第一篇：2008年城市規劃師管理與法規第14講稿

二、城鄉規劃管理的目的1．規劃管理的目的規劃管理的目的，是由規劃管理屬于公共行政管理范疇和城鄉規劃的特點所決定的。從規劃管理系統的整體來看，其管理目的是：

(1)維護社會公共利益。維護社會公共利益是公共行政的基本職能。所謂社會公共利益是絕大多數人的根本利益、整體利益和長遠利益。城鄉規劃編制是對土地和空間資源的合理配置，具有利益分配的功能。規劃管理維護公共利益，編制城鄉規劃一要保障涉及社會公共利益的用地和空間資源，滿足廣大社會公眾的社會需要。例如，公共服務設施、市政公用設施、公共綠化用地等。二要保障整體布局的科學、合理，有利于城鎮、鄉村各種經濟、社會活動的協調運行。三是要有利于城鎮、鄉村的可持續發展，保障后人的發展條件。

就城鄉規劃實施來講，審核規劃許可，維護社會公共利益，就要切實保證各項建設不得妨礙公共安全、公共衛生、公共交通和城鄉風貌，切實保護歷史文化遺產和自然文化遺產等。公共政策體現公共利益，規劃管理必須認真貫徹執行。

(2)保護相關方面的合法權益。保護相關方面的合法權益是公共行政的基本職能之一。我國《物權法》的頒布與實施，為保護相關方面的合法權益提供了法律保障。城鄉規劃的編制與實施，在很多方面涉及物權的保護。諸如個人和單位的土地使用權，各項建設涉及的現有通道、通水和四鄰的日照、通風等權益等。這就要求規劃管理按照“公平、公正、公開”的原則，妥善處理相關方面權益的矛盾，必要時要采用公示，聽證會等方式，聽取相關方面的意見和要求，接受社會的監督。我國正處在經濟體制轉軌時期，產權制定和保護方面的法規還不健全，規劃管理必須非常慎重地處理涉及相關方面權益保護的有關事項。

(3)促進經濟、社會、環境的全面、協調和可持續發展。政府的基本職能主要是政治、經濟、文化、社會服務等職能，并構成公共行政的基本內容和范圍，促進經濟、社會、環境的全面、協調和可持續發展，是公共行政的題中之意。在市場經濟條件下，公共行政的主要責任是生產和提供公共產品，城鄉規劃是政府應當提供的公共產品之一。

城鎮、鄉村是經濟社會發展的載體，是人類的住區。編制城鄉規劃的最終目的是通過城鄉規劃對土地和空間資源的合理配置，促進經濟、社會、環境的全面、協調和可持續發展，滿足社會公眾日益增長的物質、文化的需要，不斷改善人們生存、生活和社會活動環境。為實現這一目的，需要統籌協調人與自然、經濟與社會、城鎮與鄉村、，近期與遠期、局部與整體、需要與可能等各種關系。

(4)保障城鄉各項建設納入城鄉規劃的軌道，促進城鄉規劃的實施。從上述可見，城鄉規劃是政府調控經濟、社會、環境的全面、協調和可持續發展的重要手段，編制和實施城鄉規劃是公共行政的職責。城鄉規劃實施是通過城鄉各項建設來實現的，規劃管理必須通過管理將各項城鄉建設納入城鄉規劃的軌道，才能促進城鄉規劃的實施。從城鄉規劃實施的內容和過程來看，城鄉規劃的實施涉及面廣，與其他城市管理工作密切相關，規劃的實施是一個持續不斷的過程。且城鄉規劃具有調控、引導的功能，具有公共政策的屬性。因此，實施城鄉規劃不僅是規劃管理部門的事，也是政府各管理部門和社會公眾的事，眾志才能成城。

2．規劃管理目的實現的過程

實現規劃管理目的，必須將管理目的具體化為管理目標。有一個從抽象到具體、從模糊到精確、從全面到局部、從內化到外化的過程。

(1)管理目標的分解。

通過管理目標分解，規劃管理系統目標形成層次性和目標結構，成為一條“決策一手段”鏈，即下一層次規劃管理目標是實現上—一規劃管理決策的手段，近期目標是實現遠期目標的手段。

(2)管理目標的內化。所謂管理目標的內化是指，要充分發揮管理目標的凝聚、導向、激勵和評價作用，促使每個規劃管理人員將規劃管理目標成為個人的理想和信念，使規劃管理目標成為推動每個規劃管理人員發揮聰明才智和創造性的心理動力；把規劃管理目標成為每個規劃管理人員指導工作方向的導向標和衡量工作成敗的尺度。

(3)管理目標的外化。所謂管理目標的外化，即物化。是指規劃管理活動在規劃管理目標的指導下促使管理對象符合管理目標的要求，最終形成管理目標所要求的物化狀態，使管理目標變為現實。因此規劃管理目標的外化體現在規劃管理決策結果之中。例如，編制完成的各類城鄉規劃；按規劃管理要求建成的建設工程等。

3．規劃管理的基本依據

規劃管理基本依據有：法律規范依據、城鄉規劃依據、技術規范和標準依據、方針政策依據。

(1)法律規范依據。規劃管理是公共行政工作，必須依法行政。無論城市規劃編制、審批、實施管理，還是規劃監督檢查，都必須貫徹執行我國《城鄉規劃法》及其配套法律規范和相關的法律規范；遵循當地由省、自治區、直轄市依法制定的城市規劃地方性法規、政府規章和其他規范性文件；遵守城鄉規劃行政主管部門依法制定的行政制度和：工作程序。

(2)城鄉規劃依據。城鄉規劃一經批準，便具有規范規劃區內的土地利用和各項建設的法律地位，是規劃管理的重要依據。城市規劃包括：按照法定程序批準的城市總體規劃、分區規劃、專業規劃、近期建設規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃、鎮規劃、鄉村規劃等。規劃管理的不同階段，前一個管理階段形成的管理決策，也是后一個階段規劃管理的依據。

城市規劃是一個有機的體系，具有層次性。上位規劃指導下位規劃的編制，因此編制城市總體規劃，應當以全國城鎮體系規劃、省城城鎮體系規劃以及其他上位法定規劃為依據；編制城市近期建設規劃，應當以依法批準的總體規劃為依據；編制城市控制性詳細規劃，應當以依法批準的城市總體規劃或分區規劃為依據；編制修建性詳細規劃，應當以依法批準的控制性詳細規劃為依據。

(3)技術規范和標準依據。城鄉規劃的編制與實施應當依據城鄉規劃技術規范的標準，特別是依據其中的強制性技術規范。技術規范和標準包括：國家制定的城市規劃技術規范和標準。各省、自治區、直轄市根據國家技術規范編制的地方性技術規范、標準；城市規劃行業制定技術規范、標準。

(4)方針政策依據。規劃管理是一項公共行政工作。各級人民政府根據經濟社會發展的實際情況，為城鄉建設和管理制定的各項方針政策，也是規劃管理的依據。

三、城鄉規劃的管理環境

任何管理活動都是在特定的環境中進行的，規劃管理也不例外。管理環境影響制約著規劃管理職能、管理方式、管理機制等的確立與變革，并使其處于不斷發展變化的動態過程之中。

1．管理環境的含義與特征

管理環境是指直接或間接作用或影響規劃管理主體及其活動過程、活動方式的外部要素的總和。這些外部要素，既有物質的，如經濟發展水平、物資設備等；也有精神的，如宗教信仰、風俗習慣等。既有社會的，如社會自治能力；也有自然的，如河流山川、沙漠平原等。既有國內環境，也有國外環境，等等。它們共同構成管理的外部環境。

規劃管理環境的特征主要有：

(1)廣泛性。管理環境是規劃管理賴以存在和發展的外部要素的總和。因此，凡是作用于規劃管理的外部條件和要素，都屬于管理環境的范疇。因此，很難在時間、空間和種類上為其劃定一個不可疑義的界限。

(2)復雜性。管理環境是一個復雜的開放系統，它對規劃管理的影響與作用是廣泛而復雜的。在這些廣泛的外部條件和要素中，有物質的、精神的；有有形的、無形的；有社會的、自然的；有政治的、經濟的；有國內的、國際的。這些要素本身，以及這些要素之間構成縱橫交織的復雜關系。

(3)差異性。構成管理環境的綜合要素，對規劃管理主體來說沒有一個是完全相同的。各個地區的自然環境千差萬別；各個地區的經濟狀況、物質條件、風土人情以及文化傳統也不盡相同。國與國之間、民族與民族之間、沿海與內陸地區之間、東部與西部地區之間的管理環境都存在著各種差異。各種不同管理體制、管理模式的形成和發展，正是這種差異性的具體表現。

(4)變異性。構成管理環境的一切外部要素都處于不斷變化之中。社會不斷變遷，體制不斷變革，觀念不斷更新??管理環境的變異，直接或間接地影響著規劃管理系統各個要素的變化與變革。

2．管理環境分類

從不同層次、不同角度可以對管理環境作不同的分類。以層次為標準，可分為宏觀管理環境、中觀管理環境和微觀管理環境；以作用和影響為標準，可劃分為積極環境和消極環境；以內容為標準，可劃分為政治環境、經濟環境、文化環境、社會環境、自然環境等。事實上，各種類型之間也不是截然分開的，而是相互交叉、相互融合的。我們應當通過分類更清楚地了解管理環境各個要素的基本范圍和特征，以更好地適應環境、改造環境。

3．管理環境與規劃管理的關系

(1)管理環境決定、制約規劃管理過程。

管理環境是規劃管理存在或變革的基本條件。它決定、影響、制約規劃管理的目標、原則、內容及管理方式。規劃管理必須適應管理環境。首先是，規劃管理要適應管理環境的現狀。管理環境包括政治、經濟、文化、教育、社會、自然資源、技術手段等各種因素。這些要素在不同的國家和地區，其發展水平存在著很大的差異。

規劃管理要適應我國和本地區的管理環境，不能簡單地照搬外國和其他地區的管理體制和管理方式。其次是，規劃管理要適應管理環境的發展方向。管理環境不是一成不變的，而是始終處于不斷變化之中的。規劃管理對其適應的過程也是不斷變化的過程。總之，規劃管理作為上層建筑的組成部分，它建立在一定的經濟基礎之上，必須與經濟基礎相適應。規劃管理要重視對管理環境的再認識、再思考，自覺地糾正管理活動中不適應的地方，自覺地適應管理環境。

(2)規劃管理可以利用、改善管理環境。

管理環境決定和制約規劃管理，規劃管理必須適應管理環境。但這絕不意味著消極地適應管理環境，規劃管理可以能動地利用、改善管理環境。一是規劃管理利用管理環境所提供的政治、經濟、文化、技術等條件。二是規劃管理可以改善管理環境。規劃管理對管理環境的能動作用表現為積極的和消極的兩個方面。從積極的方面說，城鄉規劃的制定和實施，使得經濟、社會各項建設在城市空間上得以協調、可持續的發展，并不斷改善人們的生活和工作環境。如果相反，規劃管理采取以“不變應萬變”的做法，則會對管理環境產生阻礙作用。

第四節

城鄉規劃管理職能

1．控制職能

規劃管理的控制是指為了實現管理的預期目標，規劃管理部門及其管理人員綜合有關管理信息并根據有關管理依據，對管理對象進行監督，發現并糾正其偏差，促使其朝著管理目標方向運動的過程。

城市規劃管理控制的主要途徑是審核城市規劃圖紙、文本和各類建設工程圖紙。

(1)控制的過程。規劃管理控制的過程是規劃管理目標實踐的過程；是對管理對象進行監督、評價并糾偏的過程。不論是城鄉規劃方案還是建設工程設計方案，它們都是依據規劃管理部門為實現管理目標提出來的管理要求進行編制的，是實現管理目標的實踐；同時，它們又需要依據現狀實際情況和發展要求進行編制。規劃管理，不論是城市規劃組織編制和審批管理，還是城市規劃實施管理，盡管其管理控制的形式不同，控制的具體內容各異，但其過程都有一個基本的程序，這就是確立標準、衡量成效和糾正偏差。

(2)控制的類型。規劃管理控制，按不同的標準可以分為不同的類型：

1)按控制對象的規模分；一是微觀控制。是對某一個地塊的建設工程項目的控制。例如，建筑工程規劃許可證的審批，主要控制其建筑性質、空間尺寸、空間關系、規劃設計指標、建筑色彩和造型的環境要求等。二是中觀控制。是對地區詳細規劃的審批和地區開發建設規劃方案的審核。主要控制其用地性質、空間布局結構、規劃技術指標、環境設計、街道景觀等。三是宏觀控制。是對城鎮總體規劃的實施情況，在比較大的地域范圍跟蹤監控，并予以評價，提出意見或制定相應的方針政策，供城市政府決策，保證城鎮總體規劃的實施。

2)按管理活動的過程分。一是事前控制，主要表現為提出城市規劃編制要求，或提出各類建設工程規劃設計要求等。二是事中控制，主要表現為城市規劃編制中間成果審核，各類建設工程設計方案和施工圖紙的規劃審核等。三是事后控制，主要表現為城市規劃實施結果的監控。

3)按控制的方式分。一是程序控制，程序是為了實現管理目標而采取的一系列管理措施，表現為管理手續。規劃管理需要對申辦事項檢查其是否符合法定程序。二是實體控制，即對城市規劃方案或建設工程設計方案的內容進行審核。

(3)控制的要求。規劃管理控制的目的是保證管理目標的實現，控制要做到有效。有效控制要符合以下要求：

1)依法控制。規劃管理必須依法行政。因此，管理控制要依法控制，依法定授權控制其具體內容和要求。

2)適事控制。適事控制是指依據不同的管理對象采取不同的控制方式。例如，在建筑工程規劃管理中，根據工程規模有地區開發工程和單項工程兩種不同的對象。前者先審核修建性規劃設計方案，再按開發步驟審核建設地塊的建筑工程設計方案。而在市政管線工程規劃管理中，由于其特殊性，則采取計劃綜合和管線綜合等控制方式。

3)適時控制。適時控制是指，選擇有利的管理時機進行控制。例如，城鄉規劃編制，當其初步成果出來時，即對初步成果組織審核，及時發現問題，及時進行糾正。

4)適度控制。適度控制是指，控制的程度恰到好處，防止控制過嚴或控制不足，處理好全面控制和重點控制的關系。為此，要尋求關鍵控制點。例如，無論是城鄉規劃方案還是建設工程設計，圖紙內容很多，在兼顧全面審核的前提下，要抓住關鍵性圖紙進行審核。

5)客觀控制。客觀控制是指，控制要符合實際情況，遵循客觀規律，實事求是地控制。不能脫離實際，更不能違反客觀規律。例如審核建筑工程設計方案，要側重于外部環境，不能對其設計平面無需橫加挑剔。因為那是建設單位的事，不是規劃管理的職責。

6)彈性控制。彈性控制是指，在控制時要有一定的靈活性。管理人員必須從實際出發，因地、因時而異地處理問題和解決問題。必須注意：一是要針對不同情況提出不同要求，作出不同決定，不能機械劃一。二是要根據隨時變化的情況來進行控制，爭取相對合理，不能不顧實際情況提出過嚴的要求。三是運用法規要掌握分寸，必要的自由裁量權的運用要得當，在不違反法規的前提下，做到合情、合理、合法。

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2．協調職能

(1)協調的含義及其必要性。顧名思義，協調即協商、協同、和諧、調節的意思。規劃管理的協調是指規劃管理部門或其管理領導者、管理人員，針對管理活動中出現的問題，組織相關方面進行協商和調節，取得共識，使之相互配合，步調一致地實現管理目標的行為。

協調在城市規劃管理中是十分必要的。這是因為：一是發揮規劃管理系統整體功能的需要。發揮規劃管理系統的整體功能，要求管理系統內部各部門之間必須協調運行，要求管理人員同心協力地工作。二是規劃管理內容的綜合性所決定的。三是規劃管理環境的復雜性所決定的。

(2)協調的類型。協調，按其協調范圍，可分為內部協調和外部協調；按其協調的內容，可分為工作協調和人際關系協調。不論內部協調還是外部協調，都涉及工作協調和人際關系協調。

1)工作協調。一是規劃編制主要涉及各類用地的安排，需要在空間上進行協調。建設用地界線的確定、建設用地的調整、建筑物的空間距離，市政管線的上下和左右間距，也都涉及空間的協調。二是時間上的協調，在建設工程規劃管理中，建筑物施工如果涉及地下軌道交通工程的施工，要確保兩者的施工安全，需要根據具體情況，協調施工前后時間。市政管線施工與市政道路施工在時間上有先有后。各類市政管線在同一條道路上敷設，也需區別重力管與壓力管、剛性管與柔性管、干管與支管等的不同情況，在時間上明確先后施工順序等。三是綜合協調。在規劃管理活動中與相關管理部門之間的協調就是綜合協調。在城鄉規劃編制和地區開發建設規劃管理中，涉及空間資源的優化配置，也需要綜合協調。

2)人際關系協調。這種協調的主要作用是解決管理人員之間所發生的矛盾和沖突，包括解決上下級之間和同事之間的矛盾與沖突。

(3)協調的原則。

1)目標統一原則。目標統一就是要求一切規劃管理的協調行為必須圍繞規劃管理的整體目標進行。

2)重點選擇原則。協調的過程就是解決各種矛盾和沖突的過程。不能用“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的方法來解決問題，而應當選擇那些對全局影響較大的問題重點加以解決。

3)利益統籌原則。利益關系是規劃管理各種關系中最普遍、最敏感的一種關系。在協調管理事務的背后，往往都有利益問題牽扯其中。利益處理上的不公，特別容易引起人們的不滿和意見，由此產生沖突和糾紛。因此，要盡可能做到利益處理上的公正合理，還要統籌兼顧長遠利益與當前利益，整體利益與局部利益，以及國家、集體、個人三者利益。

4)求同存異原則。這一原則要求規劃管理的協調主體善于尋求與協調對象一致的共同點，善于求大同存小異。這樣就能在某一問題上大家達成共識，思想上統一了，才能達到行動上的統一。

5)動態協調原則。協調是規劃管理活動中最經常性的活動，一次協調成功往往只解決一兩個問題和矛盾，—而管理活動中新的問題、新的矛盾是經常產生的，這就需要不斷進行新的協調。規劃管理人員要充分認識協調的這種動態性和經常性，增強自覺協調的意識，主動發現問題，及早加以解決，協調的成功率就高。

3．引導職能

規劃管理引導是指，規劃管理部門及其管理人員在其職責、任務或其所管轄的范圍內，基于有關法律原則，為適應復雜多變的環境的需要，適時靈活地采取導向性的非強制手段，以有效地實現管理目標且不產生法律后果的行為。

第九章

城市規劃編制管理與審批管理

第一節

城鄉規劃編制管理

一、組織編制城鄉規劃的主體

城鄉規劃組織編制的主體分別為：

1．城鎮體系規劃

根據建設部頒布的《城鎮體系規劃編制與審批辦法》第七條規定，城鎮體系規劃組織編制主體如下：

(1)全國城鎮體系規劃由國務院行政主管部門組織編制。

(2)省域城鎮體系規劃由省或自治區人民政府組織編制。

(3)市域城鎮體系規劃由城市人民政府或地行署、自治州、盟人民政府組織編制。

(4)縣域城鎮體系規劃由縣或自治縣、族、自治族人民政府組織編制。

(5)跨行政區域的城鎮體系規劃由有關地區的共同上一級人民政府規劃行政主管部門組織編制。

2．城市總體規劃

根據《城鄉規劃法》第十四條規定(此處不再引用建筑部頒布的《城市規劃編制辦法》)，城市總體規劃組織編制主體如下：

(1)直轄市的城市總體規劃由直轄市人民政府組織編制。

(2)省、自治區人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市的總體規劃，由省、自治區人民政府組織編制。

(3)其他城市的總體規劃由城市人民政府組織編制。

3．鎮總體規劃

根據《城鄉規劃法》第十五條規定，縣人民政府所在地鎮的總體規劃由縣人民政府組織編制。其他鎮的總體規劃由鎮人民政府組織編制。

4．控制性詳細規劃

根據《城鄉規劃法》第十九條規定，城市人民政府城鄉規劃主管部門根據城市總體規劃的要求，組織編制城市的控制性詳細規劃。根據《城鄉規劃法》第二十條規定，鎮人民政府根據鎮總體規劃的要求，組織編制鎮的控制性詳細規劃。

5．修建性詳細規劃

根據《城鄉規劃法》第二十一條規定，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門和鎮人民政府可以組織編制重要地塊的修建性詳細規劃。修建性詳細規劃應當符合控制性詳細規劃。

6．鄉規劃、村莊規劃

根據《城鄉規劃法》第二十二條規定，鄉、鎮人民政府組織編制鄉規劃、村莊規劃。

二、編制城鄉規劃的依據

編制城鄉規劃的依據主要有以下幾個方面：

1．應當遵循《城鄉規劃法》確定的各項規劃原則

《城鄉規劃法》第二十四條規定，編制城鄉規劃必須遵守國家有關標準。編制城鄉規劃；應當遵循的主要原則有：

1）國家實行嚴格控制大城市規模、合力發展中等城市和小城市的方針，促進生產力和人口的合理布局。

2）城鄉規劃必須符合我國國情，正確處理近期建設和遠景發展的關系。

3）城鄉規劃的編制應當依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署。

4）城市總體規劃應當和國土規劃、區域規劃、江河流域規劃相協調，與土地利用總體規劃相銜接。

5）編制城鄉規劃必須從實際出發，科學預測城市發展遠景的需要；應當使城市的發展規模、各項建設標準、定額指標、開發程序同國家和地方的技術基礎發展水平相適應。

6）編制城鄉規劃應當注意保護和改善城鄉生態環境，防止污染和其他公害，加強城市綠化建設和市容環境建設，保護歷史文化遺產、城市傳統風貌、地方特色和自然景觀。編制民族自治地方的城市規劃，應當注意保持民族傳統和地方特色。

7）編制城鄉規劃應當貫徹有利生產、方便生活、促進流通、繁榮經濟、促進科學技術文化教育事業的原則。

8）編制城鄉規劃應當符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建設等要求。

9）編制城鄉規劃應當貫徹合理用地、節約用地的原則。

10）編制城鄉規劃應當具備國家規定的勘察、測繪、氣象、地震、水文、環境等基礎資料。縣級以上地方人民政府有關主管部門應當根據編制城鄉規劃的需要，及時提供有關基礎資料(《城鄉規劃法》第二十五條規定)。

2．以上一層次依法制定和依法批準的城鄉規劃為依據

以上一層次的城鄉規劃為依據，具體來說，就是城市的總體規劃必須以所在省、自治區的省域城鎮體系規劃為依據；城市詳細規劃必須以所在城市的總體規劃為依據，修建性詳細規劃必須以控制性詳細規劃為依據。此外，市轄縣、區、鄉鎮域總體規劃應當以所在城市的市域總體規劃為依據。單獨編制的各項專業規劃同樣應當以城市總體規劃為依據。

以上一層次的城市規劃為依據，前提是這項規劃必須是依法批準并有效，兩者缺一不可。未經依法批準的城鄉規劃沒有法律效力，不能指導城鄉規劃編制與審批；因超過規劃期限或因現實情況已經發生了變化的上一層次規劃，且必須做調整的，依法調整后，方可指導下一層次規劃的編制和審批。

3．以城市規劃的有關法律規范和技術標準、技術規范為依據

依法制定城鄉規劃，應當依據有關的法律規范和技術標準、技術規范。城鄉規劃是一項綜合性強、涉及面廣的工作，制定規劃所依據的與城鄉規劃有關的法律規范比較多，除城市規劃法律規范外，還有其他相關的法律規范。建設部頒布的《城市規劃編制辦法》第六條規定，編制城市規劃應當符合有關標準和技術規范。目前我國城市規劃有關標準和技術規范分兩個層次，第一個層次是與城市規劃有關的國家和部級標準和規范，如《城市用地分類與規劃建設用地標準》、《城市居住區規劃設計規范》、《城市道路交通規劃設計規范》、《城市工程管線綜合規劃規范》以及城市防洪、給水、電力等規劃編制方面的規范。第二個層次是各省、自治區、直轄市根據當地實際情況頒布的地方性標準和技術規范。

4．以黨和國家方針政策、城市政府及其城鄉規劃行政主管部門的指導意見為依據

一些重大規劃問題的解決必須以國家有關方針政策為依據。城市政府制定的城市社會、經濟發展的長遠計劃，已經充分體現了政府對城市長遠發展的指導意見，應當作為城鄉規劃制定的依據。此外，上級人民政府對下級人民政府制定城鄉規劃有責任提出指導性意見。上級政府的城市規劃主管部門亦可根據城市規劃編制情況的需要，對規劃的邊界條件、規劃的內容深度、技術要求等提出具體的指導意見，這項都應作為規劃編制的依據。

三、城鄉規劃強制性內容

根據《城鄉規劃法》第十七條規定，城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容包括：

(1)規劃區范圍；

(2)規劃區內建設用地規模；

(3)基礎設施和公共服務設施用地；

(4)水源地和水系；

(5)基本農田和綠化用地；

(6)環境保護；

(7)自然與歷史文化遺產保護；

(8)防災減災。

第二節

城鄉規劃審批管理

一、城鄉規劃的審批主體

根據《城鄉規劃法》的要求，城鄉規劃分級審批：

1．全國城鎮體系規劃

由國務院城鄉規劃主管部門報國務院審批。省域城鎮體系規劃，報國務院審批。

2．城市總體規劃

根據《城鄉規劃法》第十四條的規定：

直轄市的城市總體規劃由直轄市人民政府報國務院審批。

省、自治區人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市的總體規劃，由省、自治區人民政府審查同意后，報國務院審批。

其他城市的總體規劃，由城市人民政府報省、自治區人民政府審批。

3．鎮總體規劃

根據《城鄉規劃法》第十五條的規定，縣人民政府所在地鎮的總體規劃，報上一級人民政府審批。其他鎮的總體規劃報上一級人民政府審批。

4．詳細規劃

根據《城鄉規劃法》第十九條、第二十條的規定：

城市的控制性詳細規劃，經本級人民政府批準后，報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案。

縣人民政府所在地鎮的控制性詳細規劃，經縣人民政府批準后，報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案。

鎮的控制性詳細規劃，經本級人民政府批準后，報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案。

鄉規劃、村莊規劃。根據《城鄉規劃法》第二十二條的規定，鄉、鎮人民政府組織編制的鄉規劃、村莊規劃應當報上一級人民政府審批。

二、審批城鄉規劃的程序

根據現行城鄉規劃法律規范的規定，城市規劃審批包括前置程序、上報程序、批準程序和公布程序：

1．前置程序

《城鄉規劃法》對報審之前的有關程序作了較為全面的規定：

(1)報請審議。根據《城鄉規劃法》第十六條的規定：

省域城鎮體系規劃和城市總體規劃在報上一級人民政府審批前，應當先經本級人民代表大會常務委員會審議，常務委員會組成人員的審議意見交由本級人民政府研究處理。

鎮總體規劃在報上一級人民政府審批前，應當先經鎮人民代表大會審議，代表的審議意見交由本級人民政府研究處理。

城鄉規劃的組織編制機關報送審批省域城鎮體系規劃、城市總體規劃或者鎮總體規劃，應當將本級人民代表大會常務委員會組成人員或者鎮人民代表大會代表的審議意見和根據審議意見修改規劃的情況一并報送。

根據《城鄉規劃法》第二十二條的規定，村莊規劃在報送審批前，應當經過村民會議或者村民代表會議討論同意。

(2)規劃公告。根據《城鄉規劃法》第二十六條的規定，城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。

2．上報程序

在城市規劃法律規范中一般規定城鄉規劃由組織編制機關上報。

3．批準程序

根據《城鄉規劃法》第二十七規定，省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃批準前，審批機關應當組織專家和有關部門進行審查。城鄉規劃審批機關在對上報的城鄉規劃組織審查同意后，予以書面批復。

4．公布程序

根據《城鄉規劃法》第七條、第八條規定：經依法批準的城鄉規劃，是城鄉建設和規劃管理的依據。城鄉規劃組織編制機關應當及時公布經依法批準的城鄉規劃。但是法律、行政法規規定不得公開的內容除外。

第二篇：2008年城市規劃師管理與法規第18講稿

五、歷史文化遺產保護規劃管理的依據與原則

1．歷史文化遺產保護規劃管理依據

城鄉規劃管理依法保護歷史文化遺產。主要依據是《城鄉規劃法》、《文物保護法》、《文物保護法實施條例》、《歷史文化名城名鎮名村保護條例》、《國務院關于加強文化遺產保護的通知》(國發[2005]42號)、《城市紫線管理辦法》、《歷史文化名城保護規劃規范》等法律、法規、行政規章和規范。

2．歷史文化遺產保護規劃管理的方針原則

(1)歷史文化遺產保護指導思想。歷史文化遺產保護必須全面落實科學發展觀，加大保護力度，構建科學有效的文化遺產保護體系，提高全社會文化遺產保護意識，充分發揮歷史文化遺產在傳承中華文化，提高人民群眾思想道德素質和科學文化素質，增強民族凝聚力，促進社會主義先進文化建設和構建社會主義和諧社會中的重要作用。

(2)歷史文化遺產保護方針。物質文化遺產保護要貫徹“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的方針。非物質文化遺產保護要貫徹“保護為主、搶救第一、合理利用、傳承發展”的方針。

(3)歷史文化遺產保護原則。歷史文化遺產保護規劃管理的直接對象是不可移動文物及其文物環境，涉及文物保護單位、歷史文化名城、歷史文化街區和歷史文化村鎮，是一項錯綜復雜、難度很大的工作。在規劃制定和規劃實施中，依據《文物保護法》第二十一條和第二十六條的規定，“必須遵守不改變文物原狀的原則”。負責保護建筑物及其附屬文物的安全，防止損毀、改建、添建或者拆除不可移動文物。要充分研究保護對象的歷史價值、文化特色、文脈傳承、文物環境和現狀條件，堅持保護文化遺產的真實

性和完整性，堅持依法保護和科學保護。

鑒于歷史文化名城、名鎮、名村的存續方式具有特殊性，《名城保護條例》第三條規定遺產保護管理“應當遵循科學規劃、嚴格保護的原則，保持和延續其傳統格局和歷史風貌，維護歷史文化遺產的真實性和完整性，繼承和弘揚中華民族優秀傳統文化，正確處理經濟社會發展和歷史文化遺產保護的關系。”

歷史文化名城、街區、名鎮、名村的存續方式與文物保護單位迥然不同。我們不能簡單地把它們當成器物或博物館凝固起來，而要確立動態觀念，統籌協調，妥善處理好名城、名鎮、名村的經濟建設、社會發展和遺產保護的關系，促進保護與發展兼得并舉，和諧雙贏。

保護與發展是歷史文化名城、名鎮、名村的永恒主題。歷史文化名城、名鎮、名村保護既要保護其各個時期留下的歷史文化遺產，保護不可移動文物的歷史原狀，也要保護其承載的傳統起居生活形態、文化習俗和人文精神，保護歷史遺存的完整的街道格局和建筑風貌，在延續其歷史文脈的同時，加快城市的經濟發展、功能更新和生活環境的改善。

歷史文化名城、名鎮、名村保護應當促進物質文明和精神文明協調發展。歷史文化名城、名鎮、名村由物質形態和非物質形態兩大要素構成，其歷史價值、藝術價值、科學價值和文化特色具有形神兼備的特征。在保護它們的物質形態同時，也要保護由這些物質載體所傳承的非物質文化遺產，大力弘揚精神文明。

六、歷史文化遺產保護規劃管理的主要方法

根據《文物保護法》規定，對不可移動文物的保護，需要確定保護等級，劃定必要的保護范圍和一定的建設控制地帶，并予以公布，防止其他建設影響文物保護單位本體的安全其及環境協調。

1．文物保護單位的保護方法

(1)劃定文物保護范圍。《文物保護法》第十五條規定：“各級文物保護單位，分別由省、自治區、直轄市人民政府和市、縣人民政府劃定必要的保護范圍，作出標志說明，建立記錄檔案，并區別情況分別設置專門機構或者專人負責管理。”其中，全國重點文物保護單位的保護范圍，由省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門報國務院文物行政部門備案。

文物保護單位的保護范圍是對文物保護單位本體及其周圍一定范圍實施重點保護的區域。文物保護單位的保護范圍，應當根據文物保護單位的類別、規模、內容以及周圍 環境的歷史和現實情況合理劃定，并在文物保護單位本體之外保持一定的安全距離，確保文物保護單位的真實性和完整性。

(2)劃出建設控制地帶。文物保護單位的建設控制地帶是指在文物保護范圍外，為保護文物保護單位的安全、環境、歷史風貌封建設項目加以限制的區域。文物保護單位的建設控制地帶應當根據文物保護單位的類別、規模、內容以及周圍環境的歷史和現實情況合理劃定。在建設控制地帶內，不得安排直接或間接從空中或地下對文物構成危害和破壞文物保護單位環境風貌的建設項目。在這一地帶內修建新建筑物或構筑物時，其性質、體量、高度、色彩、形式等，應與文物保護單位的歷史風貌和環境氛圍相協調。文物保護單位周圍的建設控制地帶，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并予以公布。

《文物保護法》第十九條同時特別規定： “在文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶內，不得建設污染文物保護單位及其環境的設施，不得進行可能影響文物保護單位安全及其環境的活動。對已有的污染文物保護單位及其環境的設施，應當限期治理。”為保證上述保護措施的落實，《文物保護法》第十六條還規定：“各級人民政府制定城鄉建設規劃，應當根據文物保護的需要，事先由城鄉建設規劃部門會同文物行政部門商定對本行政區域內各級文物保護單位的保護措施，并納入規劃。”

2．歷史文化名城的保護方法

歷史文化名城是歷史文化遺產的綜合體，涵蓋歷史文化街區、文物保護單位和大量歷史建筑。其規劃管理應建立歷史文化名城、歷史文化街區和文物保護單位三個層次的保護體系，針對不同層次保護對象的歷史價值、藝術價值、科學價值、文化內涵及其歷史、社會、經濟背景和現狀條件，因地制宜采取保護措施，并提出合理利用歷史文化遺產的途徑和方式。目前在已公布為歷史文化名城的城市，根據各地實際情況，采取了多種多樣的保護方法。但是最基本的有效方法是劃定保護區和控制地帶，對保護范圍界限內的建設活動提出相應的規劃控制和建設要求。同時保護傳統格局、風貌和空間尺度，古城保護與新區建設相結合，以及遺產保護與旅游開發相結合，也都是普遍采用的行之有效的主要方法。

(1)劃定不同類別的保護范圍界線。歷史文化名城保護應當對歷史地段、歷史建筑群、文物古跡和文物埋藏區劃定保護界線，并對保護界限范圍內的道路交通建設、市政管線建設、房屋建設以及農業活動等，提出相應的控制和建設要求，實施執法監督和規劃管理。

保護界線分為保護區和建設控制地帶內外兩個層次。也可以根據實際需要，在歷史文化街區、文物保護單位、保護建筑的建設控制地帶以外，劃定環境協調區界線。歷史文化街區、歷史建筑的保護界線稱為城市紫線，應當在編制歷史文化名城、名鎮保護規劃時劃定。歷史文化街區和歷史建筑不在歷史文化名城、名鎮規劃區以內的，應在編制城市總體規劃、鎮總體規劃時劃定城市紫線。

保護區界線的劃定應當滿足歷史地段、歷史建筑群、文物古跡和文物埋藏區的安全要求，確保必要的安全距離，防止建設活動對其真實性和完整性帶來破壞。建設控制地帶內應嚴格控制建筑的性質、高度、體量、色彩及形式。建設控制地帶以外的地區，應考慮延續歷史風貌的要求。

(2)保護傳統格局、風貌和空間尺度。傳統格局、風貌和空間尺度是城市在漫長歷史發展中逐步形成的，總體上最具個性特征。保護傳統格局、歷史風貌和空間尺度，就是要整體保護古城。當地政府應當根據當地經濟社會發展水平，按照保護規劃，控制歷史文化名城的人口數量，改善歷史文化名城的基礎設施、公共服務設施和居住環境。

(3)古城保護與新區建設相結合。

(4)遺產保護與旅游開發相結合。

采取上述方法取得成效的前提，是制定和實施《歷史文化名城保護規劃》。《歷史文化名城保護規劃》屬于城市專項規劃，通常分為總體規劃和詳細規劃兩個層次。規劃一經批準，就是依法實施規劃管理的法律依據，任何單位和個人不得擅自修改；確需修改的，按照法定程序報批。

3．歷史文化街區的保護方法

歷史文化街區是在歷史城市(含歷史文化名城)中，體現城市歷史文化特征和傳統建筑風貌最具代表性的地段。對于歷史城區較大的城市，可以有多處歷史文化街區。在歷史文化街范圍內可能有文物保護單位，也可能沒有，需要區別對待。

對于我國歷史文化街區的建筑保護方法除重點保護其中的文物保護單位以外，還應當采取“控制、整治、更新利用”的方式，加強對各項建設的控制和對環境的整治，并對歷史文化街區的歷史建筑、一般建筑(構)物和市政基礎設施進行保護性更新利用，以期適應現代生活的需要。

(1)控制各項建設，防止破壞傳統風貌。歷史文化街區的傳統風貌是歷史形成的，具有明顯的民族特色或地方特色。在歷史文化街區保護規劃管理中，要依據《城市紫線管理辦法》的規定，劃定保護歷史文化街區的紫線，對紫線范圍內的建設活動實施監督、管理。紫線范圍應當包括歷史建筑物、構筑物和其風貌環境所組成的核心地段，以及為確保該地段風貌、特色完整性而必須進行建設控制的地區。在紫線范圍內的各項建設必須堅持保護真實的歷史文化遺存，維護街區傳統格局和風貌，改善基礎設施、提高環境質量的原則。對于歷史建筑的維修和整治，必須保持原有外形和風貌，保護范圍內的各項建設不得影響歷史建筑風貌的展示。

(2)加強環境整治，維護傳統風貌。整治包括三個方面：一是對與歷史風貌有沖突的一般建筑物、構筑物進行整修、改造或者拆除；二是對歷史風貌有沖突的地域空間環境景觀進行清理、整頓；三是對市政公用設施和現代生活設施的進行改善和和整飾。環境整治的目的是保護歷史文化街區的傳統風貌。整治不是整體改造，更不是大拆、大建、大改的所謂“舊貌換新顏”，而是小規模的循序漸進的整修改造活動，可以通過對一般建筑物、構筑物和其他設施更換部件、降低高度、減小體量、改造外觀等多種方法，使其符合歷史風貌保護的要求。在規劃管理中，應根據《歷史文化街區保護規劃》，針對不同對象，采用不同方式。

(3)合理更新利用，服務現代社會。合理更新利用的核心，是在保護歷史風貌的前提下，千方百計為那些不再用作原來用途的文化遺產尋找新的合適用途，賦予新的功能，使新的用途和功能既能體現文化遺產的文化內涵，傳承歷史文脈，又能直接為發展當地文化產業和旅游產業提供物質載體，使人們從居住、游憩、娛樂、購物和餐飲活動中，獲得獨特的歷史文化感受和熏陶。合理更新利用貴在合理，應當在有限制的條件下和適度的范圍內，通過對歷史建筑內部及非特色空間部位的合理改建、適度增建及使用空間調整、內部設施更新，達到提升現代生活質量和環境質量，創造歷史空間有機延續的目的。

4．歷史文化名鎮名村的保護方法

(1)編制歷史文化名鎮名村保護規劃，依法實施規劃管理。保護規劃應當確定歷史文化名鎮名村的保護內容，劃定保護范圍、核心保護范圍和建設控制地帶，針對不同層次的保護對象，采用不同的保護方式和保護措施。控制各項建設，防止破壞傳統格局和歷史風貌。加強環境整治，維護歷史文化名鎮名村的整體風貌。合理更新利用歷史建筑，為現代經濟建設和社會生活服務。

(2)城市傳統格局、歷史風貌和空間尺度的保護。保護城市傳統格局、歷史風貌和空間尺度，就是要保護古城整體格局和形態特征。歷史文化名城所在地政府應當根據當地經濟社會發展水平，按照保護規劃，控制歷史文化名鎮名村的人口數量，改善歷史文化名鎮名村的基礎設施、公共服務設施和居住環境。在歷史文化名鎮名村保護范圍內從事建設活動，應當符合保護規劃的要求，不得損害歷史文化遺產的真實性和完整性，不得對其傳統格局和歷史風貌構成破壞性影響。

5．歷史文化名城名鎮名村保護規劃

(1)保護規劃編制與期限。

歷史文化名城批準公布后，歷史文化名城人民政府應當組織編制歷史文化名城保護規劃；歷史文化名鎮、名村批準公布后，所在地縣級人民政府應當組織編制歷史文化名鎮、名村保護規劃。保護規劃應當自歷史文化名城、名鎮、名村批準公布之日起1年內編制完成。

歷史文化名城保護詳細規劃通常是針對歷史文化街區等特殊地段編制的規劃，也稱重點保護區域詳細規劃。

歷史文化名城、名鎮保護規劃的規劃期限應當與城市、鎮總體規劃的規劃期限相一致；歷史文化名村保護規劃的規劃期限應當與村莊規劃的規劃期限相一致。

保護規劃報送審批前，保護規劃的組織編制機關應當廣泛征求有關部門、專家和公眾的意見；必要時，可以舉行聽證會。保護規劃報送審批文件中應當附具意見采納情況和理由；經聽證的，還應當附具聽證筆錄。

(2)保護規劃審批及備案。

保護規劃由省、自治區、直轄市人民政府審批。

保護規劃的組織編制機關應當將依法批準的歷史文化名城保護規劃和中國歷史文化名鎮、名村保護規劃，報國務院建設主管部門和國務院文物主管部門備案。

(3)保護規劃公布和修改。

保護規劃的組織編制機關應當及時公布經依法批準的保護規劃。

經依法批準的保護規劃，不得擅自修改；確需修改的，保護規劃的組織編制機關應當向原審批機關提出專題報告，經同意后，方可編制修改方案。修改后的保護規劃，應當按照原審批程序報送審批。

七、歷史文化遺產保護規劃管理要求

因歷史文化遺產保護的特殊要求，在規劃管理審批程序中，需依法增加相應的征詢、論證和審批程序。這些程序主要有：

1．文物保護單位

(1)保護區范圍。文物保護單位保護區范圍內不得進行其他建筑工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業。但是因特殊情況需要在文物保護單位保護范圍內進行上述作業的，必須保證文物保護單位的安全，并經核定公布該文物保護單位的人民政府批準，在批準前應當征得上一級人民政府文物行政部門同意。在全國重點文物保護單位的保護范圍內進行上述作業的，必須經省、自治區、直轄市人民政府批準，在批準前應當征得國務院文物行政部門同意。

(2)建設控制地帶。在文物保護單位的建設控制地帶內進行建設工程，不得破壞文物保護單位的歷史風貌；工程設計方案應當根據文物保護單位的級別，經相應的文物行政部門同意后，報城鄉建設規劃部門批準。

(3)建設工程選址。建設工程選址，應當盡量避開不可移動文物；因特殊情況不能避開的，對文物保護單位應當盡可能實施原址保護。

無法實施原址保護，必須遷移異地保護或者拆除的，應當報省、自治區、直轄市人民政府批準；遷移或者拆除省級文物保護單位的批準前須征得國務院文物行政部門同意。全國重點文物保護單位不得拆除；需要遷移的，須由省、自治區、直轄市人民政府報國務院批準。

(4)不可移動文物重建。不可移動文物已經全部毀壞的，應當實施遺址保護，不得在原址重建。但因特殊情況需要在原址重建的，由省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門報省、自治區、直轄市人民政府批準；全國重點文物保護單位需要在原址重建的，由省、自治區、直轄市人民政府報國務院批準。

(5)大型基本建設工程。進行大型基本建設工程，建設單位應當事先報請省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門組織從事考古發掘的單位在工程范圍內有可能埋藏文物的地方進行考古調查、勘探。

考古調查、勘探中發現文物的，由省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門根據文物保護的要求會同建設單位共同商定保護措施；遇有重要發現的，由省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門及時報國務院文物行政部門處理。

2．歷史文化名城

(1)歷史文化名城保護的基本要求：

1)歷史文化名城應當整體保護，保持傳統格局、歷史風貌和空間尺度，不得改變與其相互依存的自然景觀和環境。

2)地方人民政府應當根據當地經濟社會發展水平，按照保護規劃，控制歷史文化名城的人口數量，改善歷史文化名城的基礎設施、公共服務設施和居住環境。

3)在歷史文化名城保護范圍內從事建設活動，應當符合保護規劃的要求，不得損害歷史文化遺產的真實性和完整性，不得對其傳統格局和歷史風貌構成破壞性影響。

(2)歷史文化名城保護規劃的原則：

1)保護歷史真實載體的原則；

2)保護歷史環境的原則；

3)合理利用、永續利用的原則。

(3)歷史文化名城保護規劃的內容：

1)保護原則、保護內容和保護范圍；

2)保護措施、開發強度和建設控制要求；

3)傳統格局和歷史風貌保護要求；

4)歷史文化街區、名鎮、名村的核心保護范圍和建設控制地帶；

5)保護規劃分期實施方案。

(4)歷史文化名城保護規劃的要求。歷史文化名城保護規劃應確定名城保護目標和保護原則，確定名城保護的內容和重點，提出名城保護措施。

1)必須控制歷史城區內的建筑高度。在分別確定歷史城區建筑高度分區、視線通廊內建筑高度、保護范圍和保護區內建筑高度的基礎上，應制定歷史城區的建筑高度控制規定。

2)歷史城區道路系統要保持或延續原有道路格局；對富有特色的街巷，應保持原有的空間尺度。

3)歷史城區內應完善市政管線和設施。當市政管線和設施按常規設置與文物古跡、歷史建筑及歷史環境要素的保護發生矛盾時，應在滿足保護要求的前提下采取工程技術措施加以解決。

4)防災和環境保護防災和環境保護設施應滿足歷史城區保護歷史風貌的要求。歷史城區必須健全防災安全體系，對火災及其他災害產生的次生災害應采取防治和補救措施。

(5)歷史文化名城的建設管理。

1)在歷史文化名城保護范圍內禁止開山、采石、開礦等破壞傳統格局和歷史風貌的活動；禁止占用保護規劃確定保留的園林綠地、河湖水系、道路等；禁止修建生產、儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的工廠、倉庫等；禁止在歷史建筑上刻畫、涂污。

2)在歷史文化名城保護范圍內進行下列活動，應當保護其傳統格局、歷史風貌和歷史建筑；制定保護方案，經城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門會同同級文物主管部門，并依據有關法律、法規的規定辦理相關手續。

·改變園林綠地、河湖水系等在自然狀態的活動；

·在核心保護范圍內進行影視攝制、舉辦大型群眾性活動；

·其他影響傳統格局、歷史風貌或者歷史建筑的活動。

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3．歷史文化街區、名鎮、名村

(1)歷史文化街區、名鎮、名村保護的基本要求：

1)歷史文化街區、名鎮、名村應當整體保護，保持傳統格局、歷史風貌和空間尺度，不得改變與其相互依存的自然景觀和環境。

2)地方人民政府應當根據當地經濟社會發展水平，按照保護規劃，控制歷史文化街區、村鎮的人口數量，改善歷史文化街區、村鎮的基礎設施、公共服務設施和居住環境。

3)在歷史文化街區、名鎮、名村保護范圍內從事建設活動，應當符合保護規劃的要求，不得損害歷史文化遺產的真實性和完整性，不得對其傳統格局和歷史風貌構成破壞性影響。

(2)歷史文化街區、名鎮、名村保護規劃的原則：

1)保護歷史真實載體的原則；

2)保護歷史環境的原則；

3)合理利用、永續利用的原則。

(3)歷史文化街區、名鎮、名村保護規劃的內容：保護規劃應當包括保護原則、保護內容和保護范圍；保護措施、開發強度和建設控制要求；傳統格局和歷史風貌保護要求；歷史文化街區、名鎮、名村的核心保護范圍和建設控制地帶；規劃分期實施方案。

(4)歷史文化街區、名鎮、名村保護規劃的要求：

1)歷史文化街區、名鎮、名村保護規劃應確定保護的目標和原則，嚴格保護該街區、村鎮歷史風貌，維持保護區的整體空間尺度，對保護區內的街巷和外圍景觀提出具體的保護要求。

2)按詳細規劃深度要求，劃定保護界線并分別提出建(構)筑物和歷史環境要素維修、改善與整治的規定，調整用地性質，制定建筑高度控制規定，進行重要節點的整治規劃設計，擬定實施管理措施。

3)歷史文化街區、名鎮、名村增建設施的外觀、綠化布局與植物配置應符合歷史風貌的要求。歷史文化街區、名鎮、名村保護規劃還應當包括改善居民生活環境、保持街區、村鎮活力的內容。

(5)歷史文化街區、名鎮、名村保護的建設管理：

1)在歷史文化街區、名鎮、名村保護范圍內禁止開山、采石、開礦等破壞傳統格局和歷史風貌的活動；禁止占用保護規劃確定保留的園林綠地、河湖水系、道路等；禁止修建生產、儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的工廠、倉庫等；禁止在歷史建筑上刻畫、涂污。

2)歷史文化街區、名鎮、名村核心保護范圍內的歷史建筑，應當保持原有的高度、體量、外觀形象及色彩等。除新建、擴建必要的基礎設施和公共服務設施外，在歷史文化街區、名鎮、名村核心保護范圍內不得進行新建、擴建活動。

3)在歷史文化街區、名鎮、名村核心保護范圍內，新建、擴建必要的基礎設施和公共服務設施的，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證前，應當征求同級文物主管部門的意見。

4)在歷史文化街區、名鎮、名村核心保護范圍內，不得拆除歷史建筑；拆除歷史建筑以外的建筑物、構筑物或者其他設施的，應當經城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門會同同級文物主管部門批準。

5)審批本條例規定的建設活動，審批機關應當組織專家論證，并將審批事項予以公示，征求公眾意見，告知利害關系人有要求舉行聽證的權利。公示時間不得少于20日。利害關系人要求聽證的，審批機關應當在公示期滿后及時舉行聽證。

(6)在歷史文化街區紫線范圍內禁止進行下列活動：

1)違反保護規劃的大面積拆除、開發；

2)對歷史文化街區傳統格局和風貌構成影響的大面積改建；

3)損壞或者拆毀保護規劃確定保護的建筑物、構筑物和其他設施；

4)修建破壞歷史文化街區傳統風貌的建筑物、構筑物和其他設施；

5)占用或者破壞保護規劃確定保留的園林綠地、河湖水系、道路和古樹名木等；

6)其他對歷史文化街區和歷史建筑的保護構成破壞性影響的活動。

(7)城市、縣人民政府應當在歷史文化街區、名鎮、名村核心保護范圍的主要出入口設置標志牌。任何單位和個人不得擅自設置、移動、涂改或者損毀標志牌。

4．歷史建筑

(1)歷史建筑法定概念。歷史建筑，是指經城市、縣人民政府確定公布的具有一定保護價值，能夠反映歷史風貌和地方特色，未公布為文物保護單位，也未登記為不可移動文物的建筑物、構筑物。包括經城市和縣人民政府確定公布的優秀近現代建筑。

城市、縣人民政府應當對歷史建筑設置保護標志，建立歷史建筑檔案。

(2)歷史建筑維護修繕。歷史建筑的所有權人應當按照保護規劃的要求，負責歷史建筑的維護和修繕。縣級以上地方人民政府可以從保護資金中對歷史建筑的維護和修繕給予補助。歷史建筑有損毀危險，所有權人不具備維護和修繕能力的，當地人民政府應當采取措施進行保護。任何單位或者個人不得損壞或者擅自遷移、拆除歷史建筑。

(3)歷史建筑保護拆遷。建設工程選址，應當盡可能避開歷史建筑；因特殊情況不能避開的，應當盡可能實施原址保護。因公共利益需要進行建設活動，對歷史建筑無法實施原址保護、必須遷移異地保護或者拆除的，應當由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門會同同級文物主管部門，報省、自治區、直轄市人民政府確定的保護主管部門會同同級文物主管部門批準。

(4)歷史建筑外部修繕。對歷史建筑進行外部修繕裝飾、添加設施以及改變歷史建筑的結構或者使用性質的，應當經城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門會同同級文物主管部門批準，并依照有關法律、法規的規定辦理相關手續。

第八節

風景名勝區規劃管理

為了加強對風景名勝區的管理，更好地保護、利用和開發風景名勝區資源，國務院又在1985年發布的《風景名勝區管理暫行條例》基礎上，根據20年實施條例所積累的經驗，針對新時期新階段出現的新情況、新問題，重新制定了《風景名勝區條例》，并于2006年9月19日公布，自2006年12月1日起施行。

一、風景名勝區的概念、設立與分級

1．風景名勝的內涵

風景名勝的稱謂早已有之。古往今來人們總是把有文物古跡或者優美風景的名山大川稱作風景勝地。這些風景名勝的自然景觀別具風采，人文景觀特立獨行，常常攝人心魄，令人流連忘返。因此風景名勝也總是和觀賞旅游聯系在一起，以景物環境作為歷史文化的載體。我國的風景名勝不計其數，卻不是所有的風景名勝都能設立為風景名勝區。

2．風景名勝區的概念和功能

(1)風景名勝區法定概念。風景名勝區是一個嚴格的法定概念，是指經過特別法定程序，由國家和地方政府批準設立的“具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環境優美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域。”這一特殊區域屬于我國風景名勝的佼佼者?代表著國家的經典風景名勝。

(2)風景名勝區主要功能。風景名勝區的主要功能在于保護生態、生物多樣性與自然環境、文化遺產；發展休閑觀光旅游和文化旅游；開展科研和文化教育活動；促進風景名勝所在地經濟社會發展。

3．風景名勝區的設立與分級

(1)風景名勝區設立。對風景名勝區實施規劃管理，必須首先按照法定程序設立風景名勝區，并劃定風景名勝區的管理范圍，在管理范圍以內適用《風景名勝區條例》。在申請和論證設立風景名勝區時，應當有利于保護和利用風景名勝資源。

(2)風景名勝區分級。按照《風景名勝區條例》規定，根據不同風景名勝區資源的觀賞、文化、科學價值、環境質量、規模大小、旅游條件，將設立的風景名勝區劃分為國家級風景名勝區和省級風景名勝區。

1)自然景觀和人文景觀能夠反映重要自然變化過程和重大歷史文化發展過程，基本處于自然狀態或者保持歷史原貌，具有國家代表性的，可以由省、自治區、直轄市人民政府提出申請，國務院建設主管部門會同國務院環境保護主管部門、林業主管部門、文物主管部門等有關部門組織論證，提出審查意見，報國務院批準公布，設立為國家級風景名勝區。

2)具有區域代表性的，可以由縣級人民政府提出申請，省、自治區人民政府建設主管部門或者直轄市人民政府風景名勝區主管部門，會同其他有關部門組織論證，提出審查意見，報省、自治區、直轄市人民政府批準公布，設立為省級風景名勝區。

4．風景名勝區與世界遺產

風景名勝區與世界遺產之間有著緊密的內在聯系。世界遺產包括世界自然遺產和世界文化與自然遺產。根據《世界遺產公約》第二條規定，“從審美或科學角度看，具有突出的普遍價值，由物質和生物結構或這類結構群組成的自然面貌”，并符合下列其中一項標準的，經聯合國教科文組織世界遺產大會審議通過，可以列為世界自然遺產：

(1)從科學或保護角度看，具有突出的普遍價值的地質和自然地理結構，以及明確劃為受威脅的動物和植物生境區；

(2)從科學、保護或自然美角度看，具有突出的普遍價值的天然名勝或明確劃分的自然區域。

符合《世界遺產公約》第一條關于“文化遺產”和第二條關于“自然遺產”標準的，大都是聯合國教科文組織各締約國精心篩選申報的項目。目前我國山東泰山、安徽黃山、四川峨眉山和樂山、福建武夷山4處已被列為世界文化與自然雙重遺產。另外，還有湖南武陵源、四川九寨溝、四川黃龍、云南三江并流、四川大熊貓棲息地和中國南方喀斯特等6處已被列為世界自然遺產。我國的世界遺產項目均來自國家級風景名勝區，堪稱國之精粹。

二、風景名勝區規劃管理的意義、目的和任務

1．風景名勝區保護的意義

風景名勝區保護極為重要，這是由它自身所固有的珍稀性、唯一性、不可再生性和社會服務性的特征所決定的。

(1)風景名勝區賴于存在的風景名勝資源非常稀有和脆弱，價值彌足珍貴。這種風景名勝資源來自大自然的造物和歷史文化的雕琢，兼容自然景觀與人文景觀。正是因為自然和歷史造就同一風景名勝的機會只有一次，才使代表風景名勝精華的風景名勝區成為稀世瑰寶。

(2)風景名勝區種類繁多，在地質地貌、生態生物、森林植被、水文氣象、文物古跡、景觀形態、文化特色、功能結構、觀賞類型、審美意義和科學價值諸多方面千姿百態，各領風騷，絕無雷同，既無法替代，也不能重復克隆。例如，即使同為名山，也有著泰山之雄、華山之險、峨眉之秀、黃山之奇的區別，各有奇觀絕境。

(3)風景名勝區與其他國有資產的本質區別還在于它不可再生的特殊性。風景名勝資源的脆弱體現在其損毀后的不可逆性，一旦遭到破壞，就不可能再恢復大自然稟賦的原生態和歷史形成的原真風貌，損失將變得無法挽回。因此風景名勝資源是一種人類永續利用的國有資產，而不是一次性消耗的國有資產。

(4)風景名勝區作為國家重要的自然文化遺產和生物保護基地，在改善生態、保護資源、豐富群眾文化生活等社會服務方面發揮著重要作用。尤其我國經濟快速增長，人民物質生活水平大大提高，旅游度假成了人們必不可少的生活內容和生活情趣。尤其國家施行帶薪休假制度后，風景名勝區已經成為最受旅游者青睞的旅游地之一。

風景名勝區特有的屬性使其在國民經濟和社會發展中具有重要作用。保護風景名勝區不僅關系到我國生態環境和資源的永續利用，也關系到廣大人民群眾的切身利益和國民經濟可持續發展的全局，同時還關系到我國在國際社會中的地位和影響。

2風景名勝區存在的突出問題

風景名勝區，特別是國家重點風景名勝區，作為旅游業發展的主要載體，為帶動地方經濟和社會的快速發展，增強綜合國力，改善人民生活水平，做出了重要的貢獻。但是，由于保護風景名勝資源的社會意識還比較薄弱，管理體制和管理機構不健全，沒有編制風景名勝區保護規劃，或者風景名勝區規劃管理工作不到位，導致規劃滯后、盲目建設、管理不力，因此難以適應旅游發展的需要，也存在著一些十分突出的問題。主要是在短期經濟利益和急功近利思想驅動下，隨意在風景名勝區內上項目、搞建設，設立各類開發區、度假區，搞什么標志性建筑。有些風景名勝區把風景名勝資源當作廉價的運營資本，進行毫無節制的殺雞取卵、竭澤而漁式過度開發，大量引進商業經營，出現了嚴重的商業化問題。有的風景名勝區甚至以各種名義和方式出讓或變相出讓風景名勝資源及其景區土地。如果不引起足夠的重視，加強規劃管理，我國珍貴的風景資源將在方興未艾的旅游發展熱潮中遭到大量毀壞。加強風景名勝區保護已經迫在眉睫。

3．風景名勝區規劃管理的目的和任務

(1)風景名勝區規劃管理的目的。對風景名勝區依法實施規劃管理，是加強風景名勝區保護的根本，目的在于有效保護生態、生物多樣性和自然環境，永續利用風景名勝資源，服務當代，造福人類。這也是風景名勝區保護工作的出發點和歸宿點，集中體現了各項保護工作和保護措施的績效。

(2)風景名勝區規劃管理的任務。風景名勝區規劃管理的任務是根據可持續發展的原則，正確處理資源保護與開發利用的關系，采取行之有效的規劃措施，對風景名勝區內各類建設活動依法實施規劃管理，嚴格保護和合理利用風景名勝資源，促進我國經濟社會又好又快地健康發展。

鑒于我國風景名勝區現階段存在的突出問題，規劃管理的當務之急是加快編制風景名勝區規劃，加強規劃實施管理，嚴格控制各類建設活動，嚴禁違法建設，堅決遏制急功近利式過度開發和商業化，避免造成風景名勝資源的旅游性破壞。

三、風景名勝區規劃管理原則、依據與體制

1．風景名勝區規劃管理原則

風景名勝區規劃管理實行“科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用”的原則。

2．風景名勝區規劃管理依據

風景名勝區規劃管理必須依法行政，運用法律法規才能奏效，同時用法律法規規范管理者的行為。

(1)在規劃管理中主要依據的行政法規是國務院2006年9月19日公布的《風景名勝區條例》。

(2)依據的相關法律法規是《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國文物保護法實施條例》、《中華人民共和國自然保護條例》。

(3)依據的行政規章和技術規范有建設部發布的《風景名勝區建設管理規定》、《風景名勝區管理處罰規定》、《風景名勝區規劃編制審批管理辦法》、《風景名勝區規劃規

范》、《中華人民共和國森林法實施細則》等。

3．風景名勝區規劃管理體制

風景名勝區管理集中體現在資源管理。資源的多樣性決定了行政管理具有多元執法主體的特征，除了規劃管理以外，還有其他方面的管理工作和管理職責。因此，我國對風景名勝區實行的是屬地管理，由縣級以上地方人民政府設立風景名勝區管理機構，負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。國務院和省級人民政府相關職能部門按照規定的職責分工，負責業務指導和監督檢查。

其中國務院建設主管部門負責全國風景名勝區規劃管理方面的監督管理工作。國務院其他有關部門按照國務院規定的職責分工，負責風景名勝區的有關監督管理工作。省、自治區人民政府建設主管部門和直轄市人民政府風景名勝區主管部門，負責本行政區域內風景名勝區規劃管理方面的監督管理工作。省、自治區、直轄市人民政府其他有關部門按照規定的職責分工，負責風景名勝區的有關監督管理工作。

在風景名勝區管理體制中，省、自治區人民政府和直轄市人民政府的職能部門分別是建設主管部門和風景名勝區主管部門，二者具有明顯區別。

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四、風景名勝區規劃編制管理

1．風景名勝區規劃內容與層次

風景名勝區規劃是管理和建設工作的重要依據。對風景名勝區進行規劃管理，必須依法編制風景名勝區規劃。風景名勝區規劃分為總體規劃和詳細規劃兩個層次。

(1)風景名勝區總體規劃的編制應當體現人與自然和諧相處、區域協調發展和經濟社會全面進步的要求，堅持保護優先、開發服從保護的原則，突出風景名勝資源的自然特性、文化內涵和地方特色。應當包括下列內容：風景資源評價；生態資源保護措施、重大建設項目布局、開發利用強度；風景名勝區的功能結構和空間布局；禁止開發和限制開發的范圍；風景名勝區的游客容量；有關專項規劃。

(2)風景名勝區詳細規劃應當根據核心景區和其他景區的不同要求編制，確定基礎設施、旅游設施、文化設施等建設項目的選址、布局與規模，并明確建設用地范圍和規劃設計條件。

(3)風景名勝區詳細規劃，應當符合風景名勝區總體規劃。

2．組織編制和審批風景名勝區規劃主體

(1)組織編制風景名勝區規劃的主體。根據《風景名勝區條例》第十六條規定，國家級風景名勝區規劃由省、自治區人民政府建設主管部門或者直轄市人民政府風景名勝區主管部門組織編制。

省級風景名勝區規劃由縣級人民政府組織編制。

(2)審批風景名勝區規劃的主體。《風景名勝區條例》第十九、二十條規定，國家級風景名勝區的總體規劃，由省、自治區、直轄市人民政府審查后，報國務院審批。省級風景名勝區的總體規劃，由省、自治區、直轄市人民政府審批，報國務院建設主管部門備案。

國家級風景名勝區的詳細規劃，由省、自治區人民政府建設主管部門或者直轄市人民政府風景名勝區主管部門報國務院建設主管部門審批。省級風景名勝區的詳細規劃，由省、自治區人民政府建設主管部門或者直轄市人民政府風景名勝區主管部門審批。

3．編制和修改風景名勝區規劃的要求

(1)《風景名勝區條例》第十四條規定，風景名勝區應當自設立之日起2年內編制完成總體規劃。總體規劃的規劃期一般為20年。

(2)《風景名勝區條例》第二十三條規定，風景名勝區總體規劃的規劃期屆滿前2年，規劃的組織編制機關應當組織專家對規劃進行評估，作出是否重新編制規劃的決定。

在新規劃批準前，原規劃繼續有效。

經批準的風景名勝區規劃不得擅自修改。確需對風景名勝區總體規劃中的風景名勝區范圍、性質、保護目標、生態資源保護措施、重大建設項目布局、開發利用強度以及風景名勝區的功能結構、空間布局、游客容量進行修改的，應當報原審批機關批準；對其他內容進行修改的，應當報原審批機關備案。

(3)風景名勝區詳細規劃確需修改的，應當報原審批機關批準。

4．風景名勝區規劃編制單位的資質

根據《風景名勝區條例》第十七條規定，編制風景名勝區規劃，應當采用招標等競爭的方式選擇具有相應資質等級的單位承擔。

五、風景名勝區規劃實施管理

1．禁止在風景名勝區內進行的活動

(1)根據《風景名勝區條例》第二十六條規定，開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動；修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設施；在景物或者設施上刻畫、涂污；亂扔垃圾。

(2)根據《風景名勝區條例》第二十六條規定，風景名勝區管理機構不得從事以營利為目的的經營活動，不得將規劃、管理和監督等行政管理職能委托給企業或者個人行使。

2．禁止在風景名勝區內進行的建設

根據《風景名勝區條例》第二十一條規定，風景名勝區規劃未經批準的，不得在風景名勝區內進行各類建設活動。

《風景名勝區條例》第二十七條規定，禁止違反風景名勝區規劃，在風景名勝區內設立各類開發區和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與風景名勝資源保護無關的其他建筑物；已經建設的，應當按照風景名勝區規劃，逐步遷出。

3．嚴格控制在風景名勝區內進行的活動

《風景名勝區條例》第二十七條規定，在風景名勝區內進行下列活動，應當經風景名勝區管理機構審核后，依照有關法律、法規的規定報有關主管部門批準：設置、張貼商業廣告；舉辦大型游樂等活動；改變水資源、水環境自然狀態的活動；其他影響生態和景觀的活動。

風景名勝區內的建設項目應當符合風景名勝區規劃，并與景觀相協調，不得破壞景觀、污染環境、妨礙游覽。

在風景名勝區內進行建設活動的，建設單位、施工單位應當制定污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保護好周圍景物、水體、林草植被、野生動物資源和地形地貌。

4．嚴格控制在風景名勝區內進行的建設

《風景名勝區條例》第二十八條規定，“在風景名勝區內從事本條例第二十六條、第二十七條禁止范圍以外的建設活動，應當經風景名勝區管理機構審核后，依照有關法律、法規的規定辦理審批手續。”

在國家級風景名勝區內修建纜車、索道等重大建設工程，項目的選址方案應當報國務院建設主管部門核準。

六、風景名勝區規劃監督管理

1．風景名勝區監督檢查

(1)《風景名勝區條例》第三十一條規定，國家建立風景名勝區管理信息系統，對風景名勝區規劃實施和資源保護情況進行動態監測。

(2)國家級風景名勝區所在地的風景名勝區管理機構應當每年向國務院建設主管部門報送風景名勝區規劃實施和土地、森林等自然資源保護的情況；國務院建設主管部門應當將土地、森林等自然資源保護的情況，及時抄送國務院有關部門。

2．風景名勝區違法處罰

(1)在風景名勝區內有下列行為之一的，由風景名勝區管理機構責令停止違法行為、恢復原狀或者限期拆除，沒收違法所得，并處罰款：

1)開山、采石、開礦等破壞景觀、植被、地形地貌活動的；

2)修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設施的；

3)在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與風景名勝資源保護無關的其他建筑物的。

(2)縣級以上地方人民政府及其有關主管部門批準實施上列規定行為的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級或者撤職的處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

(3)違反《風景名勝區條例》規定，在風景名勝區內從事禁止范圍以外的建設活動，未經風景名勝區管理機構審核的，由風景名勝區管理機構責令停止建設、限期拆除，對個人和單位分別處以罰款。

(4)違反《風景名勝區條例》規定，在國家級風景名勝區內修建纜車、索道等重大建設工程，項目的選址方案未經報國務院建設主管部門核準，縣級以上地方人民政府有關主管部門和發選址意見書的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

(5)違反《風景名勝區條例》規定，個人在風景名勝區內進行開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被、地形地貌活動的，由風景名勝區管理機構責令停止違法行為、限期恢復原狀或者采取其他補救措施，沒收非法所得，并處罰款。

(6)違反《風景名勝區條例》規定，在景物、設施上刻畫、涂污或者在風景名勝區內亂扔垃圾的，由風景名勝區管理機構責令限期恢復原狀或者采取其他補救措施，并處罰款；刻畫、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的，按照治安管理處罰法的有關規定予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

(7)違反《風景名勝區條例》規定，未經風景名勝區管理機構審核，在風景名勝區內進行下列活動的，由風景名勝區管理機構責令停止違法行為、恢復原狀或者限期拆除，沒收違法所得，并處罰款：

1)設置、張貼商業廣告；

2)舉辦大型游樂等活動；

3)改變水資源、水環境自然狀態的活動；

4)其他影響生態和景觀的活動。

(8)違反《風景名勝區條例》規定，國務院建設主管部門、縣級以上地方人民政府及其有關主管部門有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

1)違反風景名勝區規劃在風景名勝區內設立各類開發區的；

2)風景名勝區自設立之日起未在2年內編制完成風景名勝區總體規劃的；

3)選擇不具有相應資質等級的單位編制風景名勝區規劃的；

4)風景名勝區規劃批準前批準在風景名勝區內進行建設活動的；

5)擅自修改風景名勝區規劃的；

6)不依法履行監督管理職責的其他行為。

(9)違反《風景名勝區條例》規定，風景名勝區管理機構有下列行為之一的，由設立該風景名勝區管理機構的縣級以上地方人民政府責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級或者撤職的處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

1)超過允許容量接納游客或者在沒有安全保障的區域開展游覽活動的；

2)未設置風景名勝區標志和路標、安全警示等標牌的；

3)從事以營利為目的的經營活動的；

4)將規劃、管理和監督等行政職能委托給企業或者個人行使的；

5)允許風景名勝區管理機構的工作人員在風景名勝區內的企業兼職的；

6)審核同意在風景名勝區內進行不符合風景名勝區規劃的建設活動的；

7)發現違法行為不予查處的。

第十一章

城鄉規劃監督檢查和法律責任

城鄉規劃監督檢查包括：城鄉規劃的行政法制監督和城鄉規劃行政執法監督檢查。

第一節

城鄉規劃的行政法制監督

城鄉規劃的行政法制監督，是指享有監督權限的主體，對城鄉規劃行政機關的行政行為和行政機關工作人員的職務行為是否符合依法行政的要求進行監督、檢查的制度。

一、我國的行政法制監督體系

在我國，行政法治監督有以下幾種：

1．權力機關的監督

即由各級人民代表大會及其常務委員會通過報告、調查、質詢、詢問、視察和檢查等手段對行政機關及其工作人員實施全方位的監督。

2．司法機關的監督

是由人民法院和人民檢察院通過行政訴訟、行政侵權賠償訴訟、執行、刑事訴訟、司法建議等手段，對行政機關的行政行為和行政機關工作人員的職務行為進行審判、檢察的活動。

3．行政機關內部監督

是由行政系統內的各級政府及其所屬的各個工作部門之間，以及專門的行政監察機關、審計機關對行政行為的實施所進行的監察和督促。包括：

1)層級監督。即基于行政隸屬關系，上級行政機關對下級行政機關，行政首長對公務員的行政行為實施監督，以及依法享有行政復議的本級政府或上級主管機關對其管轄范圍內的行政行為依行政復議程序實施的監督。

2)專門監督。即由依法設置的審計機關和監察機關對特定范圍內的行政行為的監督，在我國是指審計監督和行政監察。

4．政治監督

即由各黨派、各政治性團體對行政機關及其工作人員的行政行為進行監督。如中國共產黨的紀律檢查委員會的監督、政治協商制度等。

5．社會監督

即由公民、法人或者其他組織對行政機關及其工作人員的行政行為進行的一種不具法律效力，有重要意義的監督。如社會輿論監督、新聞媒體監督、信訪、申訴等。這種監督雖然不直接發生法律效力。但它往往是具有法律效力的國家監督(包括權力機關、司法機關、行政機關的監督)的重要信息來源。

二、行政法制監督的基本原則

行政法治監督的基本原則是：

(1)依法行使職權的原則；

(2)實事求是，重證據、重調查研究的原則；

(3)在適用法律和行政紀律上人人平等的原則；

(4)教育與懲罰相結合、督察與改進工作相結合的原則；

(5)專門工作和依靠群眾的原則。

三、城鄉規劃的法制監督

1．城鄉規劃的權力機關的監督

人民代表大會及其常務委員會對“一府兩院”工作實施監督，是憲法和法律賦予國家權力機關的重要職責。縣級以上各級人民代表大會常務委員會行使的主要職權之一是對本級人民政府的工作進行監督。

《城鄉規劃法》第28條規定，有計劃、分步驟地組織實施城鄉規劃是地方各級人民政府的職責，是地方各級人民政府工作的重要內容之一。因此，對城鄉規劃的實施情況進行監督，也自然地成為各級人民代表大會履行監督職能的重要內容。地方人民政府應當向本級人民代表大會常務委員會，或者鄉、鎮人民代表大會報告城鄉規劃的實施情況。接受人民代表大會及其常務委員會的監督和檢查。

此外，按照《憲法》規定，地方各級人民政府還應當接受本級人民代表大會常務委員會或者鄉、鎮人民代表大會依法對城鄉規劃實施情況進行的其他行政的監督。如，接受本級人民代表大會常務委員會和本級人民代表大會的代表對城鄉規劃的視察；對《城鄉規劃法》實施情況進行執法檢查；人民代表大會及其常務委員會通過受理人民群眾的申訴、控告等，責成人民政府依法處理；人們代表大會及其常務委員會對特定的問題進行調查、詢問、質詢等。

2．城鄉規劃的層級監督

縣級以上人民政府及其城鄉規劃行政主管部門對下級政府及其城鄉規劃行政主管部門執行城鄉規劃編制、審批、實施、修改的情況進行監督檢查。即行政機關內部的層級監督。住房和城鄉建設部建立和推行的城鄉規劃督察員制度，就是上級政府或其城鄉規劃行政主管部門履行其規劃監督行政職能的行為。城鄉規劃的層級監督包括：

(1)上級政府城鄉規劃行政規劃主管部門對下級政府城鄉規劃行政主管部門具體行政行為進行檢查。如住房和城鄉建設部會同所在地省級人民政府對國務院批準的城市總體規劃的實施情況進行經常性的監督檢查。同樣，省級城鄉規劃行政主管部門也可以會同地方政府對省級政府審批的城鄉規劃的實施情況進行經常性的監督檢查。

(2)上級政府城鄉規劃行政主管部門對下級城鄉規劃行政主管部門的制度建設情況進行檢查，如規劃行政許可程序是否合法，是否建立了規劃公示制度，城鄉規劃是否實行集中統一管理等。

3．城鄉規劃的社會監督

城鄉規劃是重要的公共政策之一，它關乎國計民生，是社會輿論關注的焦點；因此，在城鄉規劃法中，明確規定了城鄉規劃公開制度和公眾參與制度。城鄉規劃在制定和實施中，需要更多地關注在維護公眾利益的同時，也要關注私人權益的保障；更加處理好公共管理和私人權利之間的關系。這就要求城鄉規劃在制定和實施的過程中，要有全社會的共同參與。

(1)在規劃編制的過程中，要求組織編制機關應當先將規劃草案予以公告，并采取淪證會、聽證會或其他方式征求專家和公眾意見。在報送規劃審批材料時，應附具意見采納情況及理由。

(2)在規劃實施階段，要求城鄉規劃行政主管部門應當將經審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布。城鄉規劃行政主管部門批準建設單位變更規劃條件申請的，應當依法將變更后的規劃條件公示。

(3)在修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃時，組織編制機關應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。在提出評估報告時，附具征求意見的情況。

(4)在修改控制性詳細規劃、修建性詳細規劃和建設工程設計總平面圖時，規劃部門應當征求規劃地段內利害關系人的意見。

(5)任何單位和個人有查詢規劃和舉報或者控告違反城鄉規劃行為的權利。

(6)進行城鄉規劃實施情況的監督后，監督檢查情況和處理結果應當公開，供公眾查閱和監督。

這些措施保證了公眾對規劃的參與權和知情權，增加了他們參與規劃的積極性，加強了城鄉規劃的社會監督和輿論監督。

第二節

城鄉規劃行政執法監督

一、城鄉規劃行政執法監督的內涵

城鄉規劃行政監督檢查，是指城鄉規劃行政主管部門依法對建設單位或者個人是否遵守城鄉規劃行政法律、法規或規劃行政許可的實施所作的強制性檢查的具體行政行為。

城鄉規劃行政執法監督檢查直接影響行政相對方的權利和義務。其主要特征：

(1)規劃行政監督檢查是城鄉規劃行政主管部門的具體行政行為，它是以行政機關的名義進行的；

(2)規劃行政監督檢查是城鄉規劃行政主管部門的強制性行政行為，不需要征得行政相對人的同意；

(3)規劃行政監督檢查必須依法進行。

二、規劃行政執法監督檢查的內容

城鄉規劃行政執法監督檢查，是對本行政區內城鄉規劃編制、審批、實施、修改的情況進行監檢查；對建設單位或者個人的建設活動是否符合城鄉規劃進行監督檢查；對違反城鄉規劃的行為進行查處。

縣級以上人民政府規劃行政主管部門對城鄉規劃實施情況進行監督檢杏。其內容包括：

(1)驗證有關土地使用和建設申請的申報條件是否符合法定要求，有無弄虛作假；

(2)復驗建設用地坐標、面積等與建設用地規劃許可證的規定是否相符；

(3)對已領取建設工程規劃許可證并放線的建設工程，履行驗線手續，檢查其坐標、標高、平面布局等是否與建設工：程規劃許可證相符；

建設工：程竣工驗收之前，檢查、核實有關建設工程是否符合規劃條件。

三、規劃行政政執法監督檢查的原則

縣級以上人民政府城鄉規劃行政主管部門實施行政監督檢查權，其基本前提是必須遵循依法行政的原則，具體內容包括：

1．規劃監督檢查內容合法

即監督檢查的內容必須是城鄉規劃法律、法規中規定的要求當事人遵守或執行的行為。如城鄉規劃編制與審批、城鄉規劃修改、規劃行政許可等內容與程序是否合法，非違反城鄉規劃法律、法規的行為，不屬于城鄉規劃行政監督檢查的內容。

2．規劃監督檢查的程序合法

即依照法律、法規的要求和程序進行監督檢查工作。城鄉規劃監督檢查人員履行監督檢查職責時應當出示統一制發的規劃監督檢查證件；城鄉規劃監督檢查人員提出的建議或處理意見要依法符合法定程序。對于違反法律規定進行監督檢查的，被檢查單位和個人有權拒絕接受和進行舉報。

3．規劃監督檢查采取的措施合法

即只能采取城鄉規劃法律、法規允許采取的措施；監督檢查人員采取的措施超出法律、法規允許的范圍，給當事人造成財產損失的，要依法賠償；構成犯罪的，要依法追究刑事責任。

四、規劃執法監督檢查的實行

1．監督檢查方法和措施

監督檢查時可以采取執法檢查、案件調查、不定期抽查、接受群眾舉報等措施。

根據《城鄉規劃法》的規定，城鄉規劃行政主管部門在進行規劃監督檢查有權采取以下措施：

(1)要求有關單位和人員提供與監督事項有關的文件、資料，并進行復制；

(2)要求有關單位和人員就監督事項涉及的問題作出解釋和說明，并根據需要進入現場進行勘測；

(3)責令有關單位和人員停止違反有關城鄉規劃法律、法規的行為。

2．監督檢查的人員、證件

要求規劃工作人員要做到政務公開、依法行政，覺接受群眾監督。要加強對監督檢查人員的培訓與考核，對考核合格符合法定條件的，發給城鄉規劃監督檢查證件，持證上崗。

城鄉規劃監督檢查證件是縣級以上人民政府城鄉規劃行政主管部門依法制發的，格式統一，是證明城鄉規劃監督檢查人員身份和資格的證書。

3．規劃監督檢查程序

(1)城鄉規劃監督檢查人員在履行監督檢查職責時，必須出示合法證件；

(2)實施監督檢查時，監督檢查人員應通知被檢查人在場，檢查必須公開進行；

(3)從檢查開始到檢查結束不能超過正常時間；

(4)檢查人員應當對檢查結果承擔法律責任。

第三節

城鄉規劃行政處罰

一、行政處罰的概念與特征

行政處罰，是指行政機關或者其他行政主體依法對違反行政法但尚未構成犯罪的行政相對人實施的制裁。·其特征是：

(1)行政處罰由行政機關或其行政主體實施。行政處罰權是行政權的一部分；除非法律另有規定，行政處罰權應由行政機關行使。

(2)行政處罰權是對行政相對人的處罰。即公民、法人或其他組織。

(3)行政處罰針對的是管理相對人違反行政法律規范的行為。

(4)行政處罰以懲戒違法為目的。

二、行政處罰與相關概念的區別

1．行政處罰與行政處分

行政處罰與行政處分都屬于行政法律制裁，都是由法定行政主體予以實施。二者的區別是：

(1)針對的對象不同。行政處分針對的是行政主體內部的人員，他們與行政主體一般有人事管理的隸屬關系；行政處罰則是針對社會上的公民、法人或其他組織，他們與行政主體沒有隸屬關系。

(2)制裁的方法與手段不同。行政處分種類與內部的人事管理相適應。有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等六種。而行政處罰的種類在《行政處罰法》中規定。

(3)制裁的依據不同。行政處分制裁的依據是行政機關內部的獎勵和懲處規定，如《公務員法》等，而行政處罰的依據只能是《行政處罰法》和其他相關法律。

(4)救濟途徑不同。對行政處罰不服的，可以向復議機關申請行政復議或向人民法院提起行政訴訟；對行政處分不月艮的只能向主管行政機關或專門的行政監察和機關申訴。

2．行政處罰與刑罰

行政處罰與刑罰都是具有強制力的制裁方式，但二者又有顯著的區別：

(1)權利歸屬不同。行政處罰屬于行政權的一部分，刑罰權力屬于審判權的范疇。

(2)實施懲罰的主體不同。行政處罰是有外部管理權限的行政機關或者法律、法規授權的組織實施；刑罰的主體是人民法院。

(3)實施處罰的對象不同。行政處罰的對象是違反了行政法律、法規的公民、法人或其他組織；刑罰適用的對象是依刑法應當懲罰的犯罪分子。

(4)所依程序不同。行政處罰是按照《行政處罰法》規定的程序作出的；刑罰是依照《刑事訴訟法》所規定的程序作出的。

(5)種類不同。行政處罰的種類很多，既有《行政處罰法》規定的，又有單個行政法律、法規分散作出規定的；刑罰統一由《刑法》規定。

三、行政處罰的基本原則

1．處罰法定原則

實施行政處罰的主體是法定的；實施行政處罰的依據是法定的；實施行政處罰的程序是法定的。法無明文規定的，不處罰。

2公正、公開的原則

行政機關在處罰中，對受處罰者用同一尺度平等對待，即公正的原則。行政機關對于有關行政處罰的法律規范、執法人員身份、主要實施依據等及行政處罰政的有關情況，除可能危害公共利益或者損害其他公民或者組織的合法權益并有法律、法規特別規定的以外，都應當向當事人公開。

3．處罰與教育相結合的原則

實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或其他組織自覺遵守法。

4．受到行政處罰者的權利救濟原則

受到處罰者享有陳述權、申辯權；對行政處分不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。因行政機關的行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求。

5．行政處罰不能取代其他法律責任的原則

即行政處罰不能代替民事制裁和刑事制裁。因為給予行政處罰是當事人因違反承擔的行政責任，與民事責任和刑事責任屬于不同的法律責任范疇。但是，要與行政處罰中的“一事不再罰”的原則區別開來。

四、行政處罰的種類、適用和程序

1．行政處罰的種類

《行政處罰法》中規定了行政處罰的六種類型。即：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財產；責令停產停業；暫扣或者吊銷許可證或執照；行政拘留。還有法律、法規規定的其他行政處罰。

2．行政處罰的適用

(1)行政罰與責令糾正并行。行政機關不能一罰了事，而是要通過阻止、矯正行政違法行為，責令違法當事人改正違法行為，恢復被侵害的管理秩序。因此，在實施行政處罰時，應當責令當事人改正或限期改正。

(2)一事不再罰款。對違法當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上的罰款的行政處罰。

(3)行政處罰折抵刑罰。行政處罰與刑罰的適用范圍向競合時，如無法判斷違法行為是否構成犯罪，可以先適用行政處罰。當發現已經構成犯罪時，應及時追究當事人的刑事責任。行政機關已經給予當事人行政拘留的，應當折抵相應刑期。法院判處罰金時，行政機關已經罰款的，應當折抵相應罰金。

(4)行政處罰追究時效。違法行為在兩年之內未被發現的，不再給予行政處罰，法律另有規定的除外。前款規定的期限是從違法行為發生之日起計算。違法行為有持續或連續狀態時，從行為終了時算起。

3．行政處罰的程序

行政處罰的一般程序是：調查取證；審查決定；制作行政處罰決定書；交付或者送達行政政處罰書。

五、《城鄉規劃法》規定的法律責任

1．有關人民政府違反《城鄉規劃法》的行為及承擔的法律責任

(1)依法應當編制城鄉規劃而未組織編制，或者未按法定程序編制、審批、修改城市規劃的，由上級人民政府責令改正，通報批評；對有關人民政府負責人和其他責任人員依法給予處分。

(2)委托不具有相應資質等級的單位編制城鄉規劃的，由上級人民政府責令改正，通報批評；對有關人民政府負責人和其他責任人員依法給予處分。

2．城鄉規劃行政主管部門違反《城鄉規劃法》的行為及承擔的法律責任

城鄉規劃行政主管部門有下列行為之一的，由本級人民政府、上級人民政府城鄉規劃行政主管部門或者監察機關依據職權責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：

(1)未依法組織編制城市的控制性詳細規劃、縣人民政府所在地鎮的控制性詳細規劃的；

(2)超越職權或者對不符合法定條件的申請人核發選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證的；

(3)對符合法定條件的申請人未在法定期限內核發選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證的；

(4)未依法對經審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布的；

(5)同意修改修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖前未采取聽證會等形式聽取利害關系人的意見的；

(6)發現未依法取得規劃許可或者違反規劃許可的規定在規劃區內進行建設的行為，而不予查處或者接到舉報后不依法處理的。

3．相關行政部門違反{城鄉規劃法)的行為及承擔的法律責任

縣級以上人民政府有關部門有下列行為之一的，由本級人民政府或者上級人民政府有關部門責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：

(1)對未依法取得選址意見書的建設項目核發建設項目批準文件的；

(2)未依法在國有土地使用權出讓合同中確定規劃條件或者改變國有土地使用權出讓合同中依法確定的規劃條件的；

(3)對未依法取得建設用地規劃許可證的建設單位劃撥國有土地使用權的。

4．城鄉規劃編制單位違反《城鄉規劃法》的行為及承擔的法律責任

(1)城鄉規劃編制單位有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令限期改正，處合同約定的規劃編制費1倍以上2倍以下的罰款；情節嚴重的，責令停業整頓，由原發證機關降低資質等級或者吊銷資質證書；造成損失的，依法承擔賠償責任：

1)超越資質等級許可的范圍承攬城鄉規劃編制工作的；

2)違反國家有關標準編制城鄉規劃的。

(2)未依法取得資質證書承攬城鄉規劃編制工作的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止違法行為，依照前款規定處以罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。

(3)以欺騙手段取得資質證書承攬城鄉規劃編制工作的，由原發證機關吊銷資質證書，依照前款規定處以罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。

(4)城鄉規劃編制單位取得資質證書后，不再符合相應的資質條件的，由原發證機關責令限期改正；逾期不改正的，降低資質等級或者吊銷資質證書。

5．行政相對方違反{城鄉規劃法)的行為及承擔的法律責任

(1)未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價5％以上10％以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價10％以下的罰款。

(2)建設單位或者個人有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令限期拆除，可以并處臨時建設工程造價1倍以下的罰款：

1)未經批準進行臨時建設的；

2)未按照批準內容進行臨時建設的；

3)臨時建筑物、構筑物超過批準期限不拆除的。

(3)建設單位未在建設工程竣工驗收后六個月內向城鄉規劃主管部門報送有關竣工驗收資料的，由所在地城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令限期補報；逾期不補報的，處1萬元以上5萬元以下的罰款。

6．鄉村違法建設所應承擔的法律責任

在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

7．對違法建設的強制執行

城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。

&違反(城鄉規劃法)的規定應承擔的刑事法律責任

違反《城鄉規劃》法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第十二章

城鄉規劃行業職業道德

第一節

城鄉規劃行業的特點

一、城鄉規劃編制工作特點

1．綜合性

2．政策性

3．超前性

4．長期性

5．科學性

二、城鄉規劃管理工作特點

1．依法性

2．綜合協調性

3．實施性

4．程序性

5．公開性

第二節

城鄉規劃行業準則

第一條

自覺遵守國家法律、法規及社會公德和職業道德，遵守政府的有關公共政策，維護社會的公平、公正和公共利益。

第二條

鼓勵、支持開展合法、公平、有序的行業競爭，反對采不正當手段進行行業內競爭。

第三條

自覺維護社會公共利益和行業公平的環境，維護管理相對人和消費者的合法權益。

第四條

城鄉規劃行業工作者應自覺遵守國家有關管理規定，自覺履行城鄉規劃行業服務的自律義務：

(一)不弄虛作假、濫用職權、玩忽職守，不貽誤城鄉規劃、城鄉勘測工作，不利用職權為自己或他人謀取私利；

(二)不接受無證單位或個人以掛靠方式從事城鄉規劃、城鄉勘測業務；不與非持證單位或個人聯合承擔城鄉規劃、城鄉勘測業務；不越級承接城鄉規劃設計、城鄉勘測業務；不偽造、涂改、出借、轉讓、出賣有關圖簽、用章和證照；

(三)不通過行賄、回扣、壓價等手段承接任務來謀取通過正當競爭不能實現的利益或市場地位；

(四)不利用在行業內的壟斷地位，強制用戶接受指定產品和技術服務；

(五)不利用在公開報價基礎上大幅降價，不以低于成本的價格，干擾、破壞其他單位合法的市場活動；

(六)不在城鄉規劃、城鄉勘測招投標中，采取互相串通、暗箱操作等不正當手段排擠其他競爭對手。

第五條

按照合法、誠信、公平和等價有償服務的原則，提倡發展城鄉規劃行業間互利的合作關系，努力提高我國城鄉規劃、城鄉勘測的管理、技術水平。提倡行業間開展雙邊或多邊的技術交流和業務合作，并依法和有償地借鑒和使用他人的先進技術和研究成果。

第六條

城鄉規劃、城鄉勘測的服務成果應充分保障社會和廣大公眾利益，符合國家技術標準和規范，努力提高服務質量。

第七條

城鄉規劃行業尊重他人享有的著作權、專利權、商標權以及商業秘密。

第八條

城鄉規劃行業維護技術和管理人才的流通秩序：

(一)聘用其他單位的工作人員，如原單位提出異議并有證據證明該人員有違法或嚴重違背職業道德行業的，一般不予聘用。

(二)聘用在其他單位工作過的人員，應尊重該單位的合法權益，不應通過高薪聘用等不正當手段獲取、使用、泄露或許可他人使用該單位的技術成果、知識產權和技術秘密。

第九條

城鄉規劃行業積極參與國際合作和交流，自覺遵守國家簽署的國際規則。

第十條

城鄉規劃行業自覺接受社會各界的監督和批評，共同抵制行業不正之風。

第三節

城鄉規劃行業職業道德

從事城鄉規劃行業的單位和個人應當自覺遵守城鄉規劃行業的職業道德。

一、樹立城鄉規劃行業職業道德的重要性

1．樹立城鄉規劃行業的職業道德，是加強社會主義精神文明建設的重要組成部分

2樹立城鄉規劃行業的職業道德，是改革開放新形勢下的迫切要求

3．樹立城鄉規劃行業職業道德，也是城市規劃行業特點的需要，城鄉規劃政府的職

能，是一項社會實踐活動

二、城鄉規劃職業道德規范內容

根據《公民道德建設實施綱要》、《國家公務員行為規范》和國家城鄉建設部門關于

城鄉規劃職工職業道德簡明本中所提出的要求，城鄉規劃行業職業道德規范的內容歸

納為：

1．愛國愛民

熱愛祖國，忠于憲法，維護國家統一和民族團結，維護政府形象和權威，保證政令通暢。遵守外事紀律，維護國格、人格尊嚴。嚴守國家秘密，同一切危害，國家利益的言行作斗爭。一切從人民的利益出發，熱愛人民，忠于人民，全心全意為人民服務。密切聯系群眾，關心群眾疾苦，維護群眾的合法權益。

2．敬業奉公

熱愛城鄉規劃工作，鉆研業務，勤于思考，勇于創新，與時俱進，銳意進取，大膽開拓，創造性地開展工作。克己奉公，忠于職守，盡職盡責，服從命令，甘于奉獻，竭誠服務，有強烈的事業心和責任感。

3．維護公利

維護社會公共利益，一切從大局出發，正確處理局部利益與整體利益、近期建設與長遠發展、經濟發展與環境保護、開發改造與歷史文化遺產保護等方面的關系。與一切危害社會公共利益的行為作斗爭，促進城市經濟、社會和生態環境的協調發展。

4．尊重科學

堅持科學精神，遵循一切客觀發展規律。實事求是，認真調查研究，克服盲目性和主管臆斷。破除迷信，不唯上、不唯下、不盲從，堅持真理、堅持原則，敢于向上級領導和有關方面陳述城市規劃的意見和要求。

5．珍惜資源

珍惜土地資源，節約用地、合理用地。珍惜水資源，節約用水，保護水體的清潔。珍惜歷史文化資源，保護歷史文化遺產，維護歷史文脈。珍惜自然生物資源，追求人與自然的和諧發展。珍惜一切有利于人類全面發展的資源，讓地更綠、水更潔、山更青、天更藍，促進社會、經濟可持續發展。

6．崇尚效率

改進工作作風，講求工作方法，提高工作效率，注意工作實效，對待工作質量要精益求精。統籌兼顧，綜合平衡，加強協調，實現經濟效益、社會效益和環境效益的相統一。

7．遵紀守法

嚴格遵守國家法律、法規和規章，按照規定的職責權限和工作程序履行職責。嚴格執法，不濫用權力，不以權代法。做學法、守法、用法和維護法律、法規尊嚴的模范。

自覺遵守工作紀律，不摘自由主義，維護良好的工作秩序。

8．清正廉潔

秉公辦事，不徇私情，不以權謀私，不貪贓枉法。淡泊名利，艱苦奮斗，反對拜金主義，享樂主義，自覺做人民公仆，讓人民滿意、放心。

9．公正公平

立場公正，處世公平。善于傾聽相關方面的意見，不偏聽偏信。是非分明，不姑息遷就。辦事合情合理，以理服人，不以勢壓人。

10．誠實守信

實事求是，理論聯系實際。說實話，報實情，辦實事，求實效，踏實肯干，勤奮工作，力戒形式主義，不搞花架子。言行一致，不陽奉陰違。

11．團隊協作

堅持民主集中制，不獨斷專行。發揚團隊精神，團結同志，友好相處，服從大局，相互配合，相互支持。開展批評與自我批評，勇于修正錯誤，團結一致開展工作。

12．品行端正

學習先進，助人為樂，謙虛謹慎，健康向上。模范遵守社會公德，舉止端莊，儀表整潔，語言文明，講普通話。

第三篇：2008年城市規劃師管理與法規第15講稿

第三節

城鄉規劃修改的管理

1．省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃的修改

(1)規劃實施情況評估。根據《城鄉規劃法》第四十六條的規定，省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃的組織編制機關應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關應當向本級人民代表大會常務委員會、鎮人民代表大會和原審批機關提出評估報告并附具征求意見的情況。

(2)規劃修改的條件。根據《城鄉規劃法》第四十七條的規定，有下列情況之一的，組織編制機關方可按照規定的權限和程序修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃：

1)上級人民政府制定的城鄉規劃發生變更，提出修改規劃要求的；

2)行政區劃調整確需修改規劃的；

3)因國務院批準重大建設過程確需修改規劃的；

4)經評估確需修改規劃的；

5)城鄉規劃的審批機關認為應當修改規劃的其他情形。

(3)規劃修改的程序。根據《城鄉規劃法》第四十七條的規定，修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃前，組織編制機關應當對原規劃的實施情況進行總結，并向原審批機關報告；修改涉及城市總體規劃、鎮總體規劃強制性內容的，應當先向原審批機關提出專題報告，經同意后，方可編制修改方案。修改后的省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃，應當依照《城鄉規劃法》第十三條、第十四條、第十五條和第十六條規定的審批程序報批。

2．控制性詳細規劃的修改

根據《城鄉規劃法》第四十八條的規定，修改控制性詳細規劃的，組織編制機關應當對修改的必要性進行論證，征求規劃地段內利害關系人的意見，并向原審批機關提出專題報告，經原審批機關同意后，方可編制修改方案。修改后的控制性詳細規劃應當依據《城鄉規劃法》第十九條、第二十條規定的審批程序報批。控制性詳細規劃修改涉及城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容的，應當先修改總體規劃。

3．修建性詳細規劃的修改

根據《城鄉規劃法》第五十條的規定，經依法審定的修建性詳細規劃、建設：工程設計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉規劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見；因修改給利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。

4．鄉規劃、村莊規劃的修改

根據《城鄉規劃法》第二十二條規定的審批程序報批。

5．近期建設規劃的修改

根據《城鄉規劃法》第四十九條的規定：城市、縣、鎮人民政府修改近期建設規劃的，應當將修改后的近期建設規劃報總體規劃審批機關備案。

第四節

城鄉規劃編制單位資質管理

一、城鄉規劃編制單位的資質

根據《城鄉規劃法》第二十四條的規定．城鄉規劃組織編制機關應當委托具有相應資質等級的單位承擔城鄉規劃的具體編制工作。

從事城鄉規劃編制工作應當具備下列條件，并經國務院城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府城鄉規劃主管部門依法審查合格，取得相應等級的資質證書后，方可在資質等級許可的范圍內從事城鄉規劃編制工作。

(1)有法人資格；

(2)有規定數量的經國務院城鄉規劃主管部門注冊的規劃師；

(3)有規定數量的相關專業技術人員；

(4)有相應的技術準備；

(5)有健全的技術、質量、財務管理制度。

規劃師執業資格管理辦法，由國務院城鄉規劃主管部門會同國務院人事行政部門制定。

二、與城鄉規劃編制審批管理有關的法律責任

《城鄉規劃法》第五十八條規定，對依法應當編制城鄉規劃而未組織編制，或者未按法定程序編制、審批、修改城鄉規劃的，由上級人民政府責令改正，通報批評；對有關人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予處分。

《城鄉規劃法》第五十九條規定，城鄉規劃組織編制機關委托不具有相應資質等級的單位編制城鄉規劃的，由上級人民政府責令改正，通報批評；對有關人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予處分。第六十二條，城鄉規劃編制單位有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令限期改正，處合同約定的規劃編制費1倍以上2倍以下的罰款；情節嚴重的，由原發證機關降低資質等級或者吊銷資質證書；造成損失的，依法承擔賠償責任：

(1)超越資質等級許可的范圍承攬城鄉規劃編制工作的；

(2)違反國家有關標準編制城鄉規劃的。

未依法取得資質證書承攬城鄉規劃編制工作的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止違法行為，依照規定處以罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。以欺騙手段取得資質證書承攬城鄉規劃編制工作的，由原發證機關吊銷資質證書，依照有關規定處以罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。

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三、城鄉規劃編制單位資質的具體規定

根據建設部頒布的《城市規劃編制單位資質管理規定》：“從事城市規劃編制的單位，應當取得《城市規劃資質證書》(以下簡稱《資質證書》)。”并規定：“城市規劃編制單位應當在《資質證書》規定的范圍內承擔城市規劃編制業務。”“委托編制規劃，應當選擇具有相應資質的城市規劃編制單位。”“禁止轉包城市規劃編制任務。禁止無《資質證書》的單位和個人以任何名義承接城市規劃編制任務。”依法對城市規劃編制單位進行管理。

1．資質管理行政主體

國務院城市規劃行政主管部門負責全國城市規劃編制單位的資質管理工作。

縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門負責本行政區域內城市規劃編制單位的資質管理工作。

2．資質等級與標準

城市規劃編制單位資質分為甲、乙、丙三級，其標準如下：

(1)甲級城市規劃編制單位標準：

1)具備承擔各種城市規劃編制任務的能力；

2)具有高級技術職稱的人員占全部專業技術人員的比例不低于20％，其中高級城市規劃師不少于4人(建筑、道路交通、給排水專業各不少于1人)；具有中級技術職稱的城市規劃專業人員不少于8人，其他專業(建筑、道路交通、園林綠化、給排水、電力、通信、燃氣、環保等)人員不少于15人；

3)達到國務院城市規劃行政主管部門規定的技術裝備及應用水平考核標準；

4)有健全的技術、質量、經營、財務管理制度并得到有效執行；

5)注冊資金不少于80萬元；

6)有固定的工作場所，人均建筑面積不少于10m2。

(2)乙級城市規劃編制單位標準：

1)具備相應的承擔城市規劃編制任務的能力；

2)具有高級技術職稱的人員占全部專業技術人員的比例不低于15％，其中高級城市規劃師不少于2人，高級建筑師不少于1人、高級工程師不少于1人；具有中級技術職稱的城市規劃專業人員不少于5人，其他專業(建筑、道路交通、園林綠化、給排水、電力、通信、燃氣、環保等)人員不少于10人；

3)達到省、自治區、直轄市城市規劃行政主管部門規定的技術裝備及應用水平考核標準；

4)有健全的技術、質量、經營、財務管理制度并得到有效執行；

5)注冊資金不少于50萬元；

6)有固定的工作場所，人均建筑面積不少于10m2。

(3)丙級城市規劃編制單位標準：

1)具備相應的承擔城市規劃編制任務的能力；

2)專業技術人員不少于20人，其中城市規劃師不少于2人，建筑、道路交通、園林綠化、給排水等專業具有中級技術職稱的人員不少于5人；

3)達到省、自治區、直轄市城市規劃行政主管部門規定的技術裝備及應用水平考核標準；

4)有健全的技術、質量、經營、財務管理制度并得到有效執行；

5)注冊資金不少于20萬元；

6)有固定的工作場所，人均建筑面積不少于10m’。

3．各等級規劃編制單位依法承擔編制城市規劃業務范圍

(1)甲級城市規劃編制單位承擔城市規劃編制任務的范圍不受限制。

(2)乙級城市規劃編制單位可以在全國承擔下列任務：

1)20萬人口以下城市總體規劃和各種專項規劃的編制(含修訂或者調整)；

2)詳細規劃的編制；

3)研究擬定大型工程項目規劃選址意見書。

(3)丙級城市規劃編制單位可以在本省、自治區、直轄市承擔下列任務：

1)建制鎮總體規劃編制和修訂；

2)20萬人口以下城市的詳細規劃的編制；

3)20萬人口以下城市的各種專項規劃的編制；

4)中、小型建設工程項目規劃選址的可行性研究。

4．資質管理程序

(1)申請程序。申請城市規劃編制資質的單位，應當提出申請，填寫《資質證書》申請表。申請條件如下：

1)工程勘察設計單位、科研機構、高等院校及其他非以城市規劃為主業的單位，符合本規定資質標準的，均可申請城市規劃編制資質。其中高等院校、科研單位的城市規劃編織機構中專職從事城市規劃編制的人員不得低于技術人員總數的60％。

2)新設立的城市規劃編制單位，在具備相應的技術人員、技術裝備和注冊資金時，可以申請暫定資質等級，暫定資質等級有效期2年。有效期滿后，發證部門根據其業務情況，確定其資質等級。

3)乙、丙級城市規劃編制單位，取得《資質證書》至少滿3年并符合城市規劃編制資質分級標準的有關要求時，方可申請高一級的城市規劃編制資質。

4)甲、乙級城市規劃編制單位跨省、自治區、直轄市設立的分支機構中，凡屬獨立法人性質的機構，應當按照本規定申請《資質證書》。非獨立法人的機構，不得以分支機構名義承攬業務。

(2)審批程序。

申請甲級資質的，由省、自治區、直轄市人民政府城市規劃行政主管部門初審，國務院城市規劃行政主管部門審批，核發《資質證書》。

申請乙級、丙級資質的，由所在地市、縣人民政府城市規劃行政主管部門審批，核發《資質證書》，并報國務院城市規劃行政主管部門備案。

(3)變更程序。

1)城市規劃編制單位撤銷或者更名，應當在批準之日起30日由到發證部門辦理《資質證書》注銷或者變更手續。

2)城市規劃編制單位合并或者分立，應當在批準之日起30日內重新申請辦理《資質證書》。

(4)換發、補發程序。《資質證書》有效期為6年，期滿3個月前，城市規劃編制單位應當向發證部門提出換證申請。城市規劃編制單位遺失《資質證書》，應當在報刊上聲明作廢，向發證部門提出補發申請。

(5)備案程序。

1)甲、乙級城市規劃編制單位跨省、自治區、直轄市承擔規劃編制任務時，取得城市總體規劃任務的，向任務所在地的省、自治區、直轄市人民政府城市規劃行政主管部門備案；取得其他城市規劃編制任務的，向任務所在地的市、縣人民政府城市規劃行政主管部門備案。

2)兩個以上城市規劃編制單位合作編制城市規劃時，有關規劃編制單位應當共同向任務所在地相應的主管部門備案。

(6)監管程序。發證部門或者其委托的機構對城市規劃編制單位實行資質年檢制度。城市規劃編制單位未按照規定進行年檢或者資質年檢不合格的，發證部門可以公告收回其《資質證書》。

(7)處罰程序。凡違反《城市規劃編制單位資質管理規定》的，視具體情況并根據該《規定》第二十八條至第三十三條，分別予以處罰。

5．《資質證書)形式

《資質證書》分為正本和副本，正本和副本具有同等法律效力。《資質證書》由國務院城市規劃行政主管部門同意印制。

第十章

城鄉規劃實施管理

第一節

依法進行城鄉規劃實施管理

一、城鄉規劃實施管理基本原則

進行城鄉規劃實施管理工作，必須堅持以下基本原則：

1．法制化原則

對于城市、鎮、鄉和村莊規劃區內的土地利用和各項建設活動，一定要依照《城鄉規劃法》的有關規定進行規劃實施管理，實現依法行政、依法辦事，納入法制化的軌道。也就是要以經批準的城鄉規劃和有關城鄉規劃管理的法律法規為依據，并依照法定的程序履行職責，防止和抵制以權代法、以言代法、以情代法、以罰代法和其他形式的違法行為。充分運用法制管理手段是搞好城鄉規劃實施管理工作的根本保證。

2．程序化原則

為使城鄉規劃實施管理能夠遵循城鄉發展和規劃建設的客觀規律，就必須按照科學合理的行政審批、許可、管理程序來進行。這就要求城市、鎮、鄉和村莊規劃區內的使用土地和各項建設活動，都必須依照《城鄉規劃法》所規定的申請、審查或審核、征詢意見、報批和核發有關法律憑證以及加強批后管理等環節和程序來施行，防止施政過程中的隨意性、濫用職權、越權審批和暗箱操作等違法行為產生。

3．協調的原則

城鄉規劃實施管理的工作過程，是一個以科學發展觀和構建和諧社會為指導，依法對城市、鎮、鄉和村莊規劃區內的土地利用和各項建設活動進行合理布局和統籌安排過程，需要協調各有關方面的利益和要求，理順各有關方面的關系，包括城鄉規劃主管部門與其他相關行政主管部門之間的業務關系，實現分工合作，協調配合，各負其責，避免出現多頭管理、相互制約、扯皮不止的現象發生，從而提高城鄉規劃實施管理的工作效率和水平。

4．公開化原則

城鄉規劃實施管理實行政務公開。經批準的城鄉規劃公布后，任何單位和個人都無權擅自改變。為保證和督促城鄉規劃實施管理能夠依法按照規劃要求進行，實現公開、公平、公正執法，實行政務公開是一個非常重要的環節和措施。

5．科學性原則

《城鄉規劃法》規定城鄉規劃的實施應當根據當地經濟社會發展水平，量力而行；應當合理確定建設規模和時序；應當因地制宜、節約用地；應當與經濟和技術發展水平相適應；應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見等，強調了城鄉規劃實施管理的科學合理性原則，不能違背城鄉建設和發展的客觀規律辦事，一定要從實際出發，實事求是，不能急功近利、盲目決策。要正確處理集中與分散，當前與長遠、局部與全局、發展與保護、堵漏與疏導的關系，科學辯論地進行城鄉規劃實施管理工作。

二、城鄉規劃實施管理的依據

根據《城鄉規劃法》的規定，城鄉規劃實施管理的主要依據為城鄉規劃依據、法律規范與政策依據、計劃依據、技術規范依據。

1．城鄉規劃依據

《城鄉規劃法》第七條明確規定；“經依法批準的城鄉規劃，是城鄉建設和規劃管理的依據，未經法定程序不得修改”。城鄉規劃依據，主要包括城鎮體系規劃、總體規劃、專項規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃、鄉規劃和村莊規劃、近期建設規劃、歷史文化名城名鎮名村保護規劃、風景名勝區規劃、地下空間開發與利用規劃、城鄉規劃主管部門提出的規劃條件、經審定的建設工程設計方案的總平面圖等，以及在規劃實施過程中由城鄉規劃主管部門核發的選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和鄉村建設規劃許可證等。

2．法律規范與政策依據

《城鄉規劃法》規定，城鄉規劃的實施應當遵守有關法律、行政法規和國務院的規定。在規劃區內進行建設活動，應當遵守土地管理、自然資源和環境保護等法律、法規的規定。我國已經頒布了一系列有關城鄉規劃的法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章以及規范性文件，包括《城鄉規劃法》、《土地管理法》、《環境保護法》、《文物保護法》、《風景名勝區條例》、《歷史文化名城名鎮名村保護條例》、《城市規劃編制辦法》、《建制鎮規劃建設管理辦法》等，以及《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知(國發[2002]13號)》等，都是城鄉規劃實施管理的依據。各級人民政府為依法行政的需要，根據實際情況在本轄區范圍內所依法制定的各項有關政策，同樣是城鄉規劃實施管理的依據。

3．計劃依據

《城鄉規劃法》規定，在城鄉規劃的實施中，應當根據城市總體規劃、鎮總體規劃、土地利用總體規劃和計劃以及國民經濟和社會發展規劃，制定近期建設規劃。應當有計劃、分步驟地組織實施城鄉規劃。這就是說，國家和地方的國民經濟和社會發展中長期規劃、國民經濟和社會發展五年計劃、計劃和城市建設綜合開發設計批準文件等，都是城鄉規劃實施管理應當遵循的依據。

4．技術規范依據

《城鄉規劃法》規定，編制城鄉規劃必須遵守國家有關標準。那么，在城鄉規劃實施管理的過程中，城鄉規劃的各項技術標準和技術規范，國家在城鄉規劃建設方面所制定的經濟技術定額指標和經濟技術規范，以及城鄉規劃主管部門提出的經濟技術要求等，理應是城鄉規劃實施管理的依據。尤其是城鄉規劃技術標準和技術規范中的強制性條文，必須嚴格遵守，不得突破和任意篡改。

三、城鄉規劃實施管理基本法律制度

《城鄉規劃法》第三十六條、第三十七條、第三十八條、第四十條、第四十一條規定了城鄉規劃實施管理中，由城鄉規劃主管部門核發選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證的法律制度，也就是規劃行政審批許可證制度。它是城鄉規劃實施管理的主要法律手段和法定形式。

1．城鎮規劃實施管理的“一書兩證”制度

《城鄉規劃法》第三十六條、第三十七條、第三十八條和第四十條規定了在城市、鎮規劃區范圍內的建設項目選址、使用土地和進行各項工程建設，須由城鄉規劃主管部門實施規劃管理，核發選址意見書、建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的“一書兩證”制度。選址意見書是城鄉規劃主管部門依法核發的有關以劃撥方式提供國有土地使用權的建設項目選址和布局的法律憑證。建設用地規劃許可證是經城鄉規劃主管部門依法確認其建設的項目位置、面積、允許建設的范圍等的法律憑證。建設工程規劃許可證是經城鄉規劃主管部門依法確認其建設工程項目符合控制性詳細規劃和規劃條件的法律憑證。有沒有“一書兩證”、按沒按“一書兩證”的要求進行用地和從事城鎮建設活動，是合法與違法的分水嶺。

2．鄉村規劃實施管理的規劃許可證制度

《城鄉規劃法》第四十一條規定了在鄉、村莊規劃區范圍內使用土地進行各項建設，須由城鄉規劃管理部門核發鄉村建設許可證的制度。建設單位或者個人在取得鄉村建設規劃許可證后方可辦理用地審批手續和開展建設活動。鄉村建設規劃許可證是經城鄉規劃主管部門依法確認其符合鄉、村莊規劃要求的法律憑證。有沒有鄉村建設規劃許可證，按沒按鄉村建設規劃許可證的要求進行用地和從事鄉村建設活動，是合法與違法的分水嶺。

――――――――――――――――――――

四、城鄉規劃實施管理的范圍

根據《城鄉規劃法》的規定，城鄉規劃實施管理的范圍，主要是涉及規劃管理的地域范圍和涉及規劃管理對象的范圍。

1．管理的地域范圍

城鄉規劃主管部門依法實施規劃管理，施行規劃行政許可的權限范圍是規劃區內規劃確定的建設用地范圍。建設用地的范圍應當在制定城市總體規劃、鎮總體規劃、鄉規劃和村莊規劃中規定。

2．管理的對象

城鄉規劃主管部門依法實施規劃管理，施行規劃行政許可的對象范圍是任何單位或者個人所進行的建設用地和各項建設活動。

建設項目的建設用地，包括以劃撥方式提供的國有土地使用權和以出讓方式提供的國有土地使用權所要使用的土地。建設工程系指建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程。鄉村建設主要指鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設以及農村村民住宅建設等。

五、城鄉規劃實施管理的方法

根據《城鄉規劃法》的規定，城鄉規劃實施管理主要由依法采取行政的方式行使管理職能，兼采用科學技術的方法和社會監管的方法以及經濟的方法，結合起來綜合運用，以達到加強城鄉規劃實施竹現的目的。

1．行政的方法

《城鄉規劃法》第三章明確規定，城鄉規劃的實施，主要有城鄉規劃主管部門依法對建設項目選址、建設用地、建設工程、鄉村建設的當前建設項目實施行政管理，即依法行政。需要經過申請、審查、核定、提出規劃條件、報批、復核、核發規劃許可證等一系列程序和手段來實施行政許可的管理職能。換而言之，就是依靠行政組織，根據行政權限，運用行政手段，履行行政手續，按照行政方式來進行城鄉規劃實施管理。城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門是具體進行城鄉規劃實施管理、核發規劃許可證的行政主體。

2．法制的方法

我國已經頒布了一系列關于城鄉規劃、建設和管理的法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章和規范性文件，初步具備了有法可依的條件。依法行政，就是城鄉規劃主管部門在城鄉規劃實施管理的過程中，必須依照法律規范的規定行事，有法必依，嚴格執法，依法辦事，不得違法，違法必究。城鄉規劃實施管理的過程是一個具體執法的過程。一方面，城鄉規劃主管部門要加強對法律法規的宣傳，使大家知法、懂法、守法，以便規范自己的建設行為。一方面，城鄉規劃主管部門要依法行政，運用法律手段認真執法，法有授權必須行，法無授權不得行，正確用法，自覺守法，充分調動法律規范來履行城鄉規劃實施管理工作。

3．科學技術的方法

《城鄉規劃法》第十條規定：“國家鼓勵采用先進的科學技術，增強城鄉規劃的科學性，提高城鄉規劃實施監督管理的效能。”這就指出了在城鄉規劃實施管理中運用科學技術方法的要求，即應當采用當代的先進科學方法、先進技術、先進設備來加強規劃管理工作。采用科學技術的方法是一種輔助管理的方法，它能夠提高城鄉規劃實施管理的效能，把管理工作提升到一個新的水平。科學技術的方法，不僅包括基礎資料的科學準確性、電腦運用、辦公自動化和網上實施管理等，還應包括先進的管理理念、專家咨詢、科學決策和效能監察等。

4．社會監管的方法

《城鄉規劃法》不僅對城鄉規劃制定過程中的公眾參與作了明確規定，對于城鄉規劃實施管理過程中的公眾參與也作了規定，一是任何單位和個人有權就涉及其利害關系的建設活動是否符合規劃的要求向城鄉規劃主管部門查詢；二是有權舉報或者控告違反城鄉規劃的行為；三是應將經審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面得以公布；四是應將依法變更后的規劃條件公示等。這些措施和方式，就是通過法律規定，促進城鄉規劃實施管理中的政務公開，便于公眾參與，增強社會監管的力度，從而運用社會監管的方法來加強城鄉規劃實施管理工作。

5．經濟的方法

經濟的方法，就是通過經濟杠桿，運用價格、稅收、獎金、罰款等經濟手段，按照客觀經濟規律的要求來進行管理，這是對行政管理的方法的補充。《城鄉規劃法》在“法律責任”一章中規定了對于違法建設的罰款和竣工驗收資料逾期不補報的罰款處罰，就是城鄉規劃實施管理中關于經濟方法的運用。

第二節

建設項目選址規劃管理

一、建設項目選址規劃管理的概念與意義

1．建設項目選址規劃管理概念

建設項目選址規劃管理，是指城鄉規劃主管部門根據城鄉規劃及其有關法律法規對于按照國家規定需要有關部門進行批準或核準，以劃撥方式取得國有土地使用權的建設項目，進行確認或選擇，保證各項建設能夠符合城鄉規劃的布局安排，核發建設項目選址意見書的行政管理工作。

建設項目，是指在一個總體設計或初步設計范圍內，由一個或幾個單項工程所組成，經濟上實行統一核算，行政上實行統一管理的建設單位。一般以一個企業或聯合企業、事業單位或獨立工程作為一個建設項目計算。

建設項目的投資主體，在計劃經濟體制下，主要是國家投資和企事業單位投資以及集體投資進行建設；在市場經濟體制下，建設項目投資出現多元化的投資渠道，不僅國家、集體、個人都可以投資，而且港、澳、臺地區以及國外投資者也可以投資進行建設。

按照國家規定需要有關部門批準或核準的建設項目，是指列入《國務院投資體制改革的決定》之中的建設項目。2007年，《國務院辦公廳關于加強和規范新開工項目管理的通知》(國辦發[2007]64號)嚴格規范了投資項目新開工的條件，表明在建設項目可行性研究階段，國家對建設項目選址的宏觀管理主要是通過計劃管理、規劃管理、土地管理和環境管理來實現的。規劃管理，就是指建設項目的規劃選址審批制度，對于未取得規劃選址審批文件的項目，發改委等部門不得予以審批或核準。

2．建設項目選址規劃管理的意義

城鄉建設，是一個由性質不

一、規模不同、數量巨大、類型眾多的建設項目所構成的復雜系統工程。每一個建設項目都與城鄉的自然環境、功能布局、空間形態以及基礎設施、公共服務設施等具有密切的聯系，既相互促進又相互制約。因此，建設項目的選址布局，不僅對建設項目本身的發展成敗起著事關重要的決定性作用，而且對城鄉布局結構和發展也產生深遠的影響。一個選址合理的建設項目，即可有利于自身的發展，又能對城鄉長遠發展起到促進作用。反之，一個選址失當的建設項目，既無益于自身的發展，還會對城鄉的長遠發展帶來不利影響，甚至造成難以彌補的損失。鑒于此，在建設項目的可行性研究階段，就應對建設項目的選址高度重視，介入城鄉規劃實施管理。這樣，在建設項目可行性研究階段通過對選址的宏觀管理，一方面可將各項建設的安排納入城鄉規劃的軌道，使以單個建設項目的安排也能從城鄉的全局和長遠利益考慮，經濟、合理地使用土地；另一方面亦可通過宏觀管理，調整不合理的用地布局，改善城鄉環境質量，從而為城鄉經濟社會發展和人民生活、生產提供比較理想的空間環境。加強對建設項目選址的規劃管理，則有利于增強政府宏觀調控的能力，保證各項建設能夠有計劃、有步驟地按照規劃進行，最終取得良好的經濟效益、社會效益和環境效益。通過建設項目規劃管理和選址意見書的核發，既可以從規劃管理上對建設項目加以引導和控制，充分合理利用現有土地資源，避免各自為政、無序建設和不為城鄉的長遠發展埋下隱患； 又可以為建設項目的審批或核準提供重要依據，對于促進從源頭上把好項目開工建設關，維持投資建設秩序，促進國民經濟又好又快地發展具有重要意義。

建設項目選址規劃管理，是城鄉規劃實施管理的首要環節和關鍵環節。在建設項目可行性研究階段，城鄉規劃主管部門就參與管理，對建設項目的選址和布局是否符合城鄉規劃提出意見，并核發建設項目選址意見書，作為有關部門審批或核準建設項目的依據，不僅對建設項目合理選址和布局有利，對于城鄉規劃實施管理來講也是十分重要的。一是能夠事先了解建設項目的性質、規模、類型、用地要求和對環境的影響程度，根據批準的城鄉規劃提出其選址布局是否符合規劃的意見，從而使城鄉規劃實施管理能夠處于比較主動的地位，而不是被動地接受和安排建設項目。二是建設項目經有關部門批準或核準后，城鄉規劃主管部門已經心中有數，有了思想和規劃上的準備，有利于根據城鄉規劃要求對建設項目作出比較合理妥善的安排，為以后的建設用地規劃管理和建設工程規劃管理工作打下良好的基礎。

二、建設項目選址規劃管理的任務

建設項目選址規劃管理是城鄉規劃主管部門行使城鄉規劃實施管理職責的第一步，是建設用地規劃管理和建設工程規劃管理的重要前提，在實施城鄉規劃的過程中具有十分關鍵的調控作用。它的主要任務是：

1．保證建設項目的選址布局符合城鄉規劃

建設項目選址規劃管理的中心任務，就是保證建設項目的選址布局符合城鄉規劃。

2．履行城鄉規劃的宏觀調控職能。

3．綜合協調建設項目選址中的各種矛盾，促進建設項目前期工作順利進行。

三、建設項目選址規劃管理審核內容

1．建設項目的基本情況

主要是了解建設項目的名稱、性質、建設規模、用地大小、供水和能源的需求量、采取的交通運輸方式及其運輸量、污水的排放方式及其污水量等，以便掌握該建設項目的基本情況，綜合考慮建設項目選址的基本要求。

2．建設項目與城鄉規劃的協調

建設項目的選址，必須符合經批準的城鄉規劃的要求，其選址布局應與城鄉規劃布局相協調。《城鄉規劃法》第三十五條明確規定：

“城鄉規劃確定的鐵路、公路、港口、機場、道路、綠地、輸配電設施及輸電線路走廊、通訊設施、廣播電視設施、管道設施、河道、水庫、水源地、自然保護區、防汛通道、消防通道、核電站、垃圾填埋場及焚燒廠、污水處理廠和公共服務設施的用地以及其他需要依法保護的用地，禁止擅自改變用途。”第三十條至第三十二條，還規定要“嚴格保護自然資源和生態環境，”“保護歷史文化遺產和傳統風貌，”“依法保護和合理利用風景名勝資源”等，建設項目的選址必須考慮城鄉規劃所確定的這些項目內容，使建設項目的選址布局與城鄉規劃所確定的項目內容相協調，不發生相互沖突和重復或者是不恰當的選址布局。換句話說，建設項目的選址布局要避開與建設項目的性質不符或不相容的現有或規劃的城鄉建設中必須保護的各項用地。

3．建設項目與相關設施的銜接與配合

建設項目的正常發展運行，一定要與城鄉中的交通、能源、市政、信息、防災等設施相銜接與配合。同時，一般建設項目尤其是大中型建設項目都有生活設施配套的要求，亦需要考慮建設項目配套的生活設施與城鄉居住區及公共服務設施規劃的銜接與協調。

4．建設項目與周圍環境的和諧

建設項目的選址布局必須考慮與周圍環境的和諧相處。建設項目的選址布局不能造成對城鄉環境的污染和破壞，應當與環境保護規劃相協調。生產或存儲易燃、易爆、劇毒物的工廠倉庫等建設項目，以及嚴重影響環境衛生和公共安全的建設項目，應當避開市區，以免影響、損害和威脅居民健康與安全。產生有毒、有害物質的建設項目，應當避開城鄉水源地和主導風向的上風向，避開文物古跡和風景名勝保護區。產生放射性危害物質的建設項目和設施，必須避開市區和城鄉居民密集區，同時必須設置防護工程，妥善考慮事故處理應急措施和廢棄物的處理設施。＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝＝

四、建設項目選址規劃管理的行政主體

根據《城鄉規劃法》第三十六條的規定，建設項目選址規劃管理的行政主體是城鄉規劃主管部門。系指省級、城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門，根據建設項目的不同情況，接受建設項目選址申請進行審核，核發選址意見書。

1．省級城鄉規劃主管部門

省域城鎮體系規劃的實施主體是省級人民政府及其授權的城鄉規劃主管部門，具有區域性影響的重大建設項目和跨城市行政區的能源管道、引水工程、公路、鐵路等線性基礎設施建設項目等，需要從區域全局發展的角度確定建設項目區位，應由省級規劃主管部門(省、自治區建設廳)依據省域城鎮體系規劃提出選址要求。因此，對于國家級的重大建設項目的跨城市行政區的建設項目，可向省級城鄉規劃主管部門申請辦理選址意見書。

2．市、縣城鄉規劃主管部門

按照國家規定需要有關部門批準或者核準的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權的，除國家級的重大建設項目和跨城市行政區的建設項目，可向省級城鄉規劃主管部門申請辦理選址意見書外，一般應由市、縣人民政府城鄉規劃主管部門實施建設項目選址規劃管理，即建設單位在報送有關部門批準或都核準前，應當向市、縣人民政府城鄉規劃主管部門申請核發選址意見書。

五、建設項目選址規劃管理的程序

根據《城鄉規劃法》第三十六條的規定，建設項目選址規劃管理的程序，一般劃分為申請、審核、核發選址意見書三個步驟。第三十六條前款規定以外的建設項目不需要申請選址意見書。

1．申請

凡是按照國家規定需要有關部門批準或者核準的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批準或者核準前，應當向省級、城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門提出書面申請，填寫建設項目選址意見書申請表，以便城鄉規劃主管部門依法進行審核。

通過有償出讓方式取得國有土地使用權的建設項目本身就具有與城鄉規劃相符的明確的建設地址和建設條件，無須城鄉規劃主管部門再進行建設地址的選擇或確認，因此，不需要申請選址意見書。

2．審核

城鄉規劃主管部門收到建設單位提出的建設項目選址意見書的申請之后，應在法定的時間內對其申請進行審核。一是程序性審核，即審核建設單位是否符合法定資格，申請事項是否符合法定程序和法定形式，申請表及其所附圖紙、資料是否完備和符合要求等。二是實質性審核，即根據有關法律規范和依法制定的城鄉規劃要求，對所申請的建設項目選址提出審核意見。

3．核發選址意見書

選址意見書作為法定的審批憑證和劃撥土地的前置條件，省級、城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門受理申請和依法審核后，應作出明確答復。對于符合城鄉規劃的選址，應當核發建設項目選址意見書。對于不符合城鄉規劃的選址，應當說明理由，給予書面回復。

第四篇：注冊城市規劃師考試練習題《管理與法規》（范文模版）

注冊城市規劃師考試練習題《管理與法規》（3）

1、城市規劃行業的特點為（）。A．綜合性 B．整體性 C．系統性 D．政策性 E．時序性

2、根據《城市居住區規劃設計規范》居住區的規劃布局，應遵循（）原則。A．處理好建筑、道路、廣場、院落、綠地和建筑產品之間及其與人活動的關系 B．方便居民生活，有利組織管理

C．組織與居住人口規模相對應的公共活動中心，方便經營、使用和社會化服務 D．建筑應體現地方風格，突出個性 E．合理組織人流、車流，有利安全防衛

3、《建筑設計防火規范》規定，劇院、電影院、禮堂的觀眾廳安全出口的數目均不宜少于2個，且每個安全出口的平均疏散人數不應超過（）人。體育館觀眾廳安全出口的數目不應少于2個，且每個安全出口的平均疏散人數不宜超過（）人。A．250；700～1000 B．250；400～700 C．350；700～1000 D．350；400～700

4、國家公務員實行交流制度。交流，包括（）內容。A．調離、轉任、輪換和兼任 B．兼職、轉職、輪換和掛職鍛煉 C．調任、轉職、輪任和兼職 D．調任、轉任、輪換和掛職鍛煉

5、按照《中華人民共和國城市規劃法》的規定，在城市規劃區內進行建設，必須堅持（）的原則，貫徹勤儉建國的方針。A．高起點、高標準、高效益 B．有計劃、按比例進行建設

C．適用、經濟、在可能條件下注意美觀 D．適用、經濟

6、城市規劃管理人員除了必須掌握和熟悉城市規劃專業和相關的理論知識外，還必須掌握和了解（）。

A．行政管理方面的有關知識

B．政務方面的有關知識 C．行政管理學的有關知識

D．行政組織和行政活動方面的有關知識

7、就管理的方法而言，城市規劃管理具有（）的雙重屬性。A．階段性和長期性 B．規律性和能動性 C．宏觀管理和微觀管理 D．專業和綜合

8、根據《水法》，水資源屬于（）所有。A．國家和集體 B．國家 C．集體

D．誰開采歸誰所有

9、根據《城市用地分類與規劃建設用地分類標準》將城市用地性質分為（）。A．7大類、14中類、21小類 B．9大類、23中類、74小類 C．10大類、46中類、73小類 D．12大類、56中類、78小類

10、行政管理學是研究（）的學科。A．社會資源管理活動 B．國家行政管理活動及其規律 C．社會控制

D．社會組織、領導、立法、控制、分析

11、城市規劃實施的監督檢查的行政行為不包括（）。A．行政檢查 B．行政處罰 C．行政強制措施 D．行政司法

12、城市規劃行政處罰的錯誤表述是（）。

A．行政處罰是以對違法行為人的懲戒為目的，是對個人或者組織不履行法定義務的一種制裁，促使其下次履行，不再重犯 B．行政處罰既可對外，也可對內 C．行政處罰具有行為違法的確定性的特點

D．城市規劃行政處罰，是指城市規劃行政主管部門依照法定權限和程序，對違反城市規劃及其法律規范和規劃許可尚未構成犯罪的建設單位或個人制裁的具體行政行為

13、城市規劃編制單位各級標準中均應有固定的工作場所，其人均建筑面積不少于（）。

A．甲級不少于10m2，乙級不少于9m2，丙級不少于8m2 B．甲級不少于11m2，乙級不少于10m2，丙級不少于9m2 C．甲級不少于12m2，乙級不少于11m2，丙級不少于10m2 D．甲級、乙級、丙級都不少于10m2

14、土地使用權出讓，必須符合（）。A．國民經濟與社會發展計劃 B．土地利用總體規劃 C．城市規劃 D．建設用地計劃 E．土地使用期限限制

15、城市規劃管理的決策是一種（）。A．技術行為 B．管理行為 C．行政行為 D．協調行為

16、縣級以上地方人民政府主管本行政區域內的城市規劃工作的部門是（）。A．城市建設行政主管部門 B．城市規劃行政主管部門 C．城市管理行政主管部門 D．城市計劃行政主管部門

17、領導者的計劃決策主要表現在以下（）兩方面。A．主持制定和負責審批本地區、本部門發展的總目標和總規劃

B．執行國家的憲法、法律、法規、規章以及權力機關、上級行政機關的指示、決議 C．正確處理組織成員之間、組織與組織之間的具體利益關系 D．對工作中的重大問題進行決策 E．對組織成員進行思想和業務指導

18、根據《城市用地分類與規劃建設用地標準》有關規定，我國城市用地按（）劃分和歸類。

A．土地使用的主要性質 B．土地適用性 C．土地用地性評定 D．土地區位關系

19、國家公務員實行交流制度。交流，包括（）內容。A．調離、轉任、輪換和兼任 B．兼職、轉職、輪換和掛職鍛煉 C．調任、轉職、輪任和兼職 D．調任、轉任、輪換和掛職鍛煉

20、行政領導活動的一個主要內容是（）。A．決策 B．組織 C．指揮 D．協調

第五篇：2008年城市規劃師考試管理與法規試卷

城市規劃管理與法規模擬經典(3)

1．縣域城鎮體系規劃應突出重點，下列各項中不正確的是()。

A．確定城鄉居民點有序發展的總體格局，選定中心鎮，促進小城鎮健康發展 D．合理布置縣域基礎設施和社會服務設施，法治重復建設，促進城鎮協調發展 C．保護基本農田和生態環境，防止污染，促進城鎮可持續發展 D．利用土地優勢，招商引資，大力開發建設，促進城鎮經濟積極發展

2．根據《城市規劃編制辦法》的規定，下列規劃不能作為制定城市修建性詳細規劃的依據的是()。A．城市概念規劃 B．城市總體規劃 C．城市分區規劃 D．控制性詳細規劃 3．下列對應正確的是()。

A．紫線—對城市發展全局有影響的、城市規劃中確定的、必須控制的城市基礎設施用地的控制界線 B．藍線—城市規劃確定的江、河、湖、庫、渠和濕地等城市地表水體保護和控制的地域界線

C．黃線—國家歷史文化名城內的歷史文化街區和省、自治區、直轄市人民政府公布的歷史文化街區的保護范圍界線，以及歷史文化街區外經縣級以上人民政府公布保護的歷史建筑的保護范圍界線 D．綠線—城市及鄉村各類農業用地范圍的控制線 4．城市規劃管理實行的“一證兩書”制度，指的是()。

A．城市規劃編制資質證書，建設用地規劃許可證，建設工程施工許可證 B．建筑項目環境影響報告書，國有土地使用證，建設工程規劃許可證 C．建筑項目可行性研究報告書，國有土地使用證，建設工程施工許可證 D．建筑項目選址意見書，建設用地規劃許可證，建設工程規劃許可證 5．行政可以分為()。A．抽象行政、具體行政 B．消極行政，積極行政 C．要式行政、非要式行政

D．行政處分、行政賠償、行政許可、行政處罰

6．下列關于建設項目選址規劃管理的目的，有誤的是()。A．保證建設項目的選址、布局符合城市規劃 B．對經濟、社會發展和城市建設進行宏觀調控 C．綜合協調建設項目選址中的各種矛盾 D．保障各類建設工程合法有序地施工建設

7．在城市用地分類中，城市高壓走廊下的控制范圍內的用地()。A．計入市政公用設施用地中的供電用地 B．其中的水面不計入城市用地 C．其中的農田不計入城市用地 D．按地面實際用途歸類

8．關于城市用地布局的豎向規劃要求，錯誤的是()。A．城市中心區用地的自然坡度＜15％ B．居住用地的自然坡度＜30％ C．工業用地的自然坡度＜10％ D．倉儲用地的自然坡度＜15％ 9．高等院校規劃設計單位專職技術人員不得低于()。A．60％ B．50％ C．40％ D．30％

10．在城市總體規劃用地分類中，城鄉規劃區內的村鎮建設用地應歸于()。A．居住區用地 B．保留地 C．特殊用地 D．水域和其他用地 答案：

1．D2．A3．B4．D5．B 6．D7．D8．C9．A10．D

城市規劃管理與法規模擬經典(4)

1．下列關于城市新區建設用地規劃管理的依據，有誤的是()。A．城市規劃依據 B．土地權屬依據 C．法律法規依據 D．經濟技術依據

2．在城鄉規劃區內的國有土地使用權出讓、轉讓必須符合城鄉規劃。()具體負責出讓、轉讓的規劃管理工作。A．國務院城鄉規劃行政主管部門B．省、自治區人民政府城鄉規劃行政主管部門 C．直轄帝、市和縣人民政府城鄉規劃行政主管部門 D．建制鎮人民政府

3．關于我國已公布的歷史文化名城，正確的一組是()。A．鎮江、麗江、江陵、都江堰、江孜 B．承德、大同、赤峰、敦煌、揚州 C．榆林、張掖，銀川、喀什、武昌 D．濮陽、海口、金華、武威、太原

4．“歷史文化街區應當編制專門的保護性詳細規劃”的出處是()。A．《中華人民共和國城鄉規劃法》 B．《城鎮體系規劃編制審批辦法》 C．《城市規劃編制辦法》 D．《城市規劃編制辦法實施細則》

5．城市規劃管理必須樹立和落實科學發展觀，科學發展觀的本質和核心是()。A．堅持以人為本 B．堅持可持續發展 C．堅持以經濟建設為中心 D．堅持改革開放

6．風景名勝區應當自設立之日起()內編制完成總體規劃。A．6個月 B．9個月 C．12個月 D．24個月

7．規劃長距離輸水管線時，輸水管不宜少于兩根。當其中一根發生事故時，另一根的事故給水量不應該小于正常給水量的()。A．60％ B．65％ C．70％ D．75％

8．根據《城市用地分類與規劃建設用地標準》，居住用地的組成正確的是()。A．R＝R1+R2 B．R＝R1+R2+R3 C．R＝R1+R2+R3+R4 D．R＝R1+R2+R3+R4+R5 9．對未取得建設用地規劃許可證的建設唯位批準用地的，由縣級以上人民政府()。A．補辦有關批準文件

B．補辦有關批準文件井予以罰款 C．撤銷有關批準文件

D．撤銷有關批準文件并予以罰款

10．指出下列審核居住區的規劃布局中應綜合考慮的內容，不正確的是()。A．各項用地的權屬關系 B．路網結構 C．公建與住宅布局 D．住宅群體組合 答案：

1．B2．C3．A4．B5．A6．D7．C8．C9．C10．A