放，而且能夠建立我黨我軍鞏固的后方?！?/p>

烏蘭夫根據中共中央的指示，經過認真籌備，于1945年11月25日，在張家口召開了內蒙古盟旗代表會議，成立了內蒙古自治運動聯合會。這是一個廣泛的統一戰線組織，任務是統一領導內蒙古自治運動。同年11月，開始同東蒙代表接觸，12月派出工作團去東蒙開展工作。1946年4月3日，由自治運動聯合會與東蒙自治政府各派7名代表參加的研究東西蒙自治運動統一的會議在承德召開了，這就是內蒙古歷史上有名的“四三會議”。經過烏蘭夫多方努力，雙方終于統一了思想，達成共識：內蒙古地區在中國共產黨領導下，實行民族區域自治。

1947年4月3日至5月3日，內蒙古人民代表會議在王爺廟(今烏蘭浩特市)召開，會議決定，內蒙古自治政府5月1日正式成立，烏蘭夫當選為自治政府主席。

民族自治是中國共產黨的一貫主張，在中共二大時就確定了。1949年3月5日至13日，中共七屆二中全會在河北西柏坡舉行。在會議期間，中共中央有關負責人對內蒙古的行政區劃和自治形式等問題進行了討論。初步形成了一種意向：撤銷熱河、察哈爾和綏遠三個省，為內蒙古形成東、西部統一的自治區域創造條件。

1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平舉行，會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》。綱領明確規定，新中國以民族區域自治解決國內的民族問題。

1952年10月，經中央人民政府政務院批準，察哈爾省撤銷，該省的察哈爾盟和錫林郭勒盟被劃回內蒙古自治區。

1954年3月6日，內蒙古與綏遠省合并。1954年8月，撤銷寧夏省，將其行政區域并入甘肅省和內蒙古。

1956年1月1日，熱河省撤銷。熱河省的6旗縣劃歸了內蒙古自治區。到這一年的6月初，內蒙古基本上恢復了歷史地域。

這期間，中央政府還撤銷了遼北、安東、合江、松江、嫩江、興安6省，重新劃分為現在的東北三??；將西康省一分為二，西部劃入西藏，東部劃入四川。

1955年10月1日，撤銷新疆省，設立新疆維吾爾自治區；

1958年3月5日，撤銷廣西省，設立廣西僮族自治區；

1958年10月25日，從甘肅省劃出部分區域，成立寧夏回族自治區；

1965年9月9日，西藏自治區成立；

1967年1月2日，天津市重新升為中央直轄市；

1969年，中央縮減了內蒙古的區域，將其東部劃歸黑龍江、吉林、遼寧三省，西部劃歸甘肅省和寧夏回族自治區，內蒙古的區域因此縮小了近一半；

1979年，內蒙古又恢復了歷史版圖。1984年，建海南省。1997年，重慶變直轄市。

新中國建立初期，還設立過東北、華北、華東、中南、西北、西南六大行政區。這種行政區基本上是黨、政、軍一體的政權體制。1953年高饒事件的發生，直接導致了大區制的撤銷。1954年4月7日，中共中央政治局擴大會議決定撤銷大區一級黨政機關，六大區撤銷。

目前，中國有34個省級行政區，即23個省、5個自治區、4個直轄市、2個特別行政區。

一個省該管多少個縣

2004年，一家媒體載文說，中國的行政區劃改革將在當年內正式啟動，兩年內完成?；緝热菔?，全國將劃分成50個省。報道說，這一消息是民政部某官員在香港接受媒體采訪時透露的。

在此前后，有關區劃改革的傳言不絕于耳。有說全國將劃為50省的，有說劃為60省的，還有給出詳細的區劃方案的。這種方案基本原則是把大的省區切分，在幾個省相鄰區取一較大城市作省會，組成新的省，有點類似解放前區劃的樣子。還提出改革的整體思路：縮省并縣，省縣直轄，創新市制，鄉鎮自治。

然而主管國家行政區劃事務的民政部卻對此予以堅決否認。一位不愿透露姓名的民政部官員說：“民政部從來沒有就行政區劃改革問題舉行過會議，這都是媒體自己在炒作?！?/p>

專家也指出，雖然行政區劃改革之說中民政部居于核心地位，但是要將中國現行行政區劃重新劃撥一遍，影響之大，事情之復雜，又豈是民政部這樣一個部所能決定得了的？予以否定理所當然。

盡管如此，不少專家依然看好“行政區劃改革”的說法。而現實是，不管會不會有大的動作，地方上已經開始就行政區劃進行改動是不爭的事實。比如撤并鄉鎮。據民政部發布的資料，自1999年起推動撤并鄉鎮工作，已有25個省完成，共撤并鄉鎮7196個。而且省轄市的試點也在一些省份展開，例如浙江省的義烏市就是試點之一。

研究中國行政區劃歷史的專家指出，從歷史的角度來看，中國將各省行政區劃范圍縮小，并回歸到省、縣兩級管理應當是一種合理趨勢。

中國行政區劃研究會理事、復旦大學博導周振鶴教授著有《體國經野之道———新角度下的中國行政區劃史》，在歷史行政區劃研究領域影響很廣。

周振鶴說：“從秦朝開始，中央和地方之間的行政管理就是兩級的，歷經2000多年，其間經歷了兩級到多級的3次循環?！?/p>

秦開始郡、縣兩級制度。漢朝在郡上設立了州，為三級管理。魏晉南北朝州的作用名存實亡，應看作二級管理。明朝為三四級混合結構。清朝取銷州，為省、府、縣三級結構。民國政府取銷了府，又成了省、縣兩級結構。這是第二次循環。

“層級多了領導起來不太方便，兩級是最好的，但是如果省面積大了也不方便。中國現有2000多個縣，最好的設置就是一個省直接管50個縣，而中央管理40至50個省。”周振鶴說。

我國現有2062個縣級單位，很多省都管理上百個縣。如河北省有138個縣，河南有110個縣，云南省有119個縣，四川省分出重慶市后還有140個縣。

北京大學歷史系教授、博導兼《歷史地理》副主編李孝聰認為，歷史上，行政區劃的劃分主要根據自然環境，比如河流流域、山谷盆地等，這是為了方便管理。

“我認為秦嶺以南歸陜西省就不合理，因為管理起來不方便，歸四川省比較合適。”李孝聰說，“但是四川省本身已經很大，也需要劃分?！?/p>

李孝聰主張，省作為最大的行政單位，一是面積不要太大，二是民族文化差異不要太大；太大就分開，不要按照過去的理念在經濟上搞肥瘦搭配。

中山大學行政管理研究中心地方政府與區域公共管理研究室陳瑞蓮教授從法律層面對現行區劃模式提出質疑。她說：“地市級的管理根本沒有憲法依據?！?/p>

她認為，目前行政區劃改革主要矛頭是向地市一級的改革。我國1982年在江浙地區開始設立地級市，上世紀80年代末和90年代初迅速蔓延，至今有超過70%的省區設立了地級市。但是隨后就發現這種體制矛盾很大，主要表現在地級市向縣爭權、爭奪資源和人力，而市的經濟輻射作用并不強。關鍵是設立地級市于法無據。

“無論是1982年的憲法還是以后進行的修改，都沒有把地級這種行政單位寫進去?！标惾鹕徴f。

區劃調整應謹慎從事

云南省玉溪市民政局干部肖慧才寫了一篇題為《淺析我國行政區劃調整改革的基本思路》的文章，2008年7月在民政部政策研究中心網上發布，其觀點應該看作是得到民政官方基本肯定的。

肖慧才也認為，我國行政區劃現狀及存在的主要弊端主要是：

一、行政區劃層次過多，管理層次復雜。

二、行政區劃規模大小差異懸殊。從人口數量來看，大省近億，小省不足300萬；大縣(縣級市、市轄區)過百萬甚至200萬，小縣不足1萬。從面積來看，有3萬多平方公里的省，有20萬平方公里的縣。就地幅跨度而言，像新疆維吾爾自治區、西藏自治區、內蒙古自治區、甘肅省和黑龍江省，地幅跨度很大，南北跨度或東西相距均在1000多公里以上。內蒙古自治區更為突出，東西距離2400多公里、南北跨距1700多公里。這些情況的存在，既不利于地方的經濟建設，也不利于國家的行政管理和社會穩定，對國家的長治久安和經濟社會發展都有潛在的消極影響。改革調整行政區劃勢在必行。

然而，行政區劃事關國家政治、經濟、社會發展全局，是重大戰略性問題。行政區劃改革調整須根據政治、經濟和行政管理的需要，依照法律規定，在充分考慮經濟地理條件、民族分布、歷史傳統、風俗習慣等因素的基礎上，綜合考慮，全面權衡，在保持相對穩定的前提下謹慎進行。

在具體實施過程中一定要因地制宜，分類指導，不搞一個標準或一個模式，而是要從實際出發，充分綜合各方面因素。要本著科學規劃、依法行政、分步實施、確保穩定的原則，按照“有利于區域經濟的形成和發展，有利于城鎮的合理布局和健康發展，有利于增進民族團結和維護社會穩定，有利于降低行政管理成本和提高行政管理效能”的總體思路進行工作。

肖慧才在文章中建議，可以先將地幅跨度較大的新疆、西藏、內蒙古、甘肅和黑龍江五省區作一定調整，將遠離省區中心的偏遠地方就近劃歸鄰省份。這樣不會增設省級機構，也不會增加財政開支。

其次就是撤銷地級行政區劃，實行省直管縣的體制。繼續實行撤鄉并鎮，并實行鄉鎮自治。

農村稅費改革以來，鄉鎮政府所剩政務已經不多，而農村拆遷、征用土地補償糾紛層出不窮，如果變鄉鎮為自治這些問題會大幅減少。

總之，行政區劃改革目的應該是精簡行政機構，減少中間環節，減少官員職數，減輕財政負擔，提高行政效率，真正實現“小政府、大社會”的格局。

(李郁編輯整理)■鏈接

國務院關于行政區劃管理的規定

1985年1月15日發布

第一條為了加強行政區劃的管理，根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的有關規定，制定本規定。

第二條行政區劃應保持穩定。必須變更時，應本著有利于社會主義現代化建設，有利于行政管理，有利于民族團結，有利于鞏固國防的原則，制訂變更方案，逐級上報審批。

第三條 省、自治區、直轄市的設立、撤銷、更名，報全國人民代表大會審議決定。

第四條 下列行政區劃的變更由國務院審批：

(一)省、自治區、直轄市的行政區域界線的變更，省、自治區人民政府駐地的遷移；

(二)自治州、縣、自治縣、市、市轄區的設立、撤銷、更名和隸屬關系的變更以及自治州、縣、自治縣、市人民政府駐地的遷移；

(三)自治州、自治縣的行政區域界線的變更，縣、市的行政區域界線的重大變更；

(四)凡涉及海岸線、海島、邊疆要地、重要資源地區及特殊情況地區的隸屬關系或行政區域界線的變更。

第五條縣、市、市轄區的部分行政區域界線的變更，國務院授權省、自治區、直轄市人民政府審批；批準變更時，同時報送民政部備案。

鄉、民族鄉、鎮的設立、撤銷、更名和行政區域界線的變更，鄉、民族鄉、鎮人民政府駐地的遷移，由省、自治區、直轄市人民政府審批。

第六條 行政公署、區公所、街道辦事處的撤銷、更名、駐地遷移，由依法批準設立各該派出機關的人民政府審批。

第七條變更行政區劃向上級人民政府報告的內容應包括：變更的理由、范圍，隸屬關系，政治經濟情況，人口和面積數字，擬變更的行政區域界線地圖，以及縣級和縣級以上人民政府(含行政公署)的報告或意見等。

第八條各級民政部門分級負責行政區劃的管理工作。各級民政部門在承辦行政區劃變更的工作時，應根據情況分別同民族、人事、財政、外事、城鄉建設、地名等有關部門聯系洽商；在承辦民族自治地方的行政區劃變更的工作時，應同民族自治地方的自治機關和有關民族的代表充分協商擬定。

各級民政部門，應建立完整的行政區劃檔案。

第九條 本規定由民政部負責解釋。

第十條 本規定自發布之日起施行。

中國2000多年來行政區劃的演變有4個的特點：

1、最常用的行政區劃是三級制。

2、最高一級的行政區劃往往由吏治監察區或軍務督理區轉變而來，最高地方行政長官大多由派遣在外的中央官員轉變而來。

3、同一歷史時期行政區劃的數量一般由少逐漸變多。

4、地方行政區劃名稱最高一級的變化最頻繁，最低一級最穩定。

歷史上行政區劃不斷演化

我國的行政區劃歷史上經歷了復雜的演化過程。

一、分封制的興衰

分封制是一種用“封邦建國”的方式來劃分區域的統治方法。西周在全國范圍內按地區大規模推行分封制。王都附近的地方由天子直接進行統治，其他地方都分封給貴族和功臣，亦即諸侯。諸侯又將所屬土地分給卿、大夫，作為采邑。

這種管理方式主要分為國、邑、鄙三級，以嫡長子繼承為標志，通過“大宗”和“小宗”的層層關系，將國家的統治體系緊密地維系起來。分封制不是嚴格意義上的地方行政區劃。

二、郡縣制的建立

春秋中后期兼并戰爭的加劇，大國常常將拓土開疆新征得的土地不再進行分封，而由國君設縣直接統治，置官分守。地方官吏食祿不食邑，臨民不臨土，流動不世襲。因此，縣已具備地方行政區劃的特點。

郡的出現晚于縣，初期皆設于邊遠荒僻之地，為軍事防守而設，與縣互不同屬。隨著大國在兼并中邊郡地域的擴大，遂在數縣之上置郡，以郡統縣漸成定制。秦統一后，郡縣制正式成為全國統一的行政區劃。

公元前221年，秦始皇統一六國，廢除分封制，在全國推行郡縣制，分天下36郡，京師咸陽設內史，全國共有37個郡級單位。郡下設縣，實行郡縣兩級地方行政制度。邊地設道，與縣同級，全國約有縣1000個?？さ男姓L官為郡守、郡丞、郡尉；縣為令或長。

公元前202年，漢王朝建立，劉邦分封功臣，以換取他們的支持。共計7個異姓王，轄有東部22個郡。王國的地位與郡同。武帝時，諸侯王國不斷縮小，郡不斷擴大。

三、州制的存廢

西漢逐漸演化出一級行政區劃州，東漢末年成形，州的建立橫跨了整個兩漢時期。

東漢初年，共13個州。刺史有了固定的駐地。州官在擁有監察的權力之外，還增加了黜陟權，但仍不能視作地方一級行政區劃。

184年黃巾大起義，東漢政府于188年派重臣鎮壓，并給予領兵治民的大權。同時將刺史改稱州牧，州由監察區逐漸成為行政區。州、郡、縣由“虛”三級制變成了實三級制。

三國、兩晉、南北朝大體上沿襲了東漢末年的州制而略有改變。

隋代周立，隋文帝于583年撤郡，存州、縣，恢復地方行政二級制。隋煬帝于607年廢州改郡，以郡統縣，全國設郡190個，縣1255個。

從西漢武帝至隋煬帝，州制的存廢經歷約700年。

四、道、路制的存廢

唐太宗貞觀初(627年)，實施地方行政制改革，道制開始出現。實際上這是以自然地理作為依據劃分的10個監察區域。

唐玄宗于733年，將唐初的10道分為15道，設有固定駐所，掌管吏治大權。15道的確立，標志著唐代的地方行政制度已由過去的虛三級變為實三級。

唐于道之外首創府制。府有三種類型：京都和行在府、都督府、都護府。

中唐以后，又出現了節度使制。至開元、天寶年間，全國共有10個節度使。

宋初仍沿行唐的道制，全國分為13道。994年，廢道為路，罷黜節度使所轄支郡，節度使成為空銜。全國府州軍監劃分為若干區域，每一區域設轉運使一名，負責征收和轉輸各地的財賦。轉運使轄陸路或水路，隨之有“路”名之出現。

北宋初期行政區劃極不穩定，省并頻繁。997年，全國定為15路，至1085年定為23路。

南宋偏安東南一隅，地方行政制度基本因襲北宋。共有府、州、軍、監190個，縣703個。

遼為契丹族所建立的少數民族政權，其地方行政體制效仿唐朝的建制。

金代的行政區劃因襲遼、宋的制度，大致為路、州(府)、縣三級行政體系。

五、行省制的設立

省作為地方行政制始于元朝。但省的起源可以追溯到三國時期的淮南行臺省。金時，由于軍事的需要，因時、因地制宜，建立一些行省。至金章宗，全國各地遍設行中書省及行尚書省，但只是臨時機構，并非正式的地方行政區劃。

元統一以后，金代的行省制即被長時期保留下來，中書省為中央最高行政機構，行中書省為地方行政區劃中一級政區名稱，簡稱“行省”、“省”。全國設10個行省，另于高麗國設置征東行省。

元代府、州的地位比宋時高，直隸于行省，與路地位等同，稱直隸府、州。府之下領州、縣。

明朝廢元代的路制，改府，又恢復州的名稱，與府同級，稱“直隸州”。下轄縣的州稱為“散州”。明代實行布政使司(省)、府(州)、縣三級制。

清朝初期，沿襲明朝布政使司制，改南直隸為江南省?？滴跻院?，恢復行省的名稱。清朝盛時共有23省。

清代將明代臨時性的總督巡撫發展成為常設機構。乾隆年間總督成為定制，總督所轄由一省到二三省不等。

清代省以下是府和直隸州，府以下為縣和散州，直隸州以下為縣。

清代在內蒙古地區實行旗盟制度，分為6盟、49旗。盟由若干旗組成，并非旗的上一級行政組織，而是代表清廷對所屬各旗實行監督的監察機構。

清代在新疆地區設有伊犁將軍總理全疆的軍政邊防事務。光緒十年(1884年)，清政府將伊犁將軍轄區改建為新疆省，統管伊犁將軍所統轄的天山南北路。

清雍正四年(1726年)，清政府置駐藏辦事大臣。乾隆五十八年(1793年)，清政府正式頒布《欽定西藏章程》。清政府還規定**和**以及各地**的轉世政策，加強清政府對西藏的統治。

民國成立后，1913年廢府，改州、廳為縣，縣直隸于省，實行省、縣二級制。省之外新建了4個特別行政區。

1914年，繼續保留“道”，介于省、縣之間，實行省、道、縣三級制。

1928年，國民政府遷都南京，廢“道”，恢復行省、縣二級制，共設28省，3直轄市，2地方，2特別區?？谷諔馉巹倮?，省級行政區域變為52個。

第二篇：中國歷代行政區劃變遷

中國歷代行政區劃變遷 大綱

一、行政區劃層級的變化

1、秦漢的兩級制向魏晉南北朝的州、郡、縣三級制轉變

2、隋唐前期的州、縣二級制向唐后期至宋遼金的道、州、縣三級制轉變

3、元代的多級制向明清的省、府、縣三級制轉變

二、行政區劃幅員的變化

1、縣級政區的幅員變化

2、統縣政區的幅員變化

3、高層政區的幅員變化

三、行政區劃邊界的變遷

1、山川形便的原則

2、犬牙相制的原則 知識點匯總

T01：郡縣制的起源

知識點說明：介紹了郡和縣的歷史起源及發展，指出郡縣制并非老早就有，也非起于秦始皇統一中國。

T02：分封制和郡縣制

知識點說明：介紹了分封制和郡縣制的不同形式和性質，應避免將兩者混為一談，兩者雖是不同歷史時期的產物，但郡縣制并非直接繼承分封制，兩者之間有個延續的過程。

T03： 基層政區、統縣政區、高層政區

知識點說明：介紹了行政區劃的不同層級政區的特點以及各自演變的規律。

T04： 山川形便、犬牙相制

知識點說明：介紹了歷史上行政區劃邊界劃定的兩個基本原則，以及中央政府在不同時期對于這兩個原則的運用以及背后所體現的政治背景。

正文

中國歷代行政區劃變遷

今天我們講的這一講是中國歷代行政區劃的變遷。其實我們每個人都在一定的行政區劃當中生活，但是不一定有人會注意到行政區劃變遷的歷史，因為這其實也是一個比較專門的學問。我們今天大概把中國兩千五百年以來的行政區劃變遷作一個簡單的介紹。

公元前221年（秦始皇二十六年），秦始皇剛剛統一中國就召開了一個重要的會議。這個會議有兩項議程，一是議帝號，二是定制度。議帝號就是秦始皇把自己的稱號定為皇帝，他認為自己功過三皇五帝，所以就把三皇五帝的稱號合起來，叫做皇帝，他就稱為秦始皇帝。這個帝號的議定就是表示皇權專制的出現，另外一個定制度，就是確定如何來劃分全國的行政區劃。最終分天下為三十六郡，每個郡之下設若干縣。這個制度雖然在秦統一之前就已經在局部地區實行，但是在統一的國家中卻是第一次實行。因為統一的國家也是秦始皇第一次締造的。

行政區劃在全國的實行，表明了中央集權制的形成。所謂的中央集權制是指中央政府和地方政府的一種分權形式。中央政府把全國的領土劃分為不同層級的行政管理區域，在各個區劃中設置地方政府并且授予地方政府一定的行政、軍事、財政、司法等權利。這些不同層級的行政管理區域就叫做行政區劃。

秦始皇二十六年所定的這個制度就表示中央集權制度在全國的實行。那么有人會問這個問題即行政區劃是不是從秦朝統一全國之后才開始實行的呢？其實不是的，早在秦始皇統一全國之前就有行政區劃的雛形出現。但是我們必須克服兩種觀點，一種就是認為秦始皇統一中國后才有行政區劃出現；另一種就是認為中國很早就出現了行政區劃，甚至從黃帝的時候（我們都說自己是炎黃子孫）就有行政區劃。這兩種觀點都是有問題的，行政區劃的出現比較準確地說應該是在春秋時期。因為在春秋的時候周代的封建制度慢慢發生了一些變化，原來西周的封建是周天子把王畿以外的地方分封給諸侯建國，這個過程叫做封邦建國。諸侯又把自己的除了國都以外的領土封給大夫立家。這樣層層分封使得每一個層次中的大部分不是國君也不是周天子的直屬領土，而是各層封建領主所管轄的地區都有其主。

到了春秋的時候，因為各國之間的兼并戰爭，使得各國國君就把新征服的領地建成縣或者郡，直屬于自己統治，所以這些縣或者郡的產生就是行政區劃的萌芽。大概從春秋以后慢慢就有縣出現了，應該說秦、楚、晉三國最先出現有縣，然后在各國的邊境地帶出現了郡的建制。起先郡和縣是沒有統轄關系的，后來有些失勢的貴族的領地也被其他貴族改造為縣，這樣慢慢的各國都出現了行政區劃的意識。行政區劃最重要的一點就是領土歸國君直屬而不分封給陪臣。

到了戰國時代，權力更加下移，已經到了“陪臣執國命”的地步。卿大夫的勢力上升代替原來的諸侯，比如趙、韓、魏三家就把晉國分掉了，三家分晉標志著戰國的開始。這以后各國就普遍建立郡縣制度，縣的設置日趨普遍。原來不成體系的小鄉聚也合并為縣。邊地的郡由于日益繁榮，郡底下又分設縣，所以以郡統縣的兩級政區已經出現?？?、縣的長官不再是由國君分封而是由國君直接任免，不能世襲。直到秦始皇統一全國之前，各國都普遍的實行郡縣制度，但是還有一國--齊國沒有實行郡縣制度，它分全國為五都；第二個情況是各國的內地也就是國都附近也不設郡，只設縣；第三還有一些封域的保留。戰國末年，秦開始并吞六國，經過一段時間的戰爭，終于統一天下，然后秦就把全國的領土在統一的那年分成三十六郡。所以要講郡縣制的萌芽，應該是在兩千五百年前的春秋戰國時代，然后在秦統一天下之后又把這個制度實行到全國。等全國統一實行郡縣制以后，兩千年來郡縣制的形式又發生了很大的變化，郡縣兩級的名稱也有變化，但都是中央集權國家的統治形式。兩千年的變化我們可以從三個方面來說，第一方面最主要的就是從郡縣層級的變化上來說；第二方面從郡縣幅員的變化上來說；第三方面是郡縣邊界的變遷。這三方面最主要的還是郡縣層級的變化，因此這里作重點闡述。

一、行政區劃層級的變遷

任何行政組織都是要分成若干管理層次的，每一個層次都有一定的管理幅度，層次和幅度之間存在著反比例關系。層次級數多，每個層級的管理幅度就小。反過來，層次級數少，管理幅度就大。一個國家的管理幅度要分成若干層次，而且層次級數是行政區劃體系中最基本的要素。一般來說層級越多，上下的阻隔越遠，政令不易貫徹，下情不易上達，中央政府就難以進行有效的行政管理。因此從中央集權的角度來講，要求要有盡量少的層級。但是受到管理幅度的限制，層級也不能隨意減少。中國歷代行政區劃變遷的核心就是行政區劃層次級數的變化，這一變化集中體現了中央集權和地方分權之間此漲彼消的演變過程。那么按照兩千年的層級變化情況，可以分成三個階段，就是從秦到民國初年可以分成三個階段。第一個階段是秦漢魏晉南北朝時期，歷時800年，政區從兩級制變成三級制。第二階段是五代宋遼金時期，歷時大約有700年，行政區劃又重復了從兩級制變為三級制的循環。第三階段是元明清時期以及民國初年，歷時大約650年，政區從多級制逐步簡化到三級制以至于短時期的兩級制?，F在就這三個階段分別加以講述。

1、郡、縣二級制向州、郡、縣三級制轉變

（1）秦漢時期的郡縣二級制，是這一階段里的第一個小階段。

秦代的基層政區是縣，縣以上設郡，這是很純粹的郡縣二級制。秦始皇二十六年分天下為三十六郡加上內史也就是首都周圍的地區，一共37個郡級政區。后來郡數有所增加，一方面是擴大了疆域設置了新郡。另一方面是把內地的一些郡一分為二，所以秦代的郡到秦末的時候就增加到48個，再加上內史地區。秦縣的數目沒有明確的文獻記載，大概總數在一千個左右。平均起來每郡大概管二十多個縣，這樣的層級和幅度是比較合理的。

西漢王朝建立以后，郡級政區就大量增加，原因有三方面，一方面是把秦的郡劃小，或者一分為二或者一分為三；另一方面是把諸侯王國領域劃小。西漢初年為了鞏固皇帝的專制統治，劉邦分封了很多諸侯王國來拱衛中央。這些王國后來因為妨礙了中央的集權統治，所以不斷被劃小。那么這樣就使得郡的數目、國的數目不斷增加。第三方面，大家知道漢武帝是武功比較興盛的皇帝，他將漢朝的疆域大大擴大，增加了20多個新郡，這樣到了西漢末年，郡和國的數目就增加到103個，這103個郡國統轄了1587個縣級政區，平均起來每個郡國的管理幅度為15個縣，還算適宜，就是郡這一級管縣這一級是適宜的。但是一百多個郡國對中央政府來說，要直接管理的話，這個幅度就有點大了，甚至可以說是太大了，所以漢武帝就在郡級政區之上設置了14個區域，這個區域就叫做部也就是刺史部。將這十四部作為監察區，每一個監察區任命一個刺史，讓這個刺史來監察其所管轄的區域內的太守或者相，看他們的行為是否合法。這十四個部的刺史官的級別比較低，按照當時的官制是六百石，而他所管的郡太守的級別是兩千石，這兩千石和六百石是官員的秩祿，兩千石當然比六百石高很多，這就是用小官監察大官，這個辦法是行之有效的，一直被后人所稱贊。西漢的十四部詳細說起來是十三個刺史部外加一個司隸校尉部（監察首都附近地區）。西漢的正式行政區劃還是郡縣兩級，為了使中央管理一百多個郡比較方便，所以分部監察。西漢和東漢都避免把這十四個監察區變成行政區，因為如果變成行政區的話，這一個區的幅員比較大、人口比較多，如果進行割據對中央是不利的。所以在將近300年的時間里一直是堅持兩級制再加上一級監察區的做法。

但是到東漢的后期，出現了農民起義--黃巾起義。為了鎮壓黃巾起義，一個郡的力量太小，因為全國分一百多個郡，每個郡的范圍就很小。西漢和東漢的領土都比現在中華人民共和國的領土要小，而我們現在的一級行政區劃只分三十多個省級單位，而西漢分成一百多個郡，顯然幅員是比較小的。在這種情況下，郡太守為了鎮壓農民起義，但是困于其財力、兵力都有不足，所以中央政府沒有辦法只能將監察區的刺史部改變成為行政區，也就是將刺史的級別從六百石提高到兩千石，而且讓他們能夠上馬管軍，下馬管民也就是授予行政權、財權和軍權。但是這樣一來刺史的權力就很大，結果就引起割據、分裂。東晉后來就分裂成三國。這以后行政區劃就由兩級變為三級了，也就是從郡縣兩級制變成州郡縣三級制。所以第一個大階段從秦漢到魏晉南北朝的800年可以分為秦漢的兩級制和魏晉南北朝的州郡縣三級制這樣兩個小階段。

（2）魏晉南北朝的州、郡、縣三級制

從東漢末年開始州郡縣已經成為正式的制度，這三級制在剛開始實行的時候還算正常，以十幾州的地管一百來郡管一千多縣，層次和管理幅度相稱，比例也適當，州郡縣三級都能發揮作用。比如以三國以后的西晉前期為例，一共是19個州統轄172個郡國，這些郡國管轄1232個縣，這樣平均一個州管八九個郡，每個郡管七八個縣，基本上還算合理。但是三級制的這種管理幅度并沒有維持住，西晉的統一時間很短，只有二十多年就陷入“八王之亂”了，后來又在長期的**中滅亡了，分裂的局面再度出現。從東晉以后，南北對峙的分裂局面延續了兩百多年。這段時期戰爭頻繁，在戰爭中立功的武將或者敵方來投降的將領，政府一般都要給予封賞。封賞的就是官職，就是給他們州刺史或者郡太守。為了應付越來越多職務分配的要求，政府只有把州郡的范圍分割得越來越小。所以有時候一個郡分割成四五個郡，一個縣割成兩三個縣。這樣不斷的把行政區劃劃小，把官職不斷增加的結果，使南北朝的后期一共出現了220個州，999個郡。這樣比兩個半世紀以前的西晉州膨脹了11倍，郡膨脹了10倍，造成了行政區劃非?；靵y的局面。當時的人就嘲笑說：“只有一百家人口的地方就立一個州，只有三戶的居民就立一個郡?！彼缘竭@個時候州郡縣的數目都已經很不正常了。州牧、太守、縣令這樣的職務也過度的增加了，所以當時也有一些改革，把這些州郡縣進行合并，盡量想要把它減少，但是作用不大。所以三級政區的數目到了魏晉南北朝的后期已經變成1：2：6的最低水平，也就是一個州管兩個郡，兩個郡管六個縣，這樣的設置比例和管理制度很不合理，甚至還有兩個郡共管一個縣或者兩個州和合管一個郡的怪事。所以行政區劃的層級和管理幅度變到這樣的不協調的程度了，也就是說三級制到這個時候已經是窮途末路了，必須改弦更張了。隋代統一北方以后，隋文帝就實行了一個重大的改革，這是一個釜底抽薪的辦法，丟掉三級制的包袱，把州郡縣三級中郡的一級完全廢除，使州直接管縣，行政區劃的層級再次回到兩級制。后來隋又滅了南方的陳，由北到南統一了中國，州縣兩級制推行到全國。從秦到隋，由兩級變成三級，三級又回復到兩級，這是第一階段的變化，接下來我們來講第二個階段的變化。

2、州、縣兩級制向道、州、縣三級制轉變（1）隋及唐前期的州縣兩級制

隋文帝將郡一級廢除的做法目的是為了加強中央集權避免地方割據，但是除掉把郡這一級除掉以外，還有第二項改革也必須做，那就是經過差不多五百年的變遷，州縣的數目也已經太多，區劃太小，尤其是州一級，在隋代統一之后，全國有三百多個州，這個數目太大了，由中央政府直接管理很不方便。因此需要減少，方法就是合并，由兩個或者三個州并成一個，這個任務是由隋煬帝完成的。隋煬帝大業三年，大量合并州縣，因為隋煬帝羨慕漢代的制度，所以又把州這一名稱改為郡，所以變成全國190個郡管1253個縣，平均每一郡管六七縣，又變成郡縣兩級制，這是模仿漢代的做法。

經過改革調整之后，隋代的行政區劃應該說比較完善。很有意思的是，進行重要改革的朝代，比如說秦代在全國實行郡縣制這一重大的制度，但是秦代在很短的時間就滅亡了。隋代也是這樣，其行政區劃的改革進行得很好，但是也因為實行苛政在很短的時期內就滅亡了。唐代取代隋之后，又將郡改為州。隋唐之際因為群雄并起，唐王朝為了籠絡這些起義的群雄，凡舉了唐的旗號，歸順唐的，都被委以刺史的職務。有刺史，就需要有州，所以州的數目又膨脹起來，尤其是湖南、廣西、四川等少數民族地區州的設置就更加密集，因為只要當地的首領歸順唐了，就成了州刺史。后雖經過唐太宗在貞觀元年進行了合并、減省，但是到了貞觀十三年，依然有358個州，縣就有1551個。隋唐的兩級制雖然是模仿秦漢的制度，但是行政管理的形勢已經不一樣了，隋的疆域比秦還大，唐的統治也比漢深入，所以州這一級的數目或者說郡這一級的數目已經沒有辦法縮減到一百個左右了。對隋唐的州或者郡的管理幅度來說，六七個縣或者四五個縣的管理幅度都嫌太小，而對中央政府來說管理二三百個州或郡，管理的幅度就太大，管理者就比較辛苦。傳說唐太宗曾經把三百多個州的刺史的名字都寫在屏風上，經常檢查他們的政績來決定是不是升或者降，獎或者懲。因為州的數目太大，因此要得到三百多個稱職的刺史來管理很不容易。在這種情況下，唐代開始派遣一些監察官員去管理、監察州刺史，但是因為接受漢代的教訓，唐代又不愿設立正式的監察區，因為如果把三百多個州分成十幾個區進行監察，唐代的統治者又擔心這十幾個監察區會變成行政區，至少存在這樣的危險，因此一直避免建立正式的監察區。所以唐朝在起初的百年之內，監察的官員都沒有固定的監察區，都是派到地方去監察，然后回到中央來匯報，但是這樣就影響監察的效率。到唐玄宗的時候只能把監察官員的監察區域固定下來，也就是將全國分成十五道也即十五個監察區，使得監察官員有固定的范圍跟固定的駐所。這樣就形成監察區之下有州縣兩級的行政區劃格局。在天下太平的時候，這個格局其實還是不錯的，但是唐玄宗天寶十四年，就發生了一個很重要的歷史事件，這就是安祿山的叛亂。這個叛亂影響很大，很快北部中國就變成戰亂的地區。為了平定安祿山以及后來的史思明的叛亂，唐朝不得不采取辦法，即把原來在邊境地區實行的軍區制度推行到全國，同時把監察區劃小，而且把監察區和軍區結合起來，形成道和方鎮相結合的制度。方鎮就是節度使轄區也就是軍事區，原來是建立在邊境地區的，后來推行到全國。監察區原來是十五道，是比較大的，將其劃小，這樣到了唐后期就形成了一種道、州、縣三級制。這個道其實是和方鎮結合起來的，所以也可以叫做方鎮、州、縣三級制。

（2）唐后期至宋、遼、金的道、州、縣三級制

唐后期開始就是我們要說的第二大階段的第二個時期，也就是唐后期至宋遼金的道、州、縣三級制。這個三級制從行政區劃上來講是三級，而從制度上來講是兩級半，或者從中央的角度來看還是兩級，這一段是比較特殊的。從唐朝中央政府來講，他不愿意承認方鎮或者道是一級行政區劃，不愿意承認道的長官（觀察使、節度使、團練使）是一級行政區劃的首領。從中央的角度出發，還認為是州縣兩級制，州刺史還是向中央直接匯報。但是實際上由于道、方鎮這一級已經有監察州的權力又有統兵的權力，使得其能夠凌駕在州之上，成為實際上的一級政府。道這一級的行政范圍實際上也就形成一級的行政區劃。所以理論上唐后期是兩級制，實際上是三級制，尤其是從行政區劃的角度上來講，因為道（方鎮）這一級是有明確的范圍的，他們管幾個州是很明確的。很顯然方鎮的存在嚴重的削弱了中央政府的權力。唐代后期道（方鎮）的數目大概在四十到五十個之間波動，這些道（方鎮）有相當一部分處于半獨立狀態，他們不向中央上賦稅，戶口也不計入中央的總數。當然有一些還是忠誠于中央政府，還有一些是處于中間狀態。藩鎮之間也經常打仗，中央也經常討伐一些不聽命令的藩鎮，使得唐后期的政治處于不穩定的狀態。到了后來由于藩鎮割據越來越劇烈，唐王朝終于在藩鎮割據與斗爭中滅亡了。

唐以后是五代十國，又是一個分裂局面，之后由宋朝統一中國。宋朝的統治者就很明顯地要思考這個問題，即唐王朝是怎么滅亡的。他們知道藩鎮的勢力太大就會造成割據，就會造成中央集權制國家的滅亡。所以宋朝的統治者就會仔細思考，要如何在行政區劃上進行改革才能保持中央政府的權威，使國家不至于滅亡。第一步就是廢除藩鎮，這就是大家所熟知的“杯酒釋兵權”的故事，也就是把節度使的軍權廢掉，不讓節度使直接管州，直接把方鎮這一級廢除。但是廢除了方鎮之后，由中央政府來直接管轄這么多州（此時州越分越小，到宋初的時候已經有四百多個州了）顯然不現實，但是又不能像過去一樣建立固定的監察區。漢代有教訓，唐代有教訓，建立固定監察區的結果就會使中央政府因為割據勢力的增長而滅亡。他們在考慮如何改革這個制度的時候想了一個辦法，就是在州和縣上面建立一層區劃，這一區劃和過去的行政區劃都不一樣，過去的行政區劃都有單一的首長，但是在宋代，在州縣一級上面建立路這一級，但是這一級行政區劃的形態是不完善的，也就是又要建立一級行政區劃又不能讓它有集中的權力。因此宋朝就采取讓路一級的行政區劃沒有單一的行政首長，像我們現在一省有單一的首長就是省長，但是路一級的政府沒有單一的首長，而是將路一級的權力分散到幾個長官的手上，由轉運使負責財政工作，由按察使負責法治工作，還有安撫使負責軍事方面的工作，建立一套比較奇特的制度。這個制度從行政區劃上來看是三級，但是最高一級的首長不是集中在一個人而是分散在幾個人身上。這個制度在整個宋代算是比較成功的。實際上就形成路、州、縣三級的制度。跟北宋對峙的是遼，遼基本上學習的是唐的制度。跟南宋對峙的是金，金學習的基本是宋的制度。從制度上講是路、州、縣三級，從權力上來講，州可以直接跟中央交通，從制度上講還不是完善的三級。后來金和南宋對峙的結果被元朝統一。

3、元代的多級制向明清的省、府、縣三級制以及民國初年短時期的省、縣兩級制轉變

（1）元代的多級復合制

元朝統一以后，就是行政區劃層級變遷第三階段的開始。這個階段的特點就是由多級制向兩級制的簡化。這一階段也可以分為兩個小階段，第一個階段是元代的多級復合制。元代的統治民族是游牧民族，是蒙古人。游牧民族入主中原，他們對于如何來統治農業社會是沒有一套成規的，經驗也是不足的。元朝可以說是合并了七個政權而成的，因此它就混合套用了各個被征服政權的制度。蒙元帝國的南下征服過程有七八十年之久，有一些在戰爭中臨時實行的措施也慢慢變成永久性的制度。因為這個原因使得元代的行政區劃形成兩個基本特點，一個是層級多，另一個是層級之間存在復式的統轄關系。層級多是因為把被征服地區的幾種臨時和永久的區劃都疊加起來。比如宋朝原來就有路、州、縣的制度，元朝又在路之上增加了行省的制度。行省原來是政府機構的名稱，中央有尚書省、中書省這樣的機構，表示的是政府機構而非區劃。因為元朝在征服的過程中，需要加強中央政府的權威，所以經常派出一些行政機構，這些機構到地方上就被稱為行中書省，表示派到地方的機構是帶著中央的權力來管理地方的。久而久之，行中書?。ㄓ袝r稱行尚書省）就成為了地方機構了，而且就變成了行政區劃的名字了，成為路之上的一級行政區劃的名稱，又簡稱行省，后來甚至叫省。所以我們現在的省字就是從元朝開始用的。行省之下一般是四級：省、路、州、縣，有時候還有省、路、府、州、縣這樣的區別。一般四級、三級的情況多一些，五級也有，但只是特例。因此元朝的行政區劃有疊床架屋的情況，就是在原來的行政區劃上再增加一層甚至兩層，這樣就成為一種多層的復合制。行政區劃的層級太多，使得中央對地方的管理不是很直接，政令不容易下達，下情也不容易上達，很不合理。

（2）明清的省、府、縣三級制以及民國初年短時期的省、縣兩級制

元朝的統治時間很短，不到一百年就被明朝所代替。明朝對元代的這種不合理的行政區劃制度進行了改革，簡化成三級或者四級的混合。明朝把全國分成15個行政區劃即兩京十三布政使司，也就是最高一層行政區劃是布政使司，而首都周圍的稱為京。比如原來明朝的首都是在南京，所以以南京為中心劃一個行政區劃叫做南京，管轄范圍很大。后遷都北京，以北京為中心也劃定了一個很大的區劃。在南京和北京之外，把其他的地方分為十三布政使司。雖然把省的名稱去除了，然而民間依然俗稱為省，也就是全國的行政區劃為十五省。在布政使司之下有府和縣兩級，有些地方在府和縣之間還有州，所以行政區劃是三級與四級的混合。明朝的改革并沒有徹底，只是將元朝的四五級改成了三、四級，簡化了一部分。

三四級的混合制度實行起來還是不大方便，制度還是不一致。到了清代又進一步進行改革，基本上都改成了省、府、縣三級，整齊了制度。清代分全國為18省，每一省的長官在明代為布政使，到清代就稱為巡撫或者總督。18省之下就是府或者相當于府的直隸州，府或直隸州之下就是縣，這樣整齊的三級制顯然比元代和明代的制度更合理，管理更方便。

到了民國時期行政區劃又有一個改變，北洋政府袁世凱想要把省一級長官的權力剝奪掉，因為這些省的長官權力都很大，各省的督軍都掌握軍權，對中央的統治不利。因此首先廢除省和縣之間的府一級政區，同時在省和縣之間設立道（道的數量遠小于原來府）一級作為過渡，希望到后來再廢除省一級，實行道、縣兩級制。但是省一級無法廢除，所以民國前期的行政區劃變成了省、道、縣三級。這個道在清代的時候就有，是省之下的一級管理機構，但是沒有形成行政區劃，只是一級管理機構而已，縣的公文上到府，府的公文上到道，道的公文再上到省，因此這個道只是一級管理機構但是沒有形成一級行政區劃。到了民國初年就把道變成了行政區劃，把府一級完全廢除，形成省、道、縣的三級制。

按照袁世凱的本意，最終要將省一級省去，成為道、縣兩級制，但是這個做法并未實現。到了南京國民政府時期就把道這一級廢除了，變成了省、縣兩級制，這一制度的實行表明中央政府是想把層級減少以便加強管理。但是到了民國時期，要想再實行兩級制已經不合適，無論從疆域還是管理復雜程度都與秦漢時期不可同日而語。此時省的數目不多，而一個省管幾十個甚至一百多個縣，這樣省的管理幅度太大，因此雖然中央政府想要實行兩級制，但是在實際運作過程中是有很大困難的。到了二十世紀三十年代，國民政府為了剿滅紅軍就在省以下設置專區，也就是行政專員的監察區，由省派出監察官員去監察一部分縣的行政事務。于是就形成了省、專區和縣這樣的兩級半的結構，也就是專區并不是一級行政區劃，只是監察機構，因此稱之為兩級半的結構。過去的監察機構是在最高一層的行政區劃上面設立的，而民國時期是在兩層行政區劃之間設立一級監察機構，這樣的形式是第一次出現（清代的道大致也是這種形態）。這樣民國時期的省、專區、縣的行政區劃結構在中華人民共和國成立后被繼承下來，一直到現在，地區一級還是介于省和縣之間的一級區劃，但是這一級區劃從理論上來說并不是一級政區，而只是省的派出機構。但是現在因為地改市，有地級市，這樣省、地級市、縣成為了三級區劃。對這三級區劃以后如何進行改革，是一個大家正在熱烈討論的問題。因為我要講的是歷史時期的行政區劃變遷，因此對于今后的改革問題暫且不談。

以上就是我所要講的主要內容。中國歷代行政區劃變遷的最主要部分即層級的變遷?？偨Y從秦開始到現在兩千年出頭的行政區劃變遷，我們可以總結為雖然有很繁復的變化，但是基本可以分成三個層次，一個是縣這一級，可以叫做基層政區，這是一個基本層次。過去在中央集權社會，皇帝所能直接任命的最低一級的官員就是縣的長官。管理縣這一級的政區我們可以稱之為統縣政區，這一級也是必須有的，這兩級政區就是最基本的政區。所以兩級制是最基本的行政區劃的狀態。在統縣政區之上的一級政區叫做高層政區，也就是不直接管基層政區或者說不直接管縣的這一級政區就叫高層政區。因此兩千多年的行政區劃變遷就是這三個層次的變化，秦漢時期可以看作是沒有高層政區，同樣隋和唐的前期也是沒有高層政區的，而其他的時期都是存在三個層級的政區的。

在現在領土這么大的情況之下，要實行兩級政區并不容易。如果要進行改革實行兩級制的話，高層政區的數目必須增加，幅員必須縮小。這就是兩千年來層級變遷給我們的啟示。

二、行政區劃幅員的變遷

行政區劃變遷的另外一個重要方面是幅員和邊界的變遷。幅員的變遷比較復雜，簡單的可以這么說，基層政區也就是縣級政區相對比較穩定，兩千多年中幅員雖然也有過變化，但是變化不是很大，因為這一級政區必須穩定，在過去中央專制集權的農業國家，縣級政區是直接管轄農業生產，因此其幅員始終沒有大的變化，以利于農業生產。統縣政區的幅員變化總趨勢是一般是從大到小，在秦漢的時候比較大，后來越變越小，到宋朝的時候就非常小了，甚至有的只管一兩個縣這樣的程度。在元朝的時候有的州就跟縣一樣大了。到明朝的時候統縣政區的幅員才又重新變大，而到了清朝的時候又開始變小。而高層政區的幅員變遷則相對沒有規律性可循，可以說是起伏不定。一開始的時候很大，比如漢代的州，后來就變小。到了唐代又變大，但是到了宋朝的路又變小了。元代的行省又是非常之大，元朝的疆域只分10個行省和一個行中書省，這個高層政區就非常之大，一個行省比我們現在兩三個省都要大。這么大的幅員顯然不合適，因此從明代開始又變小，十個省變成了十五個省，到清朝又變成十八省，當然我們現在的省一級政區又比清代更小。因此高層政區的幅員變化是一種起伏不定的變化。

三、行政區劃邊界的變遷

第三方面是行政區劃邊界的變遷?；旧现袊姓^劃邊界的變遷有個規律，也就是說劃邊界的時候有兩個不同的思想，一個是要山川形便一個犬牙交錯。山川形便的意思是行政區劃的邊界要跟山脈、河流相重合。這樣的邊界就對農業社會的發展比較有利，但是對于中央政府直接控制地方卻不利，因為行政區劃的邊界如果跟山川一致的話，也容易造成割據的局面。比如山西、四川、兩廣地區，如果這些地方的邊界和山川相一致就容易形成地方勢力的坐大。比如山西要割據就比較容易，它西邊有黃河，東邊有太行山，而四川的四周都是山脈，這樣就很容易造成一種獨立王國，中央就不容易管得到。事實上山西和四川經常是割據勢力形成的地區。所以中央政府也有意地使行政區劃的邊界與山川形勢不相一致，這就叫犬牙相制，這一點在圖上表示出來就更為明顯。例如嶺南和南嶺以北的地方如果以南嶺為界劃成不同的行政區劃，如湖南和兩廣按照南嶺來劃界，那么嶺南這個地方顯然就容易割據成獨立王國。所以在秦朝的時候就有意地使嶺南的三個郡跟南嶺以北的郡之間的界線不跟南嶺重合，造成犬牙相制，這樣的結果確實是對中央統治有利的。由于這個犬牙相制從秦朝一直延續到漢朝，所以漢武帝統一兩廣地區的時候就利用了犬牙相入的優勢，很快就滅掉了嶺南地區的南越王國。關于犬牙相制原則的實行，越到后來就發展得越厲害。一個比較突出的例子就是原來秦嶺南北是分屬不同的政區，但是為了便于北方的軍隊攻打南方以及在北方的中央政府控制南方，所以到后來秦嶺就不再是行政區劃的界線，而是把秦嶺南北統轄到一個行政區劃中。因此現在的陜西關中地區和漢中地區是劃在一個省之內的，這是從元代一直延續到現在的，這是很典型的一個例子。所以說，犬牙相制和山川形便是行政區劃之間關系的一種體現，也就是說隨著行政區劃制度的發展，犬牙相入的原則實行的越來越普遍，不但是高層政區而且在郡級政區都有這樣的情況。當然山川形便的原則繼續實行，尤其是在基層政區中，但是在統縣政區和高層政區中犬牙相入的原則運用比較普遍。由于這個問題比較專門，所以我們就用圖來簡單的表示一下犬牙相入與山川形便的區別，更詳細的討論就不再深入了。

第三篇：順德行政區劃及規劃局變遷

順德行政區劃變遷

順德建縣以前，是南海、新會兩縣的地方。1452年，明王朝將南海的東涌、馬寧、鼎安、西淋四都37堡和新會的白藤堡（1958年10月復歸新會縣）劃出，設置順德縣。

建國后1950年3月，順德縣人民政府正式成立，隸屬珠江行署。

1958年-1959年6月，順德和番禺兩縣曾合并為番順縣隸屬佛山專區。

1968年，順德縣革命委員會成立。

1980年，恢復順德縣人民政府，隸屬佛山地區。1983年6月，撤銷佛山地區后，隸屬佛山市。

1992年3月，民政部批準順德撤縣建市。（上世紀90年代中后期，中國曾經席卷過一輪規模浩大的縣改市運動）

1999年順德被廣東省確定為率先基本實現現代化試點。廣東省批復同意在維持順德市目前縣級建制不變的前提下，除黨委、紀檢、監察、法院、檢察院等系統和國家垂直管理部門仍維持現行管理權限由佛山市代管外，其他所有的經濟、社會、文化等方面的事務，賦予順德市行使地級市的管理權限，并直接對省負責。

2003年1月，并入佛山市，成為佛山的市轄區，關于合并是否正確，是否符合經濟發展規律，一直爭論不休。

2009年8月，廣東省委、省政府同意順德區繼續開展以落實科學發展觀為核心的綜合改革試驗工作。同意在維持順德區目前建制不變的前提下，除黨委、紀檢、監察、法院、檢察院系統及需要全市統一協調管理的事務外，其他所有經濟、社會、文化等方面的事務，賦予順德區行使地級市管理權限。

2011年2月，廣東省編辦正式通報，廣東省確定佛山市順德區為廣東省首個省直管縣試點，由此拉開廣東“省直管縣”改革序幕。

順德規劃局變遷

1986年順德縣建委，主要負責建設項目和施工管理

1988年在順德縣建委里成立了城鄉規劃設計所，1992年，撤銷縣建委，合并國土局，成立規劃國土局+市政建設局。（規劃納入政府職能也在1992年，此時順德由縣改市）

1994年產權改革，規劃國土局里面改制成立設計一院和設計二院，使其專職化（事業單位，私人承包）

2001年國家在順德試點“三權分立”，順德成立綜合執法局（其實是城市管理局的職能）來統一進行區部門的監督管理，其中包括負責規劃的執法監督。

2004年規劃與國土局分家，成立了佛山市規劃局順德分局。主要原因是國土資源局需垂直管理。

2009年大部制改革，成立區發展規劃和統計局，成為了獨立主體與佛山市局不再是從屬關系，而是獨立的法人代表。

2011年成立規劃編制研究中心，與佛規院合作，不做市場項目只對內服務，其中佛規院提供8個員工（4個固定+4個流動）+順德區局8個政府聘員。

第四篇：新中國人口政策的變遷

新中國人口生育政策的變遷

公共事業管理

2013104094

陳旭

中國現行的人口生育政策是屬于限制人口增殖的政策，其基本內容是：提倡晚婚、晚育、少生、優生，提倡一對夫婦只生育一個孩子；國家干部和職工、城鎮居民除特殊情況經過批準外，一對夫婦只生育一個孩子；農村某些群眾有特殊困難，包括獨女戶，要求生二胎的，經過批準可以間隔幾年后生第二胎；不論哪一種情況都不能生三胎；少數民族地區也要提倡計劃生育，具體要求和做法可由有關省、自治區根據當地實際情況制定。這一生育政策的主要特征是，既提出了限制人口數量過快增長的要求，又提出了提高人口出生素質的要求；既提出了國家提倡什么，又提出了國家抑制什么；貫徹了從實際情況出發，區別對待，分類指導，不一刀切的精神；少數民族也要計劃生育，但生育數量可以適當放寬。

這一生育政策是當今中國人口與經濟、社會、資源、環境逐步實現可持續發展的要求，也是中華民族繁榮昌盛的需要，它既照顧了宏觀及其長遠利益，也照顧了微觀及其當前利益，縮小了國家和家庭在生育需要方面的差距，得到了絕大部分育齡群眾的支持，因而取得了史無前例的舉世公認的成就。最近幾年來，中國總和生育率都在替代水平以下的低位水平就是證明。但是，這一生育政策現狀的鑄就也是來之不易的。下面是新中國成立以來人口政策的變遷案例 1.鼓勵生育階段(1949年～1953年)這一階段，政府對生育及人口增長采取了放任自流的態度，并出臺了限制避孕和人口流產的政策，鼓勵人們生育。

1950年4月20日，國家衛生部和軍委衛生部聯合發布了《機關部隊婦女干部打胎限制的辦法》，規定“為保障母體安全和下一代生命，禁止非法打胎”。1952年，在上述規定的基礎上，衛生部制定了一個面向全民的《限制節育及人工流產暫行辦法》，將適用于機關部隊婦女干部的規定在全國推廣。1953年，衛生部又以“與國家政策不符”為理由，通告海關禁止進口避孕用具和藥物。這些政策都強化了人們多生多育的觀念和行為。2.政策轉變及反復階段(1954年～1959年)鼓勵生育的政策在1953年第一次人口普查后發生了急劇的轉變。遠遠高于預期的人口數，與當時我國有限的資源與落后的綜合國力形成對比，震動了政府領導人。從中央領導到學術界都提出一些節制生育的觀點。

1955年3月中央在衛生部黨組關于節制生育問題報告上指示:“節制生育是關系廣大人民生活的一項重大政策性的問題。”1956年初，中央公布了《1956年～1967年全國農業發展綱要》(修正草案)，在綱要中明確提出:“除了少數民族的地區以外，在一切人口稠密的地方，宣傳和推廣節制生育，提倡有計劃地生育子女。”

但是“大躍進”及隨后的大饑荒，改變了中國人口轉變的方向。大躍進的浮夸做法使得當時的一些領導人對人口形勢產生了樂觀情緒，“人多力量大”、“人多可以辦大事”的想法在一些主要領導人心目中再次占據主要地位。隨著主張限制人口增長的經濟學家馬寅初先生在全國被批判，節制生育的政策主張被扼殺在搖籃里。

3.提出計劃生育號召，在部分市、縣的試行階段(1960年～1969年)大躍進失敗的反思和三年困難時期結束后現實人口增長的壓力，使控制人口和節制生育的思想得以復蘇。1962年12月，中共中央和國務院發出了《關于認真提倡計劃生育的指示》，要求各級黨委和政府把這一工作列入議事日程。文化大革命初期，雖然黨和政府并沒有放棄控制人口過快增長的方針，仍在實行限制人口增殖的生育政策，但社會環境處于無政府狀態，一些計劃生育機構名存實亡，有的甚至被“革命委員會”給取消了，節制生育的實際工作停頓了，人口又處于盲目發展的狀態。4.限制人口增長的“晚、稀、少”政策逐步形成和全面推進階段(1970年～1980年)“文化大革命”的**使經濟滑坡，人口增長，1969年全國總人口突破八億大關，使得人口與經濟本來已尖銳的矛盾更加突出。這種客觀現實迫使黨和國家領導人在國民經濟恢復后不得不重申控制人口的重要性。

1971年7月，國務院強調指出:“除人口稀少的少數民族地區和其他地區外，都要加強對這項工作的領導，深入開展宣傳教育，使晚婚和計劃生育變成城鄉群眾的自覺行為?！?/p>

1973年，第一次全國計劃生育工作匯報會正式提出了“晚、稀、少”政策，并在全國進行了推廣。1973年，人口發展第一次列入國家國民經濟和社會發展五年計劃和計劃，1974年末在中共中央轉發河北省《關于召開全省計劃生育工作會議的情況報告》中，肯定了按“晚、稀、少”要求結婚和生育的政策。

1978年6月，國務院計劃生育領導小組會議進一步明確了“晚、稀、少”的內涵;會議還提出了一對夫婦生育子女數“最好一個、最多兩個”的新要求。5.全面推行一胎化的緊縮政策階段(1980年秋至1984年春)“晚、稀、少”的政策推行后非常有成效，但是，由于人口增長慣性的存在，根據有關方面的預測，要實現在20世紀末人口不超過12億的目標，必須實行一對夫婦只生一個孩子的獨生子女政策。同時由于實行聯產承包責任制后農民生活較以前有了較大幅度的提高，他們的生育欲望有所擴張，而“大躍進”及三年困難時期后補償性生育的人口也開始進入育齡階段，因此這一時期人口出生率、自然增長率、總和生育率都有所反彈。在這樣的背景下，開始在全國推行緊縮的一胎化政策，也就是“獨生子女”政策。6.計劃生育政策的調整階段(1984年～1991年)由于實行的“一孩”政策與廣大群眾的生育意愿嚴重沖突，使中國的計劃生育工作成為“天下第一難”。在實施“一孩”政策中，為達到人口控制目標，采取了許多行政、經濟等強迫手段，產生了很多負面效應。

為了縮小政策與生育意愿的差距，緩和干群矛盾，1984年4月13日中央轉發了《關于計劃生育情況的匯報》的七號文件，文件要求進一步完善當前計劃生育工作的具體政策。

主要是:①在農村繼續有控制地把口子開得稍大一些，按照規定的條件，經過批準，可以生二胎;②堅決制止大口子，即嚴禁生育超計劃的二胎和多胎;③嚴禁徇私舞弊，對在生育問題上搞不正之風的干部要堅決予以處分。即所謂的“開小口子，堵大口子”。

1988年3月，中央政治局召開常委專門會議，討論并原則同意國家計生委的《計劃生育工作匯報提綱》。會議規定了現行計劃生育人口政策的具體內容:提倡晚婚晚育、少生優生，提倡一對夫婦只生育一個孩子;國家干部和職工、城鎮居民除特殊情況經過批準外，一對夫婦只生育一個孩子;農村某些群眾確有實際困難，包括獨女戶，要求生二胎的，經過批準可以間隔幾年以后生第二胎;不論哪種情況都不能生三胎;少數民族地區也要提倡計劃生育，具體要求和做法可由有關省、自治區根據當地實際情況制定。7.多樣化的生育政策時期(1991年～2014年)

1991年5月14日，中共中央國務院根據實際生育控制能力與政策間的差距，實事求是地做出了《關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》。切合實際地將1991年～2000年人口計劃控制目標定在年均自然增長率為12.50?以內，即總人口2000年末控制在13億以內。

2001年12月29日頒發了《中華人民共和國計劃生育法》(2002年9月1日施行)，將原有的政策性規定法律化為:“國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女;符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定?！?根據社會發展水平、城鄉結構和地域民族特征，各省市制定了地方計劃生育條例，形成了現行的生育政策格局。概括起來為:①城鎮地區和北京、天津、上海、重慶、江蘇、四川等六省、市的農村，基本實行漢族居民一對夫婦生育一個孩子;②除上述六省、市外，有五個省、區規定可以生育兩個孩子;有19個省、區規定第一個孩子是女孩時，間隔幾年可以再生育一個孩子，簡稱一孩半政策;③有29個省、市、區規定夫婦同為獨生子女的，可以生育兩個孩子;其中有七個省還規定農村夫婦一方為獨生子女間隔幾年可以生育兩個孩子;④各地條例還對少數民族、殘疾、再婚、歸僑、特殊職業等各種情況作出具體規定，可以生育兩個或更多的孩子。

根據以上60多年來新中國人口政策的變遷，這里可以根據中國現在的社會現狀預測下未來將會采取什么樣的人口政策。

在經歷了迅速從高生育率到低生育率的轉變之后，我國人口的主要矛盾已經不再是增長過快，而是人口紅利消失、臨近超低生育率水平、人口老齡化、出生性別比失調等。國內20多位頂尖人口學者歷經兩年研究指出，我國的人口政策亟待轉向，尤其是生育政策應該調整。在中國發展研究基金會上月底發布的報告《人口形勢的變化和人口政策的調整》中，這些學者建議，我國應實施“生育自主、倡導節制、素質優先、全面發展”的新人口政策。

二胎政策可以這樣理解：農村戶口的話，頭一胎是女的就可以生第二胎，但是前提條件是年滿28周歲的夫婦，否則兩胎要相隔四年才可以生第二胎。如果頭一胎是男的，無論是什么戶口都好，只能生一胎。這是漢族的基本情況。少數民族的政策是這樣的：少數民族人口是中國人口中的一個重要組成部分，少數民族的計劃生育政策也是中國計劃生育政策的重要組成部分。中國少數民族居住區一般人口密度較低，經濟文化比較落后。新中國建立以后，中國少數民族人口增長很快，為了少數民族的繁榮昌盛和民族素質的提高，近幾年來，在少數民族中也實行計劃生育。具體規定由民族自治地方和有關省、自治區根據國家的計劃生育政策精神，結合本地實際，制定本地的生育政策。針對計劃生育何時調整的問題，全國人大代表、國家人口計生委科學技術研究所所長馬旭表示，二胎放開政策涉及到計劃生育政策的調整問題，進入21世紀以來，我們國家現狀是開始出現了低生育水平。因此，國家根據人口狀況、經濟社會發展狀況進行調整，比如說黑龍江、遼寧、吉林等省市開始探索放開二胎，也就是從原來的雙獨可以生二胎，變化成單獨可以生二胎，但這主要是農村地區，馬旭認為可以開始逐步放開二胎生育政策。馬旭認為，中國二胎放開的調整路徑的核心是“分類”，馬旭說，中國不同省份的各方面狀況差別很大，比如遼寧、黑龍江、吉林，再比如上海、廣東，這些省份的經濟發展和人口都存在很大差異。因此應逐步分類，人口政策調整跟經濟人口數量構成等狀況掛鉤，絕對不能一刀切，應該是分類、分省份、分步驟逐步放開。馬旭認為，一線城市、發達城市、人口多的城市可以放緩。

專家研究認為，分區域分步放開“二胎”，可以避免同時全部放開帶來的人口大起大落，也可避免放開“單獨”帶來的花費時間較長、貽誤時機等問題。中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉介紹，學界通常用人口撫養比下降來定義人口紅利，根據聯合國的預測，中國的人口總撫養比于2011年跌至谷底，中國的人口紅利期已經結束。勞動力成本上升導致中國喪失部分勞動密集型產業優勢，就是人口紅利期結束的表現。在專家看來，調整生育政策可緩解20年后的高度老齡化局面，使中國再次獲得人口紅利。這一生育政策是當今中國人口與經濟、社會、資源、環境逐步實現可持續發展的要求,也是中華民族繁榮昌盛的需要,它既照顧了宏觀及其長遠利益,也照顧了微觀及其當前利益,縮小了國家和家庭在生育需要方面的差距,得到了絕大部分育齡群眾的支持,因而取得了史無前例的舉世公認的成就。

制定我國的人口政策是一項十分復雜的工作。這既由于影響和制約人口因素的復雜性,也由于人口能夠作用于其他因素的復雜性。因而,對于依據什么來制定我國人口政策的認識,在人口學界也有一些不同觀點。有的認為:中國現階段的人口政策,是在馬克思主義指導下,根據國家的人口數量、人口素質以及人口分布、年齡、性別構成等性質和社會經濟發展的需要而制定的;有的認為,任何統治階級在制定維護其統治地位和利益的人口政策時,總是從經濟與人口發展的相互關系、從人口與自然環境的相互關系以及從求得民族繁榮等客觀現實出發;還有的認為,要想制定出科學的和行之有效的人口政策,必須以科學理論為指導,綜合考慮各種客觀因素和人的心理因素。如果缺乏一定的依據,是不可能制定出科學的人口政策的。

這些看法雖然大同小異,但還是反映了強調的重點和視野涉及的范圍是不同的,有的強調要有科學理論的指導,有的側重從人口與經濟、人口與自然環境等國情出發,有的則提出要有利于民族的繁榮,有的提出要考慮人口的心理因素,等等。上述看法都是無可非議的,有一定道理的,因為制約人口政策制定的因素實在太多了,就是再增加一些也是能夠羅列出來的。問題是,哪些是主要的,哪些是必須考慮的,哪些是可以考慮也可以不考慮的,我們必須予以區分。

只有這樣,我們才能抓住人口政策的主要依據,考慮那些必須考慮的因素,從而使我國人口政策具有較強的科學性,既有利于民族的繁榮昌盛,也有利于經濟社會的可持續發展。必須主要依據以下三方面來制定我國的人口生育政策:馬克思主義人口理論和毛澤東、鄧小平人口思想和科學發展觀是我國制定人口生育政策的思想理論依據。任何政策的制定都是在一定的思想理論指導下進行的。有什么樣的思想認識路線,就會制定出什么樣的政策來。我國的人口生育政策就是在馬克思主義人口理論和毛澤東、鄧小平人口思想的指導下制定出來的。馬克思主義人口理論和毛澤東、鄧小平人口思想不是就人口談人口,而是運用唯物論的方法,把人口現象、人口運動及其整個過程放到生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑的矛盾運動中加以考察,從而既科學地闡明了人口自身的發展規律,也闡明了人口與經濟、人口與社會的發展規律,在此基礎上,提出了著名的兩種生產理論、人多也好也壞的兩點理論、人口非控制不行的理論、中國是大國也是小國的理論、人均是主要尺度的理論,為我們認識和解決中國人口問題,為我們制定出一個符合中國實際需要的人口生育政策提供了思想理論基礎;同時,也為我們在人口問題上統一全國人民的思想認識提供了有力的理論武器。

我國人口、經濟、社會、資源、環境的現狀及其交互作用后可持續發展的需要,是制定我國人口生育政策的客觀國情依據任何一個國家的人口生育政策,都是從自己的國情及其需要出發而制定出來的。我國是世界上第一人口大國,人口基數大、素質偏低;經濟較為落后,底子薄,人均收入低于世界平均水平很多;各種社會設施和社會福利的人均水平處于世界平均水平以下;各種資源總量可觀,但是總的人均水平則歸于世界上最低行列;自然環境雖然空間較大,但是適宜于人類生存的環境相對緊張,環境的人口承載力已接近飽和。

我們的經濟、社會、資源、環境已經承受了來自人口的巨大壓力,我們不能再繼續加壓了。擺在我們面前的任務是:承認現實,在已有國情的條件下尋求快速發展的路子。在人口方面,要盡量減少出生人口數量,提高人口素質;在經濟方面,在充分利用和發揮勞動力資源優勢的同時,大力采用最新技術,以盡快提高社會平均勞動力生產率水平;在社會方面,改善社會設施,增進福利水平,不斷提高人們的生活質量;在資源方面,節約資源,提高資源利用率,在開發新資源的同時轉變經濟的增長方式,提高單位資源的貢獻率;在環境方面,合理人口分布,減少污染或破壞,大力發展環保產業,使生態得以平衡,并處于良性循環狀態。

以上國情諸多要素的發展并不是孤立的,而是相互聯系、相互制約、相互依賴,其中特別是人口要素,既與經濟有著密切的關系,又與社會有著密切的關系,既與資源有著關系,又與環境有著關系,人口的數量過多和素質偏低的現狀正在通過許多途徑給經濟、資源、環境以不良的影響。我國國情的現狀和未來發展趨勢以及人口與經濟、社會、資源、環境的可持續發展都要求我們制定一個控制人口增長,提高人口素質的人口政策。

絕大多數人的生育觀念定勢及其可塑性是制定我國人口生育政策的社會心理依據生育觀念是人們生育需求的反映。生育需求即生育動機,有經濟的、社會的、精神的、宗族的、夫妻之間的等等多個方面。

由歷史和現實諸多因素形成的人們生育觀的定勢,雖然是我們制定人口政策的出發點,但不是我們制定人口政策的決定點和最后臨界點。人們生育觀的可塑性和生育極限性才是我們制定人口政策的決定點和最后臨界點。從出發點到最后臨界點的人們生育觀的可塑性是有較大幅度的。我們決定人口政策內容及其量點究竟在較大幅度的哪一點上? 對此,我認為,在控制人口過速增長方向已定的條件下,主要就決定于經過努力工作后人們心理的承受能力了。能承受得了,我們的人口生育政策最終就能落實,也會有很好的政策效果。承受不了,就會造成諸多矛盾,出現各種阻力,人口生育政策就不能完全落實,政策效果也不會是理想的。因此,我們在制定人口政策時,要認真考慮人們生育觀的可塑性和人們的不斷變化著的心理承受能力,在執行人口政策時,要從育齡群眾現實需要出發,采取多種措施,急人所急,幫人所需,不斷加大人們生育觀的可塑性,提高他們對人口生育政策在心理上的承受能力。只有這樣,我們的人口生育政策才是從實際出發的,才會得到絕大多數人的擁護,也才能順利地得到貫徹執行。

世界上一切事物都處在發展和變化之中，作為影響和指導人口再生產過程的生育政策也是如此。生育政策與其他任何社會經濟政策一樣，它的穩定具有相對性，沒有絕對穩定不變的社會性政策。因此，人口生育政策的調整、完善、發展和變化是正常的、符合事物發展客觀規律的。

這種在動態中不斷調整和完善人口生育政策思想,早在1981年中共中央《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》中就已明確坦言：“如果不從現在起用三、四十年特別是最近二、三十的時間普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，控制人口的增長，??這將會大大增加實現四個現代化的困難，造成人民的生活很難有多少改善的嚴重局面”。1984年初中共中央書記處在一次研究人口向會議上也指出：“黨的政策不能脫離實際?，F行的計劃生育政策，仍是一個歷史階段的政策，今后，隨著我國經濟，文化水平等方面的提高，還可以進一步加以完善”。因此，穩定現行生育政策不是永遠的，到下一個世紀的某個歷史階段現行生育的政策肯定會進一步完善，成為影響和指導人口再生產過程具有強大生命力的生育政策。完善后的人口生育政策，將在許多方面繼承現行生育政策的符合人口再生產的質和量規律要求的內容，將得到城鄉廣大人民和育齡群眾的擁護和支持，人們會更加自覺地按照政策要求行事，人口過程將會更加協調和自然。它不但會促進中華民族的進一步繁榮昌盛，而且還會給中國經濟、社會、資源、環境的可持續發展提供更好的人口條件。

第五篇：新中國休假制度之變遷

新中國休假制度之變遷

勞動時間的縮短和休假時間的延長是人類文明的大趨勢。在這方面，美國走在世界前列。企業家亨利·福特早在1926年，就在其汽車公司實行每周五天工作制。他認為，工人有更多的休息時間，就可以花費更多的錢，對經濟發展大有好處。一些企業仿效，使五天工作制迅速在美國傳開。1930年代，美國經濟出現大蕭條，通過一周工作40小時的新勞動法規，將五天工作制固定下來。1940年代，世界上一批發達國家也相繼采用。

中華人民共和國成立時，在第一屆政治協商會議上通過的《共同綱領》中規定，將干部職工的工作時間限定在每天8小時至10小時，沒涉及每周工作多少天，實際上每周只休息一天。在50、60年代，加班加點是常事。

1979年，國家科委政策研究室胡平參加聯合國組織的科技方面的國際會議，發現很多歐美國家，乃至一些并不發達的國家，每周工作五天，聯合國僅工作四天半。1982年，國家科委成立中國科學技術促進發展研究中心，胡平先后擔任副主任、主任，他提出了實行五天工作制。于是1986年5月成立了縮短工時課題組，組長楊果，成員有吳志純等。課題組先后對全國上千個企業進行抽樣調查，并對299個大中型工業企業和223個商業企業的調查數據進行了統計分析。還對北京、上海、天津等十幾個城市進行典型調查和案例分析，開展了社會意向調查。他們研究了發達國家短工時的效率、能效比，帶來的沖擊和已有的經驗，我國工作時間的利用程度，人們對縮短工時的心理接受度，學校、醫院等公共事業該如何應對，各地的不同情況，第三產業市場承接力等。他們得出的結論是：我國屬于世界上少數幾個工時較長的國家。美、英每人年平均工時1850小時，法國1650小時，等等。中國為2448小時，還是世界上沒有帶薪休假制的4個國家之一。即使實行五天工作制，每年帶薪休假20天，中國年工時量仍超過發達國家一個半月以上。國外推行五天工作制需要一定的過渡時間。美國和蘇聯用了20多年。東歐各國用了十幾年時間。我國著手縮短勞動工時，在2000年以前可在全國實現。

當時，在北京密云機床研究所、阿城繼電器廠等實施五天工作制試點，這些企業在縮短工時之后，企業內部進行了調整，一、二、三線職工的比例趨向合理，職工的生產勞動積極性均有很大提高，產值、利稅等經濟指標也有很大提高。

國家科委1988年提出的建議，引起了中央的關注。國家科委只有建議權，具體主管勞動工時問題的是勞動部。90年代，國務院要求勞動部把研究縮短工時的方案提上議事日程。1992年，勞動部也通過外交部收集到136個國家的工時情況，了解到世界主要國家實行的都是一周40小時工時制。于是，他們提出了“縮減一天工時”和“縮減半天工時”兩種方案。他們最初認為，從每周工作48小時減為40小時，步子邁得太大，主張先減到44小時。對于一些特殊行業來說，半天的工時難以安排，于是向國務院報了一個變通方案。1994年2月3日，國務院發布第146號令，實施每周工作44小時的工時制度，自3月1日起，當月第一周星期六和星期日休息，第二周星期日休息日，依次循環。當時，勞動部進行跟蹤調查。結果機關、事業單位落實得最好，最苦最累的一線生產崗位落實最差。

這時，國內出現了企業工人大批下崗的現象。為了增加就業崗位，緩解部分工人下崗問題，國務院領導提出繼續改革，將每周工作44小時進一步縮短到40小時。1995年3月25日，國務院令再次宣布，自當年5月1日起，全國實行5天工作制。從此雙休日成為中國人生活的一部分。當然，許多進城務工的農民，還沒有享受到這一權利。（丁東 作者為山西社科院研究員）

中國休假制度小史

在古代，春節、端午、中秋三大節是傳統節假日。

漢朝到隋朝，官定假日為5天休假一次，稱“休沐”（休息和洗頭的日子）。唐宋時期，繼承南北朝時南方地區的“旬假”、“旬休”制度，即每月第10天、第20天和最后一天各休假一天。此外，政府還規定官員在一些傳統節日、宗教節日、孔子生日等享受休閑的福利。明清時期，取消旬休（但有長假可休），只有3個官方認定的主要節慶假日，即春節、冬至和皇帝誕辰。但春節的假期可長達一個月。

1902年8月15日，朝廷頒布章程其中規定全國的中等、高等學堂，一律實行星期制，逢星期天休息。民國時期，引進西方休假制度，把星期天定為官定假日。