第一篇：PPP項目五階段19個流程所需核心文件概述

PPP項目五階段19個流程所需核心文件概述

關注PPP模式的人應該都了解，在財政部財金〔2014〕113號《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中，清晰的表述了PPP項目操作的五個階段19個流程。那么在實施這些階段流程時有哪些是比較核心的文件呢？

項目識別階段

項目發起——《項目建議書》

項目篩選——①新建、改建、擴建項目《項目可行性研究報告》、《項目產出說明》、《項目初步實施》

項目篩選——②存量項目《存量項目公共資產歷史材料》、《存量項目產出說明》、《存量項目初步實施方案》

物有所值評價——《物有所值評價報告》

財政承受能力論證——《財政承載能力論證報告》

項目準備階段——《項目實施方案》

項目采購階段

資格預審——《資格預審公告》、《資格預審申請人須知》、《資格預審申請文件》、《資格預審評審報告》

項目采購文件——① 采購文件內容包括采購邀請、競爭者須知、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等；

項目采購文件——②公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購方式、執行政府采購法律法規等規定。

采購結果確認談判與合同簽署——《確認談判備忘錄》、《項目合同》

項目執行階段

項目公司設立——《股東協議》、《公司章程》、《承繼項目合同的補充合同》（或需）、《履約保函》

融資管理——《融資方案》、《融資擔保》

績效監測與支付——《項目產出績效指標、編制季報和年報》、《政府支付臺賬》、《政府綜合財務報告》、《項目合同修訂報告》、《項目爭議解決報告》、《項目提前終止報告》

中期評估——《項目中期評估報告》

項目移交階段

移交準備——《項目移交清單》、《移交補償方案》

性能測試——《移交資產評估報告》、《資產性能測試報告》、《法律過戶和管理權移交手續》

績效評價——《項目績效評估》

第二篇：PPP項目實施五階段、十九步驟

PPP項目實施流程（5個階段、19個步驟）

一、項目識別

（一）、項目發起

1、政府發起：財政部門向各行業主管部門征集適宜開展合作的項目

2、社會發起：社會資本以書面推薦的方式向財政部門提出潛在的合作項目

（二）、項目篩選

1、確定備選項目

2、項目發起方提交資料：

新建及改擴建項目：項目基本資料、投資情況、產出說明、可行性

研究報告、初步實施方案等

存 量 項 目：存量項目的歷史資料、項目基本資料、投資情

況、產出說明、初步實施方案等

3、制作項目簡介

（三）、物有所值評價

1、定性評價：能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等

2、定量評價：能否降低項目全生命周期成本

（四）、財政可承受能力評估

確保政府每年的付費、可行性缺口補貼等財政支出不得超過當年的財政一般性支出的10%

二、項目準備

（一）管理構架組建

1、專門的協調機構：負責項目評審、組織協調、監督管理

2、項目實施機構：負責項目的準備、采購、監管、移交等

（二）、實施方案編制

1、項目概況：（1）項目基本情況（2）經濟技術指標（3）項目公司股權情況

2、風險分配基本框架

原則上政府承擔法律政策和最低需求等風險，企業承擔商業風險

3、項目運作方式：

BOT、TOT、ROT、BOO、委托運營、特許經營為核心

4、交易結構（1）項目投融資結構（2）回報機制（3）相關配套安排

5、合同體系：

項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原材料供應合同、產品及服務采購合同、保險合同。

5、監管構架：

（1）授權關系：政府想項目實施機構或公司授權（2）監管方式：履約管理、行政監管、公眾監督。

6、采購方式：（1）公開招標（2）邀請招標

（3）競爭性談判（最少兩家）（4）競爭性磋商（5）單一來源采購

（三）實施方案審核 財政部門驗證：

通過審核的報送政府審核，未通過審核的，應調整方案并再次申

報，二審不過終止項目

三、項目采購

（一）資格預審

1、準備資格預審材料

2、發布資格預審公告

3、邀請社會資本參與

（1）三家以下社會資本通過的，調整項目方案再次進行資格預審，兩次均未通過的改變采購方式。

（2）三家以上社會資本通過的，開始編制采購文件。

（三）采購文件的編制

采購文件內容應包括的內容有：采購邀請、競爭者須知、采購方式、競爭者應提供的資格資質、業績證明。政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件開啟時間、截止時間及地點。強制擔保的保證金繳納數額和形式、評審方法、評審標準。政府采購政策要求項目合同草案及其他法律文本。

（三）采購流程

1、發布采購公告

2、資格預審及采購文件發售

3、采購文件的澄清及修正

4、對響應文件進行評審

（四）談判與合同簽署

1、成立采購結果確認談判工作組

2、合同簽署前的確認談判

3、簽署確認談判備忘錄

4、公示采購結果和合同文本

5、經公示期滿后無異議的，經政府審核同意后，簽署協議

四、項目執行

（一）項目公司設立

由社會資本依法設立項目公司，政府指定機構參股，政府的項目實施機構及財政部門監督出資

（二）融資管理

社會資本或項目公司負責進行項目融資工作，項目實施機構和財政部門負責監督，防止企業債務轉向政府，對未能依約完成融資的，出現重大財務風險威脅的或侵害債權人利益的，按相關文件規定及合同約定由項目公司內部進行調整或由政府介入處理。

（三）績效監測與支付

1、項目實施機構定期檢測項目產出績效指標，并編制相應的季報年報等報表，上報財政部門備案

2、支付機制

（1）政府有義務按合同確定的內容支付相應的項目可行性缺口補助，各項承諾補貼或獎勵性資金

（2）項目產出應按合同約定進行分紅或支付利益給政府

（3）項目實施機構負責監督社會基本及項目公司履行相關的合同義務.（四）中期評估

1、評估主體：項目實施機構

2、評估周期：每3-5年

3、評估內容（1）項目運行狀況

（2）項目合同合規性適應性及合理性

（3）已發現問題的處理，制定應對措施，報財政部門備案

五、項目移交(一)移交準備

1、建立項目移交工作組

2、確定移交形式（1）運營期滿移交（2）提前終止移交

3、確定補償方式（1）無補償移交

（2）有補償移交（政府審核，有約定按約定執行，否則按恢復相同經濟原則執行）

4、確定移交內容

包括項目的資產負債、人員、文檔及知識產權等

5、確定移交標準

設備完好率和最短可使用年限等項目相關技術經濟指標

（二）性能測試

1、測試主體

項目移交工作組

2、測試標準

按測試方案、移交標準制定

3、測試結果

（1）達標：進入資產交割環節

（2）不達標：恢復性修理、更新重置或提取維修保證金等

（三）資產交割

1、準備項目資產、知識產權清單及技術法律的相關文件等

2、辦妥法律過戶及項目管理權移交的相關工作

（四）績效評價

1、評價主體：財政部門聯合相關部門及機構

2、評價內容：項目產出、成本、效益、監管成效、可持續性、合作模式

3、向社會公開評價結果。

第三篇：PPP項目核心文件包含哪些

PPP項目核心文件有哪些？

2017-04-20

PPP項目在項目識別、項目準備、項目采購、項目執行階段的主要文本為實施方案、物有所值評估、財政承受能力論證、資格預審文件、采購文件、響應文件、評標文件、談判文本及項目合同等文本。上述文件構成了PPP項目運作實施的文件體系。在正確把握各個文件的概念和內容的基礎上，能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規范運作及成功實施具有重要意義。

一、實施方案

1、實施方案的概念。實施方案也可以叫執行方案，是指正式開始為完成某項目而進行的活動或努力工作過程的方案制定，是項目能否順利和成功實施的重要保障和依據。

2、實施方案的內容。根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，項目實施方案主要包括以下內容：項目名稱，項目實施機構，項目建設規模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標，投資回報、價格及其測算，可行性分析，特許經營協議框架草案及特許經營期限，特許經營者應當具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經營期限屆滿后資產處置方式，應當明確的其他事項。

二、物有所值評價報告

1、物有所值評價的概念。根據《關于印發

的通知》，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。

2、物有所值評價的內容。進行物有所值評價，需要提交的資料主要包括：(初步)實施方案、項目產出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產的歷史資料、新建或改擴建的(預)可行性研究報告、設計文件等。PPP項目物有所值評價報告的內容包括：項目基礎信息、評價方法、評價結論和附件。

三、財政承受能力論證報告

1、財政承受能力論證的概念。根據《關于印發<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。

2、財政承受能力論證的內容。財政承受能力論證包括責任識別(股權投資、運營補貼、承擔風險、配套投入)、支出測算(依據實施方案中的項目資本金要求及項目公司股權結構，測算股權投資支出責任，依據建設成本、運營成本和利潤水平，測算運營補貼支出責任，依據比例法、情景分析法及概率分析法，測算承擔風險支出責任，依據政府擬提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費用，測算配套投入支出責任)、能力評估(財政支出評估、行業和領域均衡性評估)、信息披露(項目名錄、項目信息、財政支出責任情況)。

四、資格審查文件

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內容。從實務操作的角度來看，PPP項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內容，在實際操作中應根據項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

五、采購文件（招標文件）

下文的采購文件主要以招標文件為主進行闡述。

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據的規則和程序等內容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的內容。

(1)招標文件的一般構成。招標文件一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術條款等。

(2)實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說，招標人根據項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文件。根據國務院有關部門已經制定發布的工程施工、貨物、服務以及機電產品國際招標投標等管理辦法的規定，除了《招標投標法》規定之外，招標文件中的實質性要求和條件還應當包括：明確規定投標保證金的數額、方式和交納方法;明確規定投標有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規定基礎設施交付期限和提供服務的時間;明確規定是否允許價格調整及調整方法;明確規定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規定是否允許聯合體投標及相應要求；對采用工程量清單招標的，應當明確規定提供工程量清單及相應要求;明確規定對投標文件的簽署及密封要求等。

六、相應文件（投標文件）

下文的響應文件主要以投標文件為主進行闡述。

1、投標文件的概念。投標人在通過了招標項目的資格預審以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。

2、投標文件的內容。通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協議(適用于聯合體)、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

七、評審文件

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規定順利實施而編制的指導文件。

2、評標文件的內容。評標文件主要包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。在實際操作中可根據項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

八、談判文件

1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行合同細節談判。在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方細化、確定最終意見的基礎。

2、談判文件的內容。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內容及評定標準等事項。在PPP項目的實際操作中，談判的核心內容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行洽談。

九、項目合同

1、項目合同的概念。項目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標人(社會投資人)或項目公司依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協議。

2、項目合同的內容。PPP協議的主要組成內容有：總則、術語定義、特許經營權、項目建設(BOT、BOO形式適用)、項目的運營與維護、項目設施的移交(BOT、TOT形式適用)、雙方的一般權利和義務、違約賠償、終止、變更和轉讓、解釋和爭議的解決等等。

第四篇：PPP項目操作流程及所涉法律文件

PPP項目操作流程及所涉法律文件

政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），于二十世紀九十年代發源于英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目采取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統意義上應由政府負責并主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規劃、設計合理，管理規范，運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創造福祉。

這里的社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。

為加大城市基礎設施的投資建設，實現新型城鎮化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨后國務院、財政部和國家發改委于2014下半年至2015年期間密集發文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發展浪潮已是大勢所趨。

由于PPP項目參與主體眾多，法律關系、交易結構復雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府采購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現PPP項目全流程規范運作，如何明確、具體的規范各方權利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。

PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現在這五個階段之內。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：

一、項目識別階段

所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否采用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。

（一）項目發起 根據PPP項目發起方式的不同，PPP項目包括政府發起、社會資本發起兩種方式，以政府發起為主。

在政府發起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；

在社會資本發起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內容一般包括：①項目概況；②項目必要性；③項目規劃；④項目建設條件分析；⑤項目投融資方案。

（二）項目篩選

財政部門會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目和中期開發計劃。

對于列入開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

產出說明（Output Specification），是指項目建成后項目資產所應達到的經濟、技術標準，以及公共產品和服務的交付范圍、標準和績效水平等。

在上述過程中，涉及法律文件是：

1、新建、改建項目： ①《項目可行性研究報告》；②《項目產出說明》；③《項目初步實施方案》。

2、存量項目： ①《存量公共資產的歷史資料》；②《項目產出說明》；③《項目初步實施方案》。

(三)物有所值評價

物有所值（Value for Money, VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。

物有所值評價包括定性評價和定量評價。現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定量評價可作為項目全生命周期內風險分配、成本測算和數據收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據。應統籌定性評價和定量評價結論，做出物有所值評價結論。物有所值評價結論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。

定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

全生命周期（Whole Life Cycle），是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。

公共部門比較值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期內，政府采用傳統采購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值，主要包括建設運營凈成本、可轉移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調整成本等。

開展物有所值評價時，項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業主管部門，明確是否開展定量評價，并明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等基本要求。開展物有所值定量評價時，項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業主管部門，明確定量評價內容、測算指標和方法，以及定量評價結論是否作為采用PPP模式的決策依據。

定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標。可根據具體情況設置補充評價指標。補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示范性等。全生命周期整合程度指標主要考核在項目全生命周期內，項目設計、投融資、建造、運營和維護等環節能否實現長期、充分整合。

風險識別與分配指標主要考核在項目全生命周期內，各風險因素是否得到充分識別并在政府和社會資本之間進行合理分配。

績效導向與鼓勵創新指標主要考核是否建立以基礎設施及公共服務供給數量、質量和效率為導向的績效標準和監管機制，是否落實節能環保、支持本國產業等政府采購政策，能否鼓勵社會資本創新。

潛在競爭程度指標主要考核項目內容對社會資本參與競爭的吸引力。

政府機構能力指標主要考核政府轉變職能、優化服務、依法履約、行政監管和項目執行管理等能力。

可融資性指標主要考核項目的市場融資能力。

在各項評價指標中，六項基本評價指標權重為80%，其中任一指標權重一般不超過20%；補充評價指標權重為20%，其中任一指標權重一般不超過10%。

每項指標評分分為五個等級，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對應分值分別為100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分。項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門，按照評分等級對每項指標制定清晰準確的評分標準。

定性評價專家組包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家，以及行業、工程技術、項目管理和法律方面專家等。專家在充分討論后按評價指標逐項打分，按照指標權重計算加權平均分，得到評分結果，形成專家組意見。

項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門根據專家組意見，做出定性評價結論。原則上，評分結果在60分（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。

定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。

PPP值可等同于PPP項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）及有關規定測算。

PSC值是以下三項成本的全生命周期現值之和：

1、參照項目的建設和運營維護凈成本；

2、競爭性中立調整值；

3、項目全部風險成本。

參照項目可根據具體情況確定為： 假設政府采用現實可行的、最有效的傳統投資方式實施的、與PPP項目產出相同的虛擬項目； 最近五年內，相同或相似地區采用政府傳統投資方式實施的、與PPP項目產出相同或非常相似的項目。

建設凈成本主要包括參照項目設計、建造、升級、改造、大修等方面投入的現金以及固定資產、土地使用權等實物和無形資產的價值，并扣除參照項目全生命周期內產生的轉讓、租賃或處置資產所獲的收益。

運營維護凈成本主要包括參照項目全生命周期內運營維護所需的原材料、設備、人工等成本，以及管理費用、銷售費用和運營期財務費用等，并扣除假設參照項目與PPP項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。

競爭性中立調整值主要是采用政府傳統投資方式比采用PPP模式實施項目少支出的費用，通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、有關稅費等。

項目全部風險成本包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）第二十一條及有關規定測算。

政府自留風險承擔成本等同于PPP值中的全生命周期風險承擔支出責任，兩者在PSC值與PPP值比較時可對等扣除。

用于測算PSC值的折現率應與用于測算PPP值的折現率相同，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）第十七條及有關規定測算。

PPP值小于或等于PSC值的，認定為通過定量評價；PPP值大于PSC值的，認定為未通過定量評價。

項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門，在物有所值評價結論形成后，完成物有所值評價報告編制工作，報省級財政部門備案，并將報告電子版上傳PPP綜合信息平臺。物有所值評價報告內容包括：

1、項目基礎信息。主要包括項目概況、項目產出說明和績效標準、PPP運作方式、風險分配框架和付費機制等。

2、評價方法。主要包括定性評價程序、指標及權重、評分標準、評分結果、專家組意見以及定量評價的PSC值、PPP值的測算依據、測算過程和結果等。

3、評價結論，分為“通過”和“未通過”。

4、附件。通常包括（初步）實施方案、項目產出說明、可行性研究報告、設計文件、存量公共資產的歷史資料、PPP項目合同、績效監測報告和中期評估報告等。

在上述過程中，涉及的法律文件是：

《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括：①物有所值定性分析；②物有所值定量分析；③物有所值評價結論。

（四）財政承受能力論證

財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展。

財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制PPP項目財政支出規模。

財政承受能力論證的結論分為通過論證和未通過論證。通過論證的項目，各級財政部門應當在編制預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。未通過論證的項目，則不宜采用PPP模式。

財政承受能力論證首先要進行責任識別。PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。

股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。

運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。

配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據項目實施方案合理確定。

財政承受能力論證其次要進行支出測算。財政部門（或PPP中心）應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對項目全生命周期內財政支出責任分別進行測算。

股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：

運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。

對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各現值）、運營成本和合理利潤。計算公式為：

對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各現值）、運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。計算公式為：

n代表折現年數。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數。

折現率應考慮財政補貼支出發生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。

合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。在計算運營補貼支出時，應當充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響。

PPP項目實施方案中的定價和調價機制通常與消費物價指數、勞動力市場指數等因素掛鉤，會影響運營補貼支出責任。在可行性缺口補助模式下，運營補貼支出責任受到使用者付費數額的影響，而使用者付費的多少因定價和調價機制而變化。在計算運營補貼支出數額時，應當充分考慮定價和調價機制的影響。

風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果PPP合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應為扣除該等風險賠款金額的凈額。

比例法。在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。

情景分析法。在各類風險支出數額可以進行測算、但出現概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行基本不利及最壞等情景假設，測算各類風險發生帶來的風險承擔支出。計算公式為：

概率法。在各類風險支出數額和發生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數作為變量，根據概率分布函數，計算各種風險發生帶來的風險承擔支出。

配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：

財政承受能力論證的核心是進行能力評估。財政部門（或PPP中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。

財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后財政支出的影響;行業和領域均衡性評估，是根據PPP模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域PPP項目，防止某一行業和領域PPP項目過于集中。

每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建 PPP項目規模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。

在進行財政支出能力評估時，未來一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。

通過論證且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。

在PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP中心）應當對合同進行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內容調整導致財政支出責任出現重大變化。財政部門要嚴格按照合同執行，及時辦理支付手續，切實維護地方政府信用，保障公共服務有效供給。

在上述過程中，涉及的法律文件是：

《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括：①項目基礎信息；②項目投資估算及資金籌措；③項目產出說明；④項目回報機制；⑤政府運營補貼支出；⑥風險承擔支出。

二、項目準備階段

（一）管理架構構成

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。

項目管理架構形成后，通常應當委托中介機構召開法律盡職調查。

一是項目內部調查。項目實施機構擬定調研提綱，應至少從法律和政策、經濟和財務、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權書、國家、省和地方對項目的關于土地、稅收等方面的優惠政策、特許經營和收費的相關規定等；社會經濟發展現狀及總體發展規劃、與項目有關的市政基礎設施建設情況、建設規劃、現有管理體制、現有收費情況及結算和調整機制等；項目可行性研究報告、環境影響評價報告、初步設計、已形成的相關資產、配套設施的建設情況、項目用地的征地情況等。

二是外部投資人調查。根據項目基本情況、行業現狀、發展規劃等，與潛在投資人進行聯系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調研及考察。

（二）項目實施方案編制

項目實施機構應組織編制項目實施方案。

在上述過程中，涉及：

《項目實施方案》，該文件主要包括：

1、項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

2、風險分配基本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

3、項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

委托運營（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。

管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。

建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。

轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

4、交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

使用者付費（User Charge），是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。

可行性缺口補助（Viability Gap Funding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。.政府付費（Government Payment），是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費（Availability Payment）、使用量付費（Usage Payment）和績效付費（Performance Payment）。政府付費的依據主要是設施可用性、產品和服務使用量和質量等要素。

5、合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。

6、監管架構。監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

7、采購方式選擇。項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

（三）物有所值、財政承受能力驗證

財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

三、項目采購階段

（一）資格預審

項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審；項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。資格預審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發生變化的，應及時通知項目實施機構。

在上述過程中，涉及：

1、《資格預審公告》應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。

2、《資格預審申請》。

3、《資格預審評審》。

（二）項目采購文件的編制

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作。項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請》。

2、《競爭者須知》。

3、《采購方式說明》。

4、《采購程序說明》。

5、《相應文件編制要求》。

6、《項目合同草案》等。

（三）項目采購邀請及響應文件評審

1、組建評審小組

評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

2、政府采購程序

項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行。

3、競爭性磋商程序

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發布及報名。競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。

（四）響應文件評審。項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啟。評審小組對響應文件進行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。

在上述過程中，涉及：

1、《競爭性磋商公告》 應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點等內容。

2、《補遺文件》。

3、《競爭性磋商相應文件》。

4、《采購需求方案》。

5、《采購需求方案評審報告》等法律文件。

（四）采購談判及項目合同簽訂

項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。

需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

在上述過程中，涉及：

1、《確認談判備忘錄》。

2、《PPP項目合同》，該合同是PPP項目的核心，綜合、全面體現各方權利義務。內容包括：（1）定義及解釋；（2）項目的范圍和期限；（3）前提條件；（4）項目的融資；（5）項目用地；（6）項目的建設；（7）項目的運營；（8）項目的維護；（9）股權變更限制；（10）付費機制；（11）履約擔保；（12）政府承諾；（13）保險；（14）守法義務及法律變更；（15）不可抗力；（16）政府方的監督和介入；（17）違約、提起終止和終止后處理機制；（18）項目的移交；（19）適用法律及爭議解決；（20）合同附件；（21）其他。

3、《項目合同補充合同》等。

四、項目執行階段

（一）項目公司設立

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

（二）融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

（三）政府支付及績效監測

項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。財政部門和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。

項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。

政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。

在項目合同執行和管理過程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

1、合同修訂。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執行。

2、違約責任。項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。

3、爭議解決。在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

（四）中期評估

項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門備案。政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等。社會公眾及項目利益相關方發現項目存在違法、違約情形或公共產品和服務不達標準的，可向政府職能部門提請監督檢查。

在上述過程中，涉及的法律文件是：

1、項目公司設立文件。

2、《融資方案》。

3、《履約保函》。

4、《項目產出績效指標季/年報》。

5、《項目產出說明》。

6、《修訂項目合同申請》等。

五、項目移交階段

（一）移交準備 項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

根據對PPP項目運作理解程度的不同，業界對于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項目執行完畢(特許經營期滿)后項目資產的移交。

財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金【2014】113號文)中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段”。此外，若PPP項目采取TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-運營-移交)運作模式，項目開始前的第一T也應屬于移交階段的范圍。即PPP項目移交階段的移交范圍包括“期前啟動移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

（二）性能測試

項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應委托具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

（三）績效評價

項目移交完成后，財政部門應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。

PPP法律文本體系、核心條款

宏觀來看，PPP（Public Private Paternship，公私合作）模式作為一種公共產品提供方式，具備兩大功能：其一是交易，基本目標在于公共項目的資金融通與結構安排；其二是管理，基本目標在于公共項目的效率提升與福利增進。PPP模式實現上述兩大功能的基礎，是其內在的法律關系架構，外在表現為一系列法律文本體系，尤其是其中一些重要合同及關鍵性條款居于樞紐地位。對PPP模式法律文本體系作系統梳理，并詳細解構個別核心條款，可為PPP模式中各方權利、義務的配置和調整，以及有效維護公共利益提供可鑒之資。

一、PPP模式的法律文本體系及公、私權益協調

PPP模式的法律文本體系主要由三個方面組成，一是基礎交易合同體系，側重于解決商務層面事宜，二是融資合同體系，側重于安排資金、資本層面事宜，三是協調機制，側重于相關重要事項中的權益配置及程序性事宜。事實上商務和融資合同文本中亦會涉及權益配置和程序性條款。但考慮到合同雙方在文本中約定第三方義務在法理上是被禁止的，同時公共部門對于基礎交易合同和融資合同體系的參與又十分有限，因此這里的協調機制主要是指以特許權協議為核心，涉及公、私間利益協調及公共產品提供的專門性機制設計。

（一）基礎交易合同體系 基礎交易合同體系按照項目商務架構，可以劃分為如下幾個子體系。其一，項目建設相關合同。PPP項目前期，通常由公共部門充任的項目發起人，會聯合私人部門合作方，對項目發起和組織事宜進行談判磋商，明確各方行動指南和職責分工，其合同文本成果通常為MOU（合作備忘錄）和Route Map（路線圖）。由于項目EPC（設計、采購和建設）事項不一定由PPP框架下的項目實質合作方進行，通常外包處理，加之與項目建設施工相關的經濟、技術可行性論證以及環境社會影響評估事項絕大多數對外委托給獨立第三方，這樣就形成了工程合同、委托協議等法律文本。其二，項目運營管理相關合同。如果項目公司僅是一個資本平臺，運營管理由專門的項目管理公司來承擔，這類合同會由項目公司和項目管理主體簽訂。否則，相關契約通常會以項目公司章程形式體現。在內容上，通常涉及項目運行和經營管理，以及資產的管理和使用事項，對項目資產使用范圍和期限、運營管理和后期投入等進行規約。其三，供應合同及產品銷售合同。PPP項目不但要通過產品銷售實現預期利潤，從而有效吸引社會資本和私人部門參與，同時必須保證公共產品和服務的持續有效提供。供應合同主要保障的是能源或原材料等基礎投入品供應的穩定性。項目產品銷售合同的核心，一是交易價格，重點關注價格鎖定程度，主要體現為階梯價格或價格調整機制的確定；二是交易數量，重點關注產品的買方接收數量和結算數量的確定，一般有按照實際提供量、實際消費量或固定上限結算，以及Take or Pay（照付不議）等結算方式。

（二）融資合同體系

融資合同體系是PPP模式中政府和社會資本合作關系的本質體現。通常，PPP項目通過設立SPV（特殊目的實體）作為資金和資本整合的平臺，因此SPV設立文件是融資文本體系的骨架。尤其是SPV章程和股東間協議，會在明確項目資產邊界、協調股東權益和構建項目公司決策機制等方面起到核心作用。此外，項目融資往往會涉及貸款、債券發行和融資租賃等債權性質協議，根據不同的債務融資方式，會包含諸多一般性融資條款，當然其核心內容是資金價格、融資前提條件和放、還款安排。為保障資金安全，項目融資中通常會基于債權人或股權人利益，以及合理規避風險的需求，設置從屬于股權和債務融資協議的抵、質押或擔保措施，購買財產保險和信用保險，擔保協議和保單條款的主干則是風險覆蓋范圍、受益人及賠付條件。為了有效配置追索、保全乃至債務重組、破產清算等事項中的債權人表決權，并在債權人間平衡保險和擔保權益，對包括PPP模式在內的多數項目融資而言，債權人間協議是必不可少的。

（三）以特許權協議為核心的協調機制 PPP文本體系中協調機制的核心部分是特許權協議。賦予特許權是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運行的關鍵。一般情況下，特許權取得形式可被劃分為協議授予和立法授予兩種。而特許權協議在法律性質上則包括幾個大類：一是特許經營權。此種情況下，經營權管理部門賦予項目公司使用特定公共資源，或在某一領域或地區經營特許業務的權利。特許經營權配置可以是排他性的，也可以是準入型的，但事實上均是對項目收益的保障。二是渠道許可。包括對特定原料或技術的使用許可，以及對產品銷售特定渠道的許可。如果項目公司獲得必備原材料或技術，以及銷售產出品均完全通過市場競爭實現，不但會遇到稀缺性的限制，也往往會面臨法律限制。尤其是當PPP項目的原材料及技術、產品銷售渠道由公共部門壟斷管理的情況下，渠道許可成為對特許經營權必不可少的補充，甚至成為特許經營權實現價值的前提。三是經濟性優惠政策。通常采取稅收優惠、公共事業收費豁免、利息保費補貼及其他財政補貼的形式，也可能附加加速折舊、資本溢價、轉增資本等財務支持政策。至于特許權是否必須與PPP項目本身相關，還是可以擴展為在私人部門其他經營行為中給予政策補償，一直存在爭論。從現實情況來看，公共政策可以基于公共需要對同公共福利直接相關的PPP項目給予特許權支持，但如果特許權同PPP項目本身完全脫離，不但難以實現對價平等，而且打亂了公共資源支出與其所應惠及的目標受眾之間的對應性。

協調機制的一個重要組成部分是程序性文本，解決的是程序性事項，一般不涉及實體權益的配置。主要有法律適用相關約定、仲裁條款、解續約程序條款、爭端解決機制和再談判條款等內容。一個爭議較多的問題是，PPP項目中的爭端事項可否通過仲裁方式解決。在一般的項目融資中，仲裁因為其便捷高效的特性而被普遍運用。但PPP模式涉及公共部門，許多爭端是圍繞特許權協議而發生的。根據一般理論，政府行為中，類似PPP項目市場監管等行政行為只能納入行政訴訟范疇，而政府作為公共法人所施行的民商事行為可以訴諸仲裁。另一爭議較多的問題是，PPP項目中的稅收優惠可否通過稅收合同賦予。從目前國際來看，這種處理方式尚停留在討論階段，絕大多數國家不認可政府與納稅人間通過簽訂合同的方式約定稅收義務。其主要原因在于，這種方式無疑將對稅收法定形成破壞，因此幾乎所有PPP項目中，稅收優惠均通過法定形式賦予。

二、PPP法律文本體系中涉及公共利益的幾項關鍵條款

PPP法律文本體系極其龐大，從近年來的國際實踐來看，應對這種復雜性的有效手段是推廣標準化合同。盡管PPP文本體系中諸多條款交織所形成的勾稽關系錯綜復雜，但這卻是維護公共利益并激發項目效率所必需的。

（一）公、私部門風險配置條款

良好的風險配置機制是隔離PPP項目經營風險和公共財政風險的屏障。PPP項目中，公、私部門間風險配置條款的設計，不但要基于項目風險管理的需要，同時也應該基于有效激勵的需要。在風險管理方面，一般認為應該根據不同主體對不同風險的控制力來進行風險配置。第一，不可抗力風險、法律風險及政策變化風險具有一定的共同特征，即它們均不屬于公、私任一方在具體項目中可獨立掌控的風險因素，因此一般由雙方共同承擔；第二，包括通貨膨脹風險和需求風險等在內的市場風險，通常由公、私兩部門共同承擔，但私人部門承擔主體部分。這主要由于在風險管理中起到決定性作用的是風險控制能力而非風險承擔能力。盡管公共部門在通貨和需求風險方面具有更大的承擔力，但作為項目經營權的主要控制者，私人部門在項目市場化運營中更具風險控制與規避能力。并且如此分配市場風險能夠有效隔離公共部門政策取向對項目實施的不當扭曲；第三，利率、運營收入不足、建設成本超支、建設拖期、運營成本超支等一般風險，通常由私人部門完全承擔。這不但是公共部門實現項目風險轉移的有效手段，同時也是約束私人部門項目經營行為的重要手段。在行為激勵方面，盡管將風險完全轉移給私人部門被認為是不適當的，但通過風險配置條款進行適當轉移，能夠促使項目公司有主動性將項目風險及項目風險管理成本控制在最低水平。PPP模式中公、私部門不但實現資本融合，而且事實上在公共產品提供方面形成委托代理關系，即PPP模式是公、私部門在民商事行為中的人資兩合。PPP模式下，出于公共利益需要，公共部門是完整意義上的風險厭惡者。而私人部門的風險成本和預期收益不可能完全對等，并且往往基于對公共資源的良好評價而賦予PPP項目較高溢價。更主要的是，適當承擔更多的項目風險，被認為是私人部門社會責任體系的一項重要內容。為了管控風險，私人部門必須提高管理水平和經營業績，并采取包括信用保險、完工擔保、財產保險等在內的保險措施，運用金融體系進一步覆蓋風險暴露。由此，在貸款協議、股權協議和保單等融資合同中，往往又涉及保險權益轉讓和代位求償條款。

（二）經營約束和監管條款

經營約束和監管條款事實上針對的是項目公司特許權使用行為。特許權配置實現了市場經營行為同公共利益導向的銜接，對特許經營權進行約束和監管的兩個主要方面是實施范圍和定價。其一，對特許權實施范圍進行約束監管的重心在于，特許權的實施是否惠及目標受眾，即PPP項目是否通過特許權配置實現了公共產品的供給目標。一些電力、水務、燃氣等類別的基礎設施項目，經常會在文本中設計一種接口模式，生產一端通過PPP模式運作，產品或服務接入后的銷售環節則由公共性更強，甚至全國有或純公共性的機構運作，由此來杜絕生產商進行價格歧視或特定消費者歧視。例如在羅馬尼亞電力市場中，政府以賦予牌照、配額以及峰值調節等手段，組織私人資本投資建廠發電，而其國家電力公司負責整合電能和電網系統運營，ANRE（電力監管局）組織電力交易，各電力批發商和零售商負責與消費端對接。其二，價格約束和監管的方式，主要有資本回報率控制和產品或服務價格監管。目前看來，后者的應用更加普遍。一方面是由于價格監管更為簡便，并能直接影響消費者剩余和公共產品供給水平，另一方面價格監管能夠將對公共服務及產品質量的監督融合其中。

（三）退出機制及項目移交

對于PPP項目，尤其是基礎設施類PPP項目而言，很難在其十幾年甚至幾十年的項目期間保持項目發起時的結構不變。尤其是當前項目管理中角色細分化和專門化日益明顯的情況下，多數項目初始參與者僅專司個別職能，其退出和權益轉讓屬于常態。例如Blackstone（黑石集團）在PPP領域，尤其是世界范圍內的大型基礎設施項目發掘、發起及運營管理方面具有卓越表現，但其并不長期持有多數PPP項目資產，而更集中于資本運作。為了保持項目管理的有效性，通常公共部門會在協議文本中要求關鍵的項目參與方在一定期限內不得退出，融資方也通常以此設定違約事項條款來規避風險。出于維護項目運行、保護公共利益的目的，在限制退出期結束之后，相關參與方可以選擇退出，但對于其權益承接方做全面的資格限制，通常會對其管理能力、資本實力和信用水平提出較高要求。有些PPP項目會要求初始參與人的參與比例不得低于某一最低限制，以此來督促初始參與人繼續履行職能，并在其承接方的遴選中負有履職盡責義務。

PPP項目使命完成之后，并不是無一例外地移交給公共部門。根據當初項目資產移交項目公司使用的方式，以及融資模式的不同，項目移交的處理方式也不盡相同。在直接股權融資的PPP項目中，除非公共決策認為項目PPP運作有延長期限的必要，否則公共部門在項目期結束之后一般會選擇從項目中退出，從而將股份公開轉讓，同時賦予項目私人合作方優先受讓權。在融資租賃模式融資的PPP項目中，公共部門通常在項目期結束之后以象征性對價將項目資產余值轉讓給項目公司或私人部門。而在資產支持債券、信用貸款等債務融資模式中，PPP項目公司在項目期結束之后通常走上重組之路，而公共部門則有可能從資產持有和信用支撐兩個層面有步驟地退出。無論項目采取哪種形式移交，保證公共財產的保值增值都是一項不變的原則。

（四）項目拖期和支付

建設工程合同中對承包商有實質性約束作用的，是目標日期而非中間進度。盡管業主會根據事先的施工計劃提出工期警示，但一般將由于承包商原因導致的工程拖期和延期交付視為承包商違約，其法律責任的厘定十分明確。而對于經業主批準的延長工期請求，除了雙方協商調整施工計劃之外，一般會導致業主對承包商的經濟補償。業主對延長工期計劃的批準通常會被視為工程合同的補充條款，盡管這類條款通常附加解除業主對承包商經濟補償責任的表述，但在仲裁中承包商仍具有提出經濟補償要求的權利。因為業主既然批準延長工期，顯然是同意將此視為不可預見事項，而承包商不可能在原報價中將這一不可預見事項考慮進去。

目前建設工程合同的移交接收和支付結算方面，通常采取的方式有固定價格、固定工期并一次性支付的“交鑰匙”模式，以及分段移交、里程碑式付款的“實報實銷”模式。必須說明的是，在合理的工期范圍內，工程招投標通常會采用“低價者得”原則，但不排除因急于交付公共使用而將工期視為更重要的評標因素。完工支付的方式事實上是承包商提供給業主的賣方信貸融資，存在巨大的信用風險，通常會配備完整的風險分擔機制和保險計劃。而里程碑式節點付款對預算準確性和現金流量計劃要求相對較高，通常還要在合同文本中載入工期和施工內容調整情況下的預算及定價調整機制。成本超支是工程概算中不可回避的風險因素，其處理方式同工程拖期較為一致。

總體來看，法律文本體系是維系PPP模式中公、私合作的基本紐帶，也是PPP這一融資模式得以有效運行的靈魂。PPP模式作為一種公共項目運作模式，涉及公共利益，通過法律文本體系和條款設計，有效進行主、客體選擇及權力義務配置，是公共財政的核心關切，并應被視為提升公共福利，同時又不致損失效率的有效途徑。

PPP項目常見的幾種運作方式

PPP項目沒有最佳的固定模式，每個PPP項目都需要根據自身的特點和參與者的管理、技術及資金實力等因素選擇合適的模式并對其進行調整優化。

下面介紹PPP項目常見的幾種運作方式，包括BOT、BOO、TOT。

1、BOT 基本定義：BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，通常譯為“建設-經營-轉讓”，實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。

BOT的優點：

(1)降低政府的財政負擔。

(2)政府可以避免大量的項目風險。

(3)組織機構簡單，政府部門和私人企業協調容易。(4)項目回報率明確，嚴格按照中標價實施。政府和私人企業之間的利益糾紛少。

(5)有利于提高項目的運作效率。

(6)BOT項目通常由外國的公司來承包，這樣會給項目所在國帶來先進的技術和管理經驗。

BOT方式的缺點：(1)公共部門和私人企業往往都需要經過一個長期的調查了解，談判和磋商過程，以至項目前期過長，使投標費用過高。

(2)投資方和貸款人風險過大，沒有退路，使融資舉步維艱。

(3)參與項目各方存在某些利益沖突，對融資造成障礙。(4)機制不靈活，降低私人企業引進先進技術和管理經驗積極性。

(5)在特許期內，政府對項目減弱甚至失去控制權。

2、TOT 基本定義：TOT是英文Transfer–Operate-Transfer的縮寫，即移交—經營—移交。TOT方式是指政府部門或國有企業將建設好的項目的一定期限的產權或經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理;投資人在約定的期限內通過經營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業的一種融資方式。

TOT項目融資方式的優勢：

(1)與BOT項目融資方式比較，TOT項目融資方式省去了建設環節，使項目經營者免去了建設階段風險，使項目接手后就有收益。

(2)與向銀行和其他金融機構借款融資方式比較，TOT項目融資，出資者直接參與項目經營，由于利益驅動，其經營風險自然會控制在其所能承受的范圍內。

(3)與合資、合作融資方式比較，TOT項目融資，其經營主體一般只有一個，這樣，在企業內部決策效率和內部指揮協調工作相對容易開展得多。

(4)與內部承包或實物租賃融資方式比較，TOT項目融資是兩個法人主體之間契約行為，經營者在合同期內，仍有獨立的民事權力和義務，按合同約定，經營者還可擁有部分財產所有者的權力。經營者取得財產經營權的費用也一次性支付。

(5)與融資租賃方式比較，TOT項目融資方式，省去了設備采購和建設安裝環節，其采購設備調試風險和建設安裝風險已由項目所有者承擔。合同約定的標的交付后，經營者即可進入正常經營階段，獲取經營收益。

3、BOO 基本定義：BOO(Build–Own-Operate)是“建設-擁有-經營”的英文縮寫，是指社會投資者根據政府賦予的特許權，建設并經營基礎設施項目，但是并不將此項基礎設施項目移交給政府或其授權的業主。

BOO與BOT項目運作方式類似，比較如下：

第五篇：PPP項目操作流程及全套法律文件綜述

PPP項目操作流程

政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），于二十世紀九十年代發源于英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目采取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統意義上應由政府負責并主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規劃、設計合理，管理規范，運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創造福祉。

為加大城市基礎設施的投資建設，實現新型城鎮化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨后國務院、財政部和國家發改委于2014下半年至2015年期間密集發文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發展浪潮已是大勢所趨！

由于PPP項目參與主體眾多，法律關系、交易結構復雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府采購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現PPP項目全流程規范運作，如何明確、具體的規范各方權利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。筆者根據相關法律規定及自己多年來PPP項目的實踐經驗，完成了本文，以期對我國PPP項目的規范運作添磚加瓦。

PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現在這五個階段之內。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：

一、項目識別階段

所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否采用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高”等條件，從而最終決定是否采用采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。

（一）項目發起

根據PPP項目發起方式的不同，PPP項目包括政府發起、社會資本發起兩種方式。

1、在政府發起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；

2、在社會資本發起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內容一般包括：①項目概況、②項目必要性、③項目規劃、④項目建設條件分析、⑤項目投融資方案等主要內容。

注：由于每一階段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，筆者無法將PPP法律文件的全文在本文中予以體現，本文僅提綱挈領性的對相關文件作簡要綜述，筆者將在后續文章中陸續呈現相關全文。

（二）項目篩選

財政部門會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目和中期開發計劃。

對于列入開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。在上述過程中，涉及：

1、新建、改建項目 ①《項目可行性研究報告》、②《項目產出說明》、③《項目初步實施方案》；

2、存量項目 ①《存量公共資產的歷史資料》、②《項目產出說明》、③《項目初步實施方案》。

（三）物有所值評價

財政部門會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

在上述過程中，涉及：《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值評價結論等主要內容。

（四）財政承受能力論證

為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

在上述過程中，涉及：《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括①項目基礎信息、②項目投資估算及資金籌措、③項目產出說明、④項目回報機制、⑤政府運營補貼支出、⑥風險承擔支出等主要內容。

二、項目準備階段

（一）管理架構構成

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。

（二）項目實施方案編制

項目實施機構應組織編制項目實施方案。

在上述過程中，涉及：《項目實施方案》，該文件主要包括：

（一）項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

（二）風險分配基本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

（三）項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

（四）交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

（五）合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。

（六）監管架構。監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

（七）采購方式選擇。項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

（三）物有所值、財政承受能力驗證

財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

三、項目采購階段

（一）資格預審

項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。

在上述過程中，涉及：

1、《資格預審公告》 內容應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點；

2、《資格預審申請》；

3、《資格預審評審報告》。《資格預審申請人須知》

（二）項目采購文件的編制

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作。項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請》；

2、《競爭者須知》；

3、《采購方式說明》；

4、《采購程序說明》；

5、《相應文件編制要求》；

6、《項目合同草案》等。

（三）項目采購邀請及響應文件評審

1、組建評審小組

評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

2、政府采購程序

項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行。

3、競爭性磋商程序

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發布及報名。競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。

（四）響應文件評審。項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啟。評審小組對響應文件進行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。

在上述過程中，涉及：①《競爭性磋商公告》 應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點等內容；②《補遺文件》；③《競爭性磋商相應文件》；④《采購需求方案》；⑤《采購需求方案評審報告》等法律文件。

（四）采購談判及項目合同簽訂

項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

在上述過程中，涉及：

1、《確認談判備忘錄》；

2、《PPP項目合同》，該合同是PPP項目的核心，綜合、全面體現各方權利義務。內容包括（1）定義及解釋、（2）項目的范圍和期限、（3）前提條件、（4）項目的融資、（5）項目用地、（6）項目的建設、（7）項目的運營、（8）項目的維護、（9）股權變更限制、（10）付費機制、（11）履約擔保、（12）政府承諾、（13）保險、（14）守法義務及法律變更、（15）不可抗力、（16）政府方的監督和介入、（17）違約、提起終止和終止后處理機制、（18）項目的移交、（19）適用法律及爭議解決、（20）合同附件、（21）其他；

3、《項目合同補充合同》等。

四、項目執行階段

（一）項目公司設立

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

《股東協議》、《公司章程》、《承繼項目合同的補充合同》（或需）、《履約保函》

（二）融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

《融資方案》、《融資擔保》

（三）政府支付及績效監測

項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。財政部門和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。

政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。在項目合同執行和管理過程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

（一）合同修訂。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執行。

（二）違約責任。項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。

（三）爭議解決。在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

《項目產出績效指標、編制季報和年報》、《政府支付臺賬》、《政府綜合財務報告》、《項目合同修訂報告》、《項目爭議解決報告》、《項目提前終止報告》

（四）中期評估

項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門備案。政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等。社會公眾及項目利益相關方發現項目存在違法、違約情形或公共產品和服務不達標準的，可向政府職能部門提請監督檢查。

《項目中期評估報告》

在上述過程中，涉及：

1、項目公司設立文件；

2、《融資方案》；

3、《履約保函》；

4、《項目產出績效指標季/年報》；

5、《項目產出說明》；

6、《修訂項目合同申請》等。

五、項目移交階段

（一）移交準備

項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

《項目移交清單》、《移交補償方案》

（二）性能測試

項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應委托具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

《移交資產評估報告》、《資產性能測試報告》、《法律過戶和管理權移交手續》

（三）績效評價

項目移交完成后，財政部門應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。

《項目績效評估》