第一篇：關于我市鄉鎮政權建設情況的調研報告

關于***市鄉鎮政權建設情況的調研報告

鄉鎮政權是我國政權序列的最基礎部分。加強鄉鎮政權建設是我們黨基層政權建設的基礎，是鞏固我黨執政地位，提高我黨執政能力的基礎。它的地位和作用相當重要，因為它既上聯市委政府又下接鄉村社會，并代表著市委政府對鄉村社會進行直接治理。鄉鎮政權是其他政權組織無法替代的。遵照市委辦要求，我對額爾古納市六個蘇木鄉鎮，就加強基層政權建設情況進行了調查，現將調查情況報告如下：

一、鄉鎮政權組織的現狀

鄉鎮政權從初建到體制改革，通過理順關系，分清職責，進一步完善了鄉鎮政權體制，基層政權建設不斷加強。鄉鎮人民政府也從計劃經濟時的領導型，責任制時的收繳型，轉變為市場經濟體制下的服務型，經過這三大轉變,鄉鎮政權更加穩固。

（一）機構設臵合理、組織建設配套完善。目前我市各蘇木鄉鎮都有健全的黨委領導班子和健全的政府領導班子，兩個班子都有完善的議事制度和權利使用規定。從干部配套來看，鄉鎮一級基本上做到有職就有人。從機構設臵來看，鄉鎮機構健全，職責明確，分工合理，已形成較良好的制度和規范。在機構設臵上，各蘇木鄉鎮均能按照切實轉變鄉鎮政府職能、努力建立服務型政府和法治政府的要求，對鄉鎮內設機構實行綜合設臵。黨政機構均設臵黨政綜合辦公室、社會治安綜合治理辦公室、經濟發展辦公室、人口和計劃生育辦公室、農林牧水辦公室、防火防汛辦公室等。按照合理區分公益性和經營性職能的基礎上實行分類管理的要求，整合鄉鎮事業站所，事業機構均設臵文化（廣播）服務中心、村鎮（社區）服務中心、畜牧獸醫站。

在干部配套上，截至2011年5月全市5個蘇木鄉鎮在編工作人員180人，其中行政編制124人、事業編人員44人、工勤編制12人。編制人數合理，基本做到了有職就有人。（注：***鄉初建制，機構設臵、人員配備等各方面都處于初始階段，不在統計之列。）

（二）核心地位穩固，機構運轉正常。

目前我市各蘇木鄉鎮政府的主要領導都能夠帶領一班人，積極應對新時期的新形勢、新變化，積極推動由指令型向指導型的轉化，努力提高服務意識。調查發現，黨在農村的執政地位是穩固的，也是堅強的，黨組織的戰斗堡壘和黨員的先鋒模范作用發揮較好，鄉鎮組織運轉基本正常，法制化、制度化正深入人心，公民道德教育作用明顯。各蘇木鄉鎮秩序井然，機構運轉正常和諧。各蘇木鄉鎮既有短期發展目標，又有長遠規劃；有農村經濟發展思路，也有財政增收 路子；多數干部都有較強的事業心和責任感，在工作崗位上兢兢業業、任勞任怨，為當地老百姓做了很多好事實事，門難進、臉難看的現象沒有了，各項惠農政策都能不折不扣地貫徹落實到位。

（三）民生工作穩步推進，公益事業建設步伐加快。維護人民群眾的利益是是各級黨委政府一切工作的出發點和歸宿。近些年，我市各蘇木鄉鎮黨委政府都把民生工作擺在了各項工作的重中之重來抓。以莫爾道嘎鎮為例，五年累計為低保家庭發放低保金（含各類補貼）2504.21萬元，切實保障了弱勢群體的基本生活；全面推行城鎮居民基本醫療保險，已為4153人辦理了城鎮居民基本醫療保險；為失業或無業人員進行職業培訓，新增城鎮就業人員700人；實施居民安全飲水工程，完成鎮區自來水改造一期工程建設，修建深水井5處；推進棚戶區改造工程，新建樓房10棟、平房35棟，在建的2棟樓房已完成工程量的30%等。種種惠民舉措的實施，使當地百姓切實感受到了我黨以人為本的執政理念和全心全意為人民服務的活動宗旨。在2010年，呼倫貝爾市“兩個精神文明現場會”在我市召開，各鄉鎮以此為契機，對街區主要道路進行改造升級，對街區環境進行集中整治，對主要河流進行清淤拓寬，為百姓住房進行重建或修繕，對木柵欄進行修補或更換，開展植樹綠化活動等。這 3 些舉措極大的改善了當地百姓的生活環境，也推動了各鄉鎮的小城鎮建設。

（四）鄉鎮政府職能得到轉變，干群關系有所改善。以前，鄉鎮政府的主要工作就是“管春種、管秋收，要統籌、要提留，催還貸、催公糧、催稅收”。隨著機構改革的層層推進，鄉鎮政府失改變了以往的工作重心，通過實踐認識到，原有的工作思路、方法、手段已經不再適應新形勢的需要，其政府職能也發生了相應轉變，由指令型向指導型轉變已成為鄉鎮政府必然的選擇。目前很多鄉鎮干部已明顯感受到這種變化，絕大多數鄉鎮領導對鄉鎮政府工作由指令型向指導型轉化有了共同的認識，并開始實施這種轉化。這種轉化，一方面，減輕了各鄉鎮黨委政府的工作壓力，提高了工作效率。從以前的各項工作都面面俱到，到現在的只對一些困難問題進行指導、調節，可使地方政府不再為生產生活中的瑣事中的瑣事纏身，提高了日常工作效率。另一方面，改善了干群關系。以前政府的行為總會導致農民不自愿，有怨言造成干群關系緊張。政府職能轉變后，農村工作緊張局面得到緩解，基層黨群、干群關系進一步改善。鄉鎮干部也把主要工作精力放在了抓項目、謀發展上，鄉村經濟得到穩步發展。

二、鄉鎮政權改革及運轉中存在的主要問題

（一）財政困難，經費不足，是制約基層政權建設的首 要問題。

通過調研，各蘇木鄉鎮都不同程度的存在財政困難，發展經費不足的問題，這也是制約各蘇木鄉鎮經濟社會發展的首要問題。究其原因，不難看出，很多鄉鎮主要依靠主要依靠上級財政撥付款項來維持正常機構運轉，除此而外幾乎無財權可言。特別是自稅收財政體制改革以來，鄉鎮轄區內的稅費收繳都直接收歸職能部門，加之全免農業稅政策的出臺，鄉鎮自主財力無從談起。近幾年，各鄉鎮辦公費、接侍費、報刊費、各種培訓費有增無減，導致鄉鎮負債越累越多，久拖不決的債務包袱不僅會成為制約鄉鎮經濟發展的障礙，而且將成為不穩定的導火繩。與此同時，鄉鎮政府維持機構運轉的費用急劇增加，造成鄉級財政支出的不斷擴大和鄉鎮債務負擔的日益沉重，使其陷入生存困境。鄉鎮財政已逐步成為名副其實的“要飯財政”。

（二）債務包袱是阻礙鄉鎮政權運轉又一道坎。債務是目前鄉鎮政權建設難解的一個結。鄉鎮債務問題越來越成為社會普遍關注的問題，繁重的債務不僅影響了農村基層政權的正常運轉和農村社會的穩定，而且也損害了黨群干群關系。債務很大一部分是歷史遺留的，但近幾年各鄉鎮都成有增無減的趨勢。如砼路建設、改善辦公條件、差旅費、接待費等方面都形成了大量的債務，已對鄉鎮政權建設造成嚴重影響。一是還貸分散鄉鎮財力，使得鄉鎮無力發展 經濟，形成惡性循環。二是影響鄉鎮主要領導精力。有的鄉鎮主要領導經常是被債務糾纏，忙于“拆東墻補西墻”，得過且過。

（三）部分鄉鎮職能轉換不到位，機構改革不徹底。近年來，我國政府改革不斷推進，取得了很大成效，但是基層政府大包大攬，管得過多過寬的現象沒有得到根本改變，政府管了很多不該管、管不好、管不了的事。特別是基層政府仍然熱衷于直接投資推動經濟發展，產生了不少問題。比如由于投資失誤或是超前投資導致財政背上沉重負擔，以GDP為政績考核主要指標導致注重經濟的數量擴張而不注重經濟效益，權力尋租、腐敗問題時有發生，政府的社會服務功能受到抑制等。

有些鄉鎮在改革中存在以下問題：一是職能定了，但政事分開仍難以實現。不少鄉鎮在改革中都對鄉鎮政府職能重新做了定位，嚴格按照政企分開、政事分開的原則科學界定職能，但是組織實施中，由于各種原因，并沒有實現嚴格的機構和人員的分開，不少鄉鎮行政事業仍在一塊，工作任務仍在一塊，在鄉鎮中心工作得到強化的同時，中心站所職能被淡化，不少事業人員被鄉鎮政府長期借用。二是機構撤并了，但實際運作并沒有完全到位。不少鄉鎮按照綜合設臵事業機構這個思路，整合了原有的站所，將職能相近或相關的站所組成一個中心，但在實際運作中，新組建的事業服務中 心卻難以磨合到位。三是市鄉兩級都進行了機構改革，但銜接上仍存在問題，往往在不少區直各部門及部分干部的觀念中仍然承認的是改革前的站所，承認的仍是改革前的對口站所，這給鄉鎮機構改革工作帶來不利的影響。

（四）繁重的事務性工作牽扯了鄉鎮主要領導的精力。

通過調研了解到，很多鄉鎮主要領導為處理大量事務性工作，很少能騰出時間來為農民服務。其原因：一是近幾年，黨在農村的政策變化較大，長期積淀在農村的一些問題顯現出來，加之百姓法律意識不斷提高，上訪不斷，需要鄉鎮干部做大量化解工作。二是由于目前鄉鎮政府收入渠道單一，資金不足，迫使主要領導為了開門過日子，就得忙于跑資金，無暇顧及其它工作的開展。被調研鄉鎮普遍認為鄉鎮財政壓力大，鄉鎮主要領導的大部分精力用于“找錢”。辦公經費、基礎設施的建設、公益事業等哪項都要錢，令鄉鎮“一把手”最頭疼的就是如何“找錢”。“找錢”花去了他們很大一部分精力。

（五）一些鄉鎮條件落后，辦公設備亟待更新。近些年，各地政府都紛紛籌措資金改善辦公條件，更新辦公設備。但有些鄉鎮的辦公條件仍然很落后，具體表現在：一是住宿條件差。沒有專門的職工公寓，要么住在辦公室里，要么幾個人住在簡陋的集體宿舍里，且沒有室內衛生間、無洗浴設施等。二是辦公設備落后。在調研中了解到，有些鄉 鎮辦公室里至今仍沒有配上電腦，即便是有，也是早已經被淘汰的落后機器，根本無法滿足現代化辦公需求。三是辦公附屬設施陳舊。如車庫、倉房等，年久失修，早已千瘡百孔。此外，個別偏遠鄉鎮的交通、通訊還存在很大問題，亟待解決。

（六）部分鄉鎮干部職工思想不穩定，工作積極性不高。調研中發現，由于基層工作環境和經費不足等原因，使得一些基層工作者的自身發展和待遇享受等難以達到預期目標，部分干部職工特別是新考錄公務員思想不穩定，工作積極性不高，不能扎下心來，投身于基層，踏實工作。這最終便導致了鄉鎮人才匱乏、年齡斷層等問題，在一定程度上制約著鄉鎮整體工作的持續快速發展。

三、對促進鄉鎮政權建設的幾點建議

以上我市各蘇木鄉鎮所存在的問題，可以歸納為：資金問題、職能轉換問題、人員問題。綜合以上問題，建議如下：

（一）加大財政扶持力度，更要自身的“開源節流”。對于解決鄉鎮政府財政、債務等經濟問題，的確需要上級財政給予大力的支持，在政策上、撥付數額上給予適當的傾斜。但是依靠上級的扶持只能在短期內緩解資金困境，只是權宜之計，并不能從根本上解決問題。各蘇木鄉鎮只有結合本地區實際情況，立足長遠，“開源節流”，才能從根本 上走出困境。一是大力拓寬財源。要改變目前我市各蘇木鄉鎮財力吃緊的狀況,關鍵是要做到“開源”，拓寬財源渠道?結合經濟結構調整和農業產業化經營，發揮地區優勢，特別是環境優勢和民俗優勢，大力培植新的財源建設項目；設立財源建設基金，將資金集中用于經濟項目開發上；建立健全財源建設項目負責制和考核機制，把開拓財源效果的好壞與黨政干部的政績考核聯系起來。嚴肅處理那些盲目負債建設，只圖“政績”且造成嚴重浪費的干部。二是加強支出管理。“開源”后還應做到“節流”?首先，要加強對預算的管理。現在，很多鄉鎮財政開支基本上是領導一句話或開張條子，沒有健全的預算制度，缺少必要的監督。因此，鄉鎮政府要嚴格執行《預算法》的規定，堅持依法理財，增強預算意識，實行鄉鎮主要負責人任內、離任審計制度；鄉鎮人大要加強對財政預算執行情況的監督。此外，堅決壓縮各種不必要開支。

（二）健全制度法規，更要加強基層干部隊伍建設。切實加強基層政權的法規和制度建設，把農村基層政權建設納入法制化軌道。應按照憲法的有關規定，從農村基層政權建設的實際出發，對農村基層政權的社會管理權力、公共服務責任以及隊伍建設、財政保障等方面做出明確規定，使之有法可依。

解決任何問題都是要靠人來完成，因此建設一支高素質、有戰斗力，愿意扎根基層，能切實為百姓謀福祉的基層干部隊伍，是加強基層政權建設的又一關鍵所在。首先，要采取切實有效的措施，加強農村基層干部的教育培訓，既要開闊基層干部的視野，夯實理論基礎，牢固樹立科學發展觀和正確政績觀，強化責任意識和使命意識，又要學習現代科技、管理、經濟、法律等知識，努力提高帶領農民發展致富的能力和解決各種農村實際問題的能力。其次，要重視抓好農村基層后備干部隊伍建設，有目的、有計劃地組織后備干部開展學習交流活動，建立起一支數量合理、能力結構合理的后備干部隊伍。第三，要注意在實踐中鍛煉農村基層干部，及時總結推廣典型，用典型來示范和帶動面上工作，同時多創造條件組織基層干部到先進地區學習參觀，在學習交流中得到啟迪和提高。要特別引起重視的是，基層黨務工作者必須轉變觀念和工作方法，強化陣地意識，主動深入到新社會組織和新經濟組織中宣傳黨的知識，培養發展黨員，建立黨組織，不斷擴大黨在這些領域的覆蓋面和影響力。

（三）推進政府轉型，更要密切干群關系。社會主義市場經濟的發展和現代行政管理科學要求政府必須轉變職能，從經濟建設向公共管理轉型。建立公共服務型政府，在基層要把握好以下幾個方面：一是明確政府的職能定位。與市場經濟相適應的現代政府職能主要是經濟調 節、市場監管、社會管理和公共服務，根據我國實際情況，基層政府職能應該以向社會、企業和公眾提供優質服務，搞好社會管理，創造良好經濟發展環境和生活環境為主，宏觀管理和調控職能上級政府承擔。二是樹立現代政府理念。要摒棄政府權力無邊、包攬一切的舊觀念，樹立有限政府、責任政府、法治政府和服務政府理念，使政府從具體參與經濟建設活動中脫身出來，把更多的財力和精力投入到為經濟發展創造良好環境和提供公共產品上來。當前農村基層政府的工作重點應放在改善農村生產生活條件、提高農村教育水平和衛生保障水平、加快建立農村社會保障體制和推進農村城鎮化建設上來。三是堅持依法行政，加快政府管理創新。轉變行政管理方法，充分利用間接管理手段和動態管理機制加強對經濟和社會事務的管理，提高服務水平。與時俱進地探索基層政府管理的新方法新渠道，實行透明行政、服務行政，及時將政務信息公開，接受干部群眾監督。

在轉變職能的同時，鄉鎮干部必須時刻把農民群眾的利益放在第一位，時刻不忘為人民服務這一根本宗旨。在行政決策中要遵循科學化、民主化的原則，決不能不顧群眾的實際承受力；在實際工作中領導干部決不能搞官僚主義、形式主義，應時時處處以群眾為念，切實減輕農民負擔。尊重村民的合法權益，服從民意的合法決定；鄉鎮政府與村民的溝通主要是要保障村民的知情權，把征詢民意作為政府的職責 與義務；鄉鎮政府與村民的參與互動關鍵是要保證村民對鄉鎮重大事務的發言權與一定的表決權?從而進一步增強政府與村民之間的互信，密切干群關系。

第二篇：關于蘇木鄉鎮政權建設調研報告

東明鎮關于蘇木鄉鎮政權建設調研報告

一、蘇木鄉鎮政權建設現狀

東明鎮位于奈曼旗東部，原名劉家茶館。是梁東明同志生前工作和戰斗過的地方。轄區面積93.58萬畝，其中耕地面積11.97萬畝，全鎮由57個自然村組成33個行政村，總人口46,854人，11,319戶。鎮政府座落在東明村。

鎮政府由三個辦公室（黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室）和三個中心（農業服務中心、計劃生育服務中心、文化廣電服務中心）組成。2006年鄉鎮機構改革后，我鎮核定行政編制38人，事業編制28人，現分流返騁人員19人。

東明鎮領導班子情況為黨委書記一名，付書記一名，人大主席一名，政府鎮長一名，付鎮長三名。平均年齡40歲，在2007年，原東明鎮黨委書記郭勇同志被提升為開魯縣人民法院院長（付處級）。

東明鎮財政狀況非常不好，收不抵支。每年都要赤字200多萬元，由于沒有后繼稅源，財政本級收入按實有稅源計算：國稅部門收繳入庫100萬元左右；地稅部門收繳入庫100萬元左右。其余支出全部要靠上級轉移支付或超調資金解決。

東明鎮財政供養人口186人，其中行政在職人員38人，事業單位在職人員28人，分流人員29人，行政退休人員26人，事業退休人員10人，行政退養人員12人，事業退養人員25人，離休人員2人，遺屬補助人員19人。全年人均經費（按在職人員計

算）0.6萬元左右。截止2010年底全鎮債務達23,929,979.69元。

二、蘇木鄉鎮職能發揮情況

鄉鎮在促進經濟發展、增加農牧民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村牧區穩定，推進基層民主、促進農村牧區和諧方面發揮了很大的作用。

1、擴大招商引資范圍，通過采取以親招商、以商招商、委托招商和“走出去、請進來” 等多種方式，切實加大招商引資力度，并且成立了專門的招商引資服務辦公室。通過招商不但繁榮了我鎮的地方經濟，還為我鎮經濟發展提供了后繼財源。

2、種植業結構得到優化。以設施農業和無籽西瓜產業建設為重點，狠抓了種植業結構調整。特色種植面積達到6.5萬畝。采取政策鼓勵、資金扶持、典型引路的方式，投入資金60余萬元，新建12棟1800延長米日光溫室大棚，共落實設施農業面積400畝。發展壯大了無籽西瓜產業。

3、畜牧業發展態勢良好。以舍飼養殖為重點，狠抓了養殖專業村、養殖小區和養殖典型戶建設。通過資金扶持、政策支持、典型引路等措施，重點規劃建設了臺吉村養牛示范村、上奈林村養雞小區和大吉爾仁達郎、東升村養羊小區。

3、繼續加大勞務輸出力度，農民收入明顯提高。2009年，全鎮勞務輸出達到13922人次，年增收達到8000萬元以上，做到了全鎮勞動力在種植業、養殖業和勞務輸出上達到3：3：4的預定目標。勞務輸出成為增加全鎮農民收入的重要產業之一。

4、繼續加大扶貧攻堅力度。2009年，結合上級單位包聯貧困村工作的開展，以貧困村、戶脫貧致富為重點，積極協調包聯部門累計投入扶貧資金30余萬元，有效地解決了貧困戶的生產生活困難。

鄉鎮機構改革后，鄉鎮的工作主要是引導農民調整產業結構，不斷增加農牧民人均純收入，為農牧民服務好。但也有些上級交辦的工作很難完成，主要原因是鄉鎮的財權與事權不統一。而上級交辦的事不辦不行，這樣就形成了新的舉債辦事。

推進蘇木鄉鎮的職能轉變，主要從干部職工的思想作風抓起，強化技能培訓，建設一支高素質的鄉鎮干部隊伍。第一要建立考核促學制度；第二實行干部服務技能公開制度；第三是創新工作模式，完善服務機制。

三、蘇木鄉鎮工作、生活條件

我鎮的辦公用房（職工食堂、職工宿舍）大都是七、八十年代建造的。為磚木結構，面積在600平方米左右。辦公室自建成投入使用以來，沒有進行過較大規模的維修。由于年久失修，辦公室內墻脫落天花板破裂，門窗破損嚴重，房頂漏雨，掉土塊。房頂瓦片破碎, 院內坑凹不平，有時下雨存水達半米深。

辦公室內辦公設備陳舊，辦公桌椅都已破亂不堪。但所有電腦都上了互聯網，可網速十分慢，整個鎮政府只有1兆口。職工醫療保險和住房公積金都按政策正常繳納，但職工下鄉補貼和交通補貼就沒有了。由于鎮財政困難無法改善職工的工作和生活條件。建議修建辦公

樓，以改善干部職工的工作和生活條件。

四、蘇木鄉鎮管理體制情況

鄉鎮財政管理體制的實質是要正確處理鄉鎮財政分配中的集中聚權與分權的關系。我們現在實行的是“鄉財縣管”的管理體制，現在看實行的并不好，更加拉大了鄉鎮貧富的差距。比如說：林業站、畜牧站、司法所、土地所等上劃單位，只是人員、工資和人事上劃，而公用經費卻還在鄉鎮。從上劃站所的支出情況看，他們的公用經費根本不夠用，而是把鄉鎮政府當作了一盤醬，大家都來蘸。這樣所體現出來的就是人權和事權的不統一，使困難鄉鎮的財政雪上加霜。

五、對蘇木鄉鎮領導班子實際考核情況

旗縣對蘇木鄉鎮實績考評指標體系、“一票否決”及獎懲還不是很科學，部門之間、系統之間協調的不夠，各自為戰，沒有形成系統完整的考評體系。建議旗縣政府將部門和系統分散考評整合起來，完善蘇木鄉鎮實績考核考評體系。

第三篇：關于加強鄉鎮基層政權建設工作調研

關于“加強鄉鎮基層政權建設工作”的調研提綱

1、當前鄉鎮財政管理體制：鄉財縣管鄉用。存在的問題：

一是工作量加大，工作難度增加。由于鄉鎮財政直接面對千家萬戶，工作面廣，服務項目多，補貼兌付工作程序和標準要求較高，致使任務十分繁重，鄉鎮財政人員不堪重負。

二是人員大幅度減少，資金安全風險大。鄉鎮財政人員不足，造成干部兼職較多，內部監督制約機制不能有效建立，形成財政資金安全的潛在風險。

三是缺乏業務培訓，人員素質普遍不高。各級組織的業務培訓費用由鄉鎮負擔，成本太高。

2、鄉鎮財政狀況比較緊張，主要收入：每年的轉移支付款元，計劃生育社會撫養費返還部分和耕地占用稅返還等，主要原因是上級轉移支付費用較少，社會撫養費、耕地占用稅等稅源不多，征收難度較大，信訪維穩等各項工作的宣傳費用等逐年加大，也是造成財政困難的原因之一。

3、我鎮干部隊伍現狀非常整齊，能力和素質很高，干部進步急需解決。

干部管理上建議上級部門給地方黨委適當的話語權。

4、鄉鎮政府與“七所八站”等派出機構總體上是協調的，建議責任與權力要對等。我們“守土有責”義不容辭，但我們對 垂直部門、執法部門沒有任命權，相關業務也不精通，出了事，監管不到位，鄉鎮連帶處理，心理不平衡。

5、責權應該統一，目前涉及農村問題監管面大，人員分散，不能很好形成一個拳頭，重點都去非法保護合法，建議分清職責，要么鄉鎮擴權，把“七所八站”收進來，要么有關部門組成精干力量，劃片包干，真正做到誰的事誰干。

6、鄉鎮經濟發展主要制約因素，是當地干部群眾思想觀念、開放意識、敢創敢為的精神。這個思想問題解決了，一切都好辦了。

7、鄉鎮的主要壓力是各種責任狀“一票否決”越來越多，精神壓力和身體壓力很大。維穩的成本也在增加。

8、干部實績考核機制很好、很民主。

9、制約鄉鎮基層政權建設的主要因素有： 一是事權大于職權。

二是大量事務性工作牽扯了鄉鎮主要領導的精力。三是干部待遇低。

第四篇：關于農村基層政權建設的調研報告

農村基層政權是國家政權的基礎。這個基礎的動搖，勢必影響到國家的穩定。基于對于這一問題的關心，我們最近赴福建閩北山區的南平市，從農村基層政權建設的角度出發，對該市大規模下派村支書一事進行了為期20天的專題調研。在20天的時間內，調查組先后走訪了6個縣（市），23個村，與市、縣、鄉鎮、村干部和村民近200人進行了交流座談，帶回了20多萬字的資料和調查筆記。在此次調研中，我們的調研組觀察到了一些十分重要的問題。這些問題雖然可以說是從局部調研觀察到的，但也很可能具有普遍性。一.改革開放以來，我國的政權管理機制在村一級出現了斷層改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，隨著毛澤東時代原有的意識形態的逐漸淡出，隨著共產黨從一個革命黨向執政黨的轉變，我們原來的從上到下可以一桿子插到底的政權管理機制，到了村這一級出現了斷層，也就是說，我們黨的方針政策、我們的政權管理機制，乃至經濟生活，從上到下，到鄉鎮一級形成一個循環體，而村級以下的廣大農民自己形成一個循環體，這兩個循環體基本不銜接，形成了斷層。形成這一斷層的最主要原因有以下三點。（1）農村經濟基礎所發生的巨大變化是其根本原因。可以說，“斷層”是農村從計劃經濟向市場經濟轉軌的必然結果。計劃經濟之后，農村聯產承包責任到戶之后，廣大農民市場經濟化的程度是最高的，上級政權對于農民的生產活動所發揮的影響越來越小，農民在經濟生活上對于上級政權的依賴越來越小。因此，從經濟生活上說，農民的循環體與鄉鎮以上政權循環體的銜接之處越來越少，甚至與村黨支部的關系都越來越少。過去，管理村里的資產和組織生產和分配，是村黨支部的主要職能和權力來源，而隨著包產到戶和市場經濟的發展，村民逐漸有了自己的經濟支配權，多數村黨支部，乃至鄉、鎮政府，已找不到自己在市場經濟中的位置和空間，不知道還能幫助村民干些什么；而村民們看他們則往往是“吃冤枉”（即貪污～）的一小撮。關于農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設所帶來的挑戰，我們在后面還有更為詳細的敘述。（2）農村基層黨組織的潰散是其重要原因。我們黨從革命黨向執政黨轉變是一個歷史發展的必然過程，革命時代高度熱烈的意識形態的消退也是一個無可避免的歷史發展過程。而由于我們沒有及早認識到這一發展過程，所以就沒能及早采取有效措施延緩和制止農村基層黨組織的潰散。在我們的調查組先后走訪的6個縣（市），23個村中，只有兩個村黨員的平均年齡低于50歲，其余的都超過50歲，甚至接近60歲；南平市委組織部提供的南平市624個下派村黨員平均年齡也接近50歲。許多村子，除了復退軍人帶回幾個黨員之外，多年沒有自己發展過黨員，因為黨員干部把入黨看成獲得特權的機會，所以他們要極力壟斷這種特權，不肯讓更多的人加入進來。黨員乃至村支書的年紀老、文化程度低、素質差、致富靠～，即使是在農村這樣相對落后的地區，他們也很難稱得上是先進生產力和先進文化的代表，更談不上代表廣大農民群眾。值得指出的是，農村基層黨組織潰散不是南平市獨有的現象，如山西省，農村黨員、干部隊伍也存在著嚴重的老化現象。山西全省的農村黨員、干部中，50歲以上的黨員占到黨員總數的55.7％，大多數村的黨支部書記年齡在55歲以上；初中以下文化程度的占到了74.5％。利用組織手段實現黨員、干部隊伍的年輕化、知識化也許并不是一件太難的事，比如說，由組織部門發個文件，把黨員、干部隊伍的年輕化、知識化作為一項重要指標來抓。但黨員、干部隊伍在自然狀態下的潰散絕不僅僅是作為現象表現出來的老化和文化程度低，黨組織的缺乏戰斗力乃至潰散絕不是可以由組織部門的一紙命令解決的。（3）其他勢力，包括宗教、家族等民間非政府力量，乃至與～官員結合的～勢力已經形成，它們對于農村社會的影響逐步壯大。從上述三個形成“斷層”的最主要原因看，第一個原因將隨著市場經濟的存在而長期存在，農民自發、自組織的循環體相對獨立于鄉鎮以上政權循環體是市場經濟存在的必然結果，我們已經不可能像計劃經濟時代那樣，什么都一竿子插到底了，在新的經濟基礎條件下，我們必須以新的方法處理農村的基層政權問題。第二個原因，則是我們應該努力解決的，這就是抓好農村的黨建工作，把真正代表先進文化和先進生產力，代表廣大農民群眾的人吸收到黨組織里來。至于第三個原因，除了與～官員結合的～勢力必須予以堅決打擊之外，我們的黨作為執政黨，必須學會與宗教、家族等民間非政府力量和睦相處，在這個基礎上加以引導和駕馭。二.農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設帶來了新的挑戰前面所說的改革開放以來，“農村經濟基礎所發生的巨大變化”除了意味著農村經濟從計劃體制向市場經濟轉變、農村生產效率提高、農民收入提高，這些巨大的成就之外，還有著一些關系到政權鞏固的其他方面的具體表現。這些表現主要有：村，乃至鄉、鎮財政基本上破產；大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大戶手中集中；黨在處理與大戶的關系時面臨十分微妙的局面。（1）村，鄉、鎮財政基本上破產。我們的調查組走過的鄉村，幾乎無一例外是這個情況。村負債基本在幾十萬元，鄉、鎮負債則在幾百萬元(李川：1998年的統計，南平鄉一級平均負債399萬，村級平均負債39萬)。南平市624個下派村村集體負債在2億元左右，相當于這些村三年的村集體收入。這些債務主要是欠農村信用社的，也有欠干部、農民或其他人的。要解決村，鄉、鎮財政的困境，靠從農民手上收取更多的費用是不現實的，只能從村集體經濟汲取，而村集體經濟正面臨著最后一次瓜分。這次最后的瓜分可以帶來較大的一次性收入（反映在南平市624個下派村集體資產情況調查表上的數字是2001年這624個村的村集體收入比正常年景的6500萬元左右突然多了1500萬元

左右），但此后怎么辦？幾乎是無法可想。村集體經濟必須分戶經營。因為村集體經濟控制在少數素質不高的村干部手中，造成經營無方、貪污～橫行，成為黨群、干群矛盾的焦點，是農民集體上訪的主要原因。農民們希望盡快把村集體資產分戶經營或拍賣后分錢。村集體經濟的分戶經營勢在必行，但分掉之后，又產生了一系列的新問題。首先，村提留和鄉統籌實際上很難直接從農民手中收取，過去主要是依靠村集體經濟墊付，或者靠糧站扣繳。現在村集體經濟沒有了，糧食購銷辦法也改變了，村提留和鄉統籌就沒有辦法收取了。當我們的調查組問到這個問題將來怎么辦時，基層干部們都說：沒什么辦法，我們只能寄希望于稅費改革，即我們不再承擔收取村提留和鄉統籌的任務，改由穿制服的國家稅務部門人員收稅，然后返還給我們一部分，作為村，鄉、鎮財政的開支。這是基層干部的希望，但從國家的角度看，村，鄉、鎮基層政權收取這些費用尚且如此困難，由國家來直接面對千千萬萬的農戶收稅，恐怕成本會更高。其次，農村基層干部的權威進一步降低，農村公益事業的開支現在必須以民主的方式，征得大多數農民的同意才有可能進行。再次，村，鄉、鎮負債的償還恐怕更無著落。這就又引出了一個農村信用社的問題：農村信用社吸收的存款來自于農戶，如果農戶要求提款，信用社如何償還？這會不會成為新的群體性事件的緣由？需要指出的是，我們的調查組所調查的福建省南平市，應該是全國農村中情況較好的。該地區自然資源豐富，人口壓力不大，有大量的集體山林可以用來搞“集體林改革”，即分戶經營，使村財政得到最后的一次性較大收入。其他自然資源稟賦較差的地區恐怕連這個條件都沒有。（2）大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大戶手中集中。在目前中國農村，一般農戶的小規模土地經營幾乎無利可圖。所以，農民們將土地流轉出去，青壯年、有一點文化的人都流向城市謀生，農村只留下“389961部隊”（即婦女、老人和兒童）。土地的大規模流轉的必然結果是土地向大戶手中迅速集中。在我們的調查組走訪的一些村莊，村中幾家大戶經營的土地規模一般是每戶幾百畝。有些農村問題的專家反對土地使用權的流轉，認為土地不僅僅是生產資料，而且是農村社會保障體系的一部分。但我們認為，如果農戶的小規模土地經營無利可圖，那么，土地也起不到農村社會保障體系的作用；另一方面，在現在的市場經濟條件下，想依靠行政命令乃至法律手段來制止土地使用權的流轉是不現實的，農民們也不認為不讓土地使用權流轉是在幫助他們、保障他們，而認為這是在限制他們、妨礙他們；況且，土地的大規模經營確實帶來了更高的效率。然而，在這一過程中，所謂“先富帶后富”僅僅一種理想而已：市場經濟的邏輯是追求利潤的最大化，先富只有在帶后富對自己有利的情況下才會帶后富，這個前提卻并不是總能夠成立的，如果先富帶后富對自己不利，先富當然就不會去帶什么后富。在這里，任何道德說教，樹榜樣之類都是沒有什么用處的。一般農民拋棄土地，土地向大戶手中集中的一個必然結果就是農村人口，特別是有活力的農村人口向城市的大規模流動。這本是現代化的一個必然趨勢，有利于經濟發展，有利于現代化，但這個趨勢的另一個含義就是農村的矛盾，將來有可能并不是直接在農村——留在農村的人們本來就沒有指望務農能給他們帶來什么生活保障，而是在城市爆發出來，由流入城市的一、兩億農民爆發出來——如果他們在城市的生存發生困難，他們的家鄉農村并沒有能夠保障他們生存的生計在等著他們；而農村則由于前面所說的政權管理機制的“斷層”，起著非體制力量的蓄水池、庇護所的作用。（3）黨在處理與大戶的關系時面臨十分微妙的局面。我們的調查組在與市、縣、鄉鎮、村的干部們談話時，感到這些黨的基層干部對于大戶有一種微妙的矛盾態度。一方面，我們訪談的幾乎所有干部，坦率地說，都認為黨建工作的基本點就在于團結大戶、依靠大戶。一位縣委組織部長總結的三句話非常鮮明：把黨員培養成致富能人，把致富能人培養成黨員，把致富黨員培養成干部。其他人沒有作如此鮮明的總結，但基本都是同一個意思。另一方面，有些黨的干部，特別是比較上層的黨的干部，又感到大戶對于黨的基層組織來說，是一種異己的力量，按他們的話說：“農村的政治力量的演變也是經濟利益的演變。在農村肯定不是赤貧的人在起作用，而是有經濟利益在支撐的一股力量，在左右著基層的群眾。”也就是說，真正有較大能量的非黨異己力量，并非是赤貧的人，而是有經濟實力的大戶，他們才有左右和組織基層群眾的力量。作為黨的基層干部，現在在農村做工作，不得不依靠大戶，不得不把大戶團結進來，以免他們發展成為更大的異己力量，這是黨的利益所在。同時，依賴大戶還可能有利于自己個人，這是他們的現實選擇。然而，這樣做也產生了一系列的問題。首先，我們黨的意識形態畢竟不是依靠大戶，而是依靠工農基本群眾，而現在在現實的黨建工作中卻變成了依靠大戶，這一組織路線的轉變在黨內外還是會造成一定程度的意識形態緊張。同時，這也不可避免的會造成我們黨與廣大中下等收入的群眾，與弱勢群體進一步疏離。更何況，基層黨組織與大戶的這種緊密結合，很難避免“官員傍大款”、官商勾結等種種弊端，這就有可能使黨群、干群關系產生更多的矛盾。其次，目前農村頭等大戶的利益往往遠遠超過了本地范圍，基層黨組織想依靠他們，但他們卻不用依靠基層黨組織，你想團結他們還團結不了。他們現在對基層黨組織、對本地政務往往采取敬而遠之的態度，但一旦如果他們的利益需要他們回過頭來關心本地的政務，他們左右基層群眾的能力往往比基層黨組織還強。農村的二等大戶還是需要基層黨組織的支持的，所以，他們往往積極參與村務，與基層黨組織關系密切；但如果基層黨組織不能進一步給他們利益，或者他們的利益與基層黨組織或基層黨組織支持的其他大戶發生矛盾時，情況又會如何呢？大戶的日漸增長的經濟實力早晚會轉化為對于政治權利的要求，以在政治上確保他們的經濟利益。這就是為什么基層黨組織的干部一方面在工作中依賴大戶，一方面對他們又有一種矛盾心理。這種微妙的矛盾心理反映了基層黨組織與大戶的關系的微妙現實。綜上所述，中國的農村矛盾很可能在城市而不是在農村自身爆發出來，而在農村地區非體制力量很可能并非圍繞著赤貧人群，而是圍繞著更有經濟實力和組織能力的大戶形成。我們在考慮整個國家的社會穩定問題時，不能對于這兩個可能性產生盲點。三.《村民委員會組織法》已經給農村帶來了巨大的、不可逆轉的變化我們認為，在新的經濟基礎，即市場經濟條件下，在共產黨由革命黨轉變為執政黨的條件下，由村民們民主直選村民委員會，首先在農村推行民主政治，勢在必行。《中華人民共和國村民委員會組織法》的實施無可辯駁的證明了我們黨確實是一個～遠矚，一心為公，真誠地推進人民當家作主的先進政治集團。而《村民委員會組織法》在農村的實施，已經在不聲不響之中給農村、給農民帶來了巨大的、不可逆轉的變化。我們的調查組在此次調查中極為認真地了解和研究了《村民委員會組織法》實施之后，農村究竟發生了些什么情況，農民究竟發生了些什么情況。我們現在可以十分肯定地說，那些聲稱農村基層民主選舉是假的，是由上級政府操控的傀儡戲的說法是錯誤的：在農村基層民主選舉中，特別是在2000年的選舉中，雖然還有這樣那樣的問題，但總的來說，選舉是公正的（但村民們反映，2000年以前的選舉往往是做樣子，往往是由內定的候選人自己去找人“陪選”），村民們真正行使了自己的民主權利。我們現在也可以十分肯定地說，那些認為《村民委員會組織法》實施過早，農民素質過低，自身并不想要民主權利，或者他們要了民主權利之后不會使用，或者會濫用的看法也是錯誤的。我們現在也十分清楚地認識到，黨的基層組織今后在農村開展工作必須適應新的形勢，采用新的工作方法，這就是改變過去主要靠行政命令的做法，不僅要適應民主政治的規則并且應成為運用這些規則的高手，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。我們的調查組對于《村民委員會組織法》實施之后農村情況的總結具體可以歸結為以下幾點。（1）農民十分珍視他們現在獲得的選舉村委會主任和村委會委員的民主權利。我們的調查組在調查中反復問村民和村干部這樣一個問題：你們認為村委會主任是選舉好還是任命好？除了極為個別的一兩個例子，幾乎所有的村民和村干部都斷然回答：選舉好。即使是那些認為選舉仍存在一些問題，選舉出來的村委會主任、村委會并不理想的村民，也都斷然回答，無論如何，選舉都比任命好。我們這次調查的主題是下派村支書的成績。在我們問選舉好還是任命好時，這些下派村支書都是在場的，而且那些請來的村民都是盛贊他們的，即使如此，當我們問道，既然上級下派的村支書很好，為什么不能由上級任命或下派村委會主任時，村民們還是委婉地表示：下派的干部不了解村里的具體情況，村委會主任還是選舉的好。村民們往往很明確地回答：村支書下派好，下派的村支書比原來本村的村支書好，但村委會主任還是要選舉。我們認為，村民們如此一致的回答選舉好說明了兩點：首先，《村民委員會組織法》的實施給了他們切切實實的民主權利，他們感到了有選舉和沒有選舉是不一樣的；其次，他們珍視這種權利。在調查中我們也了解到，村民們參加村委會主任和委員的競選十分踴躍。盡管那些當選的人有時也埋怨現在村務公開了，當村干部是一件吃力不討好的差事，但都認為，想參加競選的人有的是，民選村干部絕不缺乏后備軍。（2）各級地方黨政官員們對于村民們民主直選村民委員會嘖有煩言，但一致認為這一民主進程是不可逆轉的，如果取消村民委員會直選，情況會更糟。我們的調查組就《村民委員會組織法》與市、縣、鄉各級官員廣泛地交換了意見。一般來說，各級地方黨政官員們對于《村民委員會組織法》都有一些看法，認為“超前了”，“農民自私”，“農民們民主權利的意識高漲卻缺乏責任意識”。特別是鄉鎮一級的干部，他們抱怨說，對上，還是老規則，上面的命令一級一級壓下來，對下，卻有了基層民主，他們不能再把命令往下壓，所以他們現在是受夾板氣。然而，當我們問，退回去或者暫緩村民委員會直選行不行，各級黨政官員們卻無一例外地回答：絕對不行。他們認為，第一，農民們已經享受到的民主權利絕不能再收回來，因為農民們不會同意；第二，即使收得回來，農村的情況會更亂，更沒有辦法管理。我們認為，各級地方黨政官員們的農村的民主進程不可逆轉的這種感受真實地反映了農村的現實。尤其是他們并不喜歡這一進程卻仍舊得出了這一進程不可逆轉的結論，這就更說明問題了。實際上，我們在前面對于農村狀況的描述已經說明了再用老辦法來管理廣大的農村地區，管理千千萬萬如此分散的農戶是不可能行得通的。現在是市場經濟了，我們手里還有經濟資源來直接控制千千萬萬分散的農戶嗎？革命時代已過，我們的黨現在是執政黨了，我們再要像革命時代那樣動員我們最基層的黨組織，動員我們的農民黨員，叫他們為了革命事業而無私奉獻，這現實嗎？村級財政已經破產了，要搞公益事業，除非國家掏錢，沒有全體村民的民主決策，錢從哪里來？不搞村民自治，由國家官吏來治理如此廣大的農村地區，治理千千萬萬如此分散的農戶，處理無數瑣碎的事務、糾紛，國家要付出多高的成本？我們有必要把農村所有的矛盾，包括那些極為瑣碎的，都集中到國家頭上，由國家為之承擔責任嗎？村民民主自治，是新時期治理農村的唯一選擇。我們的調查組所走過的福建地區，是搞得比較好的。而那些搞得不那么好的地方則按一些學者的話說，是既沒有民主，也沒有不民主，是真正的失控。這一現實，各級地方黨政官員們認識得很清楚，所以他們即使再

入黨，強化了黨員隊伍的整體素質。從下派村支書的624個村看，受過高中以上教育的黨員人員數從1999年的2246人迅速增加到2001年的3092人，提高了黨員的整體素質。我們的調查組發現，雖然取得了以上這些有目共睹的成績，但南平市下派村支書的工作也有一些有待進一步完善的地方，例如下派村支書素質參差不齊，下派單位對下派村支書的支持力度不完全相同，下派的科技特派員對下派村支書的配合好壞不一，市里各有關經濟科技部門沒有形成對下派村支書進行支持的統一布署，市里對下派村支書的管理和獎罰規定不夠明確細致等。如果能將配套政策進一步明確化制度化，將其納入地方黨建制度之中來，將其納入地方政府的常規工作日程中來，將下派村支書作為一項長期堅持的制度，這對我黨以村黨支部為核心的基層組織建設將具有深遠意義。從下派村支書的工作成績看，面對以市場化和村級民主發展以特征的新形勢和新挑戰，如前所述，黨的村級基層組織仍然有自己廣闊的活動空間：在包產到戶和市場經濟發展中，它是村級公益事業的組織協調者；在村民自治的農村民主政治發展中，它是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的監護者，是村務公開和依法治村的倡導者和維護者；從道義上看，它不與民爭利，能公道地協調處理村里的利益矛盾，代表著絕大多數村民的利益；從黨員隊伍建設上看，它將更高素質的黨員輸入了農村，它積極主動地培養年輕能干的后備力量，將農村最有活力的人群納入黨的隊伍之中。同時，下派村支書也是一個培養我黨農村后備干部的重要環節，它使下派干部受到了農村工作的歷練，學會了與群眾打交道，學會了動員群眾和組織群眾，這對我黨的農村管理也具有重要意義。以村黨支部為核心的黨的基層組織是我黨政權的重要基礎，這個基礎的軟弱癱瘓嚴重影響著黨和國家的長期穩定和發展。改變過去那種村支書本村化的作法，將村支書下派制度化，將年輕的受過大學教育的機關和事業單位的黨員下派任村支書，同時，為下派村支書營造強有力的制度和政策的管理支持環境，是一項十分具有意義的戰略舉措。由于我黨村級黨員普遍受教育水平低下，在短時間內難以從矮子里面拔出將軍，短期的黨校培訓也同樣難以訓練出合適的人才，因此，要強化村黨支部，就要將人才從上面注入基層村黨支部中，以外來的人才帶動本村的黨員發展。將黨和政府支持農村的各種優惠政策和資源，集中通過下派村支書這個管道輸向農村，實實在在提高村支部的服務能力和政治地位，以此強化黨在農村的威信。從下派人才資源來看，雖然經過了多輪機構改革，但我們各級政府和事業單位冗員仍不少，與其讓他們坐辦公室看報紙還領工資，不如讓他們領著原單位的工資到農村去鍛煉，去不斷充實村黨支部。如條件成熟的話，還可以逐漸將當過村支書的履歷作為今后年輕干部提拔的一個先決條件。基于以上思考，建議將下派村支書提升為我黨當前強化村支部基層組織建設的重大戰略舉措，以省、市黨委為組織主體，從省、市、縣選拔年輕黨員，配套有力的干部提拔使用機制和各部門全力支持的經濟科技政策，嚴明獎罰，向國內落后地區的軟弱渙散、癱瘓狀態的后進村、問題村、矛盾村全面下派村支書（幾年前全國曾向約20萬個村下派工作組，我感到范圍還應進一步擴大），將集中在城市里的資金和技術要素下移一部分，通過村支書輸送到農村，提高黨對農村經濟的服務能力；協助村民推進民主自治，保證民主選舉的公正，嚴格執行黨和國家對村級民主的有關法律和規定，保證黨對村民自治民主進程的領導；以依法治村和公正斷事來提升黨在農村的道義力量，將農村年輕有文化有能力的人群吸納進我黨的隊伍之中來，使“三個代表”真正全面落實在村黨支部基層組織的工作之中。

第五篇：關于農村基層政權建設的調研報告

農村基層政權是國家政權的基礎，關于農村基層政權建設的調研報告。這個基礎的動搖，勢必影響到國家的穩定。基于對于這一問題的關心，我們最近赴福建閩北山區的南平市，從農村基層政權建設的角度出發，對該市大規模下派村支書一事進行了為期20天的專題調研。在20天的時間內，調查組先后走訪了6個縣（市），23個村，與市、縣、鄉鎮、村干部和村民近200人進行了交流座談，帶回了20多萬字的資料和調查筆記。在此次調研中，我們的調研組觀察到了一些十分重要的問題。這些問題雖然可以說是從局部調研觀察到的，但也很可能具有普遍性。一.改革開放以來，我國的政權管理機制在村一級出現了斷層改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，隨著毛澤東時代原有的意識形態的逐漸淡出，隨著共產黨從一個革命黨向執政黨的轉變，我們原來的從上到下可以一桿子插到底的政權管理機制，到了村這一級出現了斷層，也就是說，我們黨的方針政策、我們的政權管理機制，乃至經濟生活，從上到下，到鄉鎮一級形成一個循環體，而村級以下的廣大農民自己形成一個循環體，這兩個循環體基本不銜接，形成了斷層。形成這一斷層的最主要原因有以下三點。（1）農村經濟基礎所發生的巨大變化是其根本原因。可以說，“斷層”是農村從計劃經濟向市場經濟轉軌的必然結果。計劃經濟之后，農村聯產承包責任到戶之后，廣大農民市場經濟化的程度是最高的，上級政權對于農民的生產活動所發揮的影響越來越小，農民在經濟生活上對于上級政權的依賴越來越小。因此，從經濟生活上說，農民的循環體與鄉鎮以上政權循環體的銜接之處越來越少，甚至與村黨支部的關系都越來越少。過去，管理村里的資產和組織生產和分配，是村黨支部的主要職能和權力來源，而隨著包產到戶和市場經濟的發展，村民逐漸有了自己的經濟支配權，多數村黨支部，乃至鄉、鎮政府，已找不到自己在市場經濟中的位置和空間，不知道還能幫助村民干些什么；而村民們看他們則往往是“吃冤枉”（即貪污腐敗）的一小撮。關于農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設所帶來的挑戰，我們在后面還有更為詳細的敘述。（2）農村基層黨組織的潰散是其重要原因。我們黨從革命黨向執政黨轉變是一個歷史發展的必然過程，革命時代高度熱烈的意識形態的消退也是一個無可避免的歷史發展過程。而由于我們沒有及早認識到這一發展過程，所以就沒能及早采取有效措施延緩和制止農村基層黨組織的潰散。在我們的調查組先后走訪的6個縣（市），23個村中，只有兩個村黨員的平均年齡低于50歲，其余的都超過50歲，甚至接近60歲；南平市委組織部提供的南平市624個下派村黨員平均年齡也接近50歲。許多村子，除了復退軍人帶回幾個黨員之外，多年沒有自己發展過黨員，因為黨員干部把入黨看成獲得特權的機會，所以他們要極力壟斷這種特權，不肯讓更多的人加入進來。黨員乃至村支書的年紀老、文化程度低、素質差、致富靠腐敗，即使是在農村這樣相對落后的地區，他們也很難稱得上是先進生產力和先進文化的代表，更談不上代表廣大農民群眾。值得指出的是，農村基層黨組織潰散不是南平市獨有的現象，如山西省，農村黨員、干部隊伍也存在著嚴重的老化現象。山西全省的農村黨員、干部中，50歲以上的黨員占到黨員總數的55.7％，大多數村的黨支部書記年齡在55歲以上；初中以下文化程度的占到了74.5％。利用組織手段實現黨員、干部隊伍的年輕化、知識化也許并不是一件太難的事，比如說，由組織部門發個文件，把黨員、干部隊伍的年輕化、知識化作為一項重要指標來抓。但黨員、干部隊伍在自然狀態下的潰散絕不僅僅是作為現象表現出來的老化和文化程度低，黨組織的缺乏戰斗力乃至潰散絕不是可以由組織部門的一紙命令解決的。（3）其他勢力，包括宗教、家族等民間非政府力量，乃至與腐敗官員結合的黑社會勢力已經形成，它們對于農村社會的影響逐步壯大。從上述三個形成“斷層”的最主要原因看，第一個原因將隨著市場經濟的存在而長期存在，農民自發、自組織的循環體相對獨立于鄉鎮以上政權循環體是市場經濟存在的必然結果，我們已經不可能像計劃經濟時代那樣，什么都一竿子插到底了，在新的經濟基礎條件下，我們必須以新的方法處理農村的基層政權問題。第二個原因，則是我們應該努力解決的，這就是抓好農村的黨建工作，把真正代表先進文化和先進生產力，代表廣大農民群眾的人吸收到黨組織里來。至于第三個原因，除了與腐敗官員結合的黑社會勢力必須予以堅決打擊之外，我們的黨作為執政黨，必須學會與宗教、家族等民間非政府力量和睦相處，在這個基礎上加以引導和駕馭。二.農村經濟基礎的變化給農村基層政權建設帶來了新的挑戰前面所說的改革開放以來，“農村經濟基礎所發生的巨大變化”除了意味著農村經濟從計劃體制向市場經濟轉變、農村生產效率提高、農民收入提高，這些巨大的成就之外，還有著一些關系到政權鞏固的其他方面的具體表現。這些表現主要有：村，乃至鄉、鎮財政基本上破產；大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大戶手中集中；黨在處理與大戶的關系時面臨十分微妙的局面。（1）村，鄉、鎮財政基本上破產。我們的調查組走過的鄉村，幾乎無一例外是這個情況。村負債基本在幾十萬元，鄉、鎮負債則在幾百萬元(李川：1998年的統計，南平鄉一級平均負債399萬，村級平均負債39萬)。南平市624個下派村村集體負債在2億元左右，相當于這些村三年的村集體收入。這些債務主要是欠農村信用社的，也有欠干部、農民或其他人的。要解決村，鄉、鎮財政的困境，靠從農民手上收取更多的費用是不現實的，只能從村集體經濟汲取，而村集體經濟正面臨著最后一次瓜分。這次最后的瓜分可以帶來較大的一次性收入（反映在南平市624個下派村集體資產情況調查表上的數字是2001年這624個村的村集體收入比正常年景的6500萬元左右突然多了1500萬元左右），但此后怎么辦？幾乎是無法可想。村集體經濟必須分戶經營。因為村集體經濟控制在少數素質不高的村干部手中，造成經營無方、貪污腐敗橫行，成為黨群、干群矛盾的焦點，是農民集體上訪的主要原因。農民們希望盡快把村集體資產分戶經營或拍賣后分錢。村集體經濟的分戶經營勢在必行，但分掉之后，又產生了一系列的新問題。首先，村提留和鄉統籌實際上很難直接從農民手中收取，過去主要是依靠村集體經濟墊付，或者靠糧站扣繳。現在村集體經濟沒有了，糧食購銷辦法也改變了，村提留和鄉統籌就沒有辦法收取了。當我們的調查組問到這個問題將來怎么辦時，基層干部們都說：沒什么辦法，我們只能寄希望于稅費改革，即我們不再承擔收取村提留和鄉統籌的任務，改由穿制服的國家稅務部門人員收稅，然后返還給我們一部分，作為村，鄉、鎮財政的開支。這是基層干部的希望，但從國家的角度看，村，鄉、鎮基層政權收取這些費用尚且如此困難，由國家來直接面對千千萬萬的農戶收稅，恐怕成本會更高。其次，農村基層干部的權威進一步降低，農村公益事業的開支現在必須以民主的方式，征得大多數農民的同意才有可能進行。再次，村，鄉、鎮負債的償還恐怕更無著落。這就又引出了一個農村信用社的問題：農村信用社吸收的存款來自于農戶，如果農戶要求提款，信用社如何償還？這會不會成為新的群體性事件的緣由？需要指出的是，我們的調查組所調查的福建省南平市，應該是全國農村中情況較好的。該地區自然資源豐富，人口壓力不大，有大量的集體山林可以用來搞“集體林改革”，即分戶經營，使村財政得到最后的一次性較大收入。其他自然資源稟賦較差的地區恐怕連這個條件都沒有。（2）大量農民拋棄土地流入城市，土地迅速向大戶手中集中。在目前中國農村，一般農戶的小規模土地經營幾乎無利可圖。所以，農民們將土地流轉出去，青壯年、有一點文化的人都流向城市謀生，農村只留下“389961部隊”（即婦女、老人和兒童）。土地的大規模流轉的必然結果是土地向大戶手中迅速集中。在我們的調查組走訪的一些村莊，村中幾家大戶經營的土地規模一般是每戶幾百畝。有些農村問題的專家反對土地使用權的流轉，認為土地不僅僅是生產資料，而且是農村社會保障體系的一部分。但我們認為，如果農戶的小規模土地經營無利可圖，那么，土地也起不到農村社會保障體系的作用；另一方面，在現在的市場經濟條件下，想依靠行政命令乃至法律手段來制止土地使用權的流轉是不現實的，農民們也不認為不讓土地使用權流轉是在幫助他們、保障他們，而認為這是在限制他們、妨礙他們；況且，土地的大規模經營確實帶來了更高的效率。然而，在這一過程中，所謂“先富帶后富”僅僅一種理想而已：市場經濟的邏輯是追求利潤的最大化，先富只有在帶后富對自己有利的情況下才會帶后富，這個前提卻并不是總能夠成立的，如果先富帶后富對自己不利，先富當然就不會去帶什么后富。在這里，任何道德說教，樹榜樣之類都是沒有什么用處的。一般農民拋棄土地，土地向大戶手中集中的一個必然結果就是農村人口，特別是有活力的農村人口向城市的大規模流動。這本是現代化的一個必然趨勢，有利于經濟發展，有利于現代化，但這個趨勢的另一個含義就是農村的矛盾，將來有可能并不是直接在農村——留在農村的人們本來就沒有指望務農能給他們帶來什么生活保障，而是在城市爆發出來，由流入城市的一、兩億農民爆發出來——如果他們在城市的生存發生困難，他們的家鄉農村并沒有能夠保障他們生存的生計在等著他們；而農村則由于前面所說的政權管理機制的“斷層”，起著非體制力量的蓄水池、庇護所的作用。（3）黨在處理與大戶的關系時面臨十分微妙的局面。我們的調查組在與市、縣、鄉鎮、村的干部們談話時，感到這些黨的基層干部對于大戶有一種微妙的矛盾態度。一方面，我們訪談的幾乎所有干部，坦率地說，都認為黨建工作的基本點就在于團結大戶、依靠大戶。一位縣委組織部長總結的三句話非常鮮明：把黨員培養成致富能人，把致富能人培養成黨員，把致富黨員培養成干部。其他人沒有作如此鮮明的總結，但基本都是同一個意思。另一方面，有些黨的干部，特別是比較上層的黨的干部，又感到大戶對于黨的基層組織來說，是一種異己的力量，按他們的話說：“農村的政治力量的演變也是經濟利益的演變。在農村肯定不是赤貧的人在起作用，而是有經濟利益在支撐的一股力量，在左右著基層的群眾。”也就是說，真正有較大能量的非黨異己力量，并非是赤貧的人，而是有經濟實力的大戶，他們才有左右和組織基層群眾的力量。作為黨的基層干部，現在在農村做工作，不得不依靠大戶，不得不把大戶團結進來，以免他們發展成為更大的異己力量，這是黨的利益所在。同時，依賴大戶還可能有利于自己個人，這是他們的現實選擇。然而，這樣做也產生了一系列的問題。首先，我們黨的意識形態畢竟不是依靠大戶，而是依靠工農基本群眾，而現在在現實的黨建工作中卻變成了依靠大戶，這一組織路線的轉變在黨內外還是會造成一定程度的意識形態緊張。同時，這也不可避免的會造成我們黨與廣大中下等收入的群眾，與弱勢群體進一步疏離。更何況，基層黨組織與大戶的這種緊密結合，很難避免“官員傍大款”、官商勾結等種種弊端，這就有可能使黨群、干群關系產生更多的矛盾。其次，目前農村頭等大戶的利益往往遠遠超過了本地范圍，基層黨組織想依靠他們，但他們卻不用依靠基層黨組織，你想團結他們還團結不了。他們現在對基層黨組織、對本地政務往往采取敬而遠之的態度，但一旦如果他們的利益需要他們回過頭來關心本地的政務，他們左右基層群眾的能力往往比基層黨組織還強。農村的二等大戶還是需要基層黨組織的支持的，所以，他們往往積極參與村務，與基層黨組織關系密切；但如果基層黨組織不能進一步給他們利益，或者他們的利益與基層黨組織或基層黨組織支持的其他大戶發生矛盾時，情況又會如何呢？大戶的日漸增長的經濟實力早晚會轉化為對于政治權利的要求，以在政治上確保他們的經濟利益。這就是為什么基層黨組織的干部一方面在工作中依賴大戶，一方面對他們又有一種矛盾心理。這種微妙的矛盾心理反映了基層黨組織與大戶的關系的微妙現實。綜上所述，中國的農村矛盾很可能在城市而不是在農村自身爆發出來，而在農村地區非體制力量很可能并非圍繞著赤貧人群，而是圍繞著更有經濟實力和組織能力的大戶形成。我們在考慮整個國家的社會穩定問題時，不能對于這兩個可能性產生盲點。三.《村民委員會組織法》已經給農村帶來了巨大的、不可逆轉的變化我們認為，在新的經濟基礎，即市場經濟條件下，在共產黨由革命黨轉變為執政黨的條件下，由村民們民主直選村民委員會，首先在農村推行民主政治，勢在必行。《中華人民共和國村民委員會組織法》的實施無可辯駁的證明了我們黨確實是一個高瞻遠矚，一心為公，真誠地推進人民當家作主的先進政治集團。而《村民委員會組織法》在農村的實施，已經在不聲不響之中給農村、給農民帶來了巨大的、不可逆轉的變化。我們的調查組在此次調查中極為認真地了解和研究了《村民委員會組織法》實施之后，農村究竟發生了些什么情況，農民究竟發生了些什么情況。我們現在可以十分肯定地說，那些聲稱農村基層民主選舉是假的，是由上級政府操控的傀儡戲的說法是錯誤的：在農村基層民主選舉中，特別是在2000年的選舉中，雖然還有這樣那樣的問題，但總的來說，選舉是公正的（但村民們反映，2000年以前的選舉往往是做樣子，往往是由內定的候選人自己去找人“陪選”），村民們真正行使了自己的民主權利。我們現在也可以十分肯定地說，那些認為《村民委員會組織法》實施過早，農民素質過低，自身并不想要民主權利，或者他們要了民主權利之后不會使用，或者會濫用的看法也是錯誤的。我們現在也十分清楚地認識到，黨的基層組織今后在農村開展工作必須適應新的形勢，采用新的工作方法，這就是改變過去主要靠行政命令的做法，不僅要適應民主政治的規則并且應成為運用這些規則的高手，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。我們的調查組對于《村民委員會組織法》實施之后農村情況的總結具體可以歸結為以下幾點。（1）農民十分珍視他們現在獲得的選舉村委會主任和村委會委員的民主權利。我們的調查組在調查中反復問村民和村干部這樣一個問題：你們認為村委會主任是選舉好還是任命好？除了極為個別的一兩個例子，幾乎所有的村民和村干部都斷然回答：選舉好，調查報告《關于農村基層政權建設的調研報告》。即使是那些認為選舉仍存在一些問題，選舉出來的村委會主任、村委會并不理想的村民，也都斷然回答，無論如何，選舉都比任命好。我們這次調查的主題是下派村支書的成績。在我們問選舉好還是任命好時，這些下派村支書都是在場的，而且那些請來的村民都是盛贊他們的，即使如此，當我們問道，既然上級下派的村支書很好，為什么不能由上級任命或下派村委會主任時，村民們還是委婉地表示：下派的干部不了解村里的具體情況，村委會主任還是選舉的好。村民們往往很明確地回答：村支書下派好，下派的村支書比原來本村的村支書好，但村委會主任還是要選舉。我們認為，村民們如此一致的回答選舉好說明了兩點：首先，《村民委員會組織法》的實施給了他們切切實實的民主權利，他們感到了有選舉和沒有選舉是不一樣的；其次，他們珍視這種權利。在調查中我們也了解到，村民們參加村委會主任和委員的競選十分踴躍。盡管那些當選的人有時也埋怨現在村務公開了，當村干部是一件吃力不討好的差事，但都認為，想參加競選的人有的是，民選村干部絕不缺乏后備軍。（2）各級地方黨政官員們對于村民們民主直選村民委員會嘖有煩言，但一致認為這一民主進程是不可逆轉的，如果取消村民委員會直選，情況會更糟。我們的調查組就《村民委員會組織法》與市、縣、鄉各級官員廣泛地交換了意見。一般來說，各級地方黨政官員們對于《村民委員會組織法》都有一些看法，認為“超前了”，“農民自私”，“農民們民主權利的意識高漲卻缺乏責任意識”。特別是鄉鎮一級的干部，他們抱怨說，對上，還是老規則，上面的命令一級一級壓下來，對下，卻有了基層民主，他們不能再把命令往下壓，所以他們現在是受夾板氣。然而，當我們問，退回去或者暫緩村民委員會直選行不行，各級黨政官員們卻無一例外地回答：絕對不行。他們認為，第一，農民們已經享受到的民主權利絕不能再收回來，因為農民們不會同意；第二，即使收得回來，農村的情況會更亂，更沒有辦法管理。我們認為，各級地方黨政官員們的農村的民主進程不可逆轉的這種感受真實地反映了農村的現實。尤其是他們并不喜歡這一進程卻仍舊得出了這一進程不可逆轉的結論，這就更說明問題了。實際上，我們在前面對于農村狀況的描述已經說明了再用老辦法來管理廣大的農村地區，管理千千萬萬如此分散的農戶是不可能行得通的。現在是市場經濟了，我們手里還有經濟資源來直接控制千千萬萬分散的農戶嗎？革命時代已過，我們的黨現在是執政黨了，我們再要像革命時代那樣動員我們最基層的黨組織，動員我們的農民黨員，叫他們為了革命事業而無私奉獻，這現實嗎？村級財政已經破產了，要搞公益事業，除非國家掏錢，沒有全體村民的民主決策，錢從哪里來？不搞村民自治，由國家官吏來治理如此廣大的農村地區，治理千千萬萬如此分散的農戶，處理無數瑣碎的事務、糾紛，國家要付出多高的成本？我們有必要把農村所有的矛盾，包括那些極為瑣碎的，都集中到國家頭上，由國家為之承擔責任嗎？村民民主自治，是新時期治理農村的唯一選擇。我們的調查組所走過的福建地區，是搞得比較好的。而那些搞得不那么好的地方則按一些學者的話說，是既沒有民主，也沒有不民主，是真正的失控。這一現實，各級地方黨政官員們認識得很清楚，所以他們即使再不喜歡村民委員會直選，也并不同意從直選退回去，甚至不同意暫緩《村民委員會組織法》的實施。（3）農民們并不濫用他們的民主權利，他們“有數”，懂得怎樣行使自己的民主權利。前面已經說過，各級地方黨政官員對于村民的權利責任意識仍持有一定程度的懷疑，但同時他們也相當一致的反映，農民心里“有數”。這具體表現在農民尊重和服從國家對于他們的一些根本性要求。至少在我們的調查組所走過的地區，農民不愿意交村提留和鄉統籌，他們認為這些錢都會被貪官污吏糟踐掉，但對于交公糧和計劃生育都沒有什么抗拒，基本上消除了我們對于村民民主自治是否會影響到國家對于農民的一些根本性要求，尤其是計劃生育這個基本國策的貫徹執行的擔憂。各級地方黨政官員們也反映，除了一些個別的情況，大多數被選舉出來的村委會主任和村委會，對于黨的領導表現出合作的態度。有幾種對于農民是否能夠行使好他們的民主權利的懷疑。其中之一是賄選。然而，賄選這個問題很好解決：只要保證秘密劃票，賄選就會成為一件得不償失的事，不會有多少人去搞。另外一個是宗族勢力操縱選舉。這樣的事例肯定是有的，如競選中有“不為例，只為家族爭口氣”之類的口號，但這類事例往往被夸大了。我們的調查組所看到的情況是宗族勢力操縱選舉的現象并不明顯，小姓當選的比例很高。據村干部和村民介紹，村民們往往故意選那些沒有宗族勢力作背景的人，因為這樣的人往往不太敢搞以權謀私。從這一點我們也可以看出，村民們對于自己的利益有著較為清醒的認識，同一宗族這個因素并不能蓋過利益的因素。村民們很清楚，他們要選的是代表他們利益的人，至于同姓不同姓沒有太大的重要性。實際情況是，在那些不能真正實現公正的民主選舉的地方，不健康勢力才有膨脹的趨勢。不健康勢力既是不能真正實現公正的民主選舉的因，也是果。從選舉結果看，黨委組織部門的工作人員也承認，村民們選出來的村委會主任和村委會委員一般說來比村黨支書和村黨支部成員的受教育程度高、年紀輕、能力強。（4）各級地方黨政官員，特別是面對農村現實的第一線官員，逐步適應了民主政治的規則，并且正在成為運用這些規則的高手，完全能夠在民主政治的框架下，在法治的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。在我們的調查組走過的地區，處理與村民自治有關的事務的機構一般是黨委的組織部門。我們的印象是，負責處理這方面事務的干部的素質、政策水平高于其他部門的干部。他們已經學會了不是依靠簡單的命令，而是在民主與法制的框架下，依靠黨、團、婦聯等組織，發動和組織群眾，搞競選、啟動罷免程序等，把自己的人選選上去，把那些拒不與黨組織合作，鬧事的刺頭選下去。幾十年來，我們的黨一直處于不受挑戰的執政地位，這樣一個地位所帶來的一個負面結果就是我們黨的干部長期得不到政治斗爭的的鍛煉，意志消沉了，脫離群眾了，能力退化了。令人欣慰的是，我們恰恰在農村地區看到了經受住鍛煉的基層黨政干部。他們不得不面對基層民主政治的考驗，不得不以比過去高得多的政策水平、發動和組織群眾的能力，在民主與法制的框架下貫徹黨的方針政策，實現黨的意志。包括那些對于農村基層民主嘖有煩言的干部們也表示：黨組織畢竟是強大的，他們有充分的信心在民主政治的游戲規則下貫徹好黨的方針政策，實現黨的意志，最多是比過去直接下命令麻煩一些。那就還是讓我們黨的干部麻煩一些吧，讓他們在農村基層民主政治中先鍛煉一下。民主政治是不可阻擋的歷史潮流，我們黨將來會迫切需要一批具有較強的運用民主政治規則的能力的干部。農村基層民主恰恰能夠為我黨培養這樣一批干部，迫使黨的干部在政治競爭中振作起來，學會如何密切聯系群眾，提高自己的戰斗能力，這樣一個過程能夠起到其他任何辦法都起不到的健全黨的肌體的作用。所以，我們的黨不能遷就一些黨員干部對于農村基層民主的懶惰、畏難情緒，而要有意識地把他們推到農村基層民主政治中去鍛煉，學會在民主政治中游泳。通過在農村地區的調查，我們認為，我們的黨不必害怕民主政治，我們的黨完全有能力在民主政治的框架下貫徹自己的方針政策，實現自己的意志。農村地區的民主實踐是一個很好的開端。（5）黨組織對于選舉出來的村委會主任和村委會起到了監督和制衡的作用。民主選舉只是民主政治的一個部分。除了民主選舉，還有民主監督、民主決策和民主管理，還有權力的制衡。民主選舉并不能保證被選舉出來的領導人不以權謀私，對于被選舉出來的領導人的監督和制衡必須是日常的。在當今農村的現實情況下，誰有力量對村委會主任和村委會進行日常的監督和制衡呢？只有村黨支部和上級黨組織。我們看到的是，基層黨組織正是這樣做的。基層黨組織是村務公開、村民民主理財等規章制度的制定者，也是村民實施民主監督、民主決策和民主管理的主要組織者。應該說，基層黨組織自發地在農村基層民主進程中找到了自己的位置，這就是幫助村民推進和完善基層民主，協助他們實現有效的自治。我們認為，黨應該把基層黨組織自發找到的這個定位明確下來，要求黨的基層干部在推進和完善農村基層民主，協助村民實現有效的自治方面發揮積極作用；同時防止基層黨政干部為了自己工作方便，甚至為了以權謀私方便而以種種借口破壞農村基層民主——這樣做有可能符合某些干部的個人利益，卻絕不符合黨的整體利益。（6）村民民主自治是在農村地區建立秩序的唯一選擇，在農村已經不存在其它健康的自組織資源。我們在前面已經講了，要想在農村地區恢復過去計劃經濟時代一竿子插到底的治理形式，由于經濟基礎和政治現實的巨大變化已經是不可能了，農村地區的村民自治勢在必行。那么，除了民主選舉之外，中國農村還有沒有可能實行其他形式的自治呢？一些學者認為村民選舉是“自上而下的民主賜予”，因而靠不住，他們認為：“中國農村的自治，需要利用傳統的自組織資源”。我們認為，除了民主選舉之外，中國的農村已經不存在其他健康的“自組織資源”。我們的調查組所走過的閩北山區，由于其獨特的地理、歷史條件，應該是傳統資源保留得比較多的地區。即使在這樣一個地區，1949年的革命，100年來的現代化進程，特別是改革開放以來的市場經濟，已經從根本上改變了農村和農民的面貌。由于城市對于農村的人才資源的汲取，農村已經不再可能出現一個傳統的鄉紳階層這個“傳統的自組織資源”的核心要素。在我們的調查組走過的6個縣（市），23個村，我們的調查組只碰上了一個家在農村的大專畢業生，就是這個唯一的大專畢業生，主要也是在外跑生意。農村的子弟，只要是考上了學（哪怕只是中專），當上了干部，經上了較大的商，就絕不會再回到鄉村居住。他們即使暫時回到鄉村，也只是為了獲取某種資源，而絕不會像過去的鄉紳那樣，真正把鄉村當成自己的家去悉心建設。在我們的調查組走過的地區，唯一還保留著些少傳統文化的影子的，是順昌縣的謨武村。這個村子是宋朝理學大師程頤的高足楊時和游酢的子孫的聚居地。這個村子自1980年代發起評選“四榜”，即“成材榜”、“功德榜”、“好樣榜”和“能人榜”，體現了中國傳統文化的價值觀。然而，南平市在其他鄉村推行謨武的“四榜”評選則全然沒有任何效果，所有的其他村莊缺乏謨武的傳統文化積淀，硬搞“四榜”評選，則只能是流于形式，沒有任何人理睬，沒有任何意義。即使是在謨武，“四榜”評選雖然在村中一些文化老人的主持下搞得有聲有色，但僅僅是這點傳統文化資源就可以起到“傳統的自組織資源”的作用嗎？回答是否定的。中國的農民也不再像傳統的農民那樣，對于長輩，對于權威，對于官員還有什么敬畏了。在我們的調查組訪談的時候，農民駁斥官員的情況比比皆是。總而言之，經過了這100多年來中國社會的幾度滄桑巨變，中國農民頭腦中殘留的傳統也已經很少了。斷言中國的農村、中國的農民幾千年來沒有什么變化，指望回到中國的傳統道路上去，依賴“傳統的自組織資源”實現中國農村的自治的學者們缺乏對于中國農村和中國農民最起碼的了解，缺乏對于現代中國最起碼的了解。在當今中國農村，拋開了民主選舉，確實還有一些“自組織資源”，那就是不健康的宗族勢力和黑社會，而絕非一些學者理想中的具有儒家傳統的宗族和鄉紳。即使是在中國農村地區，儒家傳統資源是指望不上的，無論是從哪個角度，出于什么動機，都指望不上了。對于這一點，我們的黨和我們的“新儒家”學者都應該有一個清醒的認識。四.南平市下派村支書加強農村基層政權建設的經驗值得推廣2000年6月，福建南平市委、市政府針對村黨支部軟弱渙散、黨群干群關系緊張、村民集體上訪次數和人數急劇上升（從624個村的統計看，從1997年的村民上訪人數1956人增加到1999年的4456人）的情況，做出了大規模下派村支書的決定。他們從市、縣、鄉三級黨政機關和事業單位中選派624名優秀后備干部到行政村擔任黨支部書記。剛開始，許多人對此不以為然，認為不過就是新一輪的下派工作隊，起不到多少作用。但隨著此項工作深入持久地堅持了下去，效果卻慢慢顯現了出來。在下派村支書的村，村支部能力明顯改善，凝聚力和戰斗力得到迅速強化，村級民主自治的各項法律和規章得以建全，下派村經濟發展停滯的狀況開始被打破，黨群干群關系得到了迅速緩解（下派村支書的624個村，10人以上集體上訪人次從1999年的95次減為2001年的44次，集體上訪人數由1999年的4456人減為2001年的972人）。我們的調查組發現，南平市下派村支書的做法與過去下派工作組有許多不同之處，正是這些不同之處使他們取得了良好的效果。南平市委和市政府的領導認為，過去的村黨支部之所以工作渙散，引發的黨群矛盾大，主要是因為村支書是本村人，有自己的農活要干，不愿分心管理黨務村務，他們的利益在村里，與民爭利的事難以避免，村支書的整體素質不高，村民不服。下派村支書則有助于克服這些問題。下派時間一定三年，下派村支書成了村里唯一專職的村務和黨務人員；村支書帶薪下派，不增加村里的負擔；下派村支書不是本村人，不參與村里的家族和派系爭斗，不在村里與民爭利，能超越村里的家族和自然村間的利益矛盾，更公平地處理利益糾紛；他們的都受過大專以上教育，見過世面，更懂法律，文化知識素質遠遠高過當地村支書；他們的關系多見識廣，更能從上級政府經濟和科技部門為村里爭取到項目和資金。南平市委、市政府為鼓勵村支書放心工作，還為村支書下派配套了其它政策條件：下派村支書在原單位的職位保留，有成績的優先提拔使用；除原單位工資外，還發一筆補貼；原單位有責任對下派村支書的村提供項目和資金的扶持，實現全市資源重心下移的目標；向下派村支書的村派出225名科技特派員，支持下派村支書的工作，幫助村里提高種養技術水平，調整經濟結構；向下派村支書較集中的鄉鎮派出流通助理和金融助理，協調下派村支書村里的農產品流通和農村小額貸款事宜等。經過二年多的實踐，下派村支書在下派單位、科技特派員、流通助理、金融助理的統一幫助下，取得了很大成績。從經濟上看，由于他們普遍給村民帶來了經濟實惠（道路、學校、自來水、有線電視、引進種養新品種、技術培訓等），取得了村民的信任；從政治上看，下派村支書成了村民與村民委員會矛盾的調解人和村民委員會的監督者，他們完善了村務公開和民主監督的規章制度，動員廣大村民對村民委員會進行約束和監督，使《村民委員會組織法》規定的村民民主權利真正落在了實處，黨支部成了民主的守護人，推進了村級民主政治建設。從道義上看，他們在村里沒有利益糾紛，不與民爭利，給村民帶來實惠，公正地處理村里的矛盾，取得了道義的形象。他們動員群眾，取消了村里一些的封建落后的迷信陋習，將先進的文化生活方式帶入了農村，取得了村民的支持。調查中有的村民說：“共產黨三次好，第一次是土改，第二次是聯產承包責任制，第三次是三個代表。下派村支書帶來了三個代表。”從素質上看，下派支書都受過中專以上教育，而且他們下派后，心無芥蒂，積極發展受過高中以上教育的年輕能人入黨，強化了黨員隊伍的整體素質。從下派村支書的624個村看，受過高中以上教育的黨員人員數從1999年的2246人迅速增加到2001年的3092人，提高了黨員的整體素質。我們的調查組發現，雖然取得了以上這些有目共睹的成績，但南平市下派村支書的工作也有一些有待進一步完善的地方，例如下派村支書素質參差不齊，下派單位對下派村支書的支持力度不完全相同，下派的科技特派員對下派村支書的配合好壞不一，市里各有關經濟科技部門沒有形成對下派村支書進行支持的統一布署，市里對下派村支書的管理和獎罰規定不夠明確細致等。如果能將配套政策進一步明確化制度化，將其納入地方黨建制度之中來，將其納入地方政府的常規工作日程中來，將下派村支書作為一項長期堅持的制度，這對我黨以村黨支部為核心的基層組織建設將具有深遠意義。從下派村支書的工作成績看，面對以市場化和村級民主發展以特征的新形勢和新挑戰，如前所述，黨的村級基層組織仍然有自己廣闊的活動空間：在包產到戶和市場經濟發展中，它是村級公益事業的組織協調者；在村民自治的農村民主政治發展中，它是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的監護者，是村務公開和依法治村的倡導者和維護者；從道義上看，它不與民爭利，能公道地協調處理村里的利益矛盾，代表著絕大多數村民的利益；從黨員隊伍建設上看，它將更高素質的黨員輸入了農村，它積極主動地培養年輕能干的后備力量，將農村最有活力的人群納入黨的隊伍之中。同時，下派村支書也是一個培養我黨農村后備干部的重要環節，它使下派干部受到了農村工作的歷練，學會了與群眾打交道，學會了動員群眾和組織群眾，這對我黨的農村管理也具有重要意義。以村黨支部為核心的黨的基層組織是我黨政權的重要基礎，這個基礎的軟弱癱瘓嚴重影響著黨和國家的長期穩定和發展。改變過去那種村支書本村化的作法，將村支書下派制度化，將年輕的受過大學教育的機關和事業單位的黨員下派任村支書，同時，為下派村支書營造強有力的制度和政策的管理支持環境，是一項十分具有意義的戰略舉措。由于我黨村級黨員普遍受教育水平低下，在短時間內難以從矮子里面拔出將軍，短期的黨校培訓也同樣難以訓練出合適的人才，因此，要強化村黨支部，就要將人才從上面注入基層村黨支部中，以外來的人才帶動本村的黨員發展。將黨和政府支持農村的各種優惠政策和資源，集中通過下派村支書這個管道輸向農村，實實在在提高村支部的服務能力和政治地位，以此強化黨在農村的威信。從下派人才資源來看，雖然經過了多輪機構改革，但我們各級政府和事業單位冗員仍不少，與其讓他們坐辦公室看報紙還領工資，不如讓他們領著原單位的工資到農村去鍛煉，去不斷充實村黨支部。如條件成熟的話，還可以逐漸將當過村支書的履歷作為今后年輕干部提拔的一個先決條件。基于以上思考，建議將下派村支書提升為我黨當前強化村支部基層組織建設的重大戰略舉措，以省、市黨委為組織主體，從省、市、縣選拔年輕黨員，配套有力的干部提拔使用機制和各部門全力支持的經濟科技政策，嚴明獎罰，向國內落后地區的軟弱渙散、癱瘓狀態的后進村、問題村、矛盾村全面下派村支書（幾年前全國曾向約20萬個村下派工作組，我感到范圍還應進一步擴大），將集中在城市里的資金和技術要素下移一部分，通過村支書輸送到農村，提高黨對農村經濟的服務能力；協助村民推進民主自治，保證民主選舉的公正，嚴格執行黨和國家對村級民主的有關法律和規定，保證黨對村民自治民主進程的領導；以依法治村和公正斷事來提升黨在農村的道義力量，將農村年輕有文化有能力的人群吸納進我黨的隊伍之中來，使“三個代表”真正全面落實在村黨支部基層組織的工作之中。