第一篇：省管縣的改革

摘要：當中心城市已不能拉動用邊縣區經濟發展，“大馬車”馬力不足。財政上“市壓縣”，行政上效率低下、成本過高，行政框架改革已勢在必行，目前全國已有24個省(市)以不同形式推進“省管縣”改革。就“市管縣”行政體制的由來、弊端，“省管縣”行政體制改革中存在的問題等進行簡要分析。

關鍵詞：省管縣；行政體制 “市管縣”行政體制的由來

1982年，中共中央(1982)51號文件發出了改革地區體制，實行市管縣體制的通知。此后。地市合并，城市升格。建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。到2003年底，全國共有地級市282個，地級市管縣的數量占全國總數的70％，市管縣已成為中國地方行政體制的主要形式。“市管縣”行政體制的弊端

2.1 阻礙縣級經濟發展

“市管縣”體制實行以來，原本“中心城市”帶動縣級發展的初衷并沒有全面實現。一些市將縣視為其附屬行政單位，要求其經濟發展從屬于市區經濟發展的需要，地級市和縣(市)處于不平等的競爭地位，極大地阻礙了城鄉資源的合理流動和優化配置。據四川省財政廳掌握的一項數據顯示，2009年新增的32個省管縣中，有一半的縣要向所在市上繳稅收收入。中國統計年鑒和中國鄉鎮年鑒的統計發現，“市管縣”實施后，“國家轉移縣鄉財政”與“縣鄉上交財政”之間的差已從1980年的“正160億”變為1999年的“負1600億”。

2.2 行政層級增多，管理效率低下

我國《憲法》規定實行省、縣、鄉三級行政區劃體系，即“(1)全國分為省、自治區、直轄市；(2)省、自治區分為縣、自治縣、市；(3)縣、自治縣分為鄉、自治鄉、鎮”。省一市一縣一鄉的四級行政區劃體系，使得信息傳遞層級增加，速度減慢，同時文件精神及準確程度也會相應降低。省一級多為宏觀管理，制定政策；市一級傳遞精神；縣一級執行政策。而中間硬生生的加一個市級，往往達不到行政效率最優化。

2.3 行政管理成本過大

政府層次增加一級，納稅人的負擔就多一分，行政開支也就越多一份，用于執行的資金也就少了一份。省一市一縣的行政體制，使得行政權力被層層截留，中間增加了很多不必要的審批環節。根據世界各國行政構架的經驗來看，“扁平式”行政結構是潮流所趨。所謂“扁平式”，就是擴大政府管理幅度進而減小政府縱向層次，這不僅能夠精簡政府行政人員，降低成本，還能夠使得信息傳遞速度加快，提高機構執行力。“省管縣”目前的現狀

“十一五”規劃提出，“理順省級以下財政管理體制。有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。這是“省管縣”體制在財政制度上邁出了突破的一步。2009年中央一號文件指出“調整財政收入分配格局，增加對縣鄉財政的一般性轉移支付，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉財政基本財力保障制度。推進省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍。穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。這為我們指出擴權強縣、省直管縣乃是大勢所趨。

3.1 強縣擴權的情況

從量上來看，1992年浙江試水強縣擴權以來，據相關資料顯示，目前全國已有24個省(市)以不同形式推進“省管縣”改革。以四川省為例，2007年確定27個縣為強縣擴權縣以來，今年又新增32個強縣擴權縣。全省181個行政區劃縣(市、區)中，除43個市轄區、成都市所轄10個縣(市)。以及甘孜、阿壩、涼山州所轄48個民族自治縣(市)外。糧、油生產和生豬調出大縣中發展較快的縣、新增的百萬人口大縣、省轄市級代管的縣級市、2008年縣域經濟激勵考核先進縣等，共計59個縣為擴權試點縣(市)，強縣擴權縣的數量占到全省的73％。

從經濟數據來看，據四川省統計局的數據，試點前3年，擴權試點縣(市)財政收入水平較低，地方財政一般預算收入增幅比全省平均水平低16.3個百分點。2007年，27個擴權試點縣(市)地方財政一般預算收入增長33％，增速比試點前3年快25.5個百分點。2008年，盡管受地震災害以及金融危機影響，擴權試點縣(市)財政收入增速仍比試點前3年平均增速快19.8個百分點，而當年，其增速已經高出全省平均增速8.4個百分點。

3.2 強縣擴權存在的問題

首先，擴權縣與上級政府的關系需要進一步協調。一些地市級政府為了本級利益，不愿下放權力，擴權縣感到有了“兩個婆婆”，原來的“一頭應酬”變為“兩頭應酬”，應酬成本增大。

第二，中心城市與擴權縣的協調發展問題顯現。擴權縣城鎮化不發達，基礎設施不配套，文化教育、醫療衛生、社會保障等公共服務體系不健全，相關配套服務設施缺乏。

第三，省直部門在擴權政策中定位模糊。有些部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。

第四，人才缺乏。我國縣級經濟的人才建設面臨“引不進、留不住、盤不活”的局面，人才匾乏問題突出。“省管縣”體制的思考

(1)合理下放權力，規范管理行為，提高辦事效率。對于縣級政府，“省管縣”體制在行政管理上給與了它們更多的自主權利，其優勢在于：①省——縣——鄉的三級地方行政權力模式有利于扭轉市級管理縣級自主權利過大、不規范·任憑市級“壓榨”、“盤剝”縣級的行為。②減少審批環節和管理層次，有利于提高辦事效率，使管理過程透明化、光明化。③省級直接下放財政、人事、審批等權利到縣級，提高縣級信息獲取能力，有利于縣級更好的把握發展機遇，提高競爭力。

(2)政府采取訂單培養的方法，特別是在中西部地區宜采取“對口單招，訂單培養”的方式，培養和引進碩士生以上高級人才到縣區工作。

(3)綜合考慮公共服務的供給。統籌社會保障、醫療衛生、教育等多方面的社會政策，建立協調有效的系統，以整合資源、系統規劃，打破部門分割、提高公共服務的效率。

(4)市和縣分治，相互不再是上下級關系，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。從財政的省管縣到行政的省管縣，“否則光財政不管，行政管，很多矛盾還是很難調和”。

(5)從“市管縣”到“省管縣”要平滑過渡。不可一哄而起，也不能“一刀切”。如四川省在新增擴權試點縣(市)及其所在的市，在財政“分家”上設立了過渡期，過渡期為今明兩年。

第二篇：“省管縣”改革地方權利再分配

“省管縣”改革地方權利再分配

2007年06月11日05:22 來源：人民網－《中國經濟周刊》2007_____22 郡縣治則天下安，縣域強則國家富。

縣，歷史上曾經直接由皇帝掌管；新中國成立后，縣歸省來領導，直到改革開放初期一些地區才開始建立“市管縣”體制。

因此，對于一縣之“長”們來說，其實，他們工作中有兩個“婆婆”——省、市兩級領導。

不過現在，兩個“婆婆”的歷史已在改寫。

一種由省直接把轉移支付、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等權限“下放”到縣的“省管縣”改革已在全國試點推行。

而在這之前的14年間，“強縣擴權”、“擴權強縣”已經被越來越多的省份試點推行。通過擴大縣一級政府的權力，受到政策扶持的縣（市）的經濟發展明顯加快，“擴權強縣”在很多地區被證明是發展縣域經濟、解決“三農”問題的一種現實路徑。與此同時，“強縣擴權”還對中國未來的行政區劃改革有著不可估量的積極意義，成為“省管縣”改革的第一步。

“十一五”規劃提出，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。實際上，這是對近幾年來一些地方政府進行相關改革的積極回應和肯定。

所謂“省管縣”體制是指：省市縣行政管理關系由目前的“省——市——縣”三級體制轉變為“省——市、縣”二級體制，對縣的管理由現在的“省管市——市管縣”模式變為由省替代市，實行“省管縣”模式，其內容包括人事、財政、計劃、項目審批等原由市管理的所有方面。

對現有的“市管縣”這一行政管理模式，批評者認為，其管理效率太低，不利于發揮縣一級政府在經濟發展和社會管理中的主體職能。

早在1992年，為了“在經濟上和上海接軌”，浙江對13個經濟發展較快的縣市進行擴權，擴大基本建設、技術改造和外商投資項目的審批權。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的強力推動下，313項本該屬于地級市經濟管理的權限被“空降”至20個縣級政區。

浙江省持續10多年的改革示范效應，帶動了其它地區此項改革的進展。自2002年以來，先后有安徽、湖北、河南、山東、江蘇、福建、湖南、河北等省份，先后將部分歸屬于地級市的經濟社會管理權直接賦予經濟強縣，在財政體制等方面試行“省管縣”。

不少專家認為，“省管縣”這一改革，帶來的是地方權力的再分配，最終將帶來中國行政區劃的大變革，即取消地級市，建立省縣兩級政府。盡管各方對這一政府層級的改革模式爭論不一，但減少政府層級的思路無疑是大方向。

“省管縣”改革：有望全面積極推進

從2002年開始實施的“省管縣”改革有望全面積極推進。

“到目前為止，全國已經有18個省試點‘省管縣’。今年估計還會再增加兩個省，應該能超過20個。”6月7日，財政部預算司地方處副處長蔡強接受《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)采訪時表示。

據中國社會科學院財貿所副研究員張斌介紹，“省管縣”有兩層含義：一是財政意義上的省管縣。在財政預算編制上，由省直接對縣編制預算，在收入劃分上，也由省對縣直接劃分；二是政府管理體制上的“省管縣”，市縣平級，不僅是財政體制，在人事權、審批權等經濟社會各方面的管理權都由省直接跟縣打交道。

“由于省管縣從財政角度已基本鋪開，財政部預算司目前正考慮出臺一個‘省管縣’的具體指導意見，主要是總結一些地方的做法，把大家認可的經驗肯定下來。同時對‘省管縣’提出相對具體的要求。現在正著手準備，最快估計在第三季度就能出來。”蔡強副處長告訴《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)，“但是推行‘省管縣’，各個省政府的管理半徑和管理能力將遭遇挑戰。”

“但不管遇到什么問題，省直管縣是一個方向，有條件的地方都應該積極推行。未來行政區劃的調整是水到渠成的事。”財政部財政科學研究所所長賈康向《中國經濟周刊》分析。

22個地區實行“省管縣”

據財政部向《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)提供的資料顯示，截至到目前，全國實行財政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份，加上北京、上海、天津、重慶四個直轄市，共有22個地區實行了“省管縣”。

“新疆、內蒙、寧夏等一些民族自治地區不適合實行‘省管縣’，如果進行‘省管縣’，就和《民族區域自治法》相沖突。此外，一些非民族省區，比如四川省阿壩藏族自治州，四川省也不能夠進行直管。如果排除掉這些情況，我國實行‘省直管縣’的覆蓋面還是比較大的，已經超過了2/3。” 蔡強副處長告訴記者，由于各地具體情況差異較大，“省管縣”的類型也不盡相同。

“從具體的方式上，雖然都是‘省管縣’，但是程度還是不一樣。有的是比較純粹的‘省管縣’，有的名義上是‘省管縣’，其實只是帶了這個帽子。” 蔡強副處長告訴《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)，“如果從財政和行政角度綜合分析，只有浙江做得最徹底，不只是財政，從行政管理到政治組織以及其他各個部門的管理，都是由省直接兌現的。連縣長的烏紗帽都是省里管的，和市里都沒有關系。”

“安徽省做得也比較到位，基本上按照我們提出的要求，在財政體制、轉移支付、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等各個方面，全面實行省對縣直接管理，都是直接到縣的。” 蔡強副處長說。

據《中國經濟周刊》了解，在目前實施“省管縣”的18個省份中，有些省雖然自己對外宣稱已經搞了“省管縣”，但是做得并不徹底。比如，雖然在轉移支付測算方面直接到縣了，但是體制、資金調度沒有直接到縣，還在經過市來轉手。

事實上，財政部早在2005年1月制定的《關于切實緩解縣鄉財政困難的意見》中，在“關于推行省對縣財政管理方式改革試點”部分中，對“省管縣”就提出了要求，文件指出，各省（自治區、直轄市）要積極推行省對縣財政管理方式改革試點，對財政困難縣要在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定并監管到縣。

“從以上幾個標準來衡量，某些省的做法離財政部要求還比較遠。而目前18個省出現的主要問題是不規范，對那些并沒有做到真正意義上的‘省管縣’，我們將出臺一個專門的文件進行推動；另外，也希望通過出臺這個文件，能打消他們工作中的阻力，包括領導的顧慮，讓省級財政將來進一步推廣的時候更容易一些。” 蔡強副處長向《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)表示。

縣長困惑：兩個“婆婆”都得罪不起

“過去是‘市管縣’。財政的錢先給市，由市負責分給縣鄉。這就存在著一個財政資金在城市和農村分配的問題。而在財政體制上實行‘省管縣’，實際上是城鄉分治，” 中國社會科學院財貿所副研究員張斌告訴記者，之所以要推行‘省管縣’，就是要把錢直接落實給縣鄉，不再通過市來分。“新農村建設需要充實縣級財力，‘省管縣’的方式更容易實現這個目標。”

“目前大部分地方進行的‘省管縣’，還不是真正意義上完整的省直管縣，只是在財政體制上的‘省管縣’，在具體操作方面各地也參差不齊。反映出來的比較大的問題是：財政體制上縣直接與省結算，但人事任命權等其他權限仍然保留在市里。這樣就容易產生兩個‘婆婆’的問題。因此，未來‘省管縣’的發展，應當是在動財政體制的基礎之上，時機成熟的時候，再動管理體制，真正實現市縣平級。”中國社會科學院財貿所副研究員張斌對《中國經濟周刊》直言不諱，“體制要理順，不能兩個‘婆婆’長期共存，市縣平級成為今后的發展目標。”

省政府管理半徑和能力遭遇挑戰

如果市縣平級后，“省管縣”遇到的最大障礙是省政府的管理半徑和能力問題。

“‘省管縣’的數量超過一定規模后，管理的難度肯定增加；把100多個縣的問題都集中到省里，從管理的效率來說，也不一定最有效。因此，實行‘省管縣’體制，必然觸及到行政區劃體制改革。” 財政部財政部預算司地方處副處長蔡強向《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)分析。

“省管縣”之后，必然涉及劃小管理單位的問題。

“在中國目前的行政管理體制下，通過劃小省級單位解決‘省管縣’后面臨的管理半徑和管理數量問題是一個可以考慮的思路。”張斌告訴記者。

“目前要做的，是在財政層次上先實行實質性的扁平化，未來行政區劃的調整是水到渠成的事。”財政部財政科學研究所所長賈康告訴《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)。

安徽：“省管縣”破解縣鄉財政困境

5月15日，安徽省政府宣布，無為縣等12個縣實行擴大經濟社會管理權限試點。這一舉措被外界評價為“省管縣”改革的正式開始。

根據規定，“擴權”試點縣享有與省轄市相同的經濟管理權限和部分社會管理權限。主要包括計劃管理、經費安排、稅務辦理、項目申報、用地報批、證照發放、價格管理、統計報送、政策享有、信息獲得等方面，擴權縣可以“繞開”現行省轄市，由試點縣自行審批、管理。

“10+2”放權

5月16日，安徽省發改委主任沈衛國告訴《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)：“此次擴權范圍很廣，共有143條，大致分為6類：下放審批權限，由試點縣（市）自行審批或核準的事項43條；減少審批環節，由試點縣（市）直接向省直有關部門申報項目的事項66條；資金安排和經費直接劃撥的事項9條；計劃管理和指標單列的事項7條；信息直接獲得的事項12條；業務指導和進一步完善措施的事項6條。”

根據安徽省政府向《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)提供的《關于在寧國等12個縣（市）開展擴大經濟社會管理權限試點工作的通知》，首批確定的“省管縣”有寧國市、桐城市、無為縣、霍山縣、歙縣、來安縣、懷遠縣、渦陽縣、界首市、碭山縣10個縣，后來考慮平衡因素，又補加“毗鄰蘇浙地區”的廣德縣和經濟欠發達的岳西縣，這就是被政府界稱道的“10+2”放權。

5月21日，中國歷史地理研究專家、安徽大學歷史系教授陸發春在接受《中國經濟周刊》采訪時表示：“省政府‘圈定’這12個縣（市）作為‘省管縣’試點，主要考慮這些縣經濟發展和區域歷史的地位。”

他分析指出，這12個成員中有安徽“10強縣（市）”之首的寧國市，有工業發展勢頭強勁的霍山縣，有肩負安徽東進戰略最前沿的廣德縣和國家扶貧工作重點縣岳西；從地域看，既有皖南、皖中，也有皖北，可以說安徽經濟的大布局。

“省管縣”讓強縣每年受益1億

目前，在一些省份進行的“省管縣”試點中，大多數省份是以“浙江經驗”為框架出臺的政府文件。

5月20日，寧國市相關負責人在接受《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)電話采訪時表示：“如果能借鑒浙江經驗，放得更到位，做到后來居上，將人事權、年終財政收入將和省政府直接結算，增加可用財力，進行更多的城市建設。”

該負責人解釋說：“如果這樣，預計寧國財政每年由此受益能達到1億元左右，金融信貸在省直管之后,寧國將能拿到更大的貸款份額。另外，‘省管縣’的意義所在就是審批權的下放。”

“以浙江為例，‘省管縣’一共下放了313個項目審批權。也就是說符合這些條件的項目建設開工,寧國市政府不必去向上級單位請示,也就不必擔心自己的好項目被搶。”

“每年省里都會有一批重點項目建設，如‘861工程’。但是這些項目建設，往往都落到地級市的頭上,縣級（市）很難分享，建設優先權也往往在地級市之后。”該負責人說。

試點縣實行考核淘汰制

“12個試點縣（市）并不是固定的，放權的同時，省政府還將對試點（市）縣實行動態管理，由省加快縣域經濟發展領導小組每兩年考核一次，按照有進有出、兩年滾動的原則，對達不到要求的縣（市）將予以淘汰，達到要求的縣（市）可以進入。”5月18日，安徽省政府秘書長張俊告訴《中國經濟周刊》，“因此，省內其他縣（市）如達到要求，仍有進行這項試點的機會。而考核所依據的主要目標是，各試點縣（市）的經濟發展速度和效益主要指標要明顯高于全省縣域經濟發展平均水平；到2010年，試點縣（市）規模以上工業增加值、財政總收入要比2005年翻一番以上為全省縣域經濟發展作出表率。”

安徽省發改委主任沈衛國表示，“比起已經實行‘省管縣’的省，我省的放權力度和范圍都不比他們小，在今后，可能比他們更大。我省這次擴權的基本原則是：‘責權統一、重心下移、能放都放、依法合規’，鼓勵試點縣大膽實踐，加快發展。”

“事實上，最近5年來，縣域經濟的快速發展，‘源動力’在于觀念與體制的創新。”安徽省發改委綜合處相關負責人告訴《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)。而“省管縣”實施后，“環節減少了，成本降低了，效率提高了”。安徽省政府發展研究中心農村處副處長靳貞來認為，“省管縣”是縮少城鄉差距的重要一步。在現行的體制下，市級機構實際上多是起上傳下達的作用。省直管縣預示著政府改革從減人、減事、合并機構的行政職能調整，開始擴展到“減少層級”的行政改革。

同時，也有分析人士擔憂，某些只會搞政績和形象工程的群體因為權力的下放，自主權的增加和缺乏必要的監控制度，而大搞無實際效益的面子工程、短期開發和盲目投資，造成一系列的不平衡，與當今提倡的可持續發展相背離，結果是適得其反。

在外界對“省管縣”提出擔憂的同時，一些縣（市）的負責人則認為，審批權限并未放到位。“我主張倒過來公布，就是公布那些不能放的審批權，那樣不就更容易操作了？”5月25日，霍山縣人民政府縣長陳俊在合肥接受《中國經濟周刊》采訪時直入主題，“140多項放權，有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓點水。”

陳俊縣長告訴《中國經濟周刊》(國內郵發代號2-977)，從操作上看，擴權縣在很多方面向省里和市里“兩頭匯報”，除了綜合產業，有些項目省里也不愿意審批。

湖北：全部縣（市）享受地市級管理權限

2007年初，在湖北省召開的全省縣域經濟工作會議上，湖北省省長羅清泉宣布：除恩施自治州和市轄區外，賦予全省所有縣（市）政府享受地市級經濟社會管理權限。

按照這一發展新思路，在今后縣域經濟的發展過程中，湖北省將依法對行政許可事項、行政審批審核事項進行清理，按照能放則放的原則，再次下放一批對縣域經濟發展有重要促進作用的經濟社會管理權限，賦予縣（市）更大的自主權和決策權。繼續實行激勵性的財政政策，完善“縣財省管”的管理體制，提高縣（市）自我發展能力。

“擴權強縣”催生財政“省管縣”縣域經濟實力不強、活力不足，是制約湖北發展的一個重要因素。2003年6月，湖北省決定在大冶、漢川、宜都等20個縣（市）試行“擴權強縣”，將239項經濟管理權限下放給這些縣市。

一年后，這20個“擴權縣”實現工業增加值近300億元，比全省平均水平高出5.4個百分點。其中11個縣市的固定資產投資同比增加一倍以上。仙桃、潛江、天門、曾都、漢川5個縣（市、區）生產總值超過100億元。2004年春節過后，這些縣（市）出現了歷史上從未有過的“民工荒”，縣域經濟的“蓄水效應”開始顯現。

面對“擴權強縣”政策給湖北縣域經濟帶來的快速發展，湖北省的決策者們意識到發展縣域經濟要增強其自主發展能力，關鍵在于放權、放活。2004年，湖北省再次對這20個擴權縣（市）進一步簡政放權，擴大縣（市）發展自主權和決策權，在項目審批、辦事程序等方面賦予它們與“省管市”相同的權限。

與此同時，在對浙江、安徽等省份的考察調研的基礎上，湖北省根據國務院、財政部明確提出的進一步完善省級以下財政體制的要求，從本省的實際出發，對52個縣（市）實行“省管縣”財政體制。對這些縣（市）在預算管理體制、各項轉移支付及專項補助資金、財政結算、收入報解及資金調度、債務舉借和償還等五個方面進行了改革，由省直接管理到縣（市）。

2006年，湖北省縣域生產總值達到3800億元，與2003年相比，增加了近7億元。農民人均純收入高達3254.96元，比上年凈增了300多元。數據表明，湖北省實施“省管縣”財政體制改革極大地激發了縣域經濟發展的活力。

“省管縣”讓縣級財政增長60％

據悉，湖北省以前實施的“省—市—縣”財政管理模式在很大程度上不利于縣域經濟進行自主發展。對此，湖北省委書記俞正聲提出“要完善財政省直管縣體制，從資金、技術、項目、人才、財政轉移支付等方面，加大對縣域經濟的扶持力度。”

在實施“省管縣”財政管理體制改革后，對原預算體制中不符合支持縣域經濟發展要求的市縣（市）收支范圍劃分，湖北省進行了規范和調整。

提升縣（市）的自身發展能力，既要賦予它們財政權利，也要施以動力和壓力。湖北省創新性地將一般轉移支付的一部分作為激勵性轉移支付，建立包括正激勵和負激勵的激勵約束機制。對地方一般預算收入工商四稅增長、市（州）政府幫助和支持所轄縣（市、區）大力發展縣域經濟的給予激勵性轉移支付，對招商引資成效顯著的市、州縣（市），省財政安排專項資金進行獎勵。同時，對財政比較困難的縣市，給予一定數額的轉移支付補助。

湖北省還按照新型工業化發展規劃，建立了項目庫，運用市場機制，重點向支柱產業和高新技術產業傾斜。實行省集中稅收增量返還政策，對29個扶貧開發重點縣（市）以2001年為基數，省集中稅收增量全額返還，對其它44個縣（市、區）以2003年為基數，省集中增量全額返還政策執行到2008年。增量返還由縣（市）統籌用于支持經濟社會發展。

新體制實施僅一年，大冶市的財政收入就達到了8.6億元，增速同比增長近60%。大冶市因此得到了省財政近2000萬的激勵性轉移支付。返還省集中增量、完善激勵性機制等政策極大地激勵了該市發展生產、培植財源的積極性，他們抓住銅礦、鐵礦和煤炭滋芽價格上漲的有利時機，加大投入力度，擴大生產規模，取得了積極效果。2006年，該市在全省縣域經濟發展綜合指數排名中位居前五強。

中小企業和民營企業在縣域經濟發展中發揮著重要作用，但多年來，他們一直面臨著融資難的發展瓶頸。為支持中小企業和民營企業的發展，湖北省財政通過借款或調度資金支持縣市成立信用擔保機構，不斷改善縣域經濟投資環境，緩解了中小企業融資難的問題，增強了縣域經濟發展活力。

浙江：義烏成權力最大縣

2006年11月14日，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳的一紙文件讓有關縣域治理的話題再次成為全國焦點。這份文件指出，浙江省委、省政府已確定將義烏市作為進一步擴大縣級政府經濟社會管理權限的改革試點。

改革開放以來，浙江省曾先后于1992年、1997年和2002年三次出臺政策措施，開展經濟強縣擴權改革。研究人士認為，浙江之所以能連續幾年雄踞“百強縣”榜首，跟上述改革以及上世紀90年代初承襲下來的“省管縣”財政體制有著密不可分的關系。

這份文件列出的“擴權”事項主要在兩方面，一是進一步擴大義烏市政府經濟社會管理權限。包括，除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等，賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限；法律法規規定由設區市政府及其主管部門批準和管理的事項，無禁止委托條款的，由金華市政府及其主管部門委托義烏市行使批準和管理權；少量規定由省級政府及其主管部門批準和管理的事項，也可采取由省政府主管部門委托或延伸機構的方式下放權限。

二是調整和完善有關管理體制和機構設置。除了海關、出入境檢驗檢疫、外匯管理等職能“提升”，義烏市還獲得了調整優化政府機構設置和人員編制、對現有機構及其職能進行整合的“特權”，義烏市的黨政一把手也可采取適當方式予以“高配”。

這份文件明確指出，試點將以擴大縣級政府經濟社會管理權限為重點，調整和規范省、市、縣三級政府的事權關系，進一步深化縣級行政管理體制改革，促進縣域經濟社會加快發展。

專家認為，實行“省管縣”實質上是對公共行政權力和社會資源的重新分配，其根本目的是為了促進域經濟的發展。“省管縣”后，一方面由于縣級財政留成比例增加，可以使縣里集中更多的財力來發展縣域經濟；另一方面，由于減少了市級管理層次，可以大大降低行政管理成本，從而減輕農民負擔。

江蘇：從“省管縣”財政體制尋求突破

近日，江蘇省出臺了省縣財政對接方案，以推進“十一五”規劃有關“省管縣”的目標。江蘇省副省長仇和在今年省“兩會”期間表示，財政省管縣要實現全省13個省轄市、27個縣級市、25個縣都直接和省財政對接。專家表示，雖然從表面上看，目前的“省管縣”計劃似乎僅僅是財政體制省縣對接的“單邊突破”，但全面的“省管縣”計劃實際上正在按部就班地推行。

“實行省直管縣是要從行政管理體制上進一步激發縣域經濟發展活力，進一步加快縣域經濟的發展步伐，為解決三農問題和新農村建設創造條件。”江蘇省社會科學院“省管縣”課題組主撰者徐元明對媒體表示，原來的“市管縣”，增加了管理層次，束縛了縣域的發展，而實行“省管縣”，將是從體制層面進一步給縣級市松綁。“就江蘇省而言，由‘市管縣’體制下的13個發展主體變為處于平等地位的65個獨立發展主體，必將使江蘇省經濟出現一個嶄新的局面。”

“省管縣”改革是市場經濟的內在需求

財政部財政科學研究所教授、碩士生導師 許安拓

就目前的情況來看，現行的“市管縣”體制已不適合市場經濟特別是區域經濟發展的需要，“擴權強縣”、“省管縣”應當是發展的趨勢。而“省管縣”只是扁平化行政管理體制改革的一個突破口，緊隨其后的應該是“縣管鄉”和“擴省擴縣”改革的跟進，這更是一場涉及我國行政體制深處的重大改革，應當謹慎漸行。

“市管縣”走到盡頭？

按照《中華人民共和國憲法》第三十條規定，我國的地方行政區域被劃分為省（自治區、直轄市）、縣（自治縣、自治州、縣、市）、鄉（民族鄉、鎮）三級制。但是，在現行的行政管理體系中，我們常常看到在省、縣之間又多了一級建制——地區或地級市，并逐漸演變成了“市管縣”的格局。這種體制在計劃經濟時代曾發揮過重要的作用，它通過加大行政層級，強化了中央集權，確保了國家經濟指標與政治指令順利的下達和執行，同時，也在一定程度上形成了以中心城市為核心的經濟輻射能力，帶動了周邊地區經濟的發展，促進了政治的穩定。

但是，隨著我國市場經濟特別是區域經濟的發展、行政治理環境的變化，如此多的行政層級勢必導致越來越多弊端的出現：首先加大了行政的成本，降低了行政的效率，束縛了地方經濟的發展和行政創新能力的提高，不但不利于政府職能的適時轉變，甚至衍生出眾多的體制腐敗；其次，有限的行政區域和無限發展的市場經濟區域在矛盾中被人為強制的統一，進而削弱了企業的競爭力，加重了粗放式經濟的擴張；其三，在分稅制改革后，省級以下常常出現財權上收，事權下移（有些地方甚至出現了“省級財政越辦越強，縣級財政哭爹喊娘”）的現象，不同程度地制約了縣域經濟的發展。

為此，2005年6月，溫家寶總理在全國農村稅費改革試點工作會議上明確指出：“要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進‘省管縣’的改革試點。”由此可見，扁平管理將是我國行政管理體制改革的必然趨勢，而“擴權強縣”、“省管縣”將是這場改革的突破口。

“省管縣”：利益格局重新調整

浙江省是最早進行強縣擴權改革的省份，1992年該省對13個經濟發展較快的縣（市）進行擴權。從2002年起，湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省也先后開始了“擴權強縣”的改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過渡到直管區、縣，這為進一步推廣“省管縣”積累了經驗。

從改革的結果看，“擴權強縣”促進了縣域經濟的發展，如從2000年起，浙江進入全國百強縣的數量不斷增加，到2003年已有30個縣進入全國百強縣范圍，占了百強縣的三分之一，而且有21個縣排在前50名。而廣東在實施了一系列擴權強縣的改革后，也有10個左右的縣進入百強前50名。

實行“擴權強縣”、“省管縣”的條件正在不斷成熟：首先，經濟的快速發展、政治的日益穩定加速了以轉變政府職能為核心的行政管理體制改革的速度，尤其是在全面落實科學發展觀的實踐中，“省管縣”改革的呼聲越來越強烈。其次，市場經濟體制的內在要求使得資源配置必須要由政府主導型轉向市場主導型，政府的主要職能也要由計劃經濟時代的全能性向有限性轉變。這就為“省管縣”、“擴權強縣”的實施提供了制度上保障。第三，以網絡、通訊等技術手段保障的電子政務正在不斷推廣，從而在技術上為政府擴權強縣的扁平化管理創造了條件。可以說，全面推進這項改革應該只是時間問題，其趨勢已毋庸置疑。

但是，我們在看到“擴權強縣”改革光明前途的同時，也要清新地認識到其道路的曲折性：首先，“省管縣”的改革是對舊體制下利益格局的重新調整，尤其涉及到眾多官員的切身利益，阻力之大不難想象，其間困難也應該充分估計。二是省直部門在擴權政策中定位模糊，事權、財權難以界定，在沒有中央統一規范的政策下，新的摩擦和矛盾勢必造成新的內耗。第三，我國地大物博，區域差別大，發展很不平衡，不少省級區劃里縣級單位有八九十個甚至一百多個，而省級直管縣有效管理大體應在40—50個左右，太多了根本管不過來，會有不少問題。這就要求同時要把縮省、縮鄉的改革積極推進，而這更是一場系統的改革工程。第四，“擴權強縣”改革后，擴權試點縣擁有了大量經濟社會管理權限，如何有效監督約束縣級政府行為，防止出現投資沖動和重復建設，是關系到“擴權強縣”改革和未來“省管縣”體制成敗的關鍵問題。

總之，行政區劃事關中央與地方關系、條塊關系、各級政府職能的合理設定以及未來民主體制、民主成本等重要問題，既要積極探索，有所創新，又要保持穩定，謹慎從事。實行“省管縣”的改革，從目前的實踐來看，必須按照中央的精神，遵循逐步推進的原則，理順各種關系，在加強諸多配套改革的情況下，穩扎穩打，積極推進。

中國歷史上的行政區劃

春秋時期：以縣為主，邊地設郡。

戰國時期：邊地郡大，逐步在郡下分置數縣；內地事多，在數縣之上逐步置郡統轄，漸漸形成郡統縣的兩級行政區劃。

秦：郡縣制正式確立。郡相當于現在的省。

西漢：郡、國并存，縣級行政區劃已有縣、國、邑、道之別。武帝時，出現了“州”的概念。

東漢：郡，國下轄縣、邑、道、侯國。州由虛的行政監察機構變為一級政區實體，開始出現州—郡—縣的三級行政區劃制度。

隋：州領縣，兩級行政區劃制度開始。州、郡兩名曾經迭相改用。

唐：道—府（州）—縣制。后期為道—節度使—府（州）—縣制。

宋：改道為路，最基本的是路—州—縣；州級單位有府、州、軍、監。

元：行省（省）出現，以行省—路—府或州—縣四級區劃系統為主。出現與路并列的直隸府、直隸州。

明：省（布政使司）—府—州—縣的四級區劃系統為主。

清：各地不同。概括來說是省-府/直隸州/直隸廳—散廳/散州/縣三級區劃。（記者 王紅茹 張俊才 張一彪 ★劉青峰 熊郁云）

第三篇：“省管縣”財政改革時間表：2012年底前全面推進

“省管縣”財政改革時間表：2012年底前全面推進 2009年07月10日04:23來源：

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中國“省直管縣”的政府間財政管理體制改革正醞釀全面推進。

7月9日，財政部公開發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預【2009】78號）（以下簡稱“意見”）。“意見”明確，改革的總體目標是，“2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革”。

“中央政府關于‘省直管縣’改革提出如此明確的時間表，在我印象中這是第一次。”當天，財政部財政科學研究所所長賈康接受本報記者采訪時說。

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在賈康看來，從“省管縣”到“市管縣”再到“省管縣”，20年間，中國政府間財政管理體制改革正在做方向性的新調整，中國未來財政體制改革的遠景，將是按照中央、省、市縣三級，扁平化架構來安排財政分稅分級的體制，并以此進一步帶動中國行政架構的改變。同時,也有財稅專家強調，中國各地區的差異如此之大，各省的決策者們只能選擇因時、因地制宜漸次推進，而不能“一刀切”。

省直管縣：五方面轉型

改革內容涵蓋了政府間財政關系的諸多方面。

“意見”指出，所謂實行省直接管理縣財政改革，就是在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等五方面，省財政與市、縣財政直接聯系，開展相關業務工作。具體而言，收支劃分方面，“意見”提出，要在進一步理順省與市、縣支出責任的基礎上，確定市、縣財政各自的支出范圍，市、縣不得要求對方分擔應屬自身事權范圍內的支出責任。按照規范的辦法，合理劃分省與市、縣的收入范圍。

轉移支付、稅收返還、所得稅返還等，則由省直接核定并補助到市、縣；專項撥款補助，由各市、縣直接向省級財政等有關部門申請，由省級財政部門直接下達市、縣。市級財政可通過省級財政繼續對縣給予轉移支付。

市、縣將統一按照省級財政部門有關要求，各自編制本級財政收支預算和年終決算。市級財政部門要按規定匯總市本級、所屬各區及有關縣預算，并報市人大常委會備案。

資金往來方面，則明確建立省與市、縣之間的財政資金直接往來關系，取消市與縣之間日常的資金往來關系。省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫按規定直接向省級金庫報解財政庫款。

年終各類結算事項一律由省級財政與各市、縣財政直接辦理，市、縣之間如有結算事項，必須通過省級財政辦理。各市、縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉貸資金等，直接向省級財政部門申請轉貸及承諾償還，未能按規定償還的由省財政直接對市、縣進行扣款。

“意見”指出，近期，將首先將糧食、油料、棉花(資訊,行情)、生豬生產大縣全部納入改革范圍。民族自治地區將按照有關法律法規，加強對基層財政的扶持和指導，促進經濟社會發展。

“糧食、油料等生產大縣基本上都是農業較發達、工業服務業仍相對落后的縣，較適合首先落實改革。”賈康分析。

地方試點：燎原之勢

2006年，《中共中央關于制定十一五規劃的建議》明確指出，未來的五年，要理順省級以下財政管理體制，“有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。而今，2012年時間表的提出，顯示改革在提速。

事實上，財政“省直管縣”在地方正在成燎原之勢，有越來越多的省份已經或者躍躍欲試地加入到這個行列之中。

據不完全統計，截至目前，全國實行比較完全意義上的財政“省管縣”的省份已經有浙江、湖北、安徽、吉林、海南、寧夏等省自治區，而如果算上“強縣擴權”試點，則更有河北、河南、廣東、江蘇、遼寧、山東、福建、湖南等省的參與。

“地方試點的快速推進，為改革全面展開提供了可能。”東北財經大學副校長呂煒分析道。

而據中部某省財政廳有關人士向記者透露，“意見”出臺前曾多次征求過安徽、湖北、浙江等先行推進“省直管縣”省份的意見，其中最大的參照模板是湖北。

這主要源于三省改革的徹底程度和普遍適用性。安徽省改革相對不夠徹底，包括縣級項目審核等一些職能依然保留在市州層面；浙江省份相對較小，同時，其“省管縣”相當徹底，財政體制、行政體制皆如此，對當下的全國各省來說，尚不具備普及的條件。

另一方面，財政部2003年前后開始試行對縣鄉財政困難以獎代補等政策。近年來，這些政策正逐漸從一次性變成經常性、制度性的政策，這也需要省以下財政管理體制相應作出調整。

2009年年初全國財政工作會議上，財政部部長謝旭人便提出，2009年將全面推進省直管縣財政管理方式改革。

呂煒進一步認為，加快推進省管縣改革，將有利于進一步理順省以下政府間事權劃分及財政分配關系，促進一省之內基本公共服務均等化的實現，在這過程中，省與中央政府之間也勢必會發生新的調整改善，醞釀配套改革。

政府層級扁平化方向：并非坦途

中國曾長期實行“省管縣”。上世紀80年代，出于打破城鄉二元社會體系考慮，更好地集中市場要素，以農促工，“市管縣”體制被推向前臺。從“省管縣”到“市管縣”再到“省管縣”，20年間，似乎經歷了一個輪回。

作為“省管縣”的積極倡導者，賈康認為，“省管縣”的逐步推進，意味著政府層級的減少，效率的提高，政策傳導機制的迅速到位，行政成本的降低，當然也包含了省級政府對基層政府的責任的強化。

按照賈康的說法，未來財政體制改革的遠景是，“按照中央、省、市縣三級，扁平化架構來安排財政分稅分級的體制，并以此進一步帶動中國行政架構的改變”。

然而，“省管縣”的全面推進并非沒有阻力。

“這要考慮到具體的省的調控能力，縣一級的數量和規模的大小，以及縣與市之間關系的協調。”有財稅部門官員向記者分析說。

中國現有32個省級行政單位（不含香港、澳門兩個特別行政區），最多的如四川省下轄180個縣，河北省下轄172個縣，平均每個省級行政單位轄89個縣。

撤銷“市管縣”體制所面對的矛盾可能主要是，對于一些人口眾多、轄區廣大的省和自治區而言，可能出現省一級政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題。

“在中西部部分省份里，交通不便、信息不暢的問題還沒有得到徹底的解決，加之我國政府職能的轉換很長的路要走，縣直接聯系省，或由省面向縣承擔起經濟與社會管理的諸多職責確有現實困難。”西南財經大學財稅學院院長馮俏彬說。

另外一個棘手的問題是，由于推行“省管縣”涉及到整個國家的體制問題，而目前國家行政管理并沒有改變“市管縣”的體制，《憲法》中仍然明確規定我國是包括中央政府在內的五級政府結構模式。

所以，目前只能從財政的角度來突破，行政管理體制的改革還是處在探討過程之中，沒有具體的做法，這樣，從財政角度突破就涉及到地級市的利益問題。

從“省管縣”變為“市管縣”，很容易一哄而上，因為這意味著增加了很多“位子”；但從“市管縣”再回歸到“省管縣”，卻很可能要削減掉一些部門的權力和位置，強大的阻力將是每個決策者可以想見又不得不面對的事實。

【作者：孫雷 來源：21世紀經濟報道】(責任編輯：肖柳)

第四篇：“省管縣”改革的維度與進度：基于政策文本的分析

1.標題：“省管縣”改革的維度與進度：基于政策文本的分析 作者：吳帥

時間：2011-3-4 0:00:00 來源：《北京行政學院學報》2010年第6期 正文：

摘要：“省管縣”改革是當前我國行政體制改革的一個重要戰略，具體可分為財權維度的改革、事權維度(包括經濟管理權限和社會管理權限)的改革和人事權維度的改革。我國已有22個省(區)開展了各種實踐形態的“省管縣”改革。根據各省的改革政策文本分析，當前的“省管縣”改革具有一定的地域差異性。從三個維度來看，當前的“省管縣”改革呈現出明顯的非同步性。進一步深化和推進“省管縣”改革，應著重推進人事權維度的省直管改革。

關鍵詞：“省管縣”;財權;事權;人事權;政府改革

20世紀90年代以來，受省管縣體制改革的“海南方向”與“浙江經驗”的啟發，許多省份根據自身發展的實際開展了包括財政省管縣、“強縣擴權”、“擴權強縣”等多種形態的“省管縣”改革。

截至2009年5月，在全國22個省(不包括臺灣省)和5個自治區中，除貴州外的21個省和1個自治區(寧夏回族自治區)都已陸續開展了財政省管縣、“強縣擴權”或“擴權強縣”改革。2008年10月，黨的十七屆三中全會明確提出：“有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制”。這是中央第一次在全國層面倡導省管縣改革。2009年的中央一號文件進一步指出：“鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。這表明，中央對省管縣改革的態度已經從“可”發展到了“鼓勵”，推行省直管縣改革正逐漸成為我國地方政府改革的一個重要戰略。本文在比較分析相關省份推行“省管縣”改革的政策文件的基礎上，從財權、事權和人事權三個維度來分析我國“省管縣”改革的實踐進度，探討進一步改革的趨向。

一、“省管縣”改革的維度：財權、事權與人事權

“省管縣”改革的實質在于調整省、市、縣三者之間的權力關系，進而調整三者之間的利益關系。無論是“強縣擴權”，還是“擴權強縣”，權力關系都是改革的焦點。政府權力，大致可分為三類，即財權、事權和人事權。“省管縣”改革實質上就是在省、市、縣三級政府之間對這三種權力進行重新分配，以提高效率，克服“市管縣”體制運行造成的弊端。財權、事權和人事權，是分析當前“省管縣”改革實踐的三個基本維度。

1.“財政省管縣”：財權維度

財政上的省直管縣是“省管縣”改革的重要內容，也是當前大部分地區推行“省管縣”改革的主要形態。財政部在2005年1月制定的《關于切實緩解縣鄉財政困難的意見》中，就對“財政省管縣”提出了要求。該文件指出，各省(自治區、直轄市)要積極推行省對縣財政管理方式的改革試點，對財政困難縣要在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定并監管到縣。

《國民經濟和社會發展第十一五規劃綱要》也明確指出，“要理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。

截至2009年5月底，全國22個省(不包括臺灣省)中除貴州外的21個省均已開展省管縣的財政體制改革。另外，寧夏回族自治區于1958年成立之初便開始實行省管縣的財政體制。

浙江和海南兩省值得特別關注。早在1953年，根據中央取消大區一級財政，增設市(縣)一級財政的決定，浙江省普遍建立了市、縣級財政，自此縣一級財政與市級財政一樣，在財政體制上與省級財政發生關系。浙江省一直實行省管縣財政體制，即使在1983年“市管縣”改革中也沒有改變財政省管，仍然保留了“市縣分灶吃飯、各自對省負責”的財政制度。海南省在1988年建省后，一步到位實行省直接管理市縣的新型行政管理體制，實現縣級財政的省直管。

2.擴大經濟、社會管理權限：事權維度

事權下放，擴大縣級政府在經濟社會事務方面的管理權限，是“省管縣”改革在事權維度的體現。從22個省區的改革實踐來看，截至2009年5月，全國已有浙江、安徽、福建、廣東、河北、河南、黑龍江、湖北、湖南、吉林、江蘇、遼寧、山西、陜西、四川、山東、云南、甘肅、海南等19個省開展了擴權改革。擴權改革的內容涉及經濟管理權限和社會管理權限兩個方面。其中，浙江省的改革最為典型，至今已成功開展了4輪強縣擴權、1輪擴權強縣共計5輪改革。1992年，浙江省政府就決定擴大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個縣(市)的部分經濟管理權限(浙政發[1992]169號)。1997年，省政府同意在蕭山、余杭兩個縣級市試行地級市的部分經濟管理權限(浙政發[1997]53號)。

2002年，浙江省委省政府開始實施大規模的強縣擴權改革，擴大紹興縣、溫嶺市、慈溪市、諸暨市等17個縣(市)以及蕭山區、余杭區、鄞州區的經濟管理權限，其內容涉及12個大類313項(浙委辦[2002]40號)。2006年，浙江省選擇義烏市作為進一步擴大縣級政府經濟社會管理權限的改革試點，賦予義烏市幾乎與設區市相同的經濟社會管理權限(浙委辦[2006]114號)。2008年12月底，浙江省再次推進縣域擴權改革，變強縣擴權為擴權強縣。根據《中共浙江省委辦公廳浙江省人民政府辦公廳關于擴大縣(市)部分經濟社會管理權限的通知》(浙委辦[2008]116號)，下放義烏市經濟社會管理權限618項，其中繼續保留原有擴權事項524項，新增事項94項;下放其他縣(市，包括杭州市蕭山區、余杭區)經濟社會管理權限443項。擴權改革為浙江經濟尤其是縣域經濟的發展提供了強大動力，它與財政省管縣一道，被認為是浙江縣域經濟快速發展的“秘密武器”。浙江省持續十余年的改革產生了強烈的示范效應，以其突出的績效極大地推動了其他地區擴權改革的開展。

3.人事省直管：人事權維度

人事權維度的“省管縣”改革，即省直管縣(市)的組織人事，一般被認為是“省管縣”改革最為重要的部分，但同時也是改革最為困難的部分。2009年4月，中共中央組織部發布的《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規定》明確提出，縣委書記的選拔任用，應按程序報經省級黨委常委會議審議。李源潮部長在貫徹落實《規定》的講話中指出，改革發展的關鍵時期，縣一級的地位和作用日益重要，對縣委書記的要求和管理，不能按一般的處級干部來對待。這意味著縣委書記將由省委直接任命。不過到目前為止，真正開展人事省管縣改革的省份還非常少，從提法上確立“人事省直管”的僅有海南、浙江、吉林等，另外一些省份則正在進行人事省直管的嘗試。

二、“省管縣”改革的進度：實踐形態與地區差異

從財權、事權、人事權三個維度來考察我國的“省管縣”改革，在理論上可以劃分為純粹財政維度的“省管縣”改革、純粹經濟管理事權維度的“省管縣”改革、純粹社會管理事權維度的“省管縣”改革、純粹人事權維度的“省管縣”改革這四個基本模式。出于行文方便的考慮，我們分別以A、B、C、D指代這四種基本模式，即A代指純粹財政維度的“省管縣”改革、B代指純粹經濟管理權維度的“省管縣”改革、C代指純粹社會管理權維度的“省管縣”改革、D代指純粹人事權維度的“省管縣”改革。基于“省管縣”改革的四種基本模式的分類，縱觀我國各省區“省管縣”改革的實踐，當前全國各地“省管縣”改革的實踐形態可分為以下五種：

A：江西、青海、寧夏(自治區);

A+B：遼寧、陜西、四川、山西、甘肅、云南;

A+B+C：福建、河北、河南、廣東、黑龍江、安徽、湖北、山東;

A+B+D：江蘇;

A+B+C+D：浙江、海南、湖南、吉林。

從地域分布來看，東部、中部、西部和東北都開展了“省管縣”改革，但各地在改革起始時間和改革力度上有所差別。表一說明了我國各省區推進“省管縣”改革的情況。從擴權時間和財政省管縣時間來看，我國各省區推進“省管縣”改革基本始于2003年及之后的數年。從擴權縣(市)的數量和比例來看，有些省份是全面鋪開，有些省份是試點推行。從財政省管縣(市)的數量與比例來看，既有全面鋪開的改革，也有試點推行改革。這表明了各省區根據自身的實際情況而選擇不同的“省管縣”改革策略，從而使得“省管縣”改革在我國呈現出多種實踐形態。

說明：擴權時間和財政省管縣時間一般是指正式文件發布的時間(云南、山東例外)。但是，如果文件發布1年之內，并沒有開展相應改革的，則以實踐中的改革試點時間為準。表中括號內數據表示的是擴權或財政省直管縣(市)占該省區所有縣(市)的比例。“—”表示還沒有開展此項改革。所有數據都截止到2009年5月底。

資料來源：本文所列各省區的相關改革政策文件。

就財政權維度的改革而言，東部地區開展較早(江蘇例外，直至2007年才開展相關改革)，中部其次(湖北省在2004年率先開展財政體制改革)，東北第三(在2005年和2006年開展)，西部最后(大多開始于2006年和2007年)。從各地的改革進程來看，省直管縣財政體制改革有一步到位的，如海南省，有逐步推進、全面展開的，如湖北、江西等，也有剛剛起步的，如云南省。而從各地改革措施來看，省直管縣財政體制改革可以劃分為全面管理型和補助管理型兩類。

浙江、江蘇、河北、湖北、安徽、江西、四川、陜西、甘肅、吉林等省份推行的財政體制改革屬于全面管理型，即對財政體制的制定、轉移支付和專款的分配、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等財政管理的各個方面，全部實行省對縣直接管理。例如，江西在2005年開展的財政體制改革的主要內容可概況為“八個到縣、二個不變”，即體制基數、收入計劃、基金收入分成、轉移支付及專項資金補助、財政結算、資金調度、各項債務、財政工作部署直接到縣，設區市對縣支持和數據報送匯總程序不變。河南、山西、青海等省份實行的財政體制改革屬于補助管理型，即主要是對轉移支付、專款分配，以及資金調度等涉及省對縣補助資金分配的方面實行省直接管理。例如，青海省推進的省直管縣財政體制改革分三步走，第一步是省對試點縣的轉移支付補助資金，包括一般性轉移支付和激勵性轉移支付，直接分配到縣。

事權維度的擴權改革包括經濟管理權限和社會管理權限兩個方面。就事權維度的改革而言，各區域之間存在比較大的差異。其中，經濟管理權限的放權改革開展較早，浙江省早在1992年就出臺了有關政策，擴大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個縣(市)部分經濟管理權限。截至2009年5月，全國共有浙江、海南、江蘇、福建、河北、廣東、山東、湖南、吉林、河南、黑龍江、安徽、湖北、遼寧、陜西、四川、云南、山西、甘肅等19個省開展了擴大縣或縣級市經濟管理權限的試點。

相比而言，社會管理權限的改革起步就略晚些，擴權改革力度最大的浙江省也是到2006年才對其個別經濟社會發展較快的縣市實施了社會管理權限的放權改革。2006年，浙江省進一步擴大義烏市政府經濟社會管理權限，以社會管理權限為重點，除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外，賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限，并相應調整和完善有關管理體制和機構設置。截至2009年5月，全國共有浙江、海南、福建、河北、廣東、山東、湖南、吉林、河南、黑龍江、安徽、湖北12個省對縣級市的社會管理權限進行了放權。與東部相比，西部地區在擴權方面明顯落后，不僅推行擴權改革的時間較晚，而且擴權內容大多集中于經濟管理事務，較少涉及社會管理事務。中部和東北的情況介于東部和西部之間。

三、“省管縣”改革的趨向：以人事權為重心

從我國各省區開展“省管縣”改革的實踐來看，財權維度的改革、事權維度的改革和人事權維度的改革呈現出明顯的非同步性。財政省直管改革開展最為普遍，除寧夏在自治區成立之初就實行省管縣財政體制以外，全國22個省(不包括臺灣省)中除貴州外的21個省均已開展此項改革;擴大經濟管理權限的改革排名第二，有19個省區開展了相關改革;排在第三位的改革是擴大社會管理權限，有12個省區開展;人事權維度的省管縣改革進度最緩慢，僅有5個省區開展相關改革。

如果用雷達圖來描繪省管縣改革的實踐進程，則體現為圖一所示的不規則四邊形。省管縣改革的目標模式應是整體推進的改革，在財政權、事權(包括經濟管理權限和社會管理權限)、人事權三個維度上進行省直接對縣的管理，即圖一中的外圍正方形，我們稱之為“全面的行政省管縣模式”。從圖一可見，“省管縣”改革的實踐形態與改革的目標模式相比，人事權維度和社會管理權維度改革的進展還不如人意，即“省管縣”改革的進一步深入要加大社會管理權限的下放和人事省直管改革。

從當前的“省管縣”改革實踐來看，人事權維度改革的滯后嚴重影響了“省管縣”的整體推進，對其他維度的改革造成了消極影響。人事權維度改革的滯后，使得省向縣(市)下放的權力可能被中間層級截留，難以全部落實。整體推進“省管縣”改革，真正發揮“省管縣”體制的優勢，迫切要求進一步推進人事權維度的改革，實現人事權省直管。

在實踐中，各地已經開始采取多種方式推進人事權維度的改革，盡可能解決“省管縣”改革在財權、事權和人事權多維度上的非同步性問題。第一種方式是在保留省管市、市管縣的干部制度的同時，對部分環節進行改進，這是大部分省區的做法。比如廣東省提出，可提拔50歲以上，擔任現職滿5年以上的優秀縣委書記享受副廳級待遇。河南省規定，在一個縣(市、區)擔任黨政正職8年以上，工作成績突出，表現優秀的領導干部，經考察可提拔為副廳級干部。在江蘇，雖然關于人事省直管沒有相關成文的規定，但仔細分析近年來江蘇省委班子成員的來源可以發現，江蘇變通性地通過讓一些縣級黨委書記進入省委委員班子，從而提升了縣或縣級市一把手的行政級別。例如，2006年江蘇省第十一次黨代會上選舉產生的省委班子中，在15個候補委員中，有9個是縣(市)委書記。其中，蘇北有6個縣市委書記進入候補委員。[1]此類改革的意義主要在于提高縣級領導干部行政級別和政治待遇，更接近于晉升激勵，而非制度性的人事改革。

第二種方式是實行部分省直管縣的干部制度，典型的例子是浙江和吉林。浙江是全國少數幾個實行省直管縣(市)黨政正職體制的省份之一。在浙江，除寧波市外的其他縣(市)的黨政一把手都直接由省管理，[2]縣(市)委書記、縣(市)長由省里直管的干部管理制度意味著各縣市黨政一把手的培養、選拔、任用、管理和監督均由省委實行統一規劃部署。2005年，吉林省提出：要加強縣(市)領導班子建設，將縣(市)黨政正職列入省委管理;同時，在全省范圍內好中選優、優中選強配備縣(市)黨政主要領導干部。

第三種方式是完全實行省直管縣的干部制度，典型的例子是海南。海南在1988年建省之初，就按照省—縣、市—鄉(鎮)的行政區劃架構，一步到位地實行省管縣體制。在黨政領導干部制度方面，海南最近提出，對于當前實行市縣和省直有關部門雙重管理的領導干部的任免，除中央文件或國家法律明確規定須上級部門協管的以外，統一由市縣黨委按照干部管理權限自主決定。同時，對在全省經濟社會發展中戰略地位突出、發展較快、綜合實力較強的區域性中心城市，要適當提升發展地位，適度高配領導班子。

省管縣干部人事制度改革的目標，是要推進縣(市)黨政干部管理體制的根本性變革，打造能夠對地方經濟社會發展真正負責、對人民群眾公共需求有效回應的黨政班子。就人事權維度的“省管縣”而言，現有改革大多只是“蜻蜓點水”，未來發展的空間還很大。不管是將縣(市)的黨政主要領導納入省直管的范疇(海南、浙江和吉林)，將部分縣委書記吸納進省委成員(江蘇)，把縣(市)委書記和縣(市)長由縣處級升格為副廳級、甚至廳級(海南)，讓地級市副書記或副市長兼任部分縣級市的縣委書記、市長(浙江)，還是下派廳級干部任縣委書記或縣委書記上調省廳任職(湖南)，人事權維度的改革還有待進一步展開。干部人事制度改革還需要積累經驗，加大力度推進，使財權、事權與人事權三維度的改革能夠早日統一起來。

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第五篇：安徽省人民政府關于轉發省衛生廳等部門關于改革和加強公費醫療管

【發布單位】81202 【發布文號】

【發布日期】1994-01-26 【生效日期】1994-01-26 【失效日期】 【所屬類別】地方法規 【文件來源】中國法院網

安徽省人民政府關于轉發省衛生廳

等部門關于改革和加強公費醫療管理報告的通知

（1994年1月26日皖政發〔1994〕5號）

經省人民政府同意，現將省衛生廳、省經濟體制改革委員會、省財政廳、省醫藥管理局《關于改革和加強公費醫療管理的報告》轉發給你們，請結合實際情況認真執行。

關于改革和加強公費醫療管理的報告

我省自1952年起，對國家工作人員實行公費醫療制度。40多年來，它對保證廣大干部、職工的基本醫療需要和身體健康起到了積極作用。但是，由于情況的變化，現行公費醫療制度的弊端日益突出，加之管理不善等原因，浪費嚴重，支出增長過猛，加重了國家和行政事業單位的負擔，不利于合理、有效、節約地使用衛生資源。根據國務院領導同志關于“公費醫療開支大量突破指標的問題不能任其發展，對公費醫療開支要逐步做到以醫療單位管理為主，財政和享受單位主動配合，實行公費醫療經費包干，并適當與個人掛鉤等辦法”的要求，參照部分省市的做法，現就我省改革和加強公費醫療管理工作問題提出如下意見：

一、一、推行公費醫療經費由醫療單位管理為主的辦法，將享受公費醫療人員的定額經費及時撥給指定的醫療單位，以便把醫療管理和經費管理有機地結合起來。各級公費醫療管理、財政、衛生等部門要密切配合，抓緊研究實施意見，盡快付諸施行。

二、二、實行醫療費用與公費醫療享受者經濟利益適當掛鉤。根據我省職工目前實際收入水平，掛鉤的比例實行限額封頂，即一年內個人負擔的醫療費用以不超過本人一個月的基本工資為限。個人負擔的具體標準是：在職人員按工齡長短分別自負門診醫療費用的10－20％、住院醫療費用及大型儀器檢查費用（指100元以上的單項檢查項目）的5％；退休人員自負門診醫療費用的5％、住院醫療費用及大型儀器檢查費用的3％。老紅軍、離休人員和二等乙級以上革命殘廢軍人，其個人負擔部分全免。

甲類傳染病、精神病、癌癥及因公負傷發生的醫療費用，不與個人掛鉤。

三、三、合理確定公費醫療經費定額及超定額分擔比例。各地應按照保證基本醫療需要和充分考慮財力可能的原則，根據上年實際開支水平，剔除不合理開支，綜合考慮物價浮動等因素，由財政、衛生部門確定公費醫療經費的定額。

實行醫療經費由醫療單位管理后，公費醫療經費超定額的開支，除按規定個人負擔的部分外，由財政、醫療單位、享受單位合理負擔，由財政負擔70－50％、醫療單位負擔10－20％、享受單位負擔20－30％。

四、四、采取必要的獎罰措施。承擔公費醫療任務的醫療單位，在保證公費醫療患者基本醫療的前提下，節約的經費全部或大部分留給醫療單位，用于改善醫療條件。對公費醫療經費管理做得好的地區和醫療單位，財政等有關部門在安排衛生專項經費時，要優先考慮，并給予適當獎勵；管理不好的，要采取一定的懲罰措施。具體辦法另行規定。

五、五、加強公費醫療管理。當前，著重抓好以下幾方面工作：

（一）繼續清理公費醫療享受范圍的人數，杜絕非享受公費醫療人員享受公費醫療；

（二）嚴格執行統一的收費標準，制止亂收費；

（三）堅決糾正公費醫療中開“大處方”、“人情方”、“搭車開藥”、出售非治療性藥品，進行不合理的醫療處置、檢查等；

（四）實行定點醫療、轉診轉院、檢查監督等公費醫療管理制度，嚴肅查處違紀、違法行為；

（五）加強醫藥生產、供應部門的統一管理，切實保證按國家計劃和醫療需要組織生產和供應，努力提高藥品質量，嚴格執行國家規定的價格政策，堅持制止搭配銷售，搞異型包裝等不正之風；

（六）各享受單位要加強管理，配合支持醫療單位管好公費治療。

六、六、進一步建立健全公費醫療管理機構。隨著公費醫療制度改革的不斷深化，公費醫療管理工作日趨復雜，任務更加繁重。各地要進一步健全公費醫療管理機構，配備相應的專職管理人員。醫療單位承擔公費醫療管理任務后，也要確定相應的管理機構或管理人員，強化管理。

七、七、改革公費醫療制度直接關系到干部、職工的切身利益，涉及到社會各方面。各地、各部門必須充分認識改革的必要性和迫切性，樹立全局觀念，認真部署，精心實施，積極做好這項工作。各地、市、縣的具體實施細則，請抄報省衛生廳、省體改委、省財政廳、省醫藥管理局備案。

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