第一篇：貴州省閑置土地情況調(diào)研報告

貴州省閑置土地情況調(diào)研報告

貴州省國土資源廳土地利用處

為提高土地資源節(jié)約集約水平，提升土地資源供給能力與水平，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，國家將閑臵土地問題解決提升到了十分重要的高度，今年國務(wù)院將安排對2009年——2015年土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管網(wǎng)上顯示的疑似閑臵土地進(jìn)行督察督導(dǎo)。我省一直以來對閑臵土地清理十分重視，2016年全省產(chǎn)業(yè)園區(qū)工作推進(jìn)會對閑臵土地清理提出了要求，黃家培副省長也多次作了指示。為作好閑臵土地清理處臵準(zhǔn)備工作，根據(jù)貴州省國土資源廳黨組安排，土地利用處組織相關(guān)事業(yè)單位在全省開展了閑臵土地調(diào)研，重點對畢節(jié)市、遵義市進(jìn)行了實地調(diào)研，并組織全省對網(wǎng)上顯示的2009年以來疑似閑臵土地逐宗進(jìn)行了清理核實，摸清了閑臵土地的底數(shù)、分析了閑臵土地的成因，提出了2016年解決閑臵土地問題的建議，擬定了下一步閑臵土地清理處臵工作打算。現(xiàn)將調(diào)研情況匯報如下：

一、閑臵土地基本情況

經(jīng)對土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管網(wǎng)上顯示的疑似閑臵土地逐宗清理核實，網(wǎng)上顯示疑似閑臵土地518宗，面積1751.9023公頃，其中真實閑臵類土地183宗，面積601.6283 公頃，面積占34.34%；非真實閑臵類土地335宗，面積1150.27公頃，面積占65.66%。土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管網(wǎng)上顯示批而未供土地30382.53公頃。真實閑臵土地各年度分布為：2011年1宗，面積5.0662公頃；2012年2宗，面積11.1722公頃；2013年3宗，面積3.3795公頃；2014年96宗，面積347.9138公頃；2015年81宗，面積234.0966公頃，主要集中在2014年、2015年，面積分別占57.83 %、38.91 %。真實閑臵土地地區(qū)排序分別為：畢節(jié)市118 宗，面積 362.8444公頃；銅仁市18宗，面積90.3113公頃；安順市17宗，面積69.0038公頃；遵義市14宗，面積27.7416公頃；黔南州8宗，面積25.2512公頃；六盤水市4宗，面積20.2302公頃;黔西南州4宗，面積6.2457公頃；

非真實閑臵土地各年度分布為：2009年4宗，面積10.3724公頃；2011年2宗，面積30.5722公頃；2012年8宗，面積18.4411公頃；2013年30宗，面積103.6347公頃；2014年53宗，面積182.4214公頃；2015年238宗，面積804.8322公頃，主要集中在2015年。非真實閑臵土地最多的為畢節(jié)市。

二、真實閑臵土地形成原因

（一）政府原因

1、征地拆遷難。一些地方政府因急需通過土地出讓獲得出讓金用于各項事業(yè)發(fā)展，往往采取先生地出讓再進(jìn)行征地拆遷，導(dǎo)致征地拆遷時間計入土地出讓開發(fā)時間，造成土地閑臵。而目前征地拆遷難度較大，一般有以下幾個原因：一是我省現(xiàn)行的征地補(bǔ)償安臵標(biāo)準(zhǔn)是按2010年統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)計算，農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，農(nóng)民思想工作難做，阻工現(xiàn)象頻發(fā)；二是地方政府征地拆遷資金常不到位，安臵補(bǔ)償不到位，導(dǎo)致征地拆遷進(jìn)展緩慢，未能在約定期限交地，使土地多年閑臵。

某一商務(wù)金融用地，拆遷未完成，農(nóng)民阻工而閑臵

某一倉儲用地，農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，不具備開工條件。

政府資金不到位，土地未征收完，無法按期開工

政府資金不到位，土地未征收完，無法按期開工

2、規(guī)劃調(diào)整頻繁。“十二五”期間，我省實施工業(yè)化、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)發(fā)展速度快、交通條件變化大、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)層出不窮，導(dǎo)致各地城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局不斷調(diào)整。而我省目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于以“地”謀發(fā)展階段，地方政府對土地財政依賴性強(qiáng)，形成極強(qiáng)的賣地沖動，導(dǎo)致一些開發(fā)條件不成熟、規(guī)劃設(shè)計不完善的土地出讓給了開發(fā)商。開發(fā)商拿地之后，由于相關(guān)規(guī)劃不健全，土地開發(fā)條件和基礎(chǔ)不完備，無法達(dá)到開發(fā)所需求的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃條件，開發(fā)商只能被動閑臵土地。

商貿(mào)城用地，因城市規(guī)劃調(diào)整而閑臵

遵義縣共青湖住宅用地20.80公頃，因地塊位于飲用水源保護(hù)區(qū)不能進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，需調(diào)整區(qū)位而閑臵。

3、土地儲備融資抵押。我省地方政府為了從土地上獲得開發(fā)資金，紛紛成立了土地儲備機(jī)構(gòu)，將土地儲備作為融資的重要平臺，大量的儲備土地作為抵押物抵押給銀行等金融機(jī)構(gòu)，貸款為地方建設(shè)提供資金，只有少部分用于抵押土地開發(fā)。由于抵押時間較長，導(dǎo)致土地閑臵。

4、招商引資良莠不分。

現(xiàn)行政績考核機(jī)制對土地招商功能過分依賴。在“以GDP為綱”的發(fā)展觀及現(xiàn)行行政考核體制下，政績工程頻出，地方政府不顧出讓土地的實際狀況，以土地作為承諾進(jìn)行招商引資，以期推動本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在投資商圈地得越大越好的心態(tài)影響下，掀起了大范圍的“圈地?zé)帷薄Ｔ儆捎谖沂「黝悎@區(qū)過多，供過于求，而各地政府又急于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致各地招商引資惡性競爭，以土地為主的各類優(yōu)惠政策層出不窮，“饑不擇商”，招商引資良莠不分，有的是為炒地皮、囤土地而來，有的是為享受優(yōu)惠政策而來，有的是為借土地用于貸款而來，為真正發(fā)展而來的為數(shù)不多。

（二）企業(yè)原因

1、資金乏力。貴州經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，導(dǎo)致各地招商引資來的多是經(jīng)濟(jì)實力不強(qiáng)的開發(fā)商，如國家大力支持畢節(jié)試驗區(qū)以來，開發(fā)商涌向畢節(jié)試驗區(qū)各園區(qū)，通過掛牌出讓方式取得地塊使用權(quán)之后，由于自身資金不足，周轉(zhuǎn)困難，加之近幾年銀行收緊銀根，貸款困難，得了土地后無資金開發(fā)，開發(fā)商只有到處找投資合作者開發(fā)。找不到合作者的開發(fā)商，便將土地閑臵。

某房開用地企業(yè)無資金投入導(dǎo)致閑臵

某家具城，因企業(yè)無經(jīng)濟(jì)投資而閑臵

2、經(jīng)濟(jì)下滑。近幾年全國經(jīng)濟(jì)下行，房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，樓房庫存大，銷售困難，去庫存的壓力較大，企業(yè)取得土地后，若實施開發(fā)建設(shè)將面臨難以銷售的情況，企業(yè)存在觀望等待的想法，停止新樓盤開發(fā)，將已取得的土地閑臵起來，期待市場回暖。

某房地產(chǎn)用地，因市場低迷，公司投資信心不足而閑臵

3、土地炒賣。一些開發(fā)商利用貧困地區(qū)招商引資的優(yōu)惠條件和土地價位偏低，取得一塊土地后，對其投入盡可能少的資金，然后拿這塊土地抵押后繼續(xù)購入新的土地，如此循環(huán)，以有限的資金取得了更多的土地，他們看中的不是土地的產(chǎn)出效應(yīng)，而是土地的升值效應(yīng)，從而造成了土地利用率低下、土地閑臵。

某一6.8公頃房開用地經(jīng)濟(jì)糾紛，地塊被法院查封

4、法院查封。有的開發(fā)商將土地進(jìn)行低押貸款，貸款資金用于其它經(jīng)營，無力還貸，土地被法院查封而閑臵。

某一3.3公頃工業(yè)用地因勞動糾紛被法院查封

某房開用地，因經(jīng)濟(jì)糾紛被法院查封

（三）體制原因

除政府、企業(yè)具體成因外，現(xiàn)行土地管理體制也在一定程度上導(dǎo)致了土地閑臵。

1、集中批地，報多用少，形成大量批而未供土地。我國現(xiàn)階段土地利用管理的基本特征是“規(guī)劃”與“計劃”并舉，“規(guī)劃”偏重于空間，“計劃”偏重于數(shù)量。土地利用計劃指標(biāo)按年度逐級下達(dá)，且該指標(biāo)必須當(dāng)年用完，未用完的用地指標(biāo)不能結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度，形成了現(xiàn)行的土地審批制度基本特征是國家和省集中批地，縣市“零售”供地。國務(wù)院和省政府在批地時主要根據(jù)計劃指標(biāo)確定用地規(guī)模，往往缺乏項目實際用地需求數(shù)據(jù)的支撐。一些地方政府為了不“浪費(fèi)”當(dāng)年下達(dá)的土地利用年度計劃指標(biāo)，即使沒有真實的用地需求，也會想盡辦法，將用地指標(biāo)在當(dāng)年用完，導(dǎo)致市、縣（區(qū)）政府普遍存在“先從鍋里撈到碗里再說”的思想，因而千方百計向國家和省爭取建設(shè)用地計劃，盡可能多的報批建設(shè)用地，部分地方政府部分地方還將報批新增建設(shè)用地的數(shù)量作為衡量各級政府和國土資源管理部門政績的依據(jù)之一，獲取的用地計劃指標(biāo)供應(yīng)不出去，但為了不影響下一年度的指標(biāo)申報總額，往往先將剩余指標(biāo)批轉(zhuǎn)征用，過度出讓土地，而后閑臵待用，導(dǎo)致各級地方政府重土地審批、輕土地利用和監(jiān)管，形成了土地批多用少的現(xiàn)實情況。2011年以來，我省累積批而未供土地3萬公頃。

2、建設(shè)用地批后監(jiān)管涉及部門多，協(xié)調(diào)不暢。建設(shè)用地批后監(jiān)管涉及國土資源、發(fā)改、規(guī)劃建設(shè)等職能部門，政府和相關(guān)職能部門受現(xiàn)行建設(shè)用地審批方式和職能分工的影響，容易出現(xiàn)溝通協(xié)調(diào)不暢，缺少協(xié)同機(jī)制，難以形成合力的現(xiàn)象。政府往往把主要精力放在了項目用地的審批上，注重對非法占地進(jìn)行查處，對建設(shè)用地批后監(jiān)管工作重視程度不夠，忽視對取得了土地使用權(quán)的“合法”土地的用地過程進(jìn)行全程動態(tài)跟蹤管理，造成建設(shè)用地監(jiān)管措施的實施效果不理想，給閑臵土地的形成留下了空間。

3、人員不足。我省各地國土資源部門中負(fù)責(zé)批后監(jiān)管的都是用地管理科（股），在負(fù)責(zé)建設(shè)用地管理的同時，還負(fù)責(zé)土地利用管理，任務(wù)重，工作量大，但一般科（股）只用2-3人，工作量和人員配臵不匹配，監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員嚴(yán)重不足，造成監(jiān)管工作的缺失。

三、非真實閑臵土地形成原因

（一）資料不全。土地市場動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)對動工的認(rèn)定，需提供項目動工的施工許可證才能上傳，否則就無法通過。在招商引資項目簽訂投資協(xié)議后，企業(yè)資金一經(jīng)到位，企業(yè)用地就會啟動。而建設(shè)規(guī)劃部門對辦理施工許可證存在矛盾問題，導(dǎo)致企業(yè)無法提供動工資料。

遵義奧克明豐環(huán)保建材有限公司取得遵義縣5.0807公頃工業(yè)用地，已竣工投產(chǎn)，土地市場動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)上為疑似閑臵土地，實際因無法錄入施工許可證造成疑似閑臵，實際不閑臵。

（二）業(yè)務(wù)不熟。一些縣市土地市場動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)信息錄入員對信息錄入業(yè)務(wù)不熟，造成一些已開工或竣工項目因信息不及時錄入而顯示為閑臵土地。

遵義輝亞臵業(yè)投資有限公司3.722公頃普通商品住房用地已經(jīng)開工建設(shè)，不存在閑臵現(xiàn)象，但因信息不及時錄入，在土地市場動態(tài)網(wǎng)上顯示為疑似閑臵土地。

四、閑臵土地處理建議

閑臵土地處臵涉及到政府多個職能部門和用地單位，需要政府主導(dǎo)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，才能順利促進(jìn)閑臵土地處臵。提出相關(guān)建議如下：

（一）真實閑臵土地處理建議

1、及時向政府匯報，抓緊處置閑置土地。主動向政府匯報，采取“政府主導(dǎo)，國土牽頭，部門協(xié)作”機(jī)制，針對供而未用造成閑臵土地的原因進(jìn)行分類處理。

2、維護(hù)農(nóng)民利益，加快征地拆遷進(jìn)度。在綜合考慮連貫性、一致性、穩(wěn)定性的前提下，采取合理調(diào)整征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、獎勵、預(yù)留安臵發(fā)展用地等方式，化解征收工作中的一些矛盾，保障廣大人民群眾的合法權(quán)益，解決土地征收拆遷難的問題。同時，在以后的土地供應(yīng)上要力爭做到“凈地、熟地”出讓，實現(xiàn)“土地權(quán)利清晰、安臵補(bǔ)償落實到位、沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛、具備動工開發(fā)所必需的其他基本條件”的要求，從而保證能按合同約定交付土地，為企業(yè)的投資建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

3、區(qū)位調(diào)整。國土資源部辦公廳《關(guān)于畢節(jié)試驗區(qū)國土資源差別化政策綜合改革試點方案的復(fù)函》（國土資廳函[2013]192號）同意畢節(jié)試驗區(qū)開展國土資源差別化政策綜合改革試點。《畢節(jié)試驗區(qū)國土資源差別化政策綜合改革試點方案》第9項方案是“已批準(zhǔn)的國有建設(shè)用地，由于相關(guān)規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等原因，為提高土地使用效率，可按規(guī)劃作區(qū)位調(diào)整”。因此，畢節(jié)市可對因規(guī)劃調(diào)整而閑臵的土地進(jìn)行區(qū)位調(diào)整。其它市州參照實行。

4、規(guī)范土地抵押融資。對于因土地抵押融資而閑臵的土地，各地要將土地已抵押融資資金用于土地開發(fā)，消除已抵押土地閑臵現(xiàn)象。今后要按照《財政部國土資源部中國人民銀行銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜[2016]4號）規(guī)定，不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款。

5、建立閑臵土地處罰預(yù)警機(jī)制。無償收回作為一種對依法取得土地使用權(quán)的企業(yè)非常嚴(yán)厲的行政處罰手段，該手段不僅在現(xiàn)實中難以實施，而且其使用可能會產(chǎn)生一系列負(fù)面影響，包括損壞投資環(huán)境、打擊土地市場、影響地方財政、拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加處臵成本等方面。因此，在對因企業(yè)原因閑臵土地進(jìn)行處罰前，給予企業(yè)一個緩沖期，實行閑臵土地處罰預(yù)警機(jī)制。因企業(yè)原因閑臵土地的，對企業(yè)進(jìn)行約談，講明《閑臵土地處臵規(guī)定》，下達(dá)閑臵土地限期開工建設(shè)通知。不按期開工的，對閑臵一年以上的土地依法收取閑臵費(fèi)，對閑臵二年以上的土地依法收回。

6、加快土地司法糾紛處理進(jìn)度。各地政府要協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厮痉ú块T，對因法院查封而閑臵的土地，要加快司法處理進(jìn)度，按法院判決及時處臵查封土地。

7、加強(qiáng)政府相關(guān)部門之間的協(xié)同合作，減少造成土地閑臵的政府因素。閑臵土地的形成往往涉及多個政府部門，如規(guī)劃修改調(diào)整、地質(zhì)地貌不明、土地他項權(quán)利不清、水電路不通、拆遷不完全等原因，都會造成征地拆遷難度大，遲遲無法達(dá)到交付要求，無法及時供地，形成閑臵土地；工業(yè)項目的立項審批、規(guī)劃許可、環(huán)境影響評價等程序，所需時間長，增加了土地閑臵的可能性。因此，需要加強(qiáng)發(fā)改、經(jīng)信、規(guī)劃、建設(shè)、財政、商務(wù)、監(jiān)察、環(huán)保、交通等多個部門之間的信息共享與協(xié)調(diào)合作，將對政府因素對造成土地閑臵的影響。閑臵土地的清理處臵涉及到土地征收、土地交付、項目建設(shè)等各個方面，是系統(tǒng)性、綜合性較強(qiáng)的工作，涉及到各級政府、財政、規(guī)劃、住建、村組等較多的部門，需要進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各級各部門職責(zé)、時間、任務(wù)，做好信息互通，齊抓共管，建立閑臵土地清理處臵的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。

8、加強(qiáng)動態(tài)巡查力量。土地利用動態(tài)巡查是近年來新增的日常監(jiān)管工作，是一項全新系統(tǒng)工程和管理模式，流程長、環(huán)節(jié)多、監(jiān)管難、人員少，且涉及到政府多個職能部門和用地單位，為便于協(xié)調(diào)各職能部門之間的工作關(guān)系，切實改變“重供地審批、輕利用監(jiān)管”的局面，強(qiáng)化單位相互協(xié)作配合的聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制、動態(tài)巡查和跟蹤監(jiān)管機(jī)制，全力做好土地利用動態(tài)巡查監(jiān)管工作，建議設(shè)立“國有建設(shè)用地批后監(jiān)管協(xié)調(diào)小組”，小組由各地耕地保護(hù)科、土地執(zhí)法部門、土地利用科組成，具體負(fù)責(zé)建設(shè)用地批后監(jiān)管的日常工作。

9、向國土資源部建議，改革土地利用年度計劃指標(biāo)制度，強(qiáng)化規(guī)劃的作用。土地利用年度計劃指標(biāo)制度是閑臵土地產(chǎn)生的重要原因之一。建議改革土地利用年度計劃指標(biāo)制度，弱化土地利用年度計劃指標(biāo)的作用，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃在土地管理中的作用，如果符合規(guī)劃，審批只需要確認(rèn)是否符合用地規(guī)模控制指標(biāo)。如果不符合規(guī)劃，若用地方能出示可以調(diào)整規(guī)劃的文件，視為符合規(guī)劃的情況，但要辦理規(guī)劃變更核準(zhǔn)手續(xù)；若用地方不能出示可以調(diào)整規(guī)劃的文件，視為不符合規(guī)劃，建議另外申請用地，或者要求用地者申請規(guī)劃調(diào)整許可后在申請審批。用多少，其權(quán)限下放給各級政府，在不違反規(guī)劃的前提下，給地方政府較大的自由度，地方政府可以根據(jù)城市發(fā)展實際情況和建設(shè)用地實際需求，決定用地的時機(jī)和規(guī)模，上級管理部門注重規(guī)劃的實施監(jiān)管，有利于更加充分有效地利用土地，預(yù)防閑臵土地的產(chǎn)生。

10、建立加強(qiáng)批后監(jiān)管長效機(jī)制。加快完善建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，在實現(xiàn)省、市、縣、鎮(zhèn)四級聯(lián)網(wǎng)的同時，加快各相關(guān)業(yè)務(wù)單位、環(huán)節(jié)的聯(lián)網(wǎng)；加快土地使用權(quán)證和地上建筑物產(chǎn)權(quán)證兩個發(fā)證單位的聯(lián)網(wǎng)；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)監(jiān)測信息，市縣對土地供地和開工、竣工等開發(fā)利用情況的全程監(jiān)管。采取在合同約定動工前2個月發(fā)出開工提醒、違約告知、開展約談等多種方式，做到早提醒、早發(fā)現(xiàn)、早處臵，形成預(yù)防機(jī)制。對于在監(jiān)測系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)的長期在多處拿地并蓄意囤地的開發(fā)商，建立開發(fā)商“黑名單”制度，全國聯(lián)網(wǎng)共享，對其采取重點監(jiān)視并通過強(qiáng)制手段限制其拿地開發(fā)，有效遏制開發(fā)商蓄意囤地的行為。

（二）非真實閑臵土地處理建議

1、加快完善相關(guān)手續(xù)。相關(guān)部門要加快補(bǔ)辦施工證，抓緊收集整理相關(guān)資料，及時在土地動態(tài)網(wǎng)上錄入資料，上傳至土地市場動態(tài)監(jiān)測和監(jiān)管系統(tǒng)，消除實際不閑臵土地在土地市場動態(tài)監(jiān)測和監(jiān)管系統(tǒng)上閑臵現(xiàn)象。

2、加強(qiáng)信息錄入人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。對于土地市場動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)業(yè)務(wù)不熟的信息錄入人員，各地要請電腦專業(yè)人員對信息員進(jìn)行培訓(xùn)，熟練掌握土地市場動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)信息錄入技術(shù)，及時錄入信息，消除實際不閑臵土地網(wǎng)上閑臵現(xiàn)象。

五、下一步工作打算

我省各縣（市、區(qū)）按照省廳部署對疑似閑臵土地逐宗清理時，已對每宗真實閑臵土地和非真實閑臵土地擬定了初步整改方案，具備了全面整改條件。因此，擬定下一步工作打算如下：

（一）全面整改。7月-8月全面開展真實閑臵土地和非真實閑臵土地整改，將易于整改的全部整改完，并在網(wǎng)上消除相對應(yīng)的土地閑臵現(xiàn)象。

（二）處臵攻堅。9月-10月對于全面整改階段尚未能整改的疑難雜癥閑臵土地，深入企業(yè)了解內(nèi)情，省、地、縣共同會商，逐宗擬定整改措施，掛牌督辦。

（三）政策咨詢。對攻堅階段仍未能整改的閑臵土地，在國土資源部進(jìn)行閑臵土地督察督導(dǎo)期間，向部領(lǐng)導(dǎo)及其專家咨詢，尋求解決的政策措施。

2016年6月

第二篇：閑置土地調(diào)研報告

閑置土地成因暨合理利用調(diào)研報告

[摘 要]通過對****鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地閑置調(diào)查的統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)均出現(xiàn)不同程度的土地閑置現(xiàn)象并且從農(nóng)村閑置土地的概念入手，分析了閑置土地的危害、成因和對策，實現(xiàn)農(nóng)村閑置土地的盤活利用。并積極推動土地流轉(zhuǎn)和土地租賃，做到最大化利用閑置土地。

[關(guān)鍵詞]盤活閑置土地 成因 適度利用

參與人：王**** 王**** 土地是民生之本、發(fā)展之基、財富之母，關(guān)系國計民生，支撐千家萬戶，影響千秋萬代。我國土地，尤其耕地資源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口，我們面臨的人多地少的矛盾是極為尖銳和突出的。“寸土寸金”，在我國廣為流傳、家喻戶曉。一方面說我國土地稀缺，應(yīng)當(dāng)珍惜；另一方面，土地卻被任意浪費(fèi)。土地閑置現(xiàn)象就是當(dāng)前其中一個突出的問題。

節(jié)約集約用地，是當(dāng)前嚴(yán)格土地管理，實施土地精細(xì)化管理的重要環(huán)節(jié)，也是土地參與國家宏觀調(diào)控，建設(shè)節(jié)約性社會，有效保障社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要措施之一。盤活閑置土地是節(jié)約集約用地的一項主要舉措。

一、閑置土地的概念

閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)

建設(shè)的建設(shè)用地。

專家學(xué)者認(rèn)為所謂“閑置土地”，是指空閑擱置而未得到利用的土地。通俗地說，閑置即拋荒。農(nóng)村閑置土地又可分為農(nóng)業(yè)閑置土地和非農(nóng)建設(shè)閑置土地。衡量農(nóng)地閑置與否，一般以主要農(nóng)作物的生長周期為準(zhǔn)。假若某塊農(nóng)田已拋荒半年以上，則就可稱其為閑置地。

二、土地閑置的危害

農(nóng)村土地閑置不僅浪費(fèi)了寶貴的土地資源，同時也加劇了人地矛盾。土地閑置將會導(dǎo)致耕地的質(zhì)量下降，因為一旦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停止后，裸露的田土抗蝕能力減弱，土壤物理性質(zhì)變差。一旦自然災(zāi)害發(fā)生，不僅使閑置土地的生產(chǎn)功能衰退甚至損失，同時對周邊非閑置土地資源也產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重的破壞，也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來極大的危害。

三、閑置土地基本情況及成因

*****鎮(zhèn)目前各類閑置土地約640余畝，多為農(nóng)業(yè)企業(yè)破產(chǎn)后的閑置及原各村居遺留的村小學(xué)及停產(chǎn)停業(yè)的工礦企業(yè)。結(jié)合發(fā)展歷史、使用現(xiàn)狀和閑置原因，具體分類如下：

（一）停產(chǎn)、拆遷后企業(yè)的閑置土地。

該類土地散落****鎮(zhèn)域內(nèi)各處，配套設(shè)施完善，水源、電力、交通、通訊等設(shè)施集約性強(qiáng)，生產(chǎn)成本相對較低。如萬和磚廠、強(qiáng)光磚廠等企業(yè)。

（二）低產(chǎn)低效的村小學(xué)類閑置土地。

這類類閑置主要屬于****鎮(zhèn)原各個村小學(xué)及老村委會等土地，經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計此類閑置共計土地約70畝。

（三）破產(chǎn)農(nóng)業(yè)企業(yè)的閑置土地。

該類企業(yè)在擴(kuò)大生產(chǎn)過程中，規(guī)模租用土地，超出現(xiàn)有生產(chǎn)能力和市場容納空間，導(dǎo)致資金鏈條中斷，規(guī)模生產(chǎn)難以維系，不得不縮減破產(chǎn)，形成閑置土地，如朱玉星香菇生產(chǎn)基地、鄉(xiāng)約田園等企業(yè)。

（四）規(guī)劃調(diào)整后的閑置土地

由于城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃不統(tǒng)一，土地開發(fā)條件和基礎(chǔ)不完備，無法達(dá)到開發(fā)所需求的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃條件，只能被動閑置土地。如興隆村二社土地。

（五）農(nóng)民宅基地等農(nóng)村居民的閑置土地

由于城鎮(zhèn)化，近來城鎮(zhèn)打工、經(jīng)商或舉遷到城鎮(zhèn)生活的居民，仍然保留著原來的房產(chǎn)而無人居住，造成宅基地的閑置。部分地區(qū)在舊村改造過程中，村民搬進(jìn)了新住宅，而舊宅基地依舊存在，形成宅基地土地閑置。

四、閑置土地盤活建議

閑置土地盤活涉及到政府多個職能部門和用地單位，需要政府主導(dǎo)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，才能順利促進(jìn)閑置土地盤活。提出相關(guān)建議如下：

（一）樹立節(jié)約集約用地意識

土地是稀缺的不可再生的寶貴資源，節(jié)約集約利用土

地，直接關(guān)系著國家經(jīng)濟(jì)社會能否保持科學(xué)健康安全地可持續(xù)發(fā)展。大力宣傳土地國情、國策、國法，大力推廣各地節(jié)約集約用地的典型經(jīng)驗和做法，大力開展鎮(zhèn)村社三級干部土地法律法規(guī)專題教育培訓(xùn)，全面貫徹落實國家關(guān)于土地管理的一系列重大決定，引導(dǎo)公眾進(jìn)一步理解支持國土資源工作，為全面推進(jìn)節(jié)約集約用地奠定堅實的思想基礎(chǔ)和良好的輿論氛圍。

（二）提高土地利用的綜合效益

要按照節(jié)約集約用地的原則，在滿足功能和安全要求的前提下，重新審改現(xiàn)有各類工程項目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)項目設(shè)計、施工和建設(shè)用地審批必須嚴(yán)格執(zhí)行用地標(biāo)準(zhǔn)，對超標(biāo)準(zhǔn)用地的，要核減用地面積。要充分認(rèn)識我們面臨土地資源短缺的嚴(yán)峻現(xiàn)實，發(fā)揚(yáng)節(jié)約的傳統(tǒng)美德，倡導(dǎo)集約用地，推行強(qiáng)化節(jié)約和集約用地政策，對有限的用地指標(biāo)，要堅持“區(qū)別對待、有保有壓”的原則，優(yōu)先保證那些對全局有重要影響的項目，支持保障重點建設(shè)用地，在合理規(guī)劃、科學(xué)布局的基礎(chǔ)上，集中連片建設(shè)，共享基礎(chǔ)設(shè)施。

（三）加大對農(nóng)村閑置建設(shè)用地改造力度

通過加大立項力度，大力實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、小土地整理，在土地利用總體規(guī)劃的范圍內(nèi)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地符合增減掛鉤和復(fù)墾整理條件的地塊，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，不斷改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，優(yōu)化

用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地，落實耕地占補(bǔ)平衡，實現(xiàn)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，在破解城鎮(zhèn)發(fā)展用地難題的同時，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地的有效利用。

（五）探索實行農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用

在不違反國家土地管理政策的前提下，通過開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點，允許部分符合條件的農(nóng)村集體建設(shè)用地在可控的原則下，按照嚴(yán)格的程序，在一定范圍內(nèi)適當(dāng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以此來提高農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效率，從而促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地得到合理利用。

第三篇：XX年關(guān)于閑置土地情況調(diào)研報告

XX年關(guān)于閑置土地情況調(diào)研報告

XX年關(guān)于閑置土地情況調(diào)研報告

為提高土地資源節(jié)約集約水平，提升土地資源供給能力與水平，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，國家將閑置土地問題解決提升到了十分重要的高度，今年國務(wù)院將安排對XX年XX年土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管網(wǎng)上顯示的疑似閑置土地進(jìn)行督察督導(dǎo)。我省一直以來對閑置土地清理十分重視，XX年全省產(chǎn)業(yè)園區(qū)工作推進(jìn)會對閑置土地清理提出了要求，黃家培副省長也多次作了指示。為作好閑置土地清理處置準(zhǔn)備工作，根據(jù)貴州省國土資源廳黨組安排，土地利用處組織相關(guān)事業(yè)單位在全省開展了閑置土地調(diào)研，重點對畢節(jié)市、遵義市進(jìn)行了實地調(diào)研，并組織全省對網(wǎng)上顯示的XX年以來疑似閑置土地逐宗進(jìn)行了清理核實，摸清了閑置土地的底數(shù)、分析了閑置土地的成因，提出了XX年解決閑置土地問題的建議，擬定了下一步閑置土地清理處置工作打算。現(xiàn)將調(diào)研情況匯報如下：

一、閑置土地基本情況

經(jīng)對土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管網(wǎng)上顯示的疑似閑置土地逐宗清理核實，網(wǎng)上顯示疑似閑置土地518宗，面積公頃，其中真實閑置類土地183宗，面積 公頃，面積占%;非真實閑置類土地335宗，面積公頃，面積占%。土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管網(wǎng)上顯示批而未供土地公頃。

真實閑置土地各分布為：XX年1宗，面積公頃;XX年2宗，面積公頃;XX年3宗，面積公頃;XX年96宗，面積公頃;XX年81宗，面積公頃，主要集中在XX年、XX年，面積分別占 %、%。真實閑置土地地區(qū)排序分別為：畢節(jié)市118 宗，面積 公頃;銅仁市18宗，面積公頃;安順市17宗，面積公頃;遵義市14宗，面積公頃;黔南州8宗，面積公頃;六盤水市4宗，面積公頃;黔西南州4宗，面積公頃;

非真實閑置土地各分布為：XX年4宗，面積公頃;XX年2宗，面積公頃;XX年8宗，面積公頃;XX年30宗，面積公頃;XX年53宗，面積公頃;XX年238宗，面積公頃，主要集中在XX年。非真實閑置土地最多的為畢節(jié)市。

二、真實閑置土地形成原因

(一)政府原因

1、征地拆遷難。一些地方政府因急需通過土地出讓獲得出讓金用于各項事業(yè)發(fā)展，往往采取先生地出讓再進(jìn)行征地拆遷，導(dǎo)致征地拆遷時間計入土地出讓開發(fā)時間，造成土地閑置。而目前征地拆遷難度較大，一般有以下幾個原因：一是我省現(xiàn)行的征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是按XX年統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)計算，農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，農(nóng)民思想工作難做，阻工現(xiàn)象頻發(fā);二是地方政府征地拆遷資金常不到位，安置補(bǔ)償不到位，導(dǎo)致征地拆遷進(jìn)展緩慢，未能在約定期限交地，使土地多年閑置。

政府資金不到位，土地未征收完，無法按期開工

2、規(guī)劃調(diào)整頻繁。“十二五”期間，我省實施工業(yè)化、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)發(fā)展速度快、交通條件變化大、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)層出不窮，導(dǎo)致各地城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局不斷調(diào)整。而我省目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于以“地”謀發(fā)展階段，地方政府對土地財政依賴性強(qiáng)，形成極強(qiáng)的賣地沖動，導(dǎo)致一些開發(fā)條件不成熟、規(guī)劃設(shè)計不完善的土地出讓給了開發(fā)商。開發(fā)商拿地之后，由于相關(guān)規(guī)劃不健全，土地開發(fā)條件和基礎(chǔ)不完備，無法達(dá)到開發(fā)所需求的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃條件，開發(fā)商只能被動閑置土地。

遵義縣共青湖住宅用地公頃，因地塊位于飲用水源保護(hù)區(qū)不能進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，需調(diào)整區(qū)位而閑置。

3、土地儲備融資抵押。我省地方政府為了從土地上獲得開發(fā)資金，紛紛成立了土地儲備機(jī)構(gòu)，將土地儲備作為融資的重要平臺，大量的儲備土地作為抵押物抵押給銀行等金融機(jī)構(gòu)，貸款為地方建設(shè)提供資金，只有少部分用于抵押土地開發(fā)。由于抵押時間較長，導(dǎo)致土地閑置。

4、招商引資良莠不分。

現(xiàn)行政績考核機(jī)制對土地招商功能過分依賴。在“以GDP為綱”的發(fā)展觀及現(xiàn)行行政考核體制下，政績工程頻出，地方政府不顧出讓土地的實際狀況，以土地作為承諾進(jìn)行招商引資，以期推動本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在投資商圈地得越大越好的心態(tài)影響下，掀起了大范圍的“圈地?zé)帷薄Ｔ儆捎谖沂「黝悎@區(qū)過多，供過于求，而各地政府又急于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致各地招商引資惡性競爭，以土地為主的各類優(yōu)惠政策層出不窮，“饑不擇商”，招商引資良莠不分，有的是為炒地皮、囤土地而來，有的是為享受優(yōu)惠政策而來，有的是為借土地用于貸款而來，為真正發(fā)展而來的為數(shù)不多。

(二)企業(yè)原因

1、資金乏力。貴州經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，導(dǎo)致各地招商引資來的多是經(jīng)濟(jì)實力不強(qiáng)的開發(fā)商，如國家大力支持畢節(jié)試驗區(qū)以來，開發(fā)商涌向畢節(jié)試驗區(qū)各園區(qū)，通過掛牌出讓方式取得地塊使用權(quán)之后，由于自身資金不足，周轉(zhuǎn)困難，加之近幾年銀行收緊銀根，貸款困難，得了土地后無資金開發(fā)，開發(fā)商只有到處找投資合作者開發(fā)。找不到合作者的開發(fā)商，便將土地閑置。

2、經(jīng)濟(jì)下滑。近幾年全國經(jīng)濟(jì)下行，房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，樓房庫存大，銷售困難，去庫存的壓力較大，企業(yè)取得土地后，若實施開發(fā)建設(shè)將面臨難以銷售的情況，企業(yè)存在觀望等待的想法，停止新樓盤開發(fā)，將已取得的土地閑置起來，期待市場回暖。

3、土地炒賣。一些開發(fā)商利用貧困地區(qū)招商引資的優(yōu)惠條件和土地價位偏低，取得一塊土地后，對其投入盡可能少的資金，然后拿這塊土地抵押后繼續(xù)購入新的土地，如此循環(huán)，以有限的資金取得了更多的土地，他們看中的不是土地的產(chǎn)出效應(yīng)，而是土地的升值效應(yīng)，從而造成了土地利用率低下、土地閑置。

4、法院查封。有的開發(fā)商將土地進(jìn)行低押貸款，貸款資金用于其它經(jīng)營，無力還貸，土地被法院查封而閑置。

(三)體制原因

除政府、企業(yè)具體成因外，現(xiàn)行土地管理體制也在一定程度上導(dǎo)致了土地閑置。

1、集中批地，報多用少，形成大量批而未供土地。我國現(xiàn)階段土地利用管理的基本特征是“規(guī)劃”與“計劃”并舉，“規(guī)劃”偏重于空間，“計劃”偏重于數(shù)量。土地利用計劃指標(biāo)按逐級下達(dá)，且該指標(biāo)必須當(dāng)年用完，未用完的用地指標(biāo)不能結(jié)轉(zhuǎn)到下一，形成了現(xiàn)行的土地審批制度基本特征是國家和省集中批地，縣市“零售”供地。國務(wù)院和省政府在批地時主要根據(jù)計劃指標(biāo)確定用地規(guī)模，往往缺乏項目實際用地需求數(shù)據(jù)的支撐。一些地方政府為了不“浪費(fèi)”當(dāng)年下達(dá)的土地利用計劃指標(biāo)，即使沒有真實的用地需求，也會想盡辦法，將用地指標(biāo)在當(dāng)年用完，導(dǎo)致市、縣(區(qū))政府普遍存在“先從鍋里撈到碗里再說”的思想，因而千方百計向國家和省爭取建設(shè)用地計劃，盡可能多的報批建設(shè)用地，部分地方政府部分地方還將報批新增建設(shè)用地的數(shù)量作為衡量各級政府和國土資源管理部門政績的依據(jù)之一，獲取的用地計劃指標(biāo)供應(yīng)不出去，但為了不影響下一的指標(biāo)申報總額，往往先將剩余指標(biāo)批轉(zhuǎn)征用，過度出讓土地，而后閑置待用，導(dǎo)致各級地方政府重土地審批、輕土地利用和監(jiān)管，形成了土地批多用少的現(xiàn)實情況。XX年以來，我省累積批而未供土地3萬公頃。

2、建設(shè)用地批后監(jiān)管涉及部門多，協(xié)調(diào)不暢。建設(shè)用地批后監(jiān)管涉及國土資源、發(fā)改、規(guī)劃建設(shè)等職能部門，政府和相關(guān)職能部門受現(xiàn)行建設(shè)用地審批方式和職能分工的影響，容易出現(xiàn)溝通協(xié)調(diào)不暢，缺少協(xié)同機(jī)制，難以形成合力的現(xiàn)象。政府往往把主要精力放在了項目用地的審批上，注重對非法占地進(jìn)行查處，對建設(shè)用地批后監(jiān)管工作重視程度不夠，忽視對取得了土地使用權(quán)的“合法”土地的用地過程進(jìn)行全程動態(tài)跟蹤管理，造成建設(shè)用地監(jiān)管措施的實施效果不理想，給閑置土地的形成留下了空間。

3、人員不足。我省各地國土資源部門中負(fù)責(zé)批后監(jiān)管的都是用地管理科(股)，在負(fù)責(zé)建設(shè)用地管理的同時，還負(fù)責(zé)土地利用管理，任務(wù)重，工作量大，但一般科(股)只用2-3人，工作量和人員配置不匹配，監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員嚴(yán)重不足，造成監(jiān)管工作的缺失。

三、非真實閑置土地形成原因

(一)資料不全。土地市場動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)對動工的認(rèn)定，需提供項目動工的施工許可證才能上傳，否則就無法通過。在招商引資項目簽訂投資協(xié)議后，企業(yè)資金一經(jīng)到位，企業(yè)用地就會啟動。而建設(shè)規(guī)劃部門對辦理施工許可證存在矛盾問題，導(dǎo)致企業(yè)無法提供動工資料。

遵義奧克明豐環(huán)保建材有限公司取得遵義縣公頃工業(yè)用地，已竣工投產(chǎn)，土地市場動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)上為疑似閑置土地，實際因無法錄入施工許可證造成疑似閑置，實際不閑置。

(二)業(yè)務(wù)不熟。一些縣市土地市場動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)信息錄入員對信息錄入業(yè)務(wù)不熟，造成一些已開工或竣工項目因信息不及時錄入而顯示為閑置土地。

遵義輝亞置業(yè)投資有限公司公頃普通商品住房用地已經(jīng)開工建設(shè)，不存在閑置現(xiàn)象，但因信息不及時錄入，在土地市場動態(tài)網(wǎng)上顯示為疑似閑置土地。

四、閑置土地處理建議

閑置土地處置涉及到政府多個職能部門和用地單位，需要政府主導(dǎo)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，才能順利促進(jìn)閑置土地處置。提出相關(guān)建議如下：

(一)真實閑置土地處理建議

1、及時向政府匯報，抓緊處置閑置土地。主動向政府匯報，采取“政府主導(dǎo)，國土牽頭，部門協(xié)作”機(jī)制，針對供而未用造成閑置土地的原因進(jìn)行分類處理。

2、維護(hù)農(nóng)民利益，加快征地拆遷進(jìn)度。在綜合考慮連貫性、一致性、穩(wěn)定性的前提下，采取合理調(diào)整征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、獎勵、預(yù)留安置發(fā)展用地等方式，化解征收工作中的一些矛盾，保障廣大人民群眾的合法權(quán)益，解決土地征收拆遷難的問題。同時，在以后的土地供應(yīng)上要力爭做到“凈地、熟地”出讓，實現(xiàn)“土地權(quán)利清晰、安置補(bǔ)償落實到位、沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛、具備動工開發(fā)所必需的其他基本條件”的要求，從而保證能按合同約定交付土地，為企業(yè)的投資建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

3、區(qū)位調(diào)整。國土資源部辦公廳《關(guān)于畢節(jié)試驗區(qū)國土資源差別化政策綜合改革試點方案的復(fù)函》(國土資廳函192號)同意畢節(jié)試驗區(qū)開展國土資源差別化政策綜合改革試點。《畢節(jié)試驗區(qū)國土資源差別化政策綜合改革試點方案》第9項方案是“已批準(zhǔn)的國有建設(shè)用地，由于相關(guān)規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等原因，為提高土地使用效率，可按規(guī)劃作區(qū)位調(diào)整”。因此，畢節(jié)市可對因規(guī)劃調(diào)整而閑置的土地進(jìn)行區(qū)位調(diào)整。其它市州參照實行。

4、規(guī)范土地抵押融資。對于因土地抵押融資而閑置的土地，各地要將土地已抵押融資資金用于土地開發(fā)，消除已抵押土地閑置現(xiàn)象。今后要按照《財政部國土資源部中國人民銀行銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》(財綜4號)規(guī)定，不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款。

5、建立閑置土地處罰預(yù)警機(jī)制。無償收回作為一種對依法取得土地使用權(quán)的企業(yè)非常嚴(yán)厲的行政處罰手段，該手段不僅在現(xiàn)實中難以實施，而且其使用可能會產(chǎn)生一系列負(fù)面影響，包括損壞投資環(huán)境、打擊土地市場、影響地方財政、拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加處置成本等方面。因此，在對因企業(yè)原因閑置土地進(jìn)行處罰前，給予企業(yè)一個緩沖期，實行閑置土地處罰預(yù)警機(jī)制。因企業(yè)原因閑置土地的，對企業(yè)進(jìn)行約談，講明《閑置土地處置規(guī)定》，下達(dá)閑置土地限期開工建設(shè)通知。不按期開工的，對閑置一年以上的土地依法收取閑置費(fèi)，對閑置二年以上的土地依法收回。

6、加快土地司法糾紛處理進(jìn)度。各地政府要協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厮痉ú块T，對因法院查封而閑置的土地，要加快司法處理進(jìn)度，按法院判決及時處置查封土地。

7、加強(qiáng)政府相關(guān)部門之間的協(xié)同合作，減少造成土地閑置的政府因素。閑置土地的形成往往涉及多個政府部門，如規(guī)劃修改調(diào)整、地質(zhì)地貌不明、土地他項權(quán)利不清、水電路不通、拆遷不完全等原因，都會造成征地拆遷難度大，遲遲無法達(dá)到交付要求，無法及時供地，形成閑置土地;工業(yè)項目的立項審批、規(guī)劃許可、環(huán)境影響評價等程序，所需時間長，增加了土地閑置的可能性。因此，需要加強(qiáng)發(fā)改、經(jīng)信、規(guī)劃、建設(shè)、財政、商務(wù)、監(jiān)察、環(huán)保、交通等多個部門之間的信息共享與協(xié)調(diào)合作，將對政府因素對造成土地閑置的影響。閑置土地的清理處置涉及到土地征收、土地交付、項目建設(shè)等各個方面，是系統(tǒng)性、綜合性較強(qiáng)的工作，涉及到各級政府、財政、規(guī)劃、住建、村組等較多的部門，需要進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各級各部門職責(zé)、時間、任務(wù)，做好信息互通，齊抓共管，建立閑置土地清理處置的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。

8、加強(qiáng)動態(tài)巡查力量。土地利用動態(tài)巡查是近年來新增的日常監(jiān)管工作，是一項全新系統(tǒng)工程和管理模式，流程長、環(huán)節(jié)多、監(jiān)管難、人員少，且涉及到政府多個職能部門和用地單位，為便于協(xié)調(diào)各職能部門之間的工作關(guān)系，切實改變“重供地審批、輕利用監(jiān)管”的局面，強(qiáng)化單位相互協(xié)作配合的聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制、動態(tài)巡查和跟蹤監(jiān)管機(jī)制，全力做好土地利用動態(tài)巡查監(jiān)管工作，建議設(shè)立“國有建設(shè)用地批后監(jiān)管協(xié)調(diào)小組”，小組由各地耕地保護(hù)科、土地執(zhí)法部門、土地利用科組成，具體負(fù)責(zé)建設(shè)用地批后監(jiān)管的日常工作。

9、向國土資源部建議，改革土地利用計劃指標(biāo)制度，強(qiáng)化規(guī)劃的作用。土地利用計劃指標(biāo)制度是閑置土地產(chǎn)生的重要原因之一。建議改革土地利用計劃指標(biāo)制度，弱化土地利用計劃指標(biāo)的作用，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃在土地管理中的作用，如果符合規(guī)劃，審批只需要確認(rèn)是否符合用地規(guī)模控制指標(biāo)。如果不符合規(guī)劃，若用地方能出示可以調(diào)整規(guī)劃的文件，視為符合規(guī)劃的情況，但要辦理規(guī)劃變更核準(zhǔn)手續(xù);若用地方不能出示可以調(diào)整規(guī)劃的文件，視為不符合規(guī)劃，建議另外申請用地，或者要求用地者申請規(guī)劃調(diào)整許可后在申請審批。用多少，其權(quán)限下放給各級政府，在不違反規(guī)劃的前提下，給地方政府較大的自由度，地方政府可以根據(jù)城市發(fā)展實際情況和建設(shè)用地實際需求，決定用地的時機(jī)和規(guī)模，上級管理部門注重規(guī)劃的實施監(jiān)管，有利于更加充分有效地利用土地，預(yù)防閑置土地的產(chǎn)生。

10、建立加強(qiáng)批后監(jiān)管長效機(jī)制。加快完善建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，在實現(xiàn)省、市、縣、鎮(zhèn)四級聯(lián)網(wǎng)的同時，加快各相關(guān)業(yè)務(wù)單位、環(huán)節(jié)的聯(lián)網(wǎng);加快土地使用權(quán)證和地上建筑物產(chǎn)權(quán)證兩個發(fā)證單位的聯(lián)網(wǎng);在此基礎(chǔ)上，根據(jù)監(jiān)測信息，市縣對土地供地和開工、竣工等開發(fā)利用情況的全程監(jiān)管。采取在合同約定動工前2個月發(fā)出開工提醒、違約告知、開展約談等多種方式，做到早提醒、早發(fā)現(xiàn)、早處置，形成預(yù)防機(jī)制。對于在監(jiān)測系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)的長期在多處拿地并蓄意囤地的開發(fā)商，建立開發(fā)商“黑名單”制度，全國聯(lián)網(wǎng)共享，對其采取重點監(jiān)視并通過強(qiáng)制手段限制其拿地開發(fā)，有效遏制開發(fā)商蓄意囤地的行為。

(二)非真實閑置土地處理建議

1、加快完善相關(guān)手續(xù)。相關(guān)部門要加快補(bǔ)辦施工證，抓緊收集整理相關(guān)資料，及時在土地動態(tài)網(wǎng)上錄入資料，上傳至土地市場動態(tài)監(jiān)測和監(jiān)管系統(tǒng)，消除實際不閑置土地在土地市場動態(tài)監(jiān)測和監(jiān)管系統(tǒng)上閑置現(xiàn)象。

2、加強(qiáng)信息錄入人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。對于土地市場動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)業(yè)務(wù)不熟的信息錄入人員，各地要請電腦專業(yè)人員對信息員進(jìn)行培訓(xùn)，熟練掌握土地市場動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)信息錄入技術(shù)，及時錄入信息，消除實際不閑置土地網(wǎng)上閑置現(xiàn)象。

五、下一步工作打算

我省各縣(市、區(qū))按照省廳部署對疑似閑置土地逐宗清理時，已對每宗真實閑置土地和非真實閑置土地擬定了初步整改方案，具備了全面整改條件。因此，擬定下一步工作打算如下：

(一)全面整改。7月-8月全面開展真實閑置土地和非真實閑置土地整改，將易于整改的全部整改完，并在網(wǎng)上消除相對應(yīng)的土地閑置現(xiàn)象。

(二)處置攻堅。9月-10月對于全面整改階段尚未能整改的疑難雜癥閑置土地，深入企業(yè)了解內(nèi)情，省、地、縣共同會商，逐宗擬定整改措施，掛牌督辦。

(三)政策咨詢。對攻堅階段仍未能整改的閑置土地，在國土資源部進(jìn)行閑置土地督察督導(dǎo)期間，向部領(lǐng)導(dǎo)及其專家咨詢，尋求解決的政策措施。

第四篇：關(guān)于整治土地閑置問題的調(diào)研報告

關(guān)于整治土地閑置問題的調(diào)研報告

作者：王軍征 | 來源： 資源網(wǎng)

當(dāng)前，在我國土地資源稀缺、供需矛盾突出的嚴(yán)峻形勢下，土地閑置已經(jīng)成為土地資源利用和管理中被廣泛關(guān)注的問題,同時也是國土資源管理部門致力于解決的重點課題之一。土地閑置不但加劇了土地市場的混亂無序和農(nóng)用地非農(nóng)化的趨勢,造成了資源和資產(chǎn)的浪費(fèi)，而且嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，甚至還會影響貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會的進(jìn)程。因此，清理閑置土地、提高土地利用效率勢在必行。本文首先對我國的土地閑置總體情況做以簡要介紹，對引發(fā)此類問題的原因進(jìn)行深入分析，并有針對性地提出一些對策建議。

一、我國土地閑置總體情況

按照國務(wù)院2010年十號文件的要求，國土資源管理部門加大對房地產(chǎn)市場的清理治理整頓力度，打擊囤積土地行為，于今年3月至7月開展了全國房地產(chǎn)市場專項治理整頓，并將工作的進(jìn)展情況及時向社會進(jìn)行通報。同時，對發(fā)現(xiàn)的典型案件進(jìn)行掛牌督辦和公開通報，以促進(jìn)房地產(chǎn)市場治理整頓下一步的規(guī)范運(yùn)行。

2010年08月09日，國土資源部披露了全國1457宗閑置土地名單，閑置面積達(dá)14.66萬畝，其中，70%以上為住宅用地。2010年 8月19日，國土資源部又公布了全國違法違規(guī)土地清理的最新數(shù)據(jù)：截至今年5月底，全國共上報房地產(chǎn)違法違規(guī)用地宗數(shù)3070宗，面積約18.84萬畝，其中，閑置土地2815宗，面積16.95萬畝，分別占上報總宗數(shù)和面積的91.69%和90%。從清理數(shù)據(jù)來看，在各類房地產(chǎn)違法違規(guī)用地中，閑置土地成為房地產(chǎn)用地違法違規(guī)的主要問題。目前，土地閑置大體分為兩類，企業(yè)自身原因造成的占46%，其余54%的閑置土地主要是由政府原因造成，而因毛地出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成土地閑置的占六成以上。

二、土地閑置問題的原因分析

引發(fā)土地閑置問題的原因復(fù)雜，涉及面廣，歸結(jié)有如下幾點：

（一）政府依法征收、收回的土地未能及時處理或者處理不完全造成的土地閑置。各級政府依法征收、收回土地后，由于地理位置、規(guī)劃用途、基礎(chǔ)設(shè)施配套、土地限制條件或土地出讓底價過高等因素，部分土地與土地開發(fā)利用計劃脫節(jié)，加上沒有政策支持，缺乏有效的制約機(jī)制，導(dǎo)致土地利用率較低。一是地方政府對土地利用缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，為片面追求招商引資進(jìn)度，極力滿足用地單位的需求，亂鋪攤子、亂上項目、大面積占用土地，但由于論證不到位、規(guī)劃不合理，沒有考慮土地管理規(guī)定、城市規(guī)劃要求和相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)政策，在進(jìn)行總體規(guī)劃修編后，一些既定土地原有規(guī)劃可能面臨調(diào)整，同時，一些企業(yè)著眼于自身利益而申請調(diào)整規(guī)劃，造成用地性質(zhì)或土地容積率發(fā)生變化，開發(fā)商和地方政府要進(jìn)行重新協(xié)調(diào)和溝通，從而造成土地批而未建，大量土地閑置；二是土地權(quán)屬、審批流程或交易流程等環(huán)節(jié)存在糾紛，導(dǎo)致土地不能如期開發(fā)；三是土地的一級開發(fā)推進(jìn)困難，導(dǎo)致規(guī)劃土地不能實現(xiàn)最后開發(fā)；四是雖然通過土地招拍掛制度向開發(fā)商轉(zhuǎn)讓了土地，但由于更大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，致使土地轉(zhuǎn)讓作廢，無法按原計劃開發(fā)；五是由于一些地區(qū)市況不好，規(guī)劃開發(fā)土地往往流拍。

（二）地方政府財政資金緊張。我國目前實行的分稅制對中央政府和地方政府的財政收入分配做出了向中央政府傾斜的切割，在中央政府財政收入急劇增加的同時，各級地方政府的財政資金急劇減少，財政資金分配制度不夠合理，使其不得不尋找其他資金來源。同時，中央政府為保證地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不得不允許地方政府舉債，放任日趨嚴(yán)重的“土地財政”現(xiàn)象。在現(xiàn)有的財稅體制下，地方政府在財政資金運(yùn)籌方面困難重重，對于土地財政的依賴性也越來越強(qiáng)，過度出售所掌控之中的城市土地，對于開發(fā)商的囤地行為監(jiān)管不嚴(yán)，打擊囤地的政策執(zhí)行力度不夠，對閑置土地行為未能及時處理。大量城市土地閑置，加劇了房地產(chǎn)市場的混亂，成為了中央政府與地方政府財政資金分配不合理所衍生出的嚴(yán)重問題。

（三）政策執(zhí)行不到位，監(jiān)管查處力度偏軟。由于查處閑置土地牽扯多方利益，一些地方政府出于土地財政考慮，為促進(jìn)GDP增長，以及獲取更高土地出讓金或其他土地收益，擔(dān)心打擊囤地后導(dǎo)致地價房價下降，或收回囤地后不能再賣出高價而存在畏難狀況，因此，在有效利用土地方面態(tài)度曖昧，放任房地產(chǎn)開發(fā)商的囤地行為，對閑置土地的重視程度不夠，在監(jiān)管力度方面執(zhí)行能力偏弱，清理摸底不夠全面深入，查處力度聲勢不夠大，工作比較滯后。地方土地行政主管部門的工作透明度也不高，對于發(fā)現(xiàn)的問題以遮蓋為原則，未及時上報，導(dǎo)致大量閑置土地未能依法處理。土地政策執(zhí)行不到位，閑置土地處理辦法未能落實，讓囤積土地的違法成本過低，給開發(fā)商造成僥幸心理，從而形成惡性循環(huán)。由于政府違約而造成的土地閑置中，僅單方面地要求開發(fā)商完全依法、依合同而執(zhí)行合約，卻未要求政府也應(yīng)嚴(yán)格地履行合約，并向因違約而給開發(fā)商造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償，因此，由于政府原因造成土地閑置的比例大，協(xié)商查處難度大，加之較早出讓的毛地拆遷難，導(dǎo)致以閑置土地為主的房地產(chǎn)違法違規(guī)用地查處結(jié)案率比較低。

（四）由國有大中型企業(yè)造成的土地閑置。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，許多國有大中型企業(yè)停產(chǎn)、停業(yè)、轉(zhuǎn)產(chǎn)或破產(chǎn)，從而造成大量土地閑置。由于企業(yè)經(jīng)營管理不善或相關(guān)部門監(jiān)管不到位，部分企業(yè)將原國家無償劃撥的國有土地長期處于閑置或低效利用狀態(tài)。某些企業(yè)原來使用國有土地的方式是無償劃撥，按照國家政策規(guī)定處置國有企業(yè)劃撥土地的出讓金應(yīng)首先用于安置企業(yè)職工，但為了節(jié)省資金，對于盈利部分生產(chǎn)部門的土地和便于變現(xiàn)的土地資產(chǎn)，以作為企業(yè)職工安置的名義直接坐扣土地出讓金，將大量不便使用的土地長期擱置或長期租賃給其他單位使用，既不將閑置土地交給政府處理，也不上繳出租的土地收益；一些企業(yè)直接將房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，以土地所有者身份將劃撥土地直接出租，收取高額土地收益；有的企業(yè)甚至將房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，以土地所有者身份簽訂土地使用權(quán)有償使用合同，不僅影響了土地管理的正常秩序，而且嚴(yán)重?fù)p害了國家和購房者的利益。

（五）國有商業(yè)銀行處理不良資產(chǎn)過程中造成的土地閑置。國有商業(yè)銀行在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起的作用是不容置疑的，各個金融機(jī)構(gòu)都收回了大量土地，然而在處置不良資產(chǎn)過程中，由于取得土地成本過高、變現(xiàn)損耗過大，或者看到土地有增值前景則待價而沽，或者沒有完全取得處置權(quán)利等原因，未能及時處置抵債資產(chǎn)而造成了土地閑置。還有一部分不良資產(chǎn)在金融機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)公司之間進(jìn)行了資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，由于這部分抵債資產(chǎn)往往還牽連著其他利益沖突，金融機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)公司并未履行任何過戶、更名手續(xù)，在資產(chǎn)公司又再次將其打包出售后，連同其他債權(quán)最終一起被第三方購得，當(dāng)取得這部分資產(chǎn)的權(quán)利人到土地行政主管部門辦理過戶手續(xù)時，因手續(xù)不完備、權(quán)利不明確而不能辦理相應(yīng)手續(xù)，土地不得不閑置。由于前些年銀行業(yè)管理不善，貸款發(fā)放程序不完善，一些企業(yè)貸款過高，銀行在收回抵押物后發(fā)現(xiàn)處置抵押物后的損耗過大，處置不如閑置，至少閑置情況下有抵押物存在可以少報損耗。還有部分地理位置好、容易變現(xiàn)的土地資產(chǎn)沒有處置，主要是由于銀行的一些高級管理人員看到了這些土地具有升值的潛力，稍遲處理會取得更高的回報，因此暫緩處置。

（六）開發(fā)商囤地現(xiàn)象嚴(yán)重。土地作為一種稀缺資產(chǎn)，具有保值和增值作用，從長遠(yuǎn)來看是有很好的增長預(yù)期，囤積和炒賣土地比正常的開發(fā)房地產(chǎn)要周期短、利潤高，因此，開發(fā)商為抬高房價牟取暴利，將購置的土地長期閑置，囤積居奇，造成房地產(chǎn)市場長期以來的供給不足，市場中的土地投機(jī)機(jī)構(gòu)的圈地、囤地造成了土地閑置。另外，部分企業(yè)由于自身資金周轉(zhuǎn)或經(jīng)濟(jì)實力發(fā)生變化，大部分資金用于繳納土地出讓金，無法消化前期土地儲備，或者隨行就市放緩開發(fā)節(jié)奏，也導(dǎo)致了囤地現(xiàn)象的出現(xiàn)。有的項目土地開發(fā)手續(xù)早已完善，但開發(fā)企業(yè)之間相互轉(zhuǎn)讓，造成開發(fā)時間延誤，從而造成土地閑置。

（七）拆遷難造成土地閑置。因現(xiàn)有拆遷制度的弊端導(dǎo)致政府部門沒有兌現(xiàn)土地出讓合同中規(guī)定的拆遷交地時間。這些土地并非“熟地”而是“生地”，開發(fā)商得地之后，還需要和住戶談判拆遷事宜。如果拆遷沒談攏，土地便要閑置。從土地角度看，是“閑置”的，但從社會角度看，并不是“閑置”的。從社會整體角度看，土地閑置當(dāng)然是巨大的浪費(fèi)。解決土地閑置既需要地方政府部門嚴(yán)格按照法律程序辦事，更需要從非市場原因造成的土地閑置入手去尋找根治之策。

（八）農(nóng)村土地閑置。一是村里級差排基過高，部分建房戶承受不了,造成農(nóng)轉(zhuǎn)用后土地閑置。如果適當(dāng)降低級差排基，讓一部分經(jīng)濟(jì)條件比較好的建房農(nóng)戶能夠承受，那么閑置土地的矛盾就可以得到有效緩解。二是征地費(fèi)過低，對比懸殊、反差強(qiáng)烈的農(nóng)村級差排基收費(fèi)過高和征地費(fèi)過低的矛盾，造成年年延續(xù)比較多的閑置土地。三是目前農(nóng)民的就業(yè)門路拓寬，收入渠道增多，生存和發(fā)展的空間更加廣闊，農(nóng)民對土地的生存依賴性逐漸降低，尤其是在工業(yè)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村富余勞動力集中向城市轉(zhuǎn)移，而其名下的土地沒有實現(xiàn)合理流轉(zhuǎn)，這些緣由導(dǎo)致了農(nóng)村中大量可耕土地的閑置現(xiàn)象。

（九）相關(guān)法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致閑置土地處置難度大。雖然《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等規(guī)定了滿一年未動工開發(fā)的土地應(yīng)收取閑置費(fèi)，連續(xù)兩年未使用的土地?zé)o償收回，但同時又規(guī)定了因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成的動工開發(fā)延遲除外。這個規(guī)定彈性很大，許多用地項目的土地閑置在土地管理部門查處時都能找到規(guī)避處置的種種借口。而且法律法規(guī)對收回土地使用權(quán)和收取土地閑置費(fèi)都沒有明確可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的條款，這就造成了閑置土地調(diào)查容易，執(zhí)行難的現(xiàn)象。

（十）制度層面法律法規(guī)缺陷。一是制度安排中土地存在著法定“剛性閑置”事實。由于現(xiàn)有法律對閑置土地處置作出了滿兩年后方可收回重新安排使用的規(guī)定，從而形成了現(xiàn)實中土地一旦閑置在時間上需兩年以上的法定“剛性閑置”的事實，不利于土地的高效利用。二是對閑置土地缺乏有效的市場引導(dǎo)機(jī)制。由于土地轉(zhuǎn)讓條件的法律限制性規(guī)定，土地閑置而又未達(dá)到法律轉(zhuǎn)讓條件的，土地使用者只有被動地接受繳納閑置費(fèi)及收回土地的局面。三是對土地閑置的責(zé)任主體未作界定。土地開發(fā)利用過程多數(shù)是涉及出讓合同雙方權(quán)利和義務(wù)的履約過程，在現(xiàn)行法律只對閑置結(jié)果作出認(rèn)定而未界定閑置責(zé)任主體的情況下，單一對使用者作出繳納閑置費(fèi)或收回土地的決定，在法理上有失公平。因而在非土地使用者自身因素造成土地閑置的情況下，強(qiáng)制征收閑置費(fèi)或收回土地顯然是無法執(zhí)行的。四是對閑置土地收回程序性未作細(xì)化規(guī)定。現(xiàn)行土地管理法和房地產(chǎn)管理法只對收回情形作出了規(guī)定，而未明確收回閑置土地使用權(quán)的執(zhí)行程序，在依法行政前提下，程序的合法性是十分必要的。

三、整治土地閑置問題的對策建議

整治土地閑置必須從改革土地制度、規(guī)范地方政府行為、健全相關(guān)法律法規(guī)及政策等多方面入手。下面就針對土地閑置問題提出以下幾點措施建議。

（一）加大土地利用監(jiān)管力度。一是加強(qiáng)土地利用監(jiān)管力度，對于沒能力繼續(xù)開發(fā)的用地單位，可以通過政府收購方式來完成土地一級開發(fā)，以盡早入市；對于有能力開發(fā)的企業(yè)，則應(yīng)督促其加快土地開發(fā)利用進(jìn)度。例如，在土地出讓合同中規(guī)定土地閑置滿兩年，依法應(yīng)當(dāng)無償收回。二是建立信息平臺，利用輿論監(jiān)督，相關(guān)部門嚴(yán)格落實《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》，及時更新土地出讓及開發(fā)利用信息，并通過網(wǎng)絡(luò)向社會發(fā)布，利用公眾輿論的監(jiān)督力量，促進(jìn)土地市場健康發(fā)展。三是加強(qiáng)跟蹤管理，健全建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)管制度。充分運(yùn)用在線監(jiān)測信息，建立以基層國土資源部門為主的日常督查制度，對建設(shè)項目用地開發(fā)利用全過程的檢查跟蹤，主動預(yù)防和及時查處土地閑置行為。四是建立多部門聯(lián)合監(jiān)管長效機(jī)制，加強(qiáng)溝通協(xié)作，構(gòu)建共同責(zé)任體系，形成預(yù)防閑置土地的強(qiáng)大合力，同時，實行房地產(chǎn)用地開竣工申報制度，對房地產(chǎn)開發(fā)進(jìn)行全程監(jiān)管。五是鑒于由于政府原因造成的土地閑置占大多數(shù)，建議建立針對政府部門的問責(zé)制度和機(jī)制。如規(guī)定，一個城市閑置多大比例的商品用地就要直接展開對當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)；對于查處、沒收閑置土地不力的地方政府，除了給予經(jīng)濟(jì)處罰之外，還應(yīng)與主要領(lǐng)導(dǎo)任免相掛鉤。閑置土地的相關(guān)政策是否能夠得到嚴(yán)格執(zhí)行，關(guān)鍵在于地方政府能否擺脫“土地財政”的痼疾，退出房地產(chǎn)利益鏈條。

（二）完善制度建設(shè)，做好統(tǒng)籌規(guī)劃。一是相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，提高土地規(guī)劃的科學(xué)性，增強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行力，維護(hù)其權(quán)威性。二是摸清閑置土地底數(shù)，根據(jù)城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃制定詳細(xì)的、切實可行的閑置土地處置方案，使得閑置土地早日得到利用。三是各項政策向閑置土地傾斜。處置閑置土地應(yīng)該由規(guī)劃、土地、環(huán)保等部門分工協(xié)作，政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各個部門在招商引資中要優(yōu)先考慮閑置土地，將商業(yè)銀行收回的土地納入到統(tǒng)一處置之中，對于使用閑置土地的企業(yè)或個人給予一定的優(yōu)惠政策，在閑置土地未處理之前停止新的占用農(nóng)用土地審批工作。

（三）加大行政執(zhí)法力度。對閑置土地的行為要依法嚴(yán)肅處理，將處理過程和結(jié)果全面公開，接受社會監(jiān)督；加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，實行紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等多部門聯(lián)合辦案，相互監(jiān)督的管理機(jī)制，確保嚴(yán)格執(zhí)法。同時，對圈占土地未達(dá)到投資要求或者不按照批準(zhǔn)用途使用土地的，也要制定相應(yīng)的處置方案。由于我國實行的是土地用途管制制度，閑置土地和不按照批準(zhǔn)用途使用土地都屬于違法行為，應(yīng)當(dāng)加大對相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，加強(qiáng)對土地使用狀況的監(jiān)督力度，防止一些用地單位以沒有閑置為名不按照批準(zhǔn)用途使用土地。

（四）采取多項措施解決農(nóng)村土地閑置問題。一是盤活閑置的土地。對農(nóng)轉(zhuǎn)用兩年后還未安排的或無法安排的土地，在不違背國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)【2004】28號）及“國八條”，且符合村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，對閑置的土地進(jìn)行跨村等量調(diào)劑。這樣急需建房的村的建設(shè)用地指標(biāo)欠缺問題可以在一定程度上得到解決，并且村與村之間的經(jīng)濟(jì)收入不平衡、基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度不同也為閑置土地等量調(diào)劑提供了客觀條件。二是辦好選址意見書，即分間落實到建房戶。為了使農(nóng)轉(zhuǎn)用后的建房用地盡快供地，規(guī)劃必須先行，即在農(nóng)轉(zhuǎn)用之前，村委會必須依據(jù)村居民點規(guī)劃實施計劃落實到建房戶，上報規(guī)劃部門辦理好選址意見書，再由建房戶先交納一部分級差排基款，用于前期征地和報批啟動資金。三是適當(dāng)提高征地費(fèi)。合理提高土地征用費(fèi)，保證土地被征用后被征用的農(nóng)戶的生活水平不低于被征地前，并配合做好《被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老制度》實施工作，這樣土地被征用的農(nóng)戶將得到實惠。四是進(jìn)一步完善統(tǒng)一征地制度，規(guī)范征地程序，有效防止征地中損害群眾利益行為的發(fā)生。五是村鎮(zhèn)規(guī)劃必須適時調(diào)整。村鎮(zhèn)規(guī)劃必須隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而有所調(diào)整，允許農(nóng)民有選擇跨村建房居住的權(quán)利。六是采取優(yōu)惠政策，加大加快山區(qū)村民的遷居力度和速度，讓閑置的土地發(fā)揮效用。

（五）通過金融手段減少企業(yè)囤地行為。對于開發(fā)商自身原因造成的閑置，除了收回閑置土地，取消有嚴(yán)重閑置土地行為的發(fā)展商在土地一級市場上投標(biāo)的資格外，還可以通過限制貸款和融資、收取稅費(fèi)等措施提高閑置土地的財務(wù)成本，從而加大開發(fā)商的財務(wù)風(fēng)險、政策風(fēng)險和市場風(fēng)險等。國土部與銀監(jiān)會聯(lián)手清查閑置土地，通過銀行對房地產(chǎn)企業(yè)貸款加以控制，不僅將對土地存量市場帶來明顯改善，督促開發(fā)商早日動工，政策趨緊也將給新增土地市場帶來威懾作用，開發(fā)商拿地前不得不考慮今后不能按時開發(fā)而帶來的風(fēng)險。最后，國土部應(yīng)聯(lián)手銀監(jiān)會、證監(jiān)會堅決貫徹執(zhí)行“對于囤地企業(yè)不得發(fā)放貸款，不得上市、再融資”的指示，遏制上市房企的囤地行為。

（六）加大有效供地面積，提高供地門檻。導(dǎo)致土地囤積的主要原因之一是供應(yīng)量少，因此，在當(dāng)前保護(hù)18億畝耕地紅線的前提下，國家也要放松地根，加大供應(yīng)，從而減少土地囤積。今年4月份，國土資源部公布了土地供應(yīng)計劃，2010年全國住宅用地供應(yīng)面積為18.5萬公頃。從今年上半年的完成情況看，全國住房用地的實際供應(yīng)量為5.6萬公頃，其中，保障性住房、棚改房和中小套型商品房用地供應(yīng)量為4.2萬公頃。就此計算，上半年完成的供地數(shù)量僅占全年計劃量的三成左右。加上近幾年土地市場迅速升溫，土地價格在快速攀升的過程中也增加了囤地的利潤空間，在資本逐利的驅(qū)動下，開發(fā)商通過不斷買地 —— 改規(guī)劃 —— 囤地來坐等升值。因此，增加土地市場的有效供應(yīng)應(yīng)成為目前地產(chǎn)調(diào)控的重心之一。此外，作為土地管理部門，在審批土地時必須精打細(xì)算，避免粗放式用地，要嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，著力盤活土地存量，新上建設(shè)項目首先要利用存量土地，同時，制定和實施新的土地使用標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)稅制，促進(jìn)土地利用集約化，防止土地閑置。

（七）加大宣傳力度，完善閑置土地相關(guān)法律法規(guī)。國土資源部和各地國土部門應(yīng)當(dāng)每年公布一次所有土地閑置和開發(fā)情況，將每一幅用地都置于公眾監(jiān)督之下，以借助社會和輿論的壓力來監(jiān)督和打擊開發(fā)商的囤地行為。同時，要加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的土地政策宣傳，如對房地產(chǎn)項目超過土地出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年，完成土地開發(fā)面積不足1/3或投資總額不足1/4的企業(yè)，應(yīng)審慎貸款和核準(zhǔn)融資，對違法用地項目不得提供貸款和上市融資。此外，現(xiàn)行的相關(guān)法律制度建設(shè)仍不完善，對閑置土地處理的相關(guān)法律過于剛性，對閑置土地的退還機(jī)制及途徑未進(jìn)行設(shè)置，缺乏完善的市場退出機(jī)制。為此，建議國土資源部加強(qiáng)對閑置土地處理的具體指導(dǎo)，出臺具體的操作實施意見，進(jìn)一步明確地方相關(guān)部門在處置閑置土地過程中的職、權(quán)、責(zé)。

（八）通過多種手段減少住宅用地土地閑置現(xiàn)象。一是對不具備商品房預(yù)售條件的項目，不得核發(fā)“商品房預(yù)售許可證”，嚴(yán)禁向非房地產(chǎn)開發(fā)項目實施主體發(fā)放預(yù)售許可證，商品住房預(yù)售嚴(yán)格按單幢審批，不得分層、分單元、按小區(qū)、按組團(tuán)許可，要嚴(yán)格按照申報價格，明碼標(biāo)價進(jìn)行銷售，對取得預(yù)售許可的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，要求其在規(guī)定時間內(nèi)一次性公開全部房源。二是收緊二套房貸。在繼續(xù)支持居民首次貸款購買普通自住房的同時，嚴(yán)格二套住房購房貸款管理，合理引導(dǎo)住房消費(fèi)，抑制投資投機(jī)性購房需求。三是嚴(yán)格規(guī)定政府職能部門的辦事流程、審批時限，不能拒收件，政府部門超期審批的時間不計入開發(fā)商的開發(fā)期限內(nèi)，對因政府頒布新政策、修改規(guī)劃等造成開發(fā)商重復(fù)投入的時間不計入開發(fā)期限，并給予開發(fā)商相應(yīng)的補(bǔ)償。四是加強(qiáng)對保障性住房的用地監(jiān)管，明確保障性住房用地供應(yīng)比例，城市規(guī)劃區(qū)工業(yè)用地改為商業(yè)性用地的，要優(yōu)先安排給安居工程建設(shè)，對原有建設(shè)用地改變用途用于商品房開發(fā)的，要從嚴(yán)審批，由政府統(tǒng)籌安排使用，要切實加強(qiáng)監(jiān)管，在供地時進(jìn)行公告，接受社會監(jiān)督，同時，按國務(wù)院要求參與項目竣工驗收，對土地使用效果進(jìn)行評估。五是公開土地招拍掛信息，包括歷史協(xié)議轉(zhuǎn)讓或已過期地塊（超過兩年期限未開發(fā)地塊）的詳細(xì)資料，如報建、實施、運(yùn)作等。在實施招拍掛前，嚴(yán)格審查參與公司的有關(guān)資料、資金實力、開發(fā)計劃等，并將開發(fā)計劃列入合同條款。

（九）建立綜合檔案，強(qiáng)化合同管理，改革登記機(jī)制。建議對存量閑置土地逐宗登記造冊，逐個調(diào)查梳理和依法核定，進(jìn)行詳細(xì)分類，建立地塊的綜合信息檔案，在充分了解閑置原因的基礎(chǔ)上，對多批少用、缺乏資金投入、人為圈地等不同類型采取“一地一策”的處置辦法。定期發(fā)布存量閑置土地的信息，為需轉(zhuǎn)讓的單位和用地單位提供平臺，增加交易機(jī)會，使有限的土地資源得到合理的利用，提高土地的綜合效益。同時，建議強(qiáng)化合同管理，嚴(yán)格項目竣工驗收和審查土地出讓合同，嚴(yán)格約定建設(shè)項目投資額、開竣工時間、規(guī)劃條件、價款、違約責(zé)任等內(nèi)容。為提高土地部門對土地監(jiān)管的效率，創(chuàng)新土地登記機(jī)制，建議改變以往一律按照土地用途頒發(fā)相對應(yīng)年期土地證的做法（如經(jīng)營性用地為40年，住宅用地為70年，工業(yè)用地為50年），可以根據(jù)實際情況，對新出讓的土地頒發(fā)臨時的土地權(quán)證。臨時的土地權(quán)證的有效期可以按照合同規(guī)定的開發(fā)周期來定，一般為兩年。臨時土地權(quán)證只可以在金融機(jī)構(gòu)抵押一次，這樣既讓開發(fā)企業(yè)獲得銀行貸款用以完成土地開發(fā)，又解決了開發(fā)企業(yè)數(shù)次抵押土地而不開發(fā)或延期開發(fā)的問題。臨時土地權(quán)證因有效期短，一旦需要換證，就必須接受土地部門的審核檢查。這樣將改變土地部門目前被動監(jiān)管的局面，提高監(jiān)管效率。

（十）制定優(yōu)惠措施，調(diào)整創(chuàng)新閑置土地利用方向。制定利用存量閑置土地的優(yōu)惠政策，積極鼓勵企業(yè)通過內(nèi)部挖潛，提高單位面積投資強(qiáng)度；積極鼓勵企業(yè)利用存量土地，采取聯(lián)營、嫁接等方式進(jìn)行合資合作經(jīng)營；積極鼓勵企業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，用于吸納投資規(guī)模小、對廠房無特殊要求的項目，為中小企業(yè)成長提供環(huán)境，提高存量土地利用率。這樣，運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段，既鼓勵提高土地利用率，又讓集約用地工作到位的土地使用者得到實惠，同時也為更好地盤活存量閑置土地奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（十一）加大處置力度，建立健全閑置土地查處體系。對核準(zhǔn)的閑置土地應(yīng)加大處置力度，進(jìn)行分類處理。對閑置土地不滿一年的，責(zé)令土地使用者限期按規(guī)定使用；閑置土地滿一年不滿二年的，按規(guī)定征收土地閑置費(fèi)；閑置土地滿二年的，收回國有土地使用權(quán)。同時建議從擁有大量土地儲備的上市公司入手，清理其手中的閑置土地和土地資源。對土地儲備過量、開發(fā)能力不足的企業(yè)，要列入禁止拿地的“黑名單”，限期進(jìn)行清理和加快開發(fā)進(jìn)度。要排除各方面的干擾，賦予地方政府一定的行政權(quán)力，明確職責(zé)，對違法用地行為一查到底。另外，建議在公布閑置土地情況的同時，對閑置土地被依法處置的數(shù)量一并進(jìn)行統(tǒng)計，以通過社會輿論對政府部門在處置土地閑置的問題上進(jìn)行監(jiān)督。

（十二）加強(qiáng)政策執(zhí)行力。國家有關(guān)部門已制訂了很多相關(guān)法律法規(guī)及政策，如《中華人民共和國土地管理法》、《閑置土地處置辦法》和《關(guān)于集約節(jié)約用地的通知》等，并且凡是出臺一次關(guān)于房地產(chǎn)市場調(diào)控的政策，都會明確或重申一次對閑置土地的處理措施，國土資源部也不斷對如何認(rèn)定閑置土地等具體細(xì)節(jié)出臺新的措施。因此，在進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)更注重對政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保相關(guān)規(guī)定和制度能夠被有效執(zhí)行，從而有效遏制開發(fā)商和地方政府的不法行為。

（十三）征收地價增值稅。在加大持地成本方面，建議加快研究推行閑置土地的地價增值相關(guān)稅收政策，對由于因建設(shè)容積率增加或地價增值所產(chǎn)生的高額收益可征收高額增值稅或所得稅等，以增加開發(fā)商的持地成本，督促房產(chǎn)商盡快開工建設(shè)，有效增加市場供給。

（十四）建立統(tǒng)一土地閑置認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。鑒于實際操作過程中，對于閑置土地的認(rèn)定、未開工的認(rèn)定往往標(biāo)準(zhǔn)不

一、過于主觀，建議政府應(yīng)建立統(tǒng)一的土地閑置認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，包括責(zé)任主體和責(zé)任范圍、閑置起算時點、閑置有效計算時段、已投資數(shù)額或已開發(fā)建設(shè)面積確認(rèn)以及因司法裁決而轉(zhuǎn)移的未開發(fā)利用土地的閑置情形認(rèn)定等標(biāo)準(zhǔn)。未達(dá)到規(guī)定比重，即使部分開工建設(shè)也視同閑置土地依法處置，使清理閑置土地更具有可操作性。

四、結(jié)束語

在貫徹落實國務(wù)院嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)宏觀調(diào)控政策的大背景下，在堅持走內(nèi)涵挖潛、盤活存量、節(jié)約集約之路的同時，可以預(yù)見，在全國范圍內(nèi)，必定會掀起一場大規(guī)模整治閑置土地運(yùn)動的高潮。作為國土資源管理部門，為進(jìn)一步整頓規(guī)范房地產(chǎn)市場和土地市場秩序，我們要以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，高度重視土地的保護(hù)和合理利用，切實維護(hù)好廣大人民群眾的根本利益，為中國土地市場的健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航！

第五篇：閑置土地方案

衡東縣閑置土地清理處置工作實施方案（草案）

為進(jìn)一步增強(qiáng)節(jié)約集約用地意識、科學(xué)合理配置土地資源、加強(qiáng)對建設(shè)用地批后監(jiān)管、提高土地利用率，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》、《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）等有關(guān)規(guī)定，特制定本方案。

一、組織領(lǐng)導(dǎo)

（一）成立衡東縣閑置土地清理處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣長任組長，主管國土副縣長任副組長，紀(jì)委（監(jiān)察局）、財政局、國土資源局、規(guī)劃局、法院等相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（辦公室設(shè)在縣國土資源局），由縣國土資源局局長兼任辦公室主任。

領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)閑置土地清理整頓工作，解決閑置土地處置過程中遇到的各種問題，研究批準(zhǔn)閑置土地的處置方案。辦公室具體負(fù)責(zé)宗地檔案材料的收集、閑置土地的認(rèn)定、閑置土地處置方案的起草、執(zhí)行等日常工作。

（二）成立閑置土地清理處置工作小組。清理處置閑置土地以紀(jì)委（監(jiān)察局）為牽頭單位，國土資源局、財政局、、規(guī)劃局、法院抽調(diào)專門的工作人員參加。

二、清理范圍和對象

（一）2012年7月25日前出讓、劃撥的國有建設(shè)用地 1.國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。

2.國有建設(shè)用地使用權(quán)人雖已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五且中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地。

（二）被改制企業(yè)在重組、兼并、收購等改制成功以后的閑置土地。土地閑置時間自企業(yè)停產(chǎn)歇業(yè)之日起計算。

（三）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其它情形。

三、工作步驟

（一）調(diào)查摸底（2013年8月1日至8月15日）

清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織專門工作人員集中時間對2012年7月25日前供地情況進(jìn)行摸底造冊，形成《國有建設(shè)用地出讓疑似閑置情況摸底表》、《國有建設(shè)用地劃撥情況表》。

（二）調(diào)查階段（2013年8月16日至9月15日）根據(jù)《國有建設(shè)用地出讓疑似閑置情況摸底表》、《國有建設(shè)用地劃撥情況表》，逐宗地核實動工開發(fā)情況。查清土地位置、面積、動工開發(fā)時間等情況，并填好《閑置土地調(diào)查情況表》上報清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對核實的情況進(jìn)行初步審核，根據(jù)不同性質(zhì)，區(qū)別不同情況，依法認(rèn)定，擬出處置方案。

（三）依法處置階段（2013年9月15日至11月15日）

清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將處置方案報閑置土地清理領(lǐng)導(dǎo)小組審批，審批通過后，由縣國土資源局依法作出處理決定，清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室協(xié)調(diào)各相關(guān)單位依法負(fù)責(zé)執(zhí)行到位。

（四）總結(jié)表彰（2013年11月下旬）

清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)情況認(rèn)真總結(jié)我縣在土地管理中存在的問題和經(jīng)驗，并對今后土地供應(yīng)、監(jiān)管提出建設(shè)性建議，進(jìn)一步完善長效管理機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)小組對在清理過程中工作突出的個人、單位給予表彰和獎勵。

四、處置方式

（一）對符合《閑置土地處置辦法》第八條規(guī)定的情形，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置的，選擇以下方式處置：

1.延長動工開發(fā)期限。簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補(bǔ)充協(xié)議約定的動工開發(fā)日期起，延長動工開發(fā)期限最長不得超過一年。2.調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價款。

3.由政府安排臨時使用。待原項目具備開發(fā)建設(shè)條件，國有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年。

4.協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。

5.置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設(shè)使用權(quán)人置換其它價值相當(dāng)、用途相同的國有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地。

6.國土資源主管部門還可以根據(jù)實際情況規(guī)定其他處置方案。

（二）不符合《閑置土地處置辦法》第八條規(guī)定情形，不屬于政府及政府部門的行為造成土地閑置的，按照以下方式處置：

1.未動工開發(fā)滿一年的，按照土地出讓或劃撥價款的20%征繳土地閑置費(fèi)。

2.未動工開發(fā)滿兩年的，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。

（三）閑置土地未按照《閑置土地處置辦法》處理完畢的，國土資源部門不得受理該國有建設(shè)用地使用權(quán)人新的用地申請，不得辦理閑置土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和變更登記。同時，將國有建設(shè)用地使用權(quán)人閑置土地的信息抄送金融監(jiān)管、住建、規(guī)劃、房產(chǎn)等部門，上述部門要積極配合閑置土地的處置工作。

五、工作要求

（一）宣傳發(fā)動、營造氛圍。召開全縣清理閑置土地領(lǐng)導(dǎo)小組工作會議，統(tǒng)一思想，明確工作任務(wù)；充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，進(jìn)行廣泛的宣傳報道，在全縣形成閑置土地清理處置工作氛圍。

（二）明確責(zé)任、通力協(xié)作。各成員單位應(yīng)把此次閑置土地的清查處置當(dāng)作一件大事來抓，必須加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成合力。各有關(guān)部門、單位要認(rèn)真履行職責(zé)，發(fā)揮職能優(yōu)勢，密切溝通協(xié)作。

（三）加強(qiáng)督察、嚴(yán)格追責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要加強(qiáng)工作調(diào)度，開展督促檢查，掌握了解工作情況。各有關(guān)部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要切實履行職責(zé)，強(qiáng)化督導(dǎo)檢查，對在清理工作中瞞報、漏報、弄虛作假的，將追究有關(guān)人員的責(zé)任。

（四）加大投入、提供保障。閑置土地清理處置工作涉及面廣，面臨的情況復(fù)雜，需投入大量的人力、物力和財力，縣財政要撥付專項經(jīng)費(fèi)，確保此項工作順利推進(jìn)。