第一篇：財政部解讀內控指引之擔保業務

財政部解讀內控配套指引之擔保業務

簡介：嚴控擔保風險 促進企業穩健發展—財政部會計司解讀《企業內部控制應用指引第12號—擔保業務》

《企業內部控制應用指引第12號—擔保業務》中所稱擔保，是指企業作為擔保人按照公平、自愿、互利的原則與債權人約定，當債務人不履行債務時，依照法律規定和合同協議承擔相應法律責任的行為。

擔保制度起源于商品交易活動，但早期的簡單商品交易，往往是以物易物，或者是錢貨兩清的即時交易，交易主體間失信問題不突出，也就沒有擔保的必要。隨著商品交換形式不斷發展，非即時交易大量出現，商品和貨幣的交付有了時間差，債權債務應運而生，隨之而來的問題就是，在對債務人沒有百分之百信賴的情形下，債權人需要通過某種方式確保債權的實現，而擔保制度正好滿足了這種需要。在現代市場經濟中，擔保制度一方面有利于銀行等債權人降低貸款風險，另一方面使債權人與債務人形成了穩定可靠的資金供需關系。

但是，必須看到擔保業務具有“雙刃劍”特征，一些企業包括上市公司陷入擔保怪圈和曠日持久的訴訟拉鋸戰，導致重大經濟損失案件時有發生。財政部會計司發布的《我國上市公司2007年執行新會計準則情況分析報告》顯示，在1570家上市公司中，有287家存在預計負債，占18.28%，這287家上市公司2007年確認的預計負債總額為148.50億元，其中，因擔保事項確認的預計負債達到22.26億元，占到了14.99%。另有研究資料表明，我國上市公司擔保業務增速快、金額大、風險高、違規情況較為嚴重，僅2001年至2004年，平均每年新增121家上市公司涉及擔保事項，年均增速達到35%；截至2004年10月，837家滬市上市公司中，有180家存在違規擔保情況，涉及金額為279.98億元，違規擔保金額占上市公司擔?？傤~的26.72%；在深市505家上市公司中，涉及擔保的公司有311家，擔?？傤~達420億元，其中違規擔保金額為131億元，占擔?？傤~的31.19%。鑒于擔保業務的“雙刃劍”特征，《企業內部控制應用指引第12號—擔保業務》對嚴控擔保風險提出了一系列有針對性的管控措施。

一、擔保業務一般流程

企業辦理擔保業務，一般包括受理申請、調查評估、審批、簽訂擔保合同、進行日常監控等流程。具體而言，一是擔保申請人提出擔保申請；二是擔保人對擔保項目和被擔保人資信狀況進行調查，對擔保業務進行風險評估；三是擔保人根據調查評估結果，結合本企業擔保政策和授權審批制度，對擔保業務進行審批，重大擔保業務應提交董事會或類似權力機構批準；四是擔保人依據既定權限和程序，與被擔保人簽訂擔保合同；五是擔保人切實加強對擔保合同的日常管理，對被擔保人經營情況、財務狀況和擔保項目執行情況等進行跟蹤監控；六是如果被擔保人不能如期償債，擔保人應履行代為清償義務并向被擔保人追償債務；同時，應當按照本企業擔保業務責任追究制度，嚴格追 究有關人員的責任。具體流程如下圖所示，該圖列示的擔保流程適用于各類企業的一般擔保業務，具有通用性。企業在開展擔保業務時，可以參照此流程并結合自身情況予以擴充和細化。

二、擔保業務關鍵控制點和主要控制措施

（一）受理申請

受理申請是企業辦理擔保業務的第一道關口，其主要風險是：企業擔保政策和相關管理制度不健全，導致難以對擔保申請人提出的擔保申請進行初步評價和審核；或者雖然建立了擔保政策和相關管理制度，但對擔保申請人提出的擔保申請審查把關不嚴，導致申請受理流于形式。

這一業務環節的主要控制措施:第一，依法制定和完善本企業的擔保政策和相關管理制度，明確擔保的對象、范圍、方式、條件、程序、擔保限額和禁止擔保的事項；第二，嚴格按照擔保政策和相關管理制度對擔保申請人提出的擔保申請進行審核。比如，擔保申請人是否屬于可以提供擔保的對象。一般而言，對于與本企業存在密切業務關系從而需要互保的企業、與本企業有潛在重要業務關系的企業、本企業的子公司及具有控制關系的其他企業等，可以考慮提供擔保，反之，則必須十分慎重。又如，對擔保申請人整體實力、經營狀況、信用水平的了解情況。如果擔保申請人實力較強、經營良好、恪守信用，可以考慮接受申請，反之不應受理。再如，擔保申請人申請資料的完備情況，如果資料完備、情況翔實，可予受理，反之不予受理。

（二）調查和評估

企業在受理擔保申請后對擔保申請人進行資信調查和風險評估，是辦理擔保業務中不可或缺的重要環節，在相當程度上影響甚至決定擔保業務的未來走向。這一環節的主要風險是：對擔保申請人的資信調查不深入、不透徹，對擔保項目的風險評估不全面、不科學，導致企業擔保決策失誤或遭受欺詐，為擔保業務埋下巨大隱患。

主要控制措施：第一，委派具備勝任能力的專業人員開展調查和評估。調查評估人員與擔保業務審批人員應當分離。擔保申請人為企業關聯方的，與關聯方存在經濟利益或近親屬關系的有關人員不得參與調查評估。企業可以自行對擔保申請人進行資信調查和風險評估，也可以委托中介機構承擔這一工作，同時應加強對中介機構工作情況的監控。第二，對擔保申請人資信狀況和有關情況進行全面、客觀的調查評估。在調查和評估中，應當重點關注以下事項：1.擔保業務是否符合國家法律法規和本企業擔保政策的要求，凡與國家法律法規和本企業擔保政策相抵觸的業務，一律不得提供擔保；2.擔保申請人的資信狀況，包括基本情況、資產質量、財務狀況、經營情況、信用程度、行業前景等；3.擔保申請人用于擔保和第三方擔保的資產狀況及其權利歸屬；4.企業要求擔保申請人提供反擔保的，還應對與反擔保有關的資產狀況進行評估。企業應當綜合運用各種行之有效的方式方法，對擔保申請人的資信狀況進行調查了解，務求真實準確。比如，在對擔保申請人的財務狀況進行調查時，要深入分析其短期償債能力、長期償債能力、盈利能力、資產管理能力和可持續發展能力等核心指標，從而做到胸有成竹、防患于未然。涉及對境外企業提供擔保的，還應特別關注擔保申請人所在國家和地區的政治、經濟、法律等因素，并評估外匯政策、匯率變動等可能對擔保業務造成的影響。第三，對擔保項目經營前景和盈利能力進行合理預測。企業整體的資信狀況和擔保項目的預期運營情況，構成判斷擔保申請人償債能力的兩大重要方面，應當予以重視。第四，劃定不予擔保的“紅線”，并結合調查評估情況作出判斷。《企業內部控制應用指引第12號—擔保業務》明確規定了以下5類不予擔保的情形：1.擔保項目不符合國家法律法規和本企業擔保政策的；2.擔保申請人已進入重組、托管、兼并或破產清算程序的；3.擔保申請人財務狀況惡化、資不抵債、管理混亂、經營風險較大的；4.擔保申請人與其他企業存在較大經濟糾紛，面臨法律訴訟且可能承擔較大賠償責任的；5.擔保申請人與本企業已經發生過擔保糾紛且仍未妥善解決的，或不能及時足額交納擔保費用的。各企業應當將上述5類情形作為辦理擔保業務的“高壓線”，嚴格遵守、不得突破；同時，可以結合企業自身的實際情況，進一步充實、完善有關管理要求，切實防范為“帶病”企業提供擔保。第五，形成書面評估報告，全面反映調查評估情況，為擔保決策提供第一手資料。企業應當規范評估報告的形式和內容，妥善保管評估報告，并作為日后追究有關人員擔保責任的重要依據。

（三）審批

審批環節在擔保業務中具有承上啟下的作用，它既是對調查評估結果的判斷和認定，也是擔保業務能否進入實際執行階段的必經之路。這一環節的主要風險是：授權審批制度不健全，導致對擔保業務的審批不規范；審批不嚴格或者越權審批，導致擔保決策出現重大疏漏，可能引發嚴重后果；審批過程存在舞弊行為，可能導致經辦審批等相關人員涉案或企業利益受損。

主要控制措施：第一，建立和完善擔保授權審批制度，明確授權批準的方式、權限、程序、責任和相關控制措施，規定各層級人員應當在授權范圍內進行審批，不得超越權限審批。企業內設機構不得以企業名義對外提供擔保。企業應當加大對分公司對外提供擔保的管控力度，嚴格限制分公司的擔保行為，避免因分公司違規擔保為本企業帶來不利后果。第二，建立和完善重大擔保業務的集體決策審批制度。企業應當根據《公司法》等國家法律法規，結合企業章程和有關管理制度，明確重大擔保業務的判斷標準、審 批權限和程序。上市公司的重大對外擔保，應取得董事會全體成員2/3以上簽署同意或者經股東大會批準，未經董事會或者類似權力機構批準，不得對外提供重大擔保。第三，認真審查對擔保申請人的調查評估報告，在充分了解掌握有關情況的基礎上，權衡比較本企業凈資產狀況、擔保限額與擔保申請人提出的擔保金額，確保將擔保金額控制在企業設定的擔保限額之內。第四，從嚴辦理擔保變更審批。被擔保人要求變更擔保事項的，企業應當重新履行調查評估程序，根據新的調查評估報告重新履行審批手續。

（四）簽訂擔保合同

擔保合同是審批機構同意辦理擔保業務的直接體現，也是約定擔保雙方權利義務的基礎載體。簽訂擔保合同的主要風險是：未經授權對外訂立擔保合同，或者擔保合同內容存在重大疏漏和欺詐，可能導致企業訴訟失敗、權利追索被動、經濟利益和形象信譽受損。

主要控制措施：第一，嚴格按照經審核批準的擔保業務訂立擔保合同。合同訂立經辦人員應當在職責范圍內，按照審批人員的批準意見擬訂合同條款。第二，認真審核合同條款，確保擔保合同條款內容完整、表述嚴謹準確、相關手續齊備。在擔保合同中應明確被擔保人的權利、義務、違約責任等相關內容，并要求被擔保人定期提供財務報告和有關資料，及時通報擔保事項的實施情況。如果擔保申請人同時向多方申請擔保的，企業應當在擔保合同中明確約定本企業的擔保份額和相應的責任。第三，實行擔保合同會審聯簽。除擔保業務經辦部門之外，鼓勵和倡導企業法律部門、財會部門、內審部門等參與擔保合同會審聯簽，增強擔保合同的合法性、規范性、完備性，有效避免權利義務約定、合同文本表述等方面的疏漏。第四，加強對有關身份證明和印章的管理。比如，在擔保合同簽訂過程中，依照法律規定和企業內部管理制度，往往需要提供、使用企業法定代表人的身份證明、個人印章和擔保合同專用章等。從近年來暴露出來的一些擔保典型案例看，一些企業在有關人員身份證明、印章管理中存在薄弱環節，導致身份證明和印章被盜用，造成了難以挽回的嚴重后果。因此，必須加強對身份證明和印章的管理，保證擔保合同用章用印符合當事人真實意愿。第五，規范擔保合同記錄、傳遞和保管，確保擔保合同運轉軌跡清晰完整、有案可查。

（五）日常監控

擔保合同的簽訂，標志著企業的擔保權利和擔保責任進入法律意義上的實際履行階段。切實加強對擔保合同執行情況的日常監控，通過及時、準確、全面地掌握被擔保人的經營狀況、財務狀況和擔保項目運行情況，最大限度地實現企業擔保權益，最大限度地降低企業擔保責任，是一項艱巨而重要的任務。這一環節的主要風險是：重合同簽訂，輕后續管理，對擔保合同履行情況疏于監控或監控不當，導致企業不能及時發現和妥善應對被擔保人的 異常情況，可能延誤處置時機，加劇擔保風險，加重經濟損失。

主要控制措施：第一，指定專人定期監測被擔保人的經營情況和財務狀況，對被擔保人進行跟蹤和監督，了解擔保項目的執行、資金的使用、貸款的歸還、財務運行及風險等情況，促進擔保合同有效履行。企業財會部門要及時，最好是按月或者按季收集、分析被擔保人擔保期內的財務報告等相關資料，持續關注被擔保人的財務狀況、經營成果、現金流量以及擔保合同的履行情況，積極配合擔保經辦部門防范擔保業務風險。第二，及時報告被擔保人異常情況和重要信息。企業有關部門和人員在實施日常監控過程中一旦發現被擔保人存在經營困難、債務沉重，或者違反擔保合同的其他情況，應當按照《企業內部控制應用指引第17號—內部信息傳遞》的要求，在第一時間向企業有關管理人員作出報告，以便于及時采取有針對性的應對措施。

（六）會計控制

擔保業務直接涉及擔保財產、費用收取、財務分析、債務承擔、會計處理和相關信息披露等，決定了會計控制在擔保業務經辦中具有舉足輕重的重要作用。這一環節的主要風險是：會計系統控制不力，可能導致擔保業務記錄殘缺不全，日常監控難以奏效，或者擔保會計處理和信息披露不符合有關監管要求，可能引發行政處罰。

主要控制措施：第一，健全擔保業務經辦部門與財會部門的信息溝通機制，促進擔保信息及時有效溝通；第二，建立擔保事項臺賬，詳細記錄擔保對象、金額、期限、用于抵押和質押的物品或權利以及其他有關事項；同時，及時足額收取擔保費用，維護企業擔保權益；第三，嚴格按照國家統一的會計準則制度進行擔保會計處理，發現被擔保人出現財務狀況惡化、資不抵債、破產 清算等情形的，應當合理確認預計負債和損失。屬于上市公司的，還應當區別不同情況依法予以公告；第四，切實加強對反擔保財產的管理，妥善保管被擔保人用于反擔保的權利憑證，定期核實財產的存續狀況和價值，發現問題及時處理，確保反擔保財產安全完整；第五，夯實擔保合同基礎管理，妥善保管擔保合同、與擔保合同相關的主合同、反擔保函或反擔保合同，以及抵押、質押的權利憑證和有關原始資料，做到擔保業務檔 案完整無缺。當擔保合同到期時，企業要全面清查用于擔保的財產、權利憑證，按照合同約定及時終止擔保關系。

（七）代為清償和權利追索

被擔保人在擔保期間如果順利履行了對銀行等債權人的償債義務，且向擔保企業及時、足額地支付了擔保費用，擔保合同一般應予終止，擔保雙方可以解除擔保權利責任。但在實踐中，由于各方面因素的影響，部分被擔保人無法償還到期債務，“連累”擔保企業不得不按照擔保合同約定承擔清償債務的責任。因此，在代為清償后依法主張對被擔保人的追索權，成為擔保企業降低擔保損失的最后一道屏障。這一環節的主要風險是：違背擔保合同約定不履行代為清償義務，可能被銀行等債權人訴諸法律成為連帶被告，影響企業形象和聲譽；承擔代為清償義務后向被擔保人追索權利不力，可能造成較大經濟損失。

主要控制措施：第一，強化法制意識和責任觀念，在被擔保人確實無力償付債務或履行相關合同義務時，自覺按照擔保合同承擔代償義務，維護企業誠實守信的市場形象；第二，運用法律武器向被擔保人追索賠償權利，在此過程中，企業擔保業務經辦部門、財會部門、法律部門等應當通力合作，做到在司法程序中舉證有力；同時，依法處置被擔保人的反擔保財產，盡力減少企業經濟損失；第三，啟動擔保業務后評估工作，嚴格落實擔保業務責任追究制度，對在擔保中出現重大決策失誤、未履行集體審批程序或不按規定管理擔保業務的部門及人員，嚴格追究其行政責任和經濟責任，并深入開展總結分析，舉一反三，不斷完善擔保業務內控制度，嚴控擔保風險，促進企業健康穩健發展。

第二篇：財政部解讀內控配套指引之采購業務

財政部解讀內控配套指引之采購業務

發布時間：2010-6-11

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來源：中國會計報

作者：財政部會計司

編輯：zlcx

簡介：強化采購風險管控提高企業采購效能—財政部會計司解讀《企業內部控制應用指引第7號—采購業務》

《企業內部控制應用指引第7號—— —采購業務》中所稱采購，是指企業購買物資（或接受勞務）及支付款項等相關活動。其中，物資主要包括企業的原材料、商品、工程物資、固定資產等。采購是企業生產經營的起點，既是企業的“實物流”的重要組成部分，又與“資金流”密切關聯。眾所周知，采購物資的質量和價格、供應商的選擇、采購合同的訂立、物資的運輸、驗收等供應鏈狀況，在很大程度上決定了企業的生存與可持續發展。采購流程的環節雖不是很復雜，但蘊藏的風險卻是巨大的?；谝陨峡紤]，《企業內部控制應用指引第7號—— —采購業務》對采購的主要流程進行了梳理，明確了采購業務的主要風險點，有針對性地提出了相應的控制措施。本文就此進行解讀。

企業在健全采購業務內部控制時，應當比照健全資金、資產業務內部控制，著力從全面梳理相關流程入手。在此過程中，企業應當對采購業務管理現狀進行全面分析與評價，既要對照現有采購管理制 度，檢查相關管理要求是否落實到位，又要審視相關管理流程是否科學合理、是否能夠較好地保證物資和勞務供應順暢、物資采購是否能夠與生產和銷售等供應鏈其他環節緊密銜接。在此基礎上，要著力健全各項采購業務管理制度，落實責任制，不斷提高制度執行力，確保物資和勞務采購按質、按量、按時并且經濟高效地滿足生產經營的需求。

一、采購業務流程

采購業務流程主要涉及編制需求計劃和采購計劃、請購、選擇供應商、確定采購價格、訂立框架協議或采購合同、管理供應過程、驗收、退貨、付款、會計控制等環節。如右圖所示。該圖列示的采購流程適用于各類企業的一般采購業務，具有通用性。企業在實際開展采購業務時，可以參照此流程，并結合自身情況予以擴充和具體化。

二、各環節的主要風險點及管控措施

（一）編制需求計劃和采購計劃

采購業務從計劃（或預算）開始，包括需求計劃和采購計劃。企業實務中，需求部門一般根據生產經營需要向采購部門提出物資需求計劃，采購部門根據該需求計劃歸類匯總平衡現有庫存物資后，統籌安排采購計劃，并按規定的權限和程序審批后執行。該環節的主要風險是：需求或采購計劃不合理、不按實際需求安排采購或隨意超計劃采購，甚至與企業生產經營計劃不協調等。

主要管控措施：第一，生產、經營、項目建設等部門，應當根據實際需求準確、及時地編制需求計劃。需求部門提出需求計劃時，不能指定或變相指定供應商。對獨家代理、專有、專利等特殊產品應提供相應的獨家、專有資料，經專業技術部門研討后，經具備相應審批權限的部門或人員審批。第二，采購計劃是企業生產經營計劃的一部分，在制定生產經營計劃過程中，企業應當根據發展目標實際需要，結合庫存和在途情況，科學安排采購計劃，防止采購過量或不足。第三，采購計劃應納入采購預算管理，經相關負責人審批后，作為企業剛性指令嚴格執行。

（二）請購

請購是指企業生產經營部門根據采購計劃和實際需要，提出的采購申請。該環節的主要風險是：缺乏采購申請制度，請購未經適當審批或超越授權審批，可能導致采購物資過量或不足，影響企業正常生產經營。

主要管控措施：第一，建立采購申請制度，依據購買物資或接受勞務的類型，確定歸口管理部門，授予相應的請購權，明確相關部門或人員的職責權限及相應的請購程序。企業可以根據實際需要設置專門的請購部門，對需求部門提出的采購需求進行審核，并進行歸類匯總，統籌安排企業的采購計劃。

第二，具有請購權的部門對于預算內采購項目，應當嚴格按照預 3 算執行進度辦理請購手續，并根據市場變化提出合理采購申請。對于超預算和預算外采購項目，應先履行預算調整程序，由具備相應審批權限的部門或人員審批后，再行辦理請購手續。第三，具備相應審批權限的部門或人員審批采購申請時，應重點關注采購申請內容是否準確、完整，是否符合生產經營需要，是否符合采購計劃，是否在采購預算范圍內等。對不符合規定的采購申請，應要求請購部門調整請購內容或拒絕批準。

（三）選擇供應商

選擇供應商，也就是確定采購渠道。它是企業采購業務流程中非常重要的環節。該環節的主要風險是：供應商選擇不當，可能導致采購物資質次價高，甚至出現舞弊行為。

主要管控措施：第一，建立科學的供應商評估和準入制度，對供應商資質信譽情況的真實性和合法性進行審查，確定合格的供應商清單，健全企業統一的供應商網絡。企業新增供應商的市場準入、供應商新增服務關系以及調整供應商物資目錄，都要由采購部門根據需要提出申請，并按規定的權限和程序審核批準后，納入供應商網絡。企業可委托具有相應資質的中介機構對供應商進行資信調查。第二，采購部門應當按照公平、公正和競爭的原則，擇優確定供應商，在切實防范舞弊風險的基礎上，與供應商簽訂質量保證協議。第三，建立供應商管理信息系統和供應商淘汰制度，對供應商提供物資或勞務的質量、價格、交貨及時性、供貨條件及其資信、經營狀況等進行實時 管理和考核評價，根據考核評價結果，提出供應商淘汰和更換名單，經審批后對供應商進行合理選擇和調整，并在供應商管理系統中作出相應記錄。

（四）確定采購價格

如何以最優“性價比”采購到符合需求的物資，是采購部門的永恒主題。該環節的主要風險是：采購定價機制不科學，采購定價方式選擇不當，缺乏對重要物資品種價格的跟蹤監控，導致采購價格不合理，可能造成企業資金損失。

主要管控措施：第一，健全采購定價機制，采取協議采購、招標采購、詢比價采購、動態競價采購等多種方式，科學合理地確定采購價格。對標準化程度高、需求計劃性強、價格相對穩定的物資，通過招標、聯合談判等公開、競爭方式簽訂框架協議。第二，采購部門應當定期研究大宗通用重要物資的成本構成與市場價格變動趨勢，確定重要物資品種的采購執行價格或參考價格。建立采購價格數據庫，定期開展重要物資的市場供求形勢及價格走勢商情分析并加以合理利用。

（五）訂立框架協議或采購合同

框架協議是企業與供應商之間為建立長期物資購銷關系而作出的一種約定。采購合同是指企業根據采購需要、確定的供應商、采購方式、采購價格等情況與供應商簽訂的具有法律約束力的協議，該協 5 議對雙方的權利、義務和違約責任等情況作出了明確規定（企業按照支付合同規定的結算方式向供應商支付規定的金額，供應商按照約定時間、期限、數量、質量、規格交付物資給采購方）。該環節的主要風險是：框架協議簽訂不當，可能導致物資采購不順暢；未經授權對外訂立采購合同，合同對方主體資格、履約能力等未達要求、合同內容存在重大疏漏和欺詐，可能導致企業合法權益受到侵害。

主要管控措施：第一，對擬簽訂框架協議的供應商的主體資格、信用狀況等進行風險評估；框架協議的簽訂應引入競爭制度，確保供應商具備履約能力。第二，根據確定的供應商、采購方式、采購價格等情況，擬訂采購合同，準確描述合同條款，明確雙方權利、義務和違約責任，按照規定權限簽署采購合同。對于影響重大、涉及較高專業技術或法律關系復雜的合同，應當組織法律、技術、財會等專業人員參與談判，必要時可聘請外部專家參與相關工作。第三，對重要物資驗收量與合同量之間允許的差異，應當作出統一規定。

（六）管理供應過程

管理供應過程，主要是指企業建立嚴格的采購合同跟蹤制度，科學評價供應商的供貨情況，并根據合理選擇的運輸工具和運輸方式，辦理運輸、投保等事宜，實時掌握物資采購供應過程的情況。該環節的主要風險是：缺乏對采購合同履行情況的有效跟蹤，運輸方式選擇不合理，忽視運輸過程保險風險，可能導致采購物資損失或無法保證供應。

主要管控措施：第一，依據采購合同中確定的主要條款跟蹤合同履行情況，對有可能影響生產或工程進度的異常情況，應出具書面報告并及時提出解決方案，采取必要措施，保證需求物資的及時供應。第二，對重要物資建立并執行合同履約過程中的巡視、點檢和監造制度。對需要監造的物資，擇優確定監造單位，簽訂監造合同，落實監造責任人，審核確認監造大綱，審定監造報告，并及時向技術等部門通報。第三，根據生產建設進度和采購物資特性等因素，選擇合理的運輸工具和運輸方式，辦理運輸、投保等事宜。第四，實行全過程的采購登記制度或信息化管理，確保采購過程的可追溯性。

（七）驗收

驗收是指企業對采購物資和勞務的檢驗接收，以確保其符合合同相關規定或產品質量要求。該環節的主要風險是：驗收標準不明確、驗收程序不規范、對驗收中存在的異常情況不作處理，可能造成賬實不符、采購物資損失。

主要管控措施：第一，制定明確的采購驗收標準，結合物資特性確定必檢物資目錄，規定此類物資出具質量檢驗報告后方可入庫。第二，驗收機構或人員應當根據采購合同及質量檢驗部門出具的質量檢驗證明，重點關注采購合同、發票等原始單據與采購物資的數量、質量、規格型號等是否一致。對驗收合格的物資，填制入庫憑證，加蓋物資“收訖章”，登記實物賬，及時將入庫憑證傳遞給財務會計部門。物資入庫前，采購部門須檢查質量保證書、商檢證書或合格證等證明 文件。驗收時涉及技術性強的、大宗的和新、特物資，還應進行專業測試，必要時可委托具有檢驗資質的機構或聘請外部專家協助驗收。第三，對于驗收過程中發現的異常情況，比如無采購合同或大額超采購合同的物資、超采購預算采購的物資、毀損的物資等，驗收機構或人員應當立即向企業有權管理的相關機構報告，相關機構應當查明原因并及時處理。對于不合格物資，采購部門依據檢驗結果辦理讓步接收、退貨、索賠等事宜。對延遲交貨造成生產建設損失的，采購部門要按照合同約定索賠。

（八）付款

付款是指企業在對采購預算、合同、相關單據憑證、審批程序等內容審核無誤后，按照采購合同規定及時向供應商辦理支付款項的過程。該環節的主要風險是：付款審核不嚴格、付款方式不恰當、付款金額控制不嚴，可能導致企業資金損失或信用受損。

主要管控措施：企業應當加強采購付款的管理，完善付款流程，明確付款審核人的責任和權力，嚴格審核采購預算、合同、相關單據憑證、審批程序等相關內容，審核無誤后按照合同規定，合理選擇付款方式，及時辦理付款。要著力關注以下方面：第一，嚴格審查采購發票等票據的真實性、合法性和有效性，判斷采購款項是否確實應予支付。如審查發票填制的內容是否與發票種類相符合、發票加蓋的印章是否與票據的種類相符合等。企業應當重視采購付款的過程控制和跟蹤管理，如果發現異常情況，應當拒絕向供應商付款，避免出現資 金損失和信用受損。第二，根據國家有關支付結算的相關規定和企業生產經營的實際，合理選擇付款方式，并嚴格遵循合同規定，防范付款方式不當帶來的法律風險，保證資金安全。除了不足轉賬起點金額的采購可以支付現金外，采購價款應通過銀行辦理轉賬。第三，加強預付賬款和定金的管理，涉及大額或長期的預付款項，應當定期進行追蹤核查，綜合分析預付賬款的期限、占用款項的合理性、不可收回風險等情況，發現有疑問的預付款項，應當及時采取措施，盡快收回款項。

（九）會計控制

會計控制主要指采購業務會計系統控制。該環節的主要風險是：缺乏有效的采購會計系統控制，未能全面真實地記錄和反映企業采購各環節的資金流和實物流情況，相關會計記錄與相關采購記錄、倉儲記錄不一致，可能導致企業采購業務未能如實反映以及采購物資和資金受損。

主要管控措施：第一，企業應當加強對購買、驗收、付款業務的會計系統控制，詳細記錄供應商情況、采購申請、采購合同、采購通知、驗收證明、入庫憑證、退貨情況、商業票據、款項支付等情況，做好采購業務各環節的記錄，確保會計記錄、采購記錄與倉儲記錄核對一致。第二，指定專人通過函證等方式，定期向供應商寄發對賬函，核對應付賬款、應付票據、預付賬款等往來款項，對供應商提出的異議應及時查明原因，報有權管理的部門或人員批準后，做出相應調整。

三、采購業務的后評估

由于采購業務對企業生存與發展具有重要影響，《企業內部控制應用指引第7號—— —采購業務》強調企業應當建立采購業務后評估制度。就此，企業應當定期對物資需求計劃、采購計劃、采購渠道、采購價格、采購質量、采購成本、協調或合同簽約與履行情況等物資采購供應活動進行專項評估和綜合分析，及時發現采購業務薄弱環節，優化采購流程，同時，將物資需求計劃管理、供應商管理、儲備管理等方面的關鍵指標納入業績考核體系，促進物資采購與生產、銷售等環節的有效銜接，不斷防范采購風險，全面提高采購效能。

第三篇：財政部解讀內控指引之合同管理

財政部解讀企業內控指引之合同管理

合同是企業與自然人、法人及其他組織等平等主體之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。加強合同管理，有利于規范、約束市場主體交易行為，優化資源配置，維護市場秩序。制定和實施《企業內部控制應用指引第16號—— —合同管理》，旨在規范合同雙方當事人的經營行為，幫助企業維護自身合法權益、防控法律風險，促進實現內部控制目標。本文就此進行解讀。

一、合同管理的總體要求

企業需要建立一系列制度體系和機制保障，促進合同管理的作用得到有效發揮。

（一）建立分級授權管理制度

企業應當根據經濟業務性質、組織機構設置和管理層級安排，建立合同分級管理制度。屬于上級管理權限的合同，下級單位不得簽署。對于重大投資類、融資類、擔保類、知識產權類、不動產類合同，上級部門應加強管理。下級單位認為確有需要簽署涉及上級管理權限的合同，應當提出申請，并經上級合同管理機構批準后辦理。上級單位應當加強對下級單位合同訂立、履行情況的監督檢查。

（二）實行統一歸口管理

企業可以根據實際情況指定法律部門等作為合同歸口管理部門，對合同實施統一規范管理，具體負責制定合同管理制度，審核合同條款的權利義務對等性，管理合同標準文本，管理合同專用章，定期檢查和評價合同管理中的薄弱環節，采取相應控制措施，促進合同的有效履行等。

（三）明確職責分工

企業各業務部門作為合同的承辦部門負責在職責范圍內承辦相關合同，并履行合同調查、談判、訂立、履行和終結責任。企業財會部門側重于履行對合同的財務監督職責。

（四）健全考核與責任追究制度

企業應當健全合同管理考核與責任追究制度，開展合同后評估，對合同訂立、履行過程中出現的違法違規行為，應當追究有關機構或人員的責任。

二、合同管理流程

合同管理從大的方面可以劃分為合同訂立階段和合同履行階段。合同訂立階段包括合同調查、合同談判、合同文本擬定、合同審批、合同簽署等環節；合同履行階段涉及合同履行、合同補充和變更、合同解除、合同結算、合同登記等環節。下圖列示的合同管理流程具有一定的通用性。

三、合同各環節的主要風險點及管控措施

（一）合同調查

合同訂立前，企業應當進行合同調查，充分了解合同對方的主體資格、信用狀況等有關情況，確保對方當事人具備履約能力。該環節的主要風險是：忽視被調查對象的主體資格審查，對方當事人不具有相應民事權利能力和民事行為能力，或不具備特定資質，或與無權代理人、無處分權代理人簽訂合同，導致合同無效，或引發潛在風險；在合同簽訂前錯誤判斷被調查對象的信用狀況，或在合同履行過程中沒有持續關注對方的資信變化，致使企業蒙受損失；對被調查對象的履約能力給出不當評價，導致合同對方當事人難以滿足生產經營需要。

主要管控措施：

第一，審查被調查對象的身份證件、法人登記證書、資質證明、授權委托書等證明原件，必要時，可通過發證機關查詢證書的真實性和合法性，在充分收集相關證據的基礎上評價主體資格是否恰當。

第二，獲取調查對象經審計的財務報告、以往交易記錄等財務和非財務信息，分析其獲利能力、償債能力和營運能力，評估其財務風險和信用狀況，并在合同履行過程中持續關注其資信變化，建立和及時更新合同對方的商業信用檔案。

第三，對被調查對象進行現場調查，實地了解和全面評估其生產能力、技術水平、產品類別和質量等生產經營情況，分析其合同履約能力。

第四，與被調查對象的主要供應商、客戶、開戶銀行、主管稅務機關和工商管理部門等溝通，了解其生產經營、商業信譽、履約能力等情況。

（二）合同談判

初步確定擬簽約對象后，企業內部的合同承辦部門應當在授權范圍內與對方進行合同談判，按照自愿、公平原則，磋商合同內容和條款，明確雙方的權利義務和違約責任。該環節的主要風險是：忽略合同重大問題或在重大問題上做出不恰當讓步；談判經驗不足，缺乏技術、法律和財務知識的支撐，導致企業利益受損；泄露本企業談判策略，導致企業在談判中處于不利地位。

主要管控措施：

第一，收集談判對手資料，充分熟悉談判對手情況，做到知己知彼；研究國家相關法律法規、行業監管、產業政策、同類產品或服務價格等與談判內容相關的信息，正確制定本企業談判策略。

第二，關注合同核心內容、條款和關鍵細節。具體包括合同標的的數量、質量或技術標準，合同價格的確定方式與支付方式，履約期限和方式，違約責任和爭議的解決方法、合同變更或解除條件等。

第三，對于影響重大、涉及較高專業技術或法律關系復雜的合同，組織法律、技術、財會等專業人員參與談判，充分發揮團隊智慧，及時總結談判過程中的得失，研究確定下一步談判策略。

第四，必要時可聘請外部專家參與相關工作，并充分了解外部專家的專業資質、勝任能力和職業道德情況。

第五，加強保密工作，建立嚴格的責任追究制度。第六，對談判過程中的重要事項和參與談判人員的主要意見，予以記錄并妥善保存，作為避免合同舞弊的重要手段和責任追究的依據。

（三）合同文本擬定

企業在合同談判后，根據協商談判結果，擬定合同文本。該環節的主要風險是：選擇不恰當的合同形式；合同與國家法律法規、行業產業政策、企業總體戰略目標或特定業務經營目標發生沖突；合同內容和條款不完整、表述不嚴謹、不準確，或存在重大疏漏和欺詐，導致企業合法利益受損；有意拆分合同、規避合同管理規定等；對于合同文本須報經國家有關主管部門審查或備案的，未履行相應程序。

主要管控措施：第一，企業對外發生經濟行為，除即時結清方式外，應當訂立書面合同。第二，嚴格審核合同需求與國家法律法規、產業政策、企業整體戰略目標的關系，保證其協調一致；考察合同是否以生產經營計劃、項目立項書等為依據，確保完成具體業務經營目標。第三，合同文本一般由業務承辦部門起草，法律部門審核；重大合同或法律關系復雜的特殊合同應當由法律部門參與起草；國家或行業有合同示范文本的，可以優先選用，但對涉及權利義務關系的條款應當進行認真審查，并根據實際情況進行適當修改。各部門應當各司其職，保證合同內容和條款的完整準確。第四，通過統一歸口管理和授權審批制度，嚴格合同管理，防止通過化整為零等方式故意規避招標的做法和越權行為。第五，由簽約對方起草的合同，企業應當認真審查，確保合同內容準確反映企業訴求和談判達成的一致意見，特別留意“其他約定事項”等需要補充填寫的欄目，如不存在其他約定事項時注明“此處空白”或“無其他約定”，防止合同后續被篡改。第六，合同文本須報經國家有關主管部門審查或備案的，應當履行相應程序。

（四）合同審核

合同文本擬定完成后，企業應進行嚴格審核。該環節的主要風險是：合同審核人員因專業素質或工作態度等原因，未能發現合同文本中的不當內容和條款；審核人員雖然通過審核發現問題但未提出恰當的修訂意見；合同起草人員沒有根據審核人員的改進意見修改合同，導致合同中的不當內容和條款未被糾正。

主要管控措施：第一，審核人員應當對合同文本的合法性、經濟性、可行性和嚴密性進行重點審核，關注合同的主體、內容和形式是否合法，合同內容是否符合企業的經濟利益，對方當事人是否具有履約能力，合同權利和義務、違約責任和爭議解決條款是否明確等。第二，建立會審制度，對影響重大或法律關系復雜的合同文本，組織財會部門、內部審計部、法律部、業務關聯的相關部門進行審核，各相關部門應當認真履行職責。第三，認真分析研究，慎重對待審核意見，對審核意見準確無誤地加以記錄，必要時對合同條款作出修改并再次提交審核。

（五）合同簽署

企業經審核同意簽訂的合同，應當與對方當事人正式簽署并加蓋企業合同專用章。該環節的主要風險是：超越權限簽訂合同，合同印章管理不當，簽署后的合同被篡改，因手續不全導致合同無效等。

主要管控措施：第一，按照規定的權限和程序與對方當事人簽署合同。對外正式對外訂立的合同應當由企業法定代表人或由其授權的代理人簽名或加蓋有關印章。授權簽署合同的，應當簽署授權委托書。第二，嚴格合同專用章保管制度，合同經編號、審批及企業法定代表人或由其授權的代理人簽署后，方可加蓋合同專用章。用印后保管人應當立即收回，并按要求妥善保管，以防止他人濫用。保管人應當記錄合同專用章使用情況以備查，如果發生合同專用章遺失或被盜現象，應當立即報告公司負責人并采取妥善措施，如向公安機關報案、登報聲明作廢等，以最大限度消除可能帶來的負面影響。第三，采取恰當措施，防止已簽署的合同被篡改，如在合同各頁碼之間加蓋騎縫章、使用防偽印記、使用不可編輯的電子文檔格式等。第四，按照國家有關法律、行政法規規定，需辦理批準、登記等手續之后方可生效的合同，企業應當及時按規定辦理相關手續。

（六）合同履行

合同訂立后，企業應當與合同對方當事人共同遵循誠實信用原則，根據合同的性質、目的和交易習慣履行通知、協助、保密等義務。該環節的主要風險是：本企業或合同對方當事人沒有恰當地履行合同中約定的義務；合同生效后，對合同條款未明確約定的事項沒有及時協議補充，導致合同無法正常履行；在合同履行過程中，未能及時發現已經或可能導致企業利益受損情況，或未能采取有效措施；合同糾紛處理不當，導致企業遭受外部處罰、訴訟失敗，損害企業利益、信譽和形象等。

主要管控措施：第一，強化對合同履行情況及效果的檢查、分析和驗收，全面適當執行本企業義務，敦促對方積極執行合同，確保合同全面有效履行。第二，對合同對方的合同履行情況實施有效監控，一旦發現有違約可能或違約行為，應當及時提示風險，并立即采取相應措施將合同損失降到最低。第三，根據需要及時補充、變更甚至解除合同。一是對于合同沒有約定或約定不明確的內容，通過雙方協商一致對原有合同進行補充；無法達成補充協議的，按照國家相關法律法規、合同有關條款或者交易習慣確定；二是對于顯失公平、條款有誤或存在欺詐行為的合同，以及因政策調整、市場變化等客觀因素已經或可能導致企業利益受損的合同，按規定程序及時報告，并經雙方協商一致，按照規定權限和程序辦理合同變更或解除事宜；三是對方當事人提出中止、轉讓、解除合同的，造成企業經濟損失的，應向對方當事人書面提出索賠。第四，加強合同糾紛管理，在履行合同過程中發生糾紛的，應當依據國家相關法律法規，在規定時效內與對方當事人協商并按規定權限和程序及時報告。合同糾紛經協商一致的，雙方應當簽訂書面協議；合同糾紛經協商無法解決的，根據合同約定選擇仲裁或訴訟方式解決。

企業內部授權處理合同糾紛，應當簽署授權委托書。糾紛處理過程中，未經授權批準，相關經辦人員不得向對方當事人作出實質性答復或承諾。

（七）合同結算

合同結算是合同執行的重要環節，既是對合同簽訂的審查，也是對合同執行的監督，一般由財會部門負責辦理。該環節的主要風險是：違反合同條款，未按合同規定期限、金額或方式付款；疏于管理，未能及時催收到期合同款項；在沒有合同依據的情況下盲目付款等。

主要管控措施：第一，財會部門應當在審核合同條款后辦理結算業務，按照合同規定付款，及時催收到期欠款。第二，未按合同條款履約或應簽訂書面合同而未簽訂的，財會部門有權拒絕付款，并及時向企業有關負責人報告。

（八）合同登記

合同登記管理制度體現合同的全過程封閉管理，合同的簽署、履行、結算、補充或變更、解除等都需要進行合同登記。該環節的主要風險是：合同檔案不全，合同泄密，合同濫用等。

主要管控措施：第一，合同管理部門應當加強合同登記管理，充分利用信息化手段，定期對合同進行統計、分類和歸檔，詳細登記合同的訂立、履行和變更、終結等情況，合同終結應及時辦理銷號和歸檔手續，以實行合同的全過程封閉管理。第二，建立合同文本統一分類和連續編號制度，以防止或及早發現合同文本的遺失。第三，加強合同信息安全保密工作，未經批準，任何人不得以任何形式泄露合同訂立與履行過程中涉及的國家或商業秘密。第四，規范合同管理人員職責，明確合同流轉、借閱和歸還的職責權限和審批程序等有關要求。

四、合同管理的后評估

合同作為企業承擔獨立民事責任、履行權利義務的重要依據，是企業管理活動的重要痕跡，也是企業風險管理的主要載體，為此，合同管理內部控制指引強調企業應當建立合同管理的后評估制度，至少于每年年末對合同履行的總體情況和重大合同履行的具體情況進行分析評估，對分析評估中發現合同履行中存在的不足，應當及時采取有效措施加以改進。

第四篇：財政部解讀企業內控指引之工程項目

財政部解讀企業內控應用指引之工程項目

工程項目是企業自行或者委托其他單位進行的建造、安裝活動。重大工程項目往往體現企業發展戰略和中長期發展規劃，對于提高企業再生產能力和支撐保障能力、促進企業可持續發展具有關鍵作用。國有及國有控股大型企業的重大工程項目，在調整經濟結構、轉變經濟發展方式、促進產業升級和技術進步中更是舉足輕重。同時應當看到，由于工程項目投入資源多、占用資金大、建設工期長、涉及環節多、多種利益關系錯綜復雜，構成經濟犯罪和腐敗問題的“高危區”。

現實中，工程資金高估冒算，招投標環節的暗箱操作，曝光的“豆腐渣”工程以及相關經濟犯罪和腐敗案例時有發生，引發社會各界對工程領域的批評和關注。針對工程項目的特點和存在的問題，《企業內部控制應用指引第11號—— —工程項目》全面梳理了立項、設計、招標、建設和竣工驗收等主要流程（見7版圖1），找出各流程環節的主要風險，并提出了相應的管控措施。

一、工程立項

工程立項屬于項目決策過程，是對擬建項目的必要性和可行性進行技術經濟論證，對不同建設方案進行技術經濟比較并做出判斷和決定的過程。立項決策正確與否，直接關系到項目建設成敗。

（一）工程立項流程

工程立項階段的主要工作包括編制項目建議書、可行性研究、項目評估和決策，具體流程見7版圖2。

（二）工程立項環節的主要風險及管控措施

1.編制項目建議書

項目建議書是企業（項目建設單位）根據工程投資意向、綜合考慮產業政策、發展戰略、經營計劃等提出的建設某一工程項目的建議文件，是對擬建項目提出的框架性總體設想。對于非重大項目，也可以不編制項目建議書，但仍需開展可行性研究。項目建議書的內容一般包括：（1）項目的必要性和依據；（2）產品方案、擬建規模和建設地點的初步設想；（3）投資估算、資金籌措方案設想；（4）項目的進度安排；（5）經濟效果和社會效益的初步估計；（6）環境影響的初步評價等。項目建議書編制完成后，應報企業決策機構審議批準，并視法規要求和具體情況報有關政府部門審批或備案。該環節的主要風險是：投資意向與國家產業政策和企業發展戰略脫節；項目建議書內容不合規、不完整，項目性質、用途模糊，擬建規模、標準不明確，項目投資估算和進度安排不協調。

主要管控措施：第一，企業應當明確投資分析、編制和評審項目建議書的職責分工。第二，企業應當全面了解所處行業和地區的相關政策規定，以法律法規和政策規定為依據，結合實際建設條件和經濟環境變化趨勢，客觀分析投資機會，確定工程投資意向。第三，企業應當根據國家和行業有關要求，結合本企業實際，規定項目建議書的主要內容和格式，明確編制要求；在編制過程中，要對工程質量標準、投資規模和進度計劃等進行分析論證，做到協調平衡。第四，對于專業性較強和較為復雜的工程項目，可以委托專業機構進行工程投資分析，編制項目建議書。第五，企業決策機構應當對項目建議書進行集體審議，必要時，可以成立專家組或委托專業機構進行評審；承擔評審任務的專業機構不得參與項目建議書的編制。第六，根據國家規定應當報批的項目建議書必須及時報批并取得有效批文。

2.可行性研究

企業應當根據經批準的項目建議書開展可行性研究、編制可行性研究報告?？尚行匝芯繄蟾娴闹饕獌热莅ǎ海?）項目概況；（2）項目建設的必要性和市場預測；（3）項目建設選址及建設條件論證；（4）建設規模和建設內容；（5）項目外部配套建設；（6）環境保護，勞動保護與衛生防疫，消防、節能、節水；（7）總投資及資金來源；（8）經濟、社會效益；（9）項目建設周期及進度安排；（10）招投標法規定的相關內容等。項目建議書和可行性研究報告中的投資估算，是項目立項的重要依據，也是研究、分析項目投資經濟效果的重要條件。可行性研究報告一經批準，投資估算就是具體項目投資的最高限額，其誤差一般應控制在10%以內。該環節的主要風險是：缺乏可行性研究，或可行性研究流于形式，導致決策不當，難以實現預期效益，甚至可能導致項目失敗；可行性研究的深度達不到質量標準和實際要求，無法為項目決策提供充分、可靠的依據。

主要管控措施：第一，企業應當根據國家和行業有關規定以及本企業實際，確定可行性研究報告的內容和格式，明確編制要求。第二，委托專業機構進行可行性研究的，應當制定專業機構的選擇標準，確保可行性研究科學、準確、公正。在選擇專業機構時，應當重點關注其專業資質、業績和聲譽、專業人員素質、相關業務經驗等。第三，切實做到投資、質量和進度控制的有機統一，即技術先進性和經濟可行性要有機結合。建設標準要符合企業實際情況和財力、物力的承受能力，技術要先進適用，對于擬采用的工藝，既要考慮其對產品質量的提升作用，又要考慮企業營銷狀況和走勢，避免盲目追求技術先進而造成投資損失浪費。

3.項目評審與決策

可行性研究報告形成后，企業應當組織有關部門或委托具有相應資質的專業機構，對可行性研究報告進行全面審核和評價，提出評審意見，作為項目決策的重要依據。該環節的主要風險是：項目評審流于形式，誤導項目決策；權限配置不合理，或者決策程序不規范，導致決策失誤，給企業帶來巨大經濟損失。

主要管控措施：第一，企業應當組建項目評審組或委托具有資質的專業機構對可行性研究報告進行評審。

項目評審組成員不得參與可行性研究，委托專業機構進行評審的，該專業機構不得參與項目可行性研究；評審組成員應當熟悉工程業務，并具有較廣泛的代表性；評審組的決策機制不能簡單采用“少數服從多數”原則，而要充分兼顧項目投資、質量、進度各方面的不同意見；項目評審應實行問責制，評審組成員要對其出具的評審意見承擔責任。第二，在項目評審中，要重點關注項目投資方案、投資規模、資金籌措、生產規模、布局選址、技術、安全、環境保護等方面情況，核實相關資料的來源和取得途徑是否真實、可靠，特別要對經濟技術可行性進行深入分析和全面論證。第三，企業應當按照規定的權限和程序對工程項目進行決策，決策過程必須有完整的書面記錄，并實行決策責任追究制度。重大工程項目，應當報經董事會或者類似決策機構集體審議批準，任何個人不得單獨決策或者擅自改變集體決策意見，防止出現“一言堂”、“一支筆”。

工程項目立項后、工程項目決策正式施工前，建設單位（為同后文中出現的設計單位、監理單位、施工單位等區分，下文中將一律以“建設單位”替代“企業”），還應當依法取得建設用地、城市規劃、環境保護、安全、施工等方面的許可。例如：通過“招標、拍賣、掛牌”等方式獲得土地使用權，向人防主管部門報批人防規劃設計，向園林主管部門報批綠化規劃方案，在開工前向建設行政主管部門申請辦理施工許可證等。

二、工程設計

（一）工程設計流程

項目立項后，能否保證工程質量，加快建設進度，節省工程投資，設計工作十分重要。根據國家規定，一般工業項目設計可按初步設計和施工圖設計兩個階段進行，對于技術上復雜、在設計時有一定難度的工程，可以按初步設計、技術設計和施工圖設計三個階段進行。對于大型建設項目，如大型礦區、油田等的設計除按上述規定分為三個階段外，還應進行總體規劃設計或總體設計；對于小型工程項目，也可以簡化為施工圖設計一個階段。本文主要介紹初步設計和施工圖設計。

（二）工程設計環節的主要風險及管控措施

1.初步設計依據

工程建設確定投標人資格的要求，應盡量擴大潛在投標人的范圍，建設單位可以自行完成初步設計或委托其他單位進行初步設計。初步設計是整個設計構思基本形成的階段。通過初步設計可以明確擬建工程在指定地點和規定期限內建設的技術可行性和經濟合理性，同時確定主要技術方案、工程總造價和主要技術經濟指標。初步設計階段的一項重要工作是編制設計概算。設計概算是在投資估算的控制下由設計單位根據初步設計的圖紙及說明，利用國家或地區發布的概算指標、概算定額或綜合指標預算定額、設備材料預算價格等資料，運用科學的方法計算和確定建筑安裝工程全部建設費用的經濟文件。設計概算是編制項目投資計劃、確定和控制項目投資的依據，也是簽訂施工合同的基礎依據。該環節存在的主要風險是：設計單位不符合項目資質要求；初步設計未進行多方案比選；設計人員對相關資料研究不透徹，初步設計出現較大疏漏；設計深度不足，造成施工組織不周密、工程質量存在隱患、投資失控以及投產后運行成本過高等。

主要管控措施：第一，建設單位應當引入競爭機制，盡量采用招標方式確定設計單位，根據項目特點選擇具有相應資質和經驗的設計單位。第二，在工程設計合同中，要細化設計單位的權利和義務，特別是一個項目由幾個單位共同設計時，要指定一個設計單位為主體設計單位，主體設計單位對建設項目設計的合理性和整體性負責。第三，建設單位應當向設計單位提供開展設計所需的詳細的基礎資料，并進行有效的技術經濟交流，避免因資料不完整造成設計保守、投資失控等問題。第四，建立嚴格的初步設計審查和批準制度，通過嚴格的復核、專家評議等制度，層層把關，確保評審工作質量。在初步設計審查中，技術方案是審查的核心和重點，重大技術方案必須進行技術經濟分析比較、多方案比選。此外，還應關注初步設計規模是否與可行性研究報告、設計任務書一致，有無夾帶項目、超規模、超面積和超標準的問題。

2.施工圖設計

施工圖設計主要是通過圖紙，把設計者的意圖和全部設計結果表達出來，作為施工建造的依據。與施工圖設計直接關聯的是施工圖預算。施工圖預算是在施工圖設計完成后、工程開工前，根據已批準的施工圖紙、現行的預算定額、費用定額和所在地區人工、材料、設備與機械臺班等資源價格，按照規定的計算程序確定工程造價的技術經濟文件。對建設單位而言，施工圖預算是確定工程招標控制價的依據，也是撥付工程款及辦理工程結算的依據。對施工單位而言，施工圖預算是施工單位投標報價的參考依據，也是安 排調配施工力量，組織材料供應的依據。該環節存在的主要風險是：概預算嚴重脫離實際，導致項目投資失控；工程設計與后續施工未有效銜接或過早銜接，導致技術方案未得到有效落實，影響工程質量，或造成工程變更，發生重大經濟損失。

主要管控措施：第一，建立嚴格的概預算編制與審核制度。概預算的編制要嚴格執行國家、行業和地方政府有關建設和造價管理的各項規定和標準，完整、準確地反映設計內容和當時當地的價格水平。建設單位應當組織工程、技術、財會等部門的相關專業人員或委托具有相應資質的中介機構對編制的概算進行審核，重點審查編制依據、項目內容、工程量的計算、定額套用等是否真實、完整和準確。如發現施工圖預算超過初步設計批復的投資概算規模，應對項目概算進行修正，并經審批。第二，建立嚴格的施工圖設計管理制度和交底制度。在對施工圖設計進行審查時，應重點關注施工圖設計深度能否滿足全面施工及各類設備安裝要求，施工圖設計質量是否符合國家和行業規定，各專業工種之間是否做到了有效配合等。施工圖設計基本完成后，應召開施工圖會審會議，由建設單位、設計單位、施工單位、監理單位等共同審閱施工圖文件，設計單位應進行技術交底，介紹設計意圖和技術要求，及時溝通問題，修改不符合實際和有錯誤的圖紙，會議應形成書面紀要。第三，制定嚴格的設計變更管理制度。設計單位應當提供全面、及時的現場服務，避免設計與施工相脫節的現象發生，減少設計變更的發生。對確需進行的變更，應盡量控制在設計階段，采用層層審批等方法，以使投資得到有效控制。因設計單位的過失造成設計變更的，應由設計單位承擔相應責任。第四，建設單位應當嚴格按照國家法律法規和本單位管理要求執行各項設計報批要求，上一環節尚未批準的，不得進入下一環節，杜絕出現邊勘察、邊設計、邊施工的“三邊”現象。第五，可以引入設計監理，提高設計質量。

三、工程招標

工程招標是指建設單位在立項之后、項目發包之前，依照法定程序，以公開招標或邀請招標等方式，鼓勵潛在的投標人依據招標文件參與競爭，通過評標擇優選定中標人的一種經濟活動。實行招投標是提高工程項目建設相關工作公開性、公平性、公正性和透明度的重要制度安排，是防范和遏制工程領域商業賄賂的有效舉措。

（一）工程招標流程

工程招標一般包括招標、投標、開標、評標和定標五個主要環節（見圖3）。

（二）工程招標環節的主要風險及管控措施

1.招標

這一階段的主要工作包括招標前期準備和招標公告、資格預審公告的編制與發布。在招標前期準備階段，應確定招標組織方式（自行招標、委托招標）和招標方式（公開招標、邀請招標）等。招標公告、資格預審公告可以由招標人自行編制，也可以委托專業招標機構編制。投標資格的審查可以在投標前審查（資格預審），也可以在開標后審查（資格后審）。該環節存在的主要風險是：招標人肢解建設項目，致使招標項目不完整，或逃避公開招標；投標資格條件因人而設，未做到公平、合理，可能導致中標人并非最優選擇；相關人員違法違紀泄露標底，存在舞弊行為。

主要管控措施：第一，建設單位應當按照《招標投標法》、《工程建設施工招標投標管理辦法》等相關法律法規，結合本單位實際情況，本著公開、公正、平等競爭的原則，建立健全本單位的招投標管理制度，明確應當進行招標的工程項目范圍、招標方式、招標程序，以及投標、開標、評標、定標等各環節的管理要求。第二，工程立項后，對于是否采用招標，以及招標方式、標段劃分等，應由建設單位工程管理部門牽頭提出方案，報經建設單位招標決策機構集體審議通過后執行。第三，建設單位確需劃分標段組織招標的，應當進行科學分析和評估，提出專業意見；劃分標段時，應當考慮項目的專業要求、管理要求、對工程投資的影響以及各項工作的銜接，不得違背工程施工組織設計和招標設計方案，將應當由一個承包單位完成的工程項目肢解成若干部分發包給幾個承包單位。第四，招標公告的編制要公開、透明，嚴格根據項目特點確定投標人的資格要求，不得根據“意向中標人”的實際情況確定投標人資格要求。建設單位不具備自行招標能力的，應當委托具有相應資質的招標機構代理招標。第五，建設單位應當根據項目特點決定是否編制標底；需要編制標底的，標底編制過程和標底應當嚴格保密。

2.投標

投標主要包括項目現場考察、投標預備會、投標文件的編制和遞交。招標人可以根據招標項目的具體情況，組織投標人考察項目現場，以便投標人更為深入地了解項目情況。招標人可以召開投標預備會，解答投標人對工程項目提出的具體問題。之后，投標人應當按照招標文件的要求編制投標文件，投標文件必須對招標文件提出的實質性要求和條件作出響應。該環節存在的主要風險是：招標人與投標人串通投標，存在舞弊行為；投標人的資質條件不符合要求或掛靠、冒用他人名義投標，可能導致工程質量難以達到規定標準等。

主要管控措施：第一，對投標人的信息采取嚴格的保密措施，防止投標人之間串通舞弊。第二，科學編制招標公告，合理確定投標人資格要求，盡量擴大潛在投標人的范圍，增強市場競爭性。第三，嚴格按照招標公告或資格預審文件中確定的投標人資格條件對投標人進行實質審查，通過查驗資質原件、實地考察，或到工商和稅務機關調查核實等方式，確定投標人的實際資質，預防假資質中標。第四，建設單位應當履行完備的標書簽收、登記和保管手續。簽收人要記錄投標文件簽收日期、地點和密封狀況，簽收標書后應將投標文件存放在安全保密的地方，任何人不得在開標前開啟投標文件。

3.開標、評標和定標

投標工作結束后，建設單位應當組織開標、評標和定標。開標時間和地點應當在招標文件中預先確定。評標由招標人依法組建的評標委員會負責。評標委員會應當按照招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審和比較，推薦合格的中標候選人。建設單位應當按照規定的權限和程序從中標候選人中確定中標人，向中標人發出中標通知書。開標、評標和定標環節存在的主要風險是：開標不公開、不透明，損害投標人利益；評標委員會成員缺乏專業水平，或者建設單位向評標委員會施加影響，致使評標流于形式；評標委員會成員與投標人串通作弊，損害招標人利益。

主要管控措施：

第一，開標過程應邀請所有投標人或其代表出席，并委托公證機構進行檢查和公證。

第二，依法組建評標委員會，確保其成員具有較高的職業道德水平，并具備招標項目專業知識和豐富經驗。評標委員會成員名單在中標結果確定前應當嚴格保密。評標委員會成員和參與評標的有關工作人員不得私下接觸投標人，不得收受投標人任何形式的商業賄賂。

第三，建設單位應當為保證評標委員會獨立、客觀地進行評標工作創造良好條件，不得向評標委員會成員施加影響，干擾其客觀評判。

第四，評標委員會應當在評標報告中詳細說明每位成員的評價意見以及集體評審結果，對于中標候選人和落標人要分別陳述具體理由。每位成員應對其出具的評審意見承擔個人責任。

第五，中標候選人是1個以上時，招標人應當按照規定的程序和權限，由決策機構審議決定中標人。

4.簽訂合同

中標人確定后，建設單位應當在規定期限內同中標人訂立書面合同，雙方不得另行訂立背離招標文件實質性內容的其他協議。在工程項目的合同管理方面，除應當遵循《企業內部控制應用指引第16號—— —合同管理》的統一要求外，還應特別注意以下幾個方面。第一，建設單位應當制定工程合同管理制度，明確各部門在工程合同管理和履行中的職責，嚴格按照合同行使權力和履行義務。第二，建設工程施工合同、各類分包合同、工程項目施工內部承包合同應當按照國家或本建設單位制定的示范文本的內容填寫，清楚列明質量、進度、資金、安全等各項具體標準，有施工圖紙的，施工圖紙是合同的重要附件，與合同具有同等法律效力。第三，建設單位應當建立合同履行執行情況臺賬，記錄合同的實際履約情況，并隨時督促對方當事人及時履行其義務，建設單位的履約情況也應及時做好記錄并經對方確認。

四、工程建設

本指引中的工程建設指的是工程建設實施，即施工階段。建設成本、進度和質量的具體控制主要就在這一階段?；玖鞒桃妶D4。

在工程建設階段，有幾項重要工作穿插在施工過程中，包括工程監理、工程物資采購和工程價款結算等。工程監理是指具有相關資質的監理單位受建設單位的委托，依據國家批準的工程項目建設文件、有關工程建設的法律、法規和工程建設監理合同及其他工程建設合同，代替建設單位對承建單位的工程建設實施監控的一種專業化服務活動。監理單位接受委任后應組建現場監理機構，并在發布開工通知前進駐工地，及時開展監理工作。工程監理本身就是工程中一項重要的監控措施，它與建設期間的其他工作是緊密聯系在一起的，相關風險及管控措施結合其他環節一并說明，不再單列。

下面將側重介紹工程施工過程中的質量、進度、安全控制和物資采購控制以及工程價款結算控制和工程變更控制等。

（一）施工質量、進度和安全的主要管控措施

建設單位和承包單位（施工單位）應按設計和開工前簽訂的合同所確定的工期、進度計劃等相關要求進行施工建設，并采用科學規范的管理方式保證施工質量、進度和安全。

該環節存在的主要風險有：盲目趕進度，犧牲質量、費用目標，導致質量低劣，費用超支；質量、安全監管不到位，存在質量隱患。主要管控措施如下。

在工程進度管控方面：第一，監理單位應當建立監理進度控制體系，明確相關程序、要求和責任。第二，承包單位應按合同規定的工程進度編制詳細的分階段或分項進度計劃，報送監理機構審批后，嚴格按照進度計劃開展工作。制定的進度計劃應當適合建設工程的實際條件和施工現場的實際情況，并與承包單位勞動力、材料、機械設備的供應計劃協調一致。確需調整進度的，必須優先保證質量，并同建設單位、監理機構達成一致意見。第三，承包單位至少應按月對完成投資情況進行統計、分析和對比，工程的實際進度與批準的合同進度計劃不符時，承包單位應提交修訂合同進度計劃的申請報告，并附原因分析和相關措施，報監理機構審批。

在工程質量管控方面：第一，承包單位應當建立全面的質量控制制度，按照國家相關法律法規和本單位質量控制體系進行建設，并在施工前列出重要的質量控制點，報經監理機構同意后，在此基礎上實施質量預控。質量控制點中的重點控制對象包括：人的行為，關鍵過程、關鍵操作，施工設備材料的性能和質量，施工技術參數，某些工序之間的作業順序，有些作業之間的技術間歇時間，新工藝、新技術、新材料的應用，對工程質量產生重大影響的施工方法等。第二，承包單位應按合同約定對材料、工程設備以及工程的所有部位及其施工工藝進行全過程的質量檢查和檢驗，定期編制工程質量報表，報送監理機構審查。關鍵工序作業人員必須持證上崗。第三，監理機構有權對工程的所有部位及其施工工藝進行檢查驗收，發現工程質量不符合要求的，應當要求承包單位立即返工修改，直至符合驗收標準為止。對于主要工序作業，只有監理機構審驗后，才能進行下道工序。

在安全建設管控方面：第一，建設單位應當加強對施工單位的安全檢查，并授權監理機構按合同約定的安全工作內容監督、檢查承包單位安全工作的實施。此外，建設單位不得對承包單位、監理機構等提出不符合建設工程安全生產法律、法規和強制性標準規定的要求，不得壓縮合同約定的工期。建設單位在編制工程概算時，應當確定建設工程安全作業環境及安全施工措施所需費用。第二，工程監理單位和監理工程師應當按照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理，并對建設工程安全生產承擔監理責任。在實施監理過程中，發現存在安全事故隱患的，應當要求施工單位整改；情況嚴重的，應當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設單位。第三，承包單位應當設立安全生產管理機構，配備專職安全生產管理人員，依法建立安全生產、文明施工管理制度，細化各項安全防范措施。承包單位應當對所承擔的建設工程進行定期和專項安全檢查，并做好安全檢查記錄。施工過程中的造價控制主要體現在編制資金使用計劃和工程款結算方面，可參見“工程價款結算”部分。

（二）工程物資采購的主要管控措施

工程物資包括材料和設備。為了保證項目順利進行，需要按照施工進度需要，及時購置材料和設備。

材料和設備采購一般占到工程總造價的60%以上，對工程投資、進度、質量等具有重大影響。該環節的主要風險是：工程物資采購過程控制不力，材料和設備質次價高，不符合設計標準和合同要求，影響工程質量和進度。在工程物資采購管理方面，除應當遵循《企業內部控制應用指引第7號—— —采購業務》的統一要求外，還應當特別關注以下方面：第一，重大設備和大宗材料的采購應當采用招標方式。第二，對于由承包單位購買的工程物資，建設單位應當采取必要措施，確保工程物資符合設計標準和合同要求。首先，在施工合同中，建設單位應具體說明建筑材料和設備應達到的質量標準，明確責任追究方式。其次，對于承包單位提供的重要材料和工程設備，應由監理機構進行檢驗，查驗材料合格證明和產品合格證書，一般材料要進行抽檢。未經監理人員簽字，工程物資不得在工程上使用或安裝，不得進行下一道工序施工。再次，運入施工場地的材料、工程設備，包括備品、備件、安裝專用工器具等，必須專用于合同工程，未經監理人員同意，承包單位不得運出施工場地或挪作他用。

（三）工程價款結算的主要管控措施

建設單位與承包單位之間的工程價款結算是建設期間的一項重要內容。根據財政部、原建設部《建設工程價款結算暫行辦法》的規定，工程價款結算是指對建設工程的發包承包合同價款進行約定和依據合同約定進行工程預付款、工程進度款、工程竣工價款結算的活動。施工合同簽訂后，建設單位一般先向承包單位支付一筆預付款，之后，按周期或項目目標撥付工程進度款。實際工作中，工程進度款大部分按月結算。年終或工程竣工后進行清算（工程進度款結算程序見圖5）。該環節存在的主要風險是建設資金使用管理混亂，項目資金不落實，導致工程進度延遲或中斷。

主要管控措施：第一，建設單位應當建立完善的工程價款結算制度，明確工作流程和職責權限劃分，并切實遵照執行。財會部門應當安排專職的工程財會人員，認真開展工程項目核算與財務管理工作。第二，資金籌集和使用應與工程進度協調一致，建設單位應當根據項目組成（分部、分項工程）結合時間進度編制資金使用計劃，作為資產管控和工程價款結算的重要依據。這方面的管控措施同時可參照《企業內部控制應有指引第6號—— —資金活動》。第三，建設單位財會部門應當加強與承包單位和監理機構的溝通，準確掌握工程進度，確保財務報表能夠準確、全面地反映資產價值，并根據施工合同約定，按照規定的審批權限和程序辦理工程價款結算。建設單位財會部門應認真審核相關憑證，嚴格按合同規定的付款方式付款，既不應違規預支，也不得無故拖欠。第四，施工過程中，如果工程的實際成本突破了工程項目預算，建設單位應當及時分析原因，按照規定的程序予以處理。

（四）工程變更的主要管控措施

工程建設周期通常較長。在建設過程中由于某些情況發生變化，如建設單位對工程提出新要求、出現設計錯誤、外部環境條件產生變化等，有時需要對工程進行必要變更。工程變更包括工程量變更、項目內容的變更、進度計劃的變更、施工條件的變更等，但最終往往表現為設計變更（以設計變更為例，基本流程見圖6）。該環節存在的主要風險是現場控制不當，工程變更頻繁，導致費用超支、工期延誤。

主要管控措施：第一，建設單位要建立嚴格的工程變更審批制度，嚴格控制工程變更，確需變更的，要按照規定程序盡快辦理變更手續，減少經濟損失。對于重大的變更事項，必須經建設單位、監理機構和承包單位集體商議，同時嚴加審核文件，提高審批層級，依法需報有關政府部門審批的，必須取得同意變更的批復文件。第二，工程變更獲得批準后，應盡快落實變更設計和施工，承包單位應在規定期限內全面落實變更指令。第三，如因人為原因引發工程變更，如設計失誤、施工缺陷等，應當追究當事單位和人員的責任。第四，對工程變更價款的支付實施更為嚴格的審批制度，變更文件必須齊備，變更工程量的計算必須經過監理機構復核并簽字確認，防止承包單位虛列工程費用。

五、工程驗收

（一）竣工驗收流程

竣工驗收指工程項目竣工后由建設單位會同設計、施工、監理單位以及工程質量監督部門等，對該項目是否符合規劃設計要求以及建筑施工和設備安裝質量進行全面檢驗的過程。竣工驗收一般建立在分階段驗收的基礎之上，前一階段已經完成驗收的工程項目在全部工程驗收時原則上不再重新驗收。竣工驗收是全面檢驗建設項目質量和投資使用情況的重要環節，其基本流程見圖7。

（二）竣工驗收環節的主要風險及管控措施

在竣工驗收環節，除對工程質量進行驗收外，還有竣工結算和竣工決算兩項重要工作。工程竣工結算是指承包單位按照合同規定的內容全部完成所承包的工程，經驗收質量合格并符合合同要求之后，與建設單位進行的最終工程價款結算?？⒐そY算由承包單位編制，建設單位可直接進行審查，也可以委托具有相應資質的工程造價咨詢機構進行審查?？⒐そY算辦理完畢，建設單位應根據確認的竣工結算書在合同約定時間內向承包單位支付工程竣工結算價款?？⒐Q算是以實物數量和貨幣指標為計量單位，綜合反映竣工項目從籌建開始到項目竣工交付使用為止的全部建設費用、財務情況和投資效果的總結性文件。建設單位應在收到工程竣工驗收報告后，及時編制竣工決算?？⒐Q算是辦理固定資產交付使用手續的依據，竣工驗收環節存在的主要風險是：竣工驗收不規范，質量檢驗把關不嚴，可能導致工程存在重大質量隱患；虛報項目投資完成額、虛列建設成本或者隱匿結余資金，竣工決算失真；固定資產達到預定可使用狀態后，未及時進行估價、結轉。

主要管控措施：第一，建設單位應當健全竣工驗收各項管理制度，明確竣工驗收的條件、標準、程序、組織管理和責任追究等。第二，竣工驗收必須履行規定的程序，至少應經過承包單位初檢、監理機構審核、正式竣工驗收三個程序。正式竣工驗收前，根據合同規定應當進行試運行的，應當由建設單位、監理單位和承包單位共同參與試運行。試運行符合要求的，才能進行正式驗收。

正式驗收時，應當組成由建設單位、設計單位、施工單位、監理單位等組成的驗收組，共同審驗。重大項目的驗收，可吸收相關方面專家組進行評審。第三，初檢后，確定固定資產達到預定可使用狀態的，承包單位應及時通知建設單位，建設單位會同監理單位初驗后應及時對項目價值進行暫估，轉入固定資產核算。建設單位財務部門應定期根據所掌握的工程項目進度核對項目固定資產暫估記錄。第四，建設單位應當加強對工程竣工決算的審核，應先自行審核，再委托具有相應資質的中介機構實施審計；未經審計的，不得辦理竣工驗收手續。第五，建設單位要加強對完工后剩余物資的管理。工程竣工后，建設單位對各種節約的材料、設備、施工機械工具等，要清理核實，妥善處理。第六，建設單位應當按照國家有關檔案管理的規定，及時收集、整理工程建設各環節的文件資料，建立工程項目檔案。需報政府有關部門備案的，應當及時備案。

工程項目后評估是指在建設項目已經完成并運行一段時間后，對項目的目的、執行過程、效益、作用和影響進行系統的、客觀的分析和總結的一種技術經濟活動。項目后評估通常安排在工程項目竣工驗收后6個月或1年后，多為效益后評價和過程后評價。工程項目后評估本身就是一項重要的管控措施，建設單位要予以重視并認真用好。首先，建設單位應當建立健全完工項目的后評估制度，對完工工程項目預期目標的實現情況和項目投資效益等進行綜合分析與評價，總結經驗教訓，為未來項目的決策和提高投資決策管理水平提出建議。其次，建設單位應當采取切實有效措施，保證項目后評估的公開、客觀和公正。原則上，凡是承擔項目可行性研究報告編制、立項決策、設計、監理、施工等業務的機構不得從事該項目的后評估工作，以保證后評估的獨立性。最后，要嚴格落實工程項目決策及執行相關環節責任追究制度，項目后評估結果應當作為績效考核和責任追究的依據。

第五篇：3財政部解讀企業內控指引之人力資源

財政部解讀企業內控指引之人力資源

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毛澤東同志曾經說過：“政治路線確定以后，干部就是決定一切的因素?！惫沤裰型?，在影響一個國家、地區、行業或組織發展的因素當中，起決定性作用的是人力資源因素；國與國之間、企業與企業之間的競爭，歸根到底是人力資源的競爭?！秶抑虚L期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》把人才問題提到了前所未有的高度，明確指出“人才是社會文明進步、人民富裕幸福、國家繁榮昌盛的重要推動力量”。所有這些都表明，人力資源已經成為促進經濟社會發展的第一要素。企業作為創造社會財富的主體，其組織架構和戰略目標確定之后，人力資源管理應當擺在“重中之重”的位置。正是基于這樣的理念和實際情況，財政部在會同有關部委聯合發布的《企業內部控制指引》中，從優化內部環境的角度出發，將人力資源單獨立項，制定了《企業內部控制應用指引第3號---人力資源》，旨在促進現代企業重視人力資源建設、不斷優化人力資源布局，形成科學的人力資源管理制度和機制，全面提升企業的核心競爭力。

一、人力資源對企業發展的重要作用

解讀《企業內部控制應用指引第3號---人力資源》，人力資源對企業發展的重要作用，至少有以下三

個方面：

第一，良好的人力資源管理制度和機制是增強企業活力的源泉。

人力資源管理要求企業根據發展戰略，合理配置人力資源，調動全體員工的積極性，發揮員工的潛能和創造性，為企業創造價值，確保企業戰略目標的實現。其核心和要義體現為“以人為本”的管理理念，力圖實現董事、監事、高級管理人員和全體員工與企業之間的良性互動和共同發展。健全和實施良好的人力資源管理制度與機制，企業可以實現公開、公平、公正的用人自主權，引進需要的人，淘汰富余的人，建立干部能上能下，員工能進能出的靈活競爭機制，搞活企業，提高生產效率，讓優秀人才有用武之地，讓他們能在適合自己的崗位上得到全面發展，同時為企業和社會作出更大貢獻。

第二，良好的人力資源管理制度和機制是提升企業核心競爭力的重要基礎。

隨著我國經濟社會快速發展和經濟全球化，特別是后國際金融危機時期世界經濟格局的調整，優秀人才已經成為市場競爭中最重要的戰略資源，人力資源在綜合國力的提升和企業競爭中起著決定性作用。無論從宏觀還是從微觀角度，人力資源都是最活躍的、最有創造力的因素。人才就是效率，人才就是財富。無數事實證明，一個企業的生死存亡、經營成敗，很大程度上取決于人力資源。

有了良好的人力資源機制和制度，才能凝聚全體員工，為實現企業發展戰略而不懈奮斗。“百年老店”經久不衰的根本原因在于良好的人力資源政策，在于打造了一支結構合理、分工明確、運行有效、積極向 上的精英團隊?？梢哉f，正是因為擁有優秀的人才隊伍，它們的核心競爭力才不斷增強，才能在競爭中保持

長久的發展優勢。

第三，良好的人力資源管理制度和機制是實現發展戰略的根本動力。

現代企業要在激烈的競爭中求生存謀發展，在完善組織架構和制定科學的發展戰略之后，起決定作用的就是要建立良好的人力資源制度和機制。在企業發展戰略和人力資源管理兩者的關系中，發展戰略決定了人力資源政策；反過來，良好的人力資源政策又對發展戰略具有積極促進作用，主要表現為：人力資源是企業發展的靈魂，有了良好的人力資源制度和運行機制，才能制定出科學的發展戰略，決策才不會失誤；有了良好的人力資源制度和運行機制，才能最大限度地激發專業技術人員充分發揮創造力，從事研究與開發；有了良好的人力資源制度，才能激發全體員工為實現發展戰略而不懈奮斗，最終確保發展戰略有效貫

徹落實，實現預期發展目標。

二、人力資源指引的主要內容

人力資源指引的主要內容包括：制定指引的必要性和依據，人力資源管理的范疇、人力資源管理中應當關注的主要風險以及人力資源的引進、開發、使用和退出等，分為三章共十四條。其核心是如何建立一套科學的人力資源制度和機制，不斷優化人力資源結構，實現人力資源的合理配置和布局，切實做到人盡其才，充分發揮人力資源的作用，強化激勵機制，增強人才活力，合理引進和開發人才，用好和盤活現有人才，強化人力資源風險管理，全面提升管理團隊、專業技術人才和全體員工的創造力，切實做到使每位

員工都投身于企業可持續發展之中。

決策層和執行層的高管團隊建設是企業人力資源管理的重要領域。企業董事會成員和董事長是決定企業發展戰略的關鍵管理人員，其中，董事長的作用不可忽視。

決策層團隊要具有戰略眼光，具備對國內、國際形勢和宏觀政策的分析判斷能力，要對同行業、本企業的優勢具有很強的認知度。決策層決策失誤，很可能葬送企業的前程。現代化企業要通過建立和完善良好的人力資源制度和機制，促進企業決策層處于優化狀態。

執行層通常是指經理層。經理層應當樹立的重要理念就是執行力。企業科學的發展戰略必須通過經理層強有力的貫徹實施才能實現；否則，再好的發展戰略如果執行不力，也會導致經營失敗。建立和完善良好的人力資源制度和機制，必須能夠引進優秀的管理團隊，其中，總經理人選至關重要。近年來，大型企業不斷創新引進優秀高管人才的方法，向國內外聘請職業經理人，就是為了實現上述目標。

一個從事實業且提供高科技產品的企業，在人力資源管理中，應凸顯專業技術人員團隊的重要性。此類企業需要建立和完善良好的人力資源制度和機制，激發科技 人員研發的積極性。從某種程度上講，專業技術人員掌握了企業生存與發展的核心技術和命脈。企業對于掌握核心技術的人員，需要予以高度的重視，要制定相應的政策，致力于在企業內部形成尊重知識和人才的良好氛圍。

良好的人力資源制度和機制，能夠調動全體員工的積極性，而且能夠促進員工素質不斷提升，使全體員工愛崗敬業、積極進取，甘愿為企業發展貢獻終生。

三、人力資源管理的主要風險

人力資源指引按照優化人力資源的要求，明確指出了人力資源管理至少應當關注三個方面的重要風險。

（一）人力資源缺乏或過剩、結構不合理、開發機制不健全，可能導致企業發展戰略難以實現。這一風險側重于企業決策層和執行層的高管人員。如前所述，在現代企業中，決策層和執行層對于實現企業發

展戰略具有十分重要的作用。

因此，企業人力資源管理應當關注這一重要風險領域，只有這樣，才能抓住“牛鼻子”。也就是說，在企業發展過程中，應當通過發展戰略的制定與實施，不斷驗證決策層和執行層的工作能力和效率。如果發現重大風險，或對經營不利，應當及時評估決策層和執行層的高管人員是否具備應有的素質和水平。

在對決策層和執行層高管團隊的評估考核過程中，如果發現有不勝任崗位工作的，應當通過有效方式及早加以解決，避免企業面臨崩潰或走向消亡。當然，也不完全限于高管人員，其他人員缺乏和過剩、結

構不合理等，也可能影響企業實現發展戰略。

（二）人力資源激勵約束制度不合理、關鍵崗位人員管理不完善，可能導致人才流失、經營效率低下或關鍵技術、商業秘密和國家機密泄漏。這一風險側重于企業的專業技術人員，特別是掌握企業發展命脈核心技術的專業人員。掌握企業核心技術或商業秘密，甚至國家秘密的專業人才，是企業在激烈競爭中立于不敗之地的關鍵“資本”。就實現發展戰略而言，核心專業人才的流失，無疑會給企業的正常運作和長遠發展帶來巨大隱患，同時也會對人力資源造成巨大損失。為了留住核心專業人才，企業要有容納人才共同創造價值的企業文化和環境；要有識才的慧眼、用才的氣魄、愛才的感情；要知人善任，相信人才、依靠人才，做到用人不疑，疑人不用。特別是，面對科學技術日新月異的飛速發展，要不斷更新專業技術人員的知識結構，緊密結合企業技術攻關及新技術、新工藝和新產品開發，開展各種專業培訓等繼續教育，幫助專業技術人員不斷補充、拓寬、深化和更新知識。與此同時，還要建立良好的人才激勵約束機制，做到以事業、待遇、情感留人與有效的約束限制相結合。企業對于掌握或涉及產品技術、市場、管理等方面關鍵技術、知識產權、商業秘密或國家機密的工作崗位的員工，要按照國家有關法律法規并結合企業實際情況，加強管理，建立健全相關規章制度，防止企業的核心技術、商業秘密和國家機密泄密，給企業帶來嚴

重后果。

（三）人力資源退出機制不當，可能導致法律訴訟或企業聲譽受損。這一風險側重于企業辭退員工、解除員工勞動合同等而引發的勞動糾紛。為了避免和減少此類風險，企業應根據發展戰略，在遵循國家有關法律法規的基礎上，建立健全良好的人力資源退出機制，采取漸進措施執行退出計劃。在具體執行過程

中，要充分體現人性化和柔性化。

四、人力資源的引進與開發

無論是新設立企業還是存續企業，為實現其發展目標，都會遇到人力資源引進和開發問題。人力資源作為企業總體資源的組成部分，與其他資源有機結合在一起，共同促進企業健康發展。從量上看，人力資源的引進要依據人力資源需求計劃；從質上看，人力資源引進要符合相關能力框架、知識結構和綜合素質；從層次上看，人力資源的引進要注意區分高級管理人員、專業技術人員和一般員工。同時，人力資

源的開發也應依據相應的管理要求。

（一）高管人員的引進與開發

高管人員對實現企業發展戰略的重要性不再重復，其引進與開發應當處于首要位置。企業應當制定高管人員引進計劃，要提交董事會審議通過后實施。董事會在審議高管人員引進計劃時，應當關注高管人員的引進是否符合企業發展戰略，是否符合企業當前和長遠需要，是否有明確的崗位設定和能力要求，是否設定了公平、公正、公開的引進方式。通常情況下，企業引進的高管人員必須對企業所處行業及其在行業的發展定位、優勢等有足夠的認知，對企業的文化和價值觀有充分的認同；同時，必須具有全局性的思維，有對全局性、決定全局的重大事項進行謀劃的能力；必須具有解決復雜問題的能力；必須具有綜合分析能力和敏銳的洞察力，有廣闊的思路和前瞻性、寬廣的胸懷等；必須精明強干并具備奉獻精神；在引進高管人員過程中，還要堅持重真才實學。不唯學歷。在高管人員開發過程中，要注重激勵和約束相結合，創造良好的干事業的環境，讓他們的聰明才智充分顯現，使其真正成為企業的核心領導者。

（二）專業技術人員的引進與開發

專業技術人員特別是核心專業技術人員是企業發展的動力。企業的發展離不開專業技術人員的創新和研發。在后金融危機時期，企業普遍都在開展自主創新，推進企業技術升級，走低碳可持續發展道路。在企業現有專業技術人員不能滿足發展戰略的情況下，企業要注重通過各種方式大膽引進專業技術人員為我所用。專業技術人員的引進，既要滿足企業當前實際生產經營需要，同時又要有一定的前瞻性，適量儲備人才，以備急需；既要注重專業人才的專業素質、科研能力，同時也應注意其道德素質、協作精神以及對企業價值觀和文化的認同感；同時關注專業技術人員的事業心、責任感和使命感。專業技術人員的開發，要注重知識持續更新，緊密結合企業技術攻關及新技術、新工藝和新產品開發來開展各種專題培訓等繼續教育，幫助專業技術人員不斷補充、拓寬、深化和更新知識。同時，要建立良好的專業人才激勵約束機制，努力做到以事業、待遇、情感留人。

（三）一般員工的引進與開發

一般員工占據企業人力資源的大部分，主要在企業生產經營的一線。一般員工通常具有流動性強的特點，因此往往成為企業人力資源引進工作的重要內容。為確保企業生產經營正常運轉，企業應當根據人力資源計劃和生產經營的實際需要，通過公開招聘方式引進一般員工。在此過程中，企業應當嚴格遵循國家有關法律法規的要求，注意招收那些具有一定技能、能夠獨立承擔工作任務的員工，以確保產品和服務質量。在經濟發展迅速、環境變化較快的今天，企業要根據組織生產經營需要，不斷拓展一般員工的知識和技能，加強崗位培訓，不斷提升一般員工的技能和水平。同時，要善待一般員工，在最低工資標準、保險保障標準等方面嚴格按照國家或地區要求辦理，努力營造一種寬松的工作環境。

五、人力資源的使用與退出

人力資源的使用與退出是人力資源管理的重要組成部分。良好的人力資源使用機制，可以促進企業員工隊伍充滿活力，保證員工連續的職業生涯，并有利于企業人力資源符合企業發展目標，實現企業和員工的雙贏。同時，為了確保人力資源的有效利用，使員工隊伍持續保持優化狀態，企業應當建立和完善人力資源激勵約束機制，從戰略層面、管理層面，理性對待人力資源退出，致力促進企業人力資源系統良性循

環。

（一）人力資源的使用

企業應當設置科學的業績考核指標體系，對各級管理人員和全體員工進行嚴格考核與評價，以此作為確定員工薪酬、職級調整和解除勞動合同等的重要依據。為了充分發揮人才的作用，要創新激勵保障機制，激發人才干事創業的積極性；要建立以績效為核心的分配激勵制度；要完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，堅持效率優先、兼顧公平，多種生產要素按貢獻參與分配。企業要注意發揮績效考核對調動員工積極性和創造性的引導作用，注重對績效考核結果的科學運用。

人力資源的使用，應當重視打破“大鍋飯”體制，干好干壞一個樣，必然損害全體員工的利益，長此以往必然導致企業效益下降甚至走向衰亡。有的企業不同程度地存在著“一個干的，一個看的，一個搗亂的”現象，這種狀況的存在是 非常危險的。必須要改革人力資源使用制度和機制，徹底解決干好干壞一個樣的問題。

人力資源的績效考評結果應當著重運用于改進工作績效、薪酬及獎金的分配、職務調整、培訓與再教育、員工職業生涯規劃以及作為員工退出的重要依據等多方面。

績效考核要與薪酬相掛鉤，要切實做到薪酬安排與員工貢獻相協調，既體現效率優先又兼顧公平，杜絕高管人員獲得超越其實際貢獻的薪酬；同時，要注意發揮企業福利對企業發展的重要促進作用，既吸引企業所需要員工、降低員工的流動率，同時激勵員工、提高員工士氣及對企業的認可度與忠誠度。

在人才的使用過程中，還要注意策略，通過對人才壓擔子、給路子、搭梯子、促進人才的快速成長。

真正做到量才適用、人事相宜，什么等級的人就安排什么等級的事。切實做到人才使用科學合理，既使人才感到輕微的壓力，但又不至于感到壓力過大，工作職位稍有挑戰性，有助于激勵人才奮發進取的精

神。

要尊重人才成長規律，善于克服人力資源管理的“疲勞效應”。在人才發展最好時，要適時地調整

崗位和職位，使之始終處于亢奮期和臨戰狀態。

（二）人力資源的退出

建立企業人力資源退出機制是實現企業發展戰略的必然要求。

人力資源只進不出，人力資源就會造成滯脹，嚴重影響企業有效運行。實施人力資源退出，可以保證企業人力資源團隊的精干、高效和富有活力。通過自愿離職、再次創業、待命停職、提前退休、離崗轉崗等途徑，可以實現不適合于企業戰略或流程的員工直接或間接地退出，讓更優秀的人員充實相應的崗位，真正做到“能上能下、能進能出”，實現人力資源的優化配置和戰略目標。

人力資源的退出必須以科學的績效考核機制為前提，同時還需要相關的環境支撐。第一，要在觀念上將人員退出機制納入人力資源管理系統和企業文化之中，使人力資源退出從計劃到操作成為可能，同時獲

得員工的理解與支持。

第二，要建立科學合理的人力資源退出標準，使人力資源退出機制程序化、公開化，有效消除人力資源退出可能造成的不良影響。第三，人力資源退出一定要建立在遵守法律法規的基礎上，嚴格按照法律規定進行操作。一方面，退出方法要根據相關法律的規定制定，要有書面材料記錄員工相關行為，使員工退出具有充分證據；另一方面，在實施退出時，要注意和勞動部門做好溝通，并按《勞動法》規定，給予退

出員工相應補償金額。

總之，為確保企業發展戰略實現，企業應當注重健全人力資源管理制度與機制；同時，還應當定期對其制定的人力資源計劃執行情況進行評估，總結人力資源管理經驗，分析存在的主要缺陷和不足，及時改進和完善人力資源政策，促進企業整體團隊充滿生機和活力，為企業長遠戰略和價值提升提供充足的人力資源保障。