第一篇：(政府與國有企業合作)論城市基礎設施建設中政府與國有企業的雙贏合作

論城市基礎設施建設中政府與國有企業的雙贏合作

隨著宜昌市建設現代化特大城市步伐的進一步加大和我區城市骨架規模擴張的日益凸顯，我區經濟社會發展已經步入快速發展的快車道和跨越式發展的關鍵時期。國有企業作為我市經濟的重要力量，加強與猇亭的合作，既是我市國有企業加快自身發展的需要，也是實現國有企業與地方經濟優勢互補、共同發展的需要。猇亭要抓住宜昌重要經濟增長極和沿江工業龍頭的雙重機遇，主動積極地與國有大型企業加強溝通，尋求合作，以好項目、大項目的實施來促進猇亭經濟社會的跨越發展。

黨的十七屆五中全會明確提出,“國有企業是我國國民經濟的支柱?！比珪€指出“國有經濟需要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全的行業,自然壟斷的行業,提供重要公共產品和服務的行業,以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業?！北疚囊跃哂泄嫘?、基礎性特征的城市基礎設施建設為例,探討相關領域內的政府、市場和國有企業之間的合作共贏。

一、我區城市基礎設施建設概況 1、2012年實施情況。2012年城市基礎設施建設項目總投資136443.51萬元，截止目前，已完成投資71989.93萬元。

道路建設方面，全年計劃開工建設22條道路，總長31.5公里，總投資100954.72萬元。目前已有迎賓大道、張家灣路等18條道路開工，完成投資52690.74萬元，金嶺路（民主路—亞元路）、桐嶺路（迎賓大道—正大路）、車站路（先鋒一路—張家灣路）、民悅路（先鋒一路—廉租房）等4條道路正在進行前期工作，預計年內開工建設。

生態景觀建設方面，2012年主要實施了后山路、桃子沖路、金猇路口、南玻圍墻外等綠化工程，綠化工程總投資1348.38萬元，目前已完成投資359.64萬元。

公共服務設施建設方面，文體活動中心、六泉湖市民活動中心、七里新村搬遷居民活動中心、污水處理廠等項目進展順利，政務中心已完成規劃方案及初步設計，古老背、云池、虎牙便民服務中心等工程已開工建設。公共服務設施項目總投資33702.91萬元，目前已完成投資18939.56萬元。2、2013年建設計劃。2013年基礎設施建設的總體思路是：以科學發展觀為指導，圍繞未來五年“建成區面積達到50平方公里，人口達到20萬人”的目標，按照“對接伍家、輻射白洋、配套園區、帶動周邊”的總體要求，結合猇亭區城市建設實際，進一步完善城市功能，提升園區承載，改善生態環境，服務民生需求。2013年計劃新開工道路14條，道路總長29.3公里；計劃新開工生態景觀工程10項，綠化面積共70.31萬平方米；計劃進行舊城改造工程3項。以上工程總投資120278.61萬元。

二、城市基礎設施建設的特點和運行規則

城市基礎設施作為全社會公共事業的重要組成部分,是整個社會發展生產、滿足人民生活質量的基本保證。城市基礎設施的概念主要包含以下兩個方面:一是公共設施。包括電力、電信、自來水、衛生設施與排污、固體廢棄物的收集與處理、管道煤氣、公共交通等;二是公共工程。包括城市內與城市間道路、港口、水路、機場等建設工程。城市基礎設施具有基礎性、公益性、微利性、壟斷性等特點。首先,城市基礎設施項目,尤其是大型市政公用項目,是著眼于為城市經濟生活及城市居民生活提供基礎性的服務平臺及手段。其次,絕大部分城市基礎施項目經濟效益較差而社會效益較高,即項目本身基本上不產生現金流量,或雖產生少量現金流收入,但遠不足以彌補其成本及費用支出,最終產生負的現金流量。再次,由于城市基礎設施建設項目投資規模巨大、資金回收期長(或根本沒有回收機制),因此往往采用一些特定的經營模式,如項目管理、BOT等等。城市基礎設施建設一直以來是政府投資和政府政策起主要作用的領域,在項目建設及經營上一般由政府色彩濃厚的,具有不同程度壟斷性質的國有公用事業企業所控制。城市基礎設施供給不足,或服務跟不上,現象上表現為交通堵塞、環境污染等,實質上則會造成經濟效率低下,發展停滯,以及生活質量惡劣等。如何加大基礎設施的有效供給,使基礎設施發揮出最大效用,是世界各國政府當前普遍研究和關注的問題。國外發達國家及我國已有的經驗已證明,加快城市基礎設施建設和經營體制改革,走商業化經營之路不失為一條增大供給、提高效率以及改善服務的有效途徑。

三、城市基礎設施建設改革的方向———商業化經營 商業化與市場化有著密切的聯系。商業化的表征是盈利,市場化的表征是競爭。所謂基礎設施的商業化經營是指在項目投資、建設和經營的全過程中引進市場機制和競爭機制。對于政府而言,商業化經營意味著多元化的、市場化的投資,這不僅有助于減輕政府的財政負擔、分散投資風險,更重要的是可以明確政府、投資方與經營方的責任,加強項目的監督和管理,從而全面提高基礎設施產業的建設和經營效率。國內外的理論與實踐表明,強化市場機制是與政府放松管制,防止壟斷及增加私營成分密切關聯的一組經濟范疇,但又不能孤立看待單個經濟范疇的含義。商業化經營的核心是在基礎設施部門打破壟斷,引入競爭機制,創造“有效競爭”的市場環境,私有化顯然不是達到這一目標的唯一途徑。相反,國外許多經驗已表明,由于政府體制改革滯后,使得商業化和私有化的預期效果并不理想。另外,從價格來看,商業化經營也不等同于基礎設施產品和服務的不斷漲價。我國基礎設施產品、服務價格和收費水平偏低,是一個有待解決的難題。在基礎設施商業化經營過程中,價格調整不可避免。但商業化經營的結果決不是基礎設施產品和服務的輪番漲價,恰恰相反,技術的改進、運營的科學和高效可以進一步改進服務并降低成本。

四、今后改革的幾個方面

國有企業在城市基礎建設中是可以大有作為的,關鍵在于體制和機制的創新,使企業運行符合經濟規律,提高效率。今后的改革可考慮分為兩個層面,一是政府的改革,重點是政企分離,改革體制,完善市場環境;一是相關類國有企業自身的改革創新,重點是明確目標,調整經營機制和管理流程,提高運行效率。

1.完善政府管理體制,確定新型的政企關系。從管理體制來看,城市基礎設施建設改革的首要問題是政府管理職能轉變的問題,政府職能轉變的核心是實現政企分離,這主要是指政府主管部門和從事相關業務的國有企業的脫鉤。從適宜新型的基礎設施商業化經營的需要,政企分離的第一層涵義是明確政府管制新職能;制定更加全面的、公開的和非歧視性的“游戲規則”;實施監督并為服務的提供者確定目標、計劃和執行責任下放。某些基礎設施經營企業的業務活動具有自然壟斷性質(如水、電、煤氣等),他們在運行中會產生一種扭曲分配效率的潛在可能性,即這些企業有可能利用市場壟斷力量,通過制定壟斷價格提供較低的服務質量以取得壟斷利潤。這就需要政府采取必要的管制措施來規范和約束企業的市場行為。而對于企業,實行政企分離后,企業要以追求利潤最大化為經營目標(實際上是條件約束下的利潤最大化,如契約管理、合同管理等)。政企分離的第二層涵義是建立政府和國有企業的新型資產關系。要通過授權經營的形式,將政府行使的國有資產出資人的部分權力授給集團或大型公司行使,進一步明確和規范政府與集團及大型公司的職責和權限,建立和完善國有資產經營責任制度。今后,基礎設施建設領域里的國有企業主要分三類,一是投資性企業,成為項目公司的主體或發起者;二是項目工程管理公司,承擔建設總承包的角色;三是具體施工企業。第三類企業,國有資本將逐布退出,重點發展第一和第二類國有企業。

2.營造市場競爭環境。市場競爭環境,也就是各種所有制企業能夠在同樣的規則之下展開公平競爭的環境。這樣的環境有利于吸引民間資本(含外資)更多地介入基礎領域,也有利于促進國有企業競爭力的提高。當前,營造城市基礎設施領域的市場競爭環境主要包括以下幾個方面:一是明確的市場準入制度。政府要根據中國對世貿組織的承諾以及我們的實際狀況,明確公布城市基礎領域對外(包括對民間資本)開放的范圍,哪些鼓勵哪些限制,應該有明確的市場準入規定。對項目的補貼或相關優惠等政策措施應公開、透明,歡迎各類企業來參與,政府要變企業所有制政策為產業發展政策。二是嚴格的市場退出制度。這主要針對傳統的一些國有企業,經營不善的國有企業要按照市場規律退出市場,沒有市場退出機制和市場清除制度,就不會有優勝劣汰,只會有不講成本不講效益的惡性競爭。競爭性產業的此類事例比比皆是,基礎領域也不例外。建立嚴格的市場退出制度是政府營造城市基礎設施建設市場環境重要舉措之一。三是建立信用機制。過去,我國投融資體。制存在著一個在市場經濟國家不成其為問題的嚴重問題,就是企業普遍缺乏信用觀念和信用機制,城市基礎設施投資也不例外。從根源來講,這也是起源于過去政企不分。國有企業由于承擔了部分政府功能而模糊了其作為市場經濟中一個不同企業的身份,通常的現象是基礎設施領域國有企業的行為自覺或不自覺的將自己作為政府機關的延伸,于是政府的信譽遞延為企業的信譽。不徹底改變這種狀況,不僅對政府形象和國有企業發展不利,也會干擾相關領域的市場經濟秩序。

3.分類經營,規范競爭。由于不同類型的城市基礎設施資產在自然壟斷程度、消費的公共屬性、成本回收的制約因素和外延效益的重要性等方面具有不同的特性,這決定了不同類型的資產其商業化經營在程度上的差異。針對這個特點,我們可以將城市基礎設施資產按企業化運作程度劃分成以下四類:第一類:純公益性項目,產出服務無償提供,不僅沒有投資盈利,就連日常經營費用和維修費用也要從外部補充。如生態、環保、防洪排澇、城市道路等項目。第二類:低收費項目,產出服務雖有收益,但未必能夠補償日常經營費用和維修費用,投資基本無法回收,更無法盈利。如城市排水、基礎灌溉等項目。第三類:一般收費項目,營業收入補償經營費用有余,但只能部分地實現投資回收,因此難以靠自身積累來完成更新性質的投資。如城市供水、供氣、地鐵等。第四類:能夠全部回收投資、而且能夠產生資本積累的項目,如特定的收費公路及橋隧、獨立電廠電站等。從以上分類可以看出,城市基礎建設在可經營性方面有較大差異,基礎設施的商業化和競爭的程度要比人們通常想象的更加廣泛。某些公共服務業務,如長途電信服務、城市客運服務或固體廢棄物的收集,一旦脫離了其他相關的活動,就能由市場提供。而對那些純粹公益性項目,既沒有收費機制的項目(如城市綠化),可以通設立財政償債基金等措施,人為構造“償還機制”,以引進商業競爭機制,提高項目的運行效率。

4.設立特殊企業法人。眾所周知,西方國家也存在“國有企業”,控制著由政府投資及政府政策嚴格控制的資產。政府管理機構通常是行業主管部門、財政部門或專門的管理機構。設立國有控股公司管理國有企業是許多國家經常采取的方式,這樣可以緩沖政府的政治干預,有效協調決策,提高企業管理水平,得到合作的規模效益,最大程度地降低投資風險及資金成本等。但是,國有控股公司的規模不宜過于龐大,總部人員少而精干,管理層次分明,則易于提高管理效益。另外一個值得關注的動向是,這些國有大型控股公司自八十年代后期以來已越來越多地采用資本運作的方式與民間企業混合參股投資,以提高效益。當然,對行使公共服務職能的國有企業,西方國家政府所行使的權限明顯高于對私營企業的干預與管理,實行特殊法人制度。因此,借鑒發達市場經濟國家經驗,我國在公共基礎設施領域投資或運作的國有企業(即第二種類型的企業)可以探索實行特殊法人體制的國有企業運作模式。所謂特殊,就是指政府與這類企業有著特殊的關系,這種關系紐帶的強度要大于政府與一般競爭性國有企業,更要大于政府與其他所有制企業,因為企業運作時要兼顧政府戰略或規劃意圖。如政府作為股東或控股股東,通過股東大會或通過直接派員進入公司的領導機構董事會、監事會,行使以下職權:參與制定和修正公司章程;任免董事會成員;批準年度財務報表和股利分配;聘請審計機構;審查實績;批準預算;批準重大的投資計劃等等。5.實施契約化管理。對公共服務性企業,西方國家政府還針對企業的特殊情況進行特殊的契約管理。例如日本東京地鐵系統,政府根據地鐵年度運營的實際狀況,與地鐵公司簽訂財政補貼合約。這實際上既是政府的公益事業預算管理,本身又是企業資本金增資管理的一部分,合約內明確在何種責、權、利情形下由政府向地鐵補貼運營費用,超出部分便不予照顧,從而強化了政府對企業的財務約束。韓國、法國政府也主張在基礎設施建設方面,政府與企業之間構造一種契約關系,而不是監管關系。因此合同制成為其國家處理政府與國有企業的關系的主要形式。合同主要是針對公共事業或具有壟斷性的國有大型企業或企業集團,對企業管理者的短期與長期經營業績給予評估,使企業員工的獎勵與工作業績掛鉤,并定期向社會公布企業業績排序結果。因此,我們在探索對城市基礎設施領域國有企業進行管理時,除進行股權管理外,還應實行契約管理方式,通過合同和事先的契約管理和約束企業。當然,這種政府與企業的契約不同于政府與競爭性行業民營企業間的契約,后者是粗約的,因為企業必須及其靈活地滿足市場需求,而前者則因其面對的市場相對穩定,且投資巨大,合同內容比較具體,經過了精心規劃與設計。

第二篇：改制國有企業與房地產公司合作協議

協 議 書

甲方：大連神風集團有限公司

乙方：大連DMS房地產開發有限公司

鑒于：

1、甲方系被列入大連市搬遷改造企業計劃，被列入2008年企業轉制單位之一；

2、甲方擁有位于大連市甘井子區華東路200號、占地5萬平方米、建筑面積15萬平方米的土地使用權和房屋所有權；

3、甲方目前經營困難，無力獨自完成企業轉制工作，也無法繼續經營管理上述土地和房屋，決定邀請乙方合作，并由乙方經營管理上述土地和房屋；

4、乙方決定協助甲方的企業轉制工作、經營管理上述土地和房屋，并在甲方搬遷后，自行辦理土地和規劃等審批手續，將上述土地用于房地產開發；

雙方就合作一事達成以下協議：

一、合作方式

1、乙方擬向甲方投資8000萬元人民幣，但最終以甲方出讓上述土地所得為準，乙方最終投資總額應等于上述土地出讓后甲方全部所得。

2、乙方投資款用于甲方辦理企業轉制、償還銀行貸款、安置職工等，在上述土地出讓后以土地出讓金分成及補償金等形式轉給甲方。

3、在支付投資款之前，乙方應先行借給甲方資金3000萬元人民幣用于安置職工，支付時間為本協議簽訂后三日內一次性支付完畢。

4、作為乙方投資的回報，甲方將位于大連市甘井子區華東路200號、占地5萬平方米、建筑面積15萬平方米的土地使用權和房屋交由乙方經營和管理，但乙方應當向甲方交納一定的經營管理費用。

二、雙方權利義務

（一）甲方權利義務

1、甲方負責清理上述土地和房屋內的物資，清理完畢后將土地和房屋交由乙方經營管理，交付時間為。

2、上述土地和房屋交付前其上所負擔的債務由甲方承擔，交付后新產生的債務由乙方承擔、經營管理過程中所產生的問題由乙方負責解決。

3、甲方輔助乙方辦理上述土地用于房屋開發等事宜的手續。

4、對于乙方的3000萬元借款，甲方每年應當向乙方支付利息，支付方式為以乙方應交納的經營管理費用直接抵扣。乙方經營管理終止后或者甲方還款后（以發生時間在先的為準），甲方無需再向乙方支付利息。

5、甲方上述土地和房屋如所得超過8000萬元的，超出部分甲方收取40％。

（二）乙方權利義務

1、乙方不對甲方企業轉制后享有任何股東或者出資者的權益。

2、乙方在經營管理上述土地和房屋過程中，每年應當向甲方支付100萬元人民幣的費用。

3、甲方上述土地和房屋出讓所得超過8000萬元的，超出部分乙方收取60％。

4、乙方負責上述土地用于房地產開發的前期工作，到相關部門辦理搬遷改造的前期規劃和掛牌轉讓手續。

三、借款的返還

1、甲方在收到上述土地全部出讓所得后，當日即應將3000萬元人民幣借款返還給乙方。

2、如遇到政府對甲方搬遷改造政策調整或者其他法律法規和政策變化導致上述土地用途發生重大變化，或者因為甲方自身經濟糾紛導致甲方不能搬遷改造實現房地產開發目的，乙方有權解除本協議、退出經營管理上述土地和房屋，并向甲方收回借款人民幣3000萬元。

四、其他約定

1、本協議未盡事宜由雙方共同協商簽訂補充協議，補充協議具有同等法律效力。

2、本協議一式六份，甲乙雙方各執三份，自雙方簽字蓋章后生效。

甲方：（蓋章）乙方：（蓋章）

法定代表人：法定代表人：

（或負責人）（或負責人）

本文檔由遼寧（大連）添贏律師事務所王偉律師提供

聯系電話：***QQ：289756007

第三篇：城市投資建設抓好與政府合作機會

關注城市建設，瞄準投資機會

伴隨著中國經濟的迅猛發展，中國城市化建設不斷推進，投資城市建設已經成為投資者關注的目標。一個優秀的城市讓市民創造城市文化，讓企業創造城市財富，而政府來創造城市環境。城市建設離不開政府籌集資金。

2011年，中國建設報指出：中國城市建設要在堅持政府投入的同時，創新機制，發揮市場配置資源的基礎性作用，調動社會各方投入的積極性，實現城市建設投融資主體的多元化和融資方式的多樣化，變政府包建為多方共建，變政府獨資為多方籌資。嘉良基金未來的投資方向將不斷推進與政府的合作關系。及時關注、國家對城市建設實施的財政政策，把握重大機遇，精心參與設計有關城市建設項目，爭取更多的國家政策城市建設投資。

第四篇：政府與銀行全面合作協議

XXXXXX縣XXXX縣人民政府 XXXXXX銀行股份有限公司

金融合作協議

二○一二年八月

為深入貫徹落實科學發展觀，全面落實“314”總體部署，推動XXXX縣國有經濟不斷發展壯大，促進經濟持續發展和社會和諧穩定，XXXXXX市XXXX縣人民政府（以下簡稱“縣政府”）和XXXXXX銀行股份有限公司（以下簡稱“XXXXXX銀行”）就加強“十二五”時期全面合作協商達成一致意見。

第一章 合作原則

第一條 按照相互支持、合作共贏的原則，圍繞XXXX縣“十二五”經濟社會發展目標，通過規劃先行、政策引導、融資推動，營造良好的投資環境、金融環境、縣場環境，促進縣域企業做強做優，建設極具活力、支撐力和帶動力的一流企業，為XXXX縣經濟社會發展做出新的更大貢獻。

第二章 合作目標

第二條 以強化銀政、銀企關系為核心，建立良好的信用環境、制度環境、市場環境和執法環境為關鍵，切實加快誠信體系建設、大力改善政務服務、完善金融發展激勵機制。

縣政府支持XXXXXX銀行在縣屬企業發展過程中發揮主力銀行作用；在符合國家法律法規和相關政策的前提下，對XXXXXX銀行業務發展給予組織協調和政策支持。

XXXXXX銀行將提供優質的綜合金融服務，并聯合其他金融機構以組建銀團等方式組織和引領社會資金，為縣屬企業在基

建設項目、產業發展融資項目、工業園區建設及轄內企業、工業企業、礦產和能源開發項目、成長型中小企業、再就業及微小企業、工業園區建設和農村城鎮化建設等經濟社會發展項目。

在符合國家政策、監管規定和內部管理允許的范圍內，XXXXXX銀行將以貸款及理財、信托等其他融資方式的優化組合，支持縣政府所屬企業多渠道融資。通過提供人民幣和外匯多個品種、不同期限的信貸產品，包括流動資金貸款、固定資產貸款、技術改造貸款、園區土地及廠房按揭貸款、項目融資、供應鏈產品、國際業務產品等一攬子業務。

2012年至2014年三年間，累計提供不超過XXXX億元信貸融資，在符合國家產業政策、人行銀監等監管政策條件下，我行信貸政策實行差別化管理，給予貸款資金優先支持。

第六條 服務支持

縣政府承諾積極協助XXXXXX銀行開展轄區內銀企業務，協調其在轄區內企業單位（如：新進招商引資單位）的賬戶開立、代發工資、保險公司和其它銀行的委托代理等金融業務，優先推薦給甲方辦理。并將縣級建設項目資本金和農民工保障金代收、醫療保險金、住房基金、土地出讓金、教育基金管理等優先交給甲方辦理，優先考慮甲方代發行政事業單位津補貼和兌付拆遷項目安臵費，同時積極推薦乙方轄區內經營實體企業在甲方開立帳戶，并通過該帳戶辦理結

簽約地點：

第五篇：政府與社會資本合作相關政策法規規章

政府與社會資本合作相關政策法規規章合集

2018.05.30

目錄 財政部《關于印發<地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法>的通知》.....................................................................................3 財政部關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知.......................................................................................7 財政部關于印發《PPP 物有所值評價指引（試行）》的通知...15 國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》.....................21 財政部發出 PPP 總動員—全面解讀《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》.................................................27 財政部關于印發《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》.............................................................................................31 國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》.........................................................................................................47 國家發展改革委《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》.............................................................53 國家發展改革委關于印發《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知.....................................................59 財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》.........................................................................................67 關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知(財金[2016]91 號)..........................................71 財政部關于印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知.............................................................................................74 國家發展改革委辦公廳關于印發《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發行指引》的通知.................................................82 財政部《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》.............................................................................................86 財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》.........................................................................89

國資委《關于加強中央企業 PPP 業務風險管控的通知》.......93 國家發展改革委《關于加快運用 PPP 模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》.....................................................................97 國家發展改革委辦公廳財政部辦公廳《關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力嚴格防范地方債務風險的通知》...............101 財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》...........................................................................104 文化和旅游部 財政部《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》...................................................................108 財政部《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》.......................................................................114

財政部《 關于印發< < 地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法> > 的通知 》

財預〔2014〕351 號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）：

為進一步加強地方政府性債務管理, 做好地方政府存量債務納入預算管理相關工作，根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號），財政部制定了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，現印發給你們，請認真貫徹執行。

附件：地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法

財政部

2014 年 10 月 23 日

附件

地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法

第一條 為貫徹落實《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號，以下簡稱《意見》），做好地方政府存量債務納入預算管理清理甄別工作，制定本辦法。

第二條 清理甄別工作的目的，是清理存量債務，甄別政府債務，為將政府債務分門別類納入全口徑預算管理奠定基礎。

第三條 本辦法所指存量債務是指截至 2014 年 12 月 31 日尚未清償完畢的債務。

第四條 清理甄別工作由地方政府統一領導、財政部門具體牽頭、部門單位各負其責。

第五條 地方各級政府要結合清理甄別工作，認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）

模式的項目，要大力推廣 PPP 模式，達到既鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務并獲取合理回報，又減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設的目的。

第六條 清理甄別工作按照先清理、后甄別的順序開展。

第七條 清理工作由地方政府性債務存量的舉借單位（以下簡稱債務單位）具體負責，主管部門和財政部門審核把關。債務單位應與債權人共同協商確認，根據合同逐筆核對債務明細數據。對核對無誤的債務數據，債務單位要根據審計口徑確定的地方政府負有償還責任的債務、地方政府負有擔保責任的債務及地方政府可能承擔一定救助責任的債務分類填報，經主管部門審核匯總報送財政部門。其中：

（一）2013 年全國政府性債務審計確定的截至 2013 年 6月 30 日的各筆債務，其截至 2014 年 12 月 31 日債務數據根據審計結果及地方政府性債務管理系統（以下簡稱債務系統）統計的債務增減變化額填報。

（二）2013 年 6 月 30 日后新發生的各筆債務，其截至 2014年 12 月 31 日債務根據債務系統統計數據及審計口徑填報。

第八條 財政部門審核匯總各主管部門上報的債務數據，凡與審計結果或審計口徑不一致的，應退回債務單位重新核實填報。

第九條 對按照政府性債務審計結果、審計口徑填報的地方政府性債務存量有爭議的，爭議雙方提出解決方案及依據，經同級審計部門出具審計意見后，報同級政府確定。

第十條 清理工作要嚴格按照《意見》精神，明確政府和企業的責任，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。清理后確需將地方政府負有擔保責任或可能承擔一定救助責任的債務劃轉地方政府負有償還責任的債務的，按照“權責利相一致”的原則，相應的資產、收入或權利等也應一并劃轉。

第十一條 甄別工作由財政部門牽頭負責。財政部門商有關部門對地方政府負有償還責任的存量債務進行逐筆甄別。其中:

（一）通過 PPP 模式轉化為企業債務的，不納入政府債務。

（二）項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的，甄別為一般債務。如義務教育債務。

（三）項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現風險內部化的，甄別為專項債務。如土地儲備債務。

（四）項目有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務，其他部分列入專項債務。

第十二條 地方各級政府要統計本級政府可償債財力、可變現資產等情況，并測算政府一般債務和專項債務的債務率。凡債務率超過預警線的地區，必須做出書面說明并經政府主要負責人簽字確認。

第十三條 地方各級政府要全面統計鎖定截至《意見》發文日（9 月 21 日）的在建項目。在建項目要優先通過 PPP 模式推進，確需政府舉債建設的，要客觀核算后續融資需求。

第十四條 地方各級政府要以 2013 年政府性債務審計確定的截至 2013 年 6 月 30 日融資平臺公司名單為基礎，結合 2013年 7 月 1 日至 2014 年 12 月 31 日本級融資平臺公司增減變化情況，統計本級融資平臺公司名錄。

第十五條 各部門、各單位負責人對本部門、本單位清理統計結果簽字確認。財政部門負責人對本級政府存量債務甄別結果簽字確認。政府主要負責人按財政管理級次對本地區清理甄別結果及各項統計情況簽字確認。

第十六條 地方各級財政部門匯總本地區清理甄別結果，由同級審計部門出具審計意見并經同級政府批準后逐級上報，省級財政部門應于 2015 年 1 月 5 日前上報財政部。各項統計情況隨清理甄別結果一同報送。

第十七條 地方各級政府要嚴格按照國務院批準的政府存量債務，鎖定政府一般債務、專項債務余額。各級政府要將鎖定后的政府存量債務情況及時向同級人大或其常委會報告，并按照預算公開有關要求及時向社會公開。

第十八條 地方各級政府要及時將政府存量債務分類納入預

算管理。具體辦法另行制定。

第十九條 財政部將各地清理甄別結果抄送審計署，各級財政部門將本級清理甄別結果抄送同級審計部門，作為今后相關審計工作重要參考。組織財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專員辦事處核查各地報送數據，對虛增政府存量債務的，相應核減地方政府債券發行規模，并追究相關責任人責任。

第二十條 本辦法自下發之日起實施。

第二十一條 本辦法由財政部負責解釋。

財政部 關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證 指引》的通知

財金[2015]21 號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：

根據《國務院關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60 號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76 號）和《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113 號），為有序推進政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱 PPP）項目實施，保障政府切實履行合同義務，有效防范和控制財政風險，現印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》。請遵照執行。

附件：政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引

財政部

2015 年 4 月 7 日 附件：

政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引

第一章 總則 第一條 根據《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45 號）、《國務院關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60 號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76 號）和《財政部關于印發

政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113 號）等有關規定，制定本指引。

第二條 本指引所稱財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱 PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后財政支出的影響，為 PPP 項目財政管理提供依據。

第三條 開展 PPP 項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規范 PPP 項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現 PPP 可持續發展。

第四條 財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制 PPP 項目財政支出規模。

第五條 財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”?！巴ㄟ^論證”的項目，各級財政部門應當在編制預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用 PPP 模式。

第六條 各級財政部門（或 PPP 中心）負責組織開展行政區域內PPP 項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責匯總統計行政區域內的全部 PPP 項目財政支出責任，對財政預算編制、執行情況實施監督管理。

第七條 財政部門（或 PPP 中心）應當會同行業主管部門，共同開展 PPP 項目財政承受能力論證工作。必要時可通過政府采購方式聘請專業中介機構協助。

第八條 各級財政部門（或 PPP 中心）要以財政承受能力論證結論為依據，會同有關部門統籌做好項目規劃、設計、采購、建設、運營、維護等全生命周期管理工作。

第二章 責任識別

第九條 PPP 項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。

第十條 股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資

本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。

第十一條 運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。

第十二條 風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。

第十三條 配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據項目實施方案合理確定。

第三章 支出測算

第十四條 財政部門（或 PPP 中心）應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對項目全生命周期內財政支出責任分別進行測算。

第十五條 股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：

第十六條 運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。

對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各現值）、運營成本和合理利潤。計算公式為：

對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各現值）、運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。計算公式為：

n 代表折現年數。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數。

第十七條 折現率應考慮財政補貼支出發生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。

第十八條 合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。

第十九條 在計算運營補貼支出時，應當充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響。

第二十條 PPP項目實施方案中的定價和調價機制通常與消費物價指數、勞動力市場指數等因素掛鉤，會影響運營補貼支出責任。在可行性缺口補助模式下，運營補貼支出責任受到使用者付費數額的影響，而使用者付費的多少因定價和調價機制而變化。在計

算運營補貼支出數額時，應當充分考慮定價和調價機制的影響。

第二十一條 風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果 PPP 合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應為扣除該等風險賠款金額的凈額。

比例法。在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。

情景分析法。在各類風險支出數額可以進行測算、但出現概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行“基本”、“不利”及“最壞”等情景假設，測算各類風險發生帶來的風險承擔支出。計算公式為：

概率法。在各類風險支出數額和發生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數作為變量，根據概率分布函數，計算各種風險發生帶來的風險承擔支出。

第二十二條 配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：

第四章 能力評估

第二十三條 財政部門（或 PPP 中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總全部已實施和擬實施的 PPP 項目，進行財政承受能力評估。

第二十四條 財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據 PPP 項目預算支出責任，評估 PPP 項目實施對當前及今后財政支出的影響;行業和領域均衡性評估，是根據 PPP 模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域 PPP 項目，防止某一行業和領域 PPP 項目過于集中。

第二十五條 每一全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過 10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

第二十六條 鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區，采取 PPP 模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建 PPP 項目規模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。

第二十七條 在進行財政支出能力評估時，未來一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。

第二十八條 “通過論證”且經同級人民政府審核同意實施的PPP 項目，各級財政部門應當將其列入 PPP 項目目錄，并在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。

第二十九條 在 PPP 項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP 中心）應當對合同進行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內容調整導致財政支出責任出現重大變化。財政部門要嚴格按照合同執行，及時辦理支付手續，切實維護地方政府信用，保障公共服務有效供給。

第五章 信息披露

第三十條 省級財政部門應當匯總區域內的項目目錄，及時向財政部報告，財政部通過統一信息平臺（PPP 中心網站）發布。

第三十一條 各級財政部門（或 PPP 中心）應當通過官方網站及報刊媒體，每年定期披露當地 PPP 項目目錄、項目信息及財政支出責任情況。應披露的財政支出責任信息包括：PPP 項目的財政支出責任數額及預算安排情況、財政承受能力論證考慮的主要因素和指標等。

第三十二條 項目實施后，各級財政部門（或 PPP 中心）應跟蹤了解項目運營情況，包括項目使用量、成本費用、考核指標等信息，定期對外發布。

第六章 附則

第三十三條 財政部門按照權責發生制會計原則，對政府在PPP 項目中的資產投入，以及與政府相關項目資產進行會計核算，并在政府財務統計、政府財務報告中反映；按照收付實現制會計原則，對 PPP 項目相關的預算收入與支出進行會計核算，并在政府決算報告中反映。

第三十四條 本指引自印發之日起施行。

附：

PPP 項目財政承受能力論證工作流程圖

財政部 關于印發《 PPP 物有所值評價指引（試行）》的通知

財金[2015]167 號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：

為推動政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱 PPP）項目物有所值評價工作規范有序開展，我們立足國內實際，借鑒國際經驗，制訂了《PPP 物有所值評價指引(試行)》。由于實踐中缺乏充足的數據積累，難以形成成熟的計量模型，物有所值定量評價處于探索階段，各地應當依據客觀需要，因地制宜地開展物有所值評價工作。施行過程中的問題和建議，請及時反饋我部。

財政部

2015 年 12 月 18 日

附件：

PPP 物有所值評價指引（試行）

第一章 總則

第一條 為促進 PPP 物有所值評價工作規范有序開展，根據《中華人民共和國預算法》、《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42 號）等有關規定，制定本指引。

第二條 本指引所稱物有所值（Value for Money，VfM）評價是判斷是否采用 PPP 模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。

第三條 物有所值評價應遵循真實、客觀、公開的原則。

第四條 中華人民共和國境內擬采用 PPP 模式實施的項目，應在項目識別或準備階段開展物有所值評價。

第五條 物有所值評價包括定性評價和定量評價?，F階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定量評價可作為項目全生命周期內風險分配、成本測算和數據收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據。

第六條 應統籌定性評價和定量評價結論，做出物有所值評價結論。物有所值評價結論分為“通過”和“未通過”?！巴ㄟ^”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用 PPP 模式。

第七條 財政部門（或 PPP 中心）應會同行業主管部門共同做好物有所值評價工作，并積極利用第三方專業機構和專家力量。

第二章 評價準備

第八條 物有所值評價資料主要包括：（初步）實施方案、項目產出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產的歷史資料、新建或改擴建項目的（預）可行性研究報告、設計文件等。

第九條 開展物有所值評價時，項目本級財政部門（或 PPP中心）應會同行業主管部門，明確是否開展定量評價，并明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等基本要求。

第十條 開展物有所值定量評價時，項目本級財政部門（或PPP 中心）應會同行業主管部門，明確定量評價內容、測算指標和方法，以及定量評價結論是否作為采用 PPP 模式的決策依據。

第三章 定性評價

第十一條 定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標。

第十二條 全生命周期整合程度指標主要考核在項目全生命周期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環節能否實現

長期、充分整合。

第十三條 風險識別與分配指標主要考核在項目全生命周期內，各風險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配。

第十四條 績效導向與鼓勵創新指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，是否落實節能環保、支持本國產業等政府采購政策，能否鼓勵社會資本創新。

第十五條 潛在競爭程度指標主要考核項目內容對社會資本參與競爭的吸引力。

第十六條 政府機構能力指標主要考核政府轉變職能、優化服務、依法履約、行政監管和項目執行管理等能力。

第十七條 可融資性指標主要考核項目的市場融資能力。

第十八條 項目本級財政部門（或 PPP 中心）會同行業主管部門，可根據具體情況設置補充評價指標。

第十九條 補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示范性等。

第二十條 在各項評價指標中，六項基本評價指標權重為80%，其中任一指標權重一般不超過 20%；補充評價指標權重為 20%，其中任一指標權重一般不超過 10%。

第二十一條 每項指標評分分為五個等級，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對應分值分別為 100~81、80~61、60~41、40~21、20~0 分。項目本級財政部門（或 PPP 中心）會同行業主管部門，按照評分等級對每項指標制定清晰準確的評分標準。

第二十二條 定性評價專家組包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家，以及行業、工程技術、項目管理和法律方面專家等。

第二十三條 項目本級財政部門（或 PPP 中心）會同行業主管部門組織召開專家組會議。定性評價所需資料應于專家組會議

召開前送達專家，確保專家掌握必要信息。

第二十四條 專家組會議基本程序如下：

（一）專家在充分討論后按評價指標逐項打分，專家打分表見附件；

（二）按照指標權重計算加權平均分，得到評分結果，形成專家組意見。

第二十五條 項目本級財政部門（或 PPP 中心）會同行業主管部門根據專家組意見，做出定性評價結論。原則上，評分結果在 60 分（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。

第四章 定量評價

第二十六條 定量評價是在假定采用 PPP 模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下，通過對 PPP 項目全生命周期內政府方凈成本的現值（PPP 值）與公共部門比較值（PSC 值）進行比較，判斷 PPP 模式能否降低項目全生命周期成本。

第二十七條 PPP 值可等同于 PPP 項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21 號）及有關規定測算。

第二十八條 PSC 值是以下三項成本的全生命周期現值之和：

（一）參照項目的建設和運營維護凈成本；

（二）競爭性中立調整值；

（三）項目全部風險成本。

第二十九條 參照項目可根據具體情況確定為：

（一）假設政府采用現實可行的、最有效的傳統投資方式實施的、與 PPP 項目產出相同的虛擬項目；

（二）最近五年內，相同或相似地區采用政府傳統投資方式實施的、與 PPP 項目產出相同或非常相似的項目。

建設凈成本主要包括參照項目設計、建造、升級、改造、大修等方面投入的現金以及固定資產、土地使用權等實物和無形資產的價值，并扣除參照項目全生命周期內產生的轉讓、租賃或處

置資產所獲的收益。

運營維護凈成本主要包括參照項目全生命周期內運營維護所需的原材料、設備、人工等成本，以及管理費用、銷售費用和運營期財務費用等，并扣除假設參照項目與 PPP 項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。

第三十條 競爭性中立調整值主要是采用政府傳統投資方式比采用 PPP 模式實施項目少支出的費用，通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、有關稅費等。

第三十一條 項目全部風險成本包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21 號）第二十一條及有關規定測算。

政府自留風險承擔成本等同于 PPP 值中的全生命周期風險承擔支出責任，兩者在 PSC 值與 PPP 值比較時可對等扣除。

第三十二條 用于測算 PSC 值的折現率應與用于測算 PPP值的折現率相同，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21 號）第十七條及有關規定測算。

第三十三條 PPP 值小于或等于 PSC 值的，認定為通過定量評價；PPP 值大于 PSC 值的，認定為未通過定量評價。

第五章 評價報告和信息披露

第三十四條 項目本級財政部門（或 PPP 中心）會同行業主管部門，在物有所值評價結論形成后，完成物有所值評價報告編制工作，報省級財政部門備案，并將報告電子版上傳 PPP 綜合信息平臺。

第三十五條 物有所值評價報告內容包括：

（一）項目基礎信息。主要包括項目概況、項目產出說明和績效標準、PPP 運作方式、風險分配框架和付費機制等。

（二）評價方法。主要包括定性評價程序、指標及權重、評分標準、評分結果、專家組意見以及定量評價的 PSC 值、PPP值的測算依據、測算過程和結果等。

（三）評價結論，分為“通過”和“未通過”。

（四）附件。通常包括（初步）實施方案、項目產出說明、可行性研究報告、設計文件、存量公共資產的歷史資料、PPP項目合同、績效監測報告和中期評估報告等。

第三十六條 項目本級財政部門（或 PPP 中心）應在物有所值評價報告編制完成之日起 5 個工作日內，將報告的主要信息通過 PPP 綜合信息平臺等渠道向社會公開披露，但涉及國家秘密和商業秘密的信息除外。

第三十七條 在 PPP 項目合作期內和期滿后，項目本級財政部門（或 PPP 中心）應會同行業主管部門，將物有所值評價報告作為項目績效評價的重要組成部分，對照進行統計和分析。

第三十八條 各級財政部門（或 PPP 中心）應加強物有所值評價數據庫的建設，做好定性和定量評價數據的收集、統計、分析和報送等工作。

第三十九條 各級財政部門（或 PPP 中心）應會同行業主管部門，加強對物有所值評價第三方專業機構和專家的監督管理，通過 PPP 綜合信息平臺進行信用記錄、跟蹤、報告和信息公布。省級財政部門應加強對全省（市、區）物有所值評價工作的監督管理。

第六章 附則

第四十條 本指引自印發之日起施行，有效期 2 年。

國務院 《 關于加強地方政府性債務管理的意見 》

國發〔2014〕43 號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為加強地方政府性債務管理，促進國民經濟持續健康發展，根據黨的十八大、十八屆三中全會精神，現提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。

（二）基本原則。

疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。

分清責任。明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。

規范管理。對地方政府債務實行規?？刂?，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一。

防范風險。牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。

穩步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩健。在規范管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。

二、加快建立規范的地方政府舉債融資機制

（一）賦予地方政府依法適度舉債權限。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。

（二）建立規范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

（三）推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

（四）加強政府或有債務監管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。

三、對地方政府債務實行規模控制和預算管理

（一）對地方政府債務實行規?？刂?。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會批

準的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準。

（二）嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。地方政府不得通過企事業單位等舉借債務。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。

（三）把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。地方政府各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理?；蛴袀鶆沾_需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

四、控制和化解地方政府性債務風險

（一）建立地方政府性債務風險預警機制。財政部根據各地區一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警范圍的債務高風險地區，要積極采取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務余額的規模和增長速度。

（二）建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。

（三）嚴肅財經紀律。建立對違法違規融資和違規使用政府

性債務資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務管理的監督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預算之外違法違規舉借債務，不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用于經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業的注資、財政補貼等行為必須依法合規，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；不得違規干預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資。地方政府要進一步規范土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。

五、完善配套制度

（一）完善債務報告和公開制度。完善地方政府性債務統計報告制度，加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區改造等形成的政府性債務，應當單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立地方政府性債務公開制度，加強政府信用體系建設。各地區要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督。

（二）建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。

（三）強化債權人約束。金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。金融機構等購買地方政府債券要符合監管規定，向屬于政府或有債務舉借主體的企業法人等提供融資要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。金融機構等違法違規提供政府性融資的，應自行承擔相應損失，并按照商業銀行法、銀行業監督管理法等法律法規追究相關機構和人員的責任。

六、妥善處理存量債務和在建項目后續融資

（一）抓緊將存量債務納入預算管理。以 2013 年政府性債

務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。地方政府將甄別后的政府存量債務逐級匯總上報國務院批準后，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關系不變，償債資金要按照預算管理要求規范管理。

（二）積極降低存量債務利息負擔。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設。

（三）妥善償還存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規則，減少行政干預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。地方政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。對確需地方政府履行擔?；蚓戎熑蔚膫鶆?，地方政府要切實依法履行協議約定，作出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業化原則承擔相應責任和損失。

（四）確保在建項目后續融資。地方政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。

七、加強組織領導

各地區、各部門要高度重視，把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來。地方政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任，結合實際制定具體方案，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。要建立地方政府性債務協調機制，統籌加強地方政府性債務管理。財政部門作為地方政府性債務歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規?？刂?、債券發行、預算管理、統計分析和風險監控等工作；發展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目；金融監管部門要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資；審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督，促進完善債務管理制度，防范風險，規范管理，提高資金使用效益。各地區、各部門要切實履行職責，加強協調配合，全面做好加強地方政府性債務管理各項工作，確保政策貫徹落實到位。

國務院

2014 年 9 月 21 日

財政部發出 PPP 總動員— 全面解讀《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》

（財金（2014）76 號）

財政部近日發出《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，要求充分認識推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP）的重要意義，積極穩妥做好項目示范工作，切實有效履行財政管理職能，加強組織和能力建設，盡快形成有利于促進 PPP 發展的制度體系。

通知指出，立足國內實踐，借鑒國際成功經驗，推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。當前推廣運用政府和社會資本合作模式，首先要做好制度設計和政策安排，明確適用于政府和社會資本合作模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監管、績效評價等事宜。

為了積極穩妥做好項目示范工作，財政部要求，地方各級財政部門要向本級政府和相關行業主管部門大力宣傳政府和社會資本合作模式的理念和方法，按照政府主導、社會參與、市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏的原則，科學評估公共服務需求，探索運用規范的政府和社會資本合作模式新建或改造一批基礎設施項目。財政部將統籌考慮項目成熟度、可示范程度等因素，在全國范圍內選擇一批以“使用者付費”為基礎的項目進行示范，在實踐的基礎上不斷總結、提煉、完善制度體系。

通知明確，適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、28

保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。

財政部將通過建立政府和社會資本合作項目庫為地方提供參考案例。對政府和社會資本合作示范項目，財政部將在項目論證、交易結構設計、采購和選擇合作伙伴、融資安排、合同管理、運營監管、績效評價等工作環節，為地方財政部門提供全方位的業務指導和技術支撐。

在完善項目支持政策方面，財政部將積極研究利用現有專項轉移支付資金渠道，對示范項目提供資本投入支持。同時，積極引入信譽好、有實力的運營商參與示范項目建設和運營。鼓勵和支持金融機構為示范項目提供融資、保險等金融服務。地方各級財政部門可以結合自身財力狀況，因地制宜地給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。在與社會資本協商確定項目財政支出責任時，地方各級財政部門要對各種形式的資金支持給予統籌，綜合考慮項目風險等因素合理確定資金支持方式和力度，切實考慮社會資本合理收益。

通知強調，推廣運用政府和社會資本合作模式對財政管理提出了更高要求。地方各級財政部門要提高認識，勇于擔當，認真做好相關財政管理工作。

一是著力提高財政管理能力。地方各級財政部門要根據財稅體制改革總體方案要求，按照公開、公平、公正的原則，探索項目采購、預算管理、收費定價調整機制、績效評價等有效管理方式，規范項目運作，實現中長期可持...