第一篇：農民集中居住的曙光村樣本

農民集中居住的曙光村樣本

最近，黑龍江省慶安縣勤勞鎮曙光村黨支部書記兼村委主任都隆基十分忙碌，他先是遠赴韓國洽談招商引資事宜，再是奔走于縣、鄉政府之間，這一切都是在為該村正在進行的農民集中居住工程努力著。

慶安縣勤勞鎮曙光村位于歐根河南岸，是一個擁有72年歷史的朝鮮族民族村，原轄7個自然屯，328戶1348口人，距縣城25公里，全村總面積24843畝，其中耕地面積20340畝，全部為水田，人均耕地面積15畝。

幾年來，該村赴韓國勞務發展異常迅猛，76％的農戶、83％的人口離村創業，全村土地以承包、租賃等形式流轉的318戶，真正種自家地、干自家活的只剩10戶，全村7個自然屯原有住房172棟，空閑住房90棟，空閑率達52％以上，出現了“人去房空、戶離屯空”的局面。

根據這一實際情況，通過廣泛征求民意后，2008年，在慶安縣委、縣政府的統一部署下，曙光村以黑龍江省國土資源廳全力支持的“田水路林村”項目為契機，開展農民集中居住工程建設，堅持撤并自然村，建設社區化中心村，實現農村城市化，建筑風格民族化，人居環境現代化。

曙光村的農民集中居住工程自2008年10月籌劃立項，2009年5月開始拆遷，7月住宅樓開始動工，至當年12月農民全部入住，目前正在開展相關后續工作。

通過農民集中居住工程的建設，曙光村實現了跨越幾十年的歷史性變遷。2010年，村民人均純收入達到了21549元，列居慶安縣之首，曙光村被評為黑龍江省新農村建設示范村。黑龍江省委書記吉炳軒等省市領導多次到曙光村參觀考察。

為確保曙光村農民集中居住工程的順利實施，慶安縣、勤勞鎮和曙光村三級組織完全尊重群眾意愿及當地實際，采取的一系列做法十分值得稱道。

工作深入細致，方案多樣得體

曙光村黨支部書記兼村委主任都隆基告訴《村委主任》記者，在整個農民集中居住工程建設中,村兩委堅持按照民主集中制原則,實行全體村民共同參與、民主決策。對需要決策的一般事項,由村兩委共同召開聯席會議研究討論,形成初步方案后,在村民代表大會或村民大會上通過,對于重大事項則還必須通過黨員大會進行表決，一步一步按程序進行民主決策。

在工程開始之前，村干部分片包干，深入每一家、每一戶，全面摸清土地利用、耕地流轉、家庭住房、成員構成等方面的基礎數據，在此基礎上提出了拆遷補償方案、中心村建設整體方案和新區住宅分配方案。

經過一系列的走訪，在征求廣大村民意見的基礎之上，村兩委干部明確了住宅拆遷補償的6個檔次，即根據房屋的不同質量和不同建設年份，對土房、一面青（磚土混合型房屋）和磚房3種類型的房屋分別予以50元/平方米、100元/平方米、200元/平方米、300元/平方米、400元/平方米、500元/平方米等6個檔次進行補償。

經過和廣大村民的商討，村兩委干部決定采取先建后拆的方式，在交通便利、基礎設施完善的原文化屯（曙光村的自然村）開辟一塊地，建設4棟5層小樓樣式的住宅樓。

在新區住宅分配方案上，村干部們是這樣操作的：樓房建設之前，由村民根據自己的實際情況選擇戶型，對于同一種戶型住宅位置的分配，村民采取搖號的方式確定。

拆遷補償方案、中心村建設整體方案和新區住宅分配方案制定之后，村兩委干部又將其提交給村民代表大會討論，經過反復修改之后，村民代表大會最終表決通過。

曙光村有個老年人協會，全村55歲以上的老人全部為其會員。在整個項目的推進過程中，老年人協會負責對建材質量和項目開展情況進行監督。建材運到村里之后，必須經老年人協會會員檢驗之后方可使用。另外，在住宅樓建設期間，老年人協會每天都派人到項目建設現場監督檢查，若發現相關問題，老年人協會及時向村兩委提出合理化建議。

住房價格低廉，社區服務多樣

一般來講，對于仍處于以務農為主業的欠發達地區來說，兩三層小樓加一個小院是農民集中居住區的最佳模式，《村委主任》記者采訪過的江蘇省胡樓村以及安徽省宋崗村就是這樣。然而曙光村的農民新居全部表現為5層樓房的樣式。

“之所以這樣設計，一是因為曙光村的大部分村民已經外出務工，農民的土地大都流轉出去，二是農作物（主要為水稻）的耕種和收割都采用大型機械作業，農民自家的小型工具都被替代，因而就很少占地方了。”慶安縣農委副主任宮本旺告訴《村委主任》記者。

據了解，曙光村農民集中居住區總面積為1.6萬多平方米，總共4棟樓，190套住房。住宅樓集節能樓房和朝鮮民居的兩種風格為一體，分為66平方米、86平方米以及102平方米3種戶型，所有戶型均為兩室一廳一廚一衛格局。

曙光村黨支部書記兼村委主任都隆基告訴《村委主任》記者，住宅樓的建設由政府公開向開發商招標，政府與開發商的議定價格為780元/平方米。

據了解，為確保曙光村農民集中居住工程的順利推進，縣里通過多種渠道籌集資金6535萬元投入曙光村，用于農民安置、住宅區建設和基礎設施配套。除去農民獲得的拆遷補償之后，平均每戶僅拿出3萬多元錢便可入住。

為了方便村民生產物資的存放，村里在住宅樓附近專門建設了3排儲存室，每間儲存室18平方米，每3家擁有1間，每家占有6平方米的空間。在新村東南角建設大型農機具庫棚1處，總計400平方米。不僅如此，每家每戶在住宅樓四周還擁有一畝左右的耕地，用來種植蔬菜等作物，極大地方便了村民的生活。

除了住宅樓之外，村里配套建設了1188平方米的集辦公、社區服務、文化活動、休閑娛樂等六位一體的村級社區服務中心，內部設立環境監管站、醫療計生站、文教體育站、民生信息服務站、社會保障及綜合代理站、警務司法站。社區服務中心每周三集中一次辦公，為群眾提供醫療計生、環境建管、文教體育、社會保障、警務司法和綜合代理等六項服務。

村里在住宅區之內建設了2萬平方米的休閑廣場1處，栽植各種風景樹17種，花卉2萬余株，安裝體育休閑器材30件，設籃球場、排球場、門球場等體育場地。不僅如此，村里還在廣場中央修渠引水，建設了2個水上涼亭。這些都大大方便了村民的休閑娛樂。

村里在樓區前建設了集餐飲、娛樂、度假多功能于一體朝鮮族特色住宅一條街，該街充分體現了“四面坡、白灰墻、窗前廊、柱子在外曬太陽”的朝鮮族建筑風格，囊括了朝鮮風格的各種小吃，為本村村民和外來游客提供舒適、溫馨的飲食休閑服務，逐步形成了一支“吃農家飯、住農家屋、觀民族光、賞民族情”的特色民俗旅游產業。

此外，村里還在住宅區兩側以文化長廊的形式建設小型朝鮮民族風情園1處，園內建有朝鮮族民族特色標志人物雕塑2座，種植金達萊等14個朝鮮族特色植物，讓人們走進村莊，就猶如走進了朝鮮族的歷史，使這里成為了解朝鮮族民風民俗的窗口。

曙光村村民李鎮河說：“真沒想到，我們村子的人現在也住上了城里人那樣的樓房，平時還可以到休閑廣場散散步，到文化活動室里下下棋，集中居住真好啊！”

慶安縣勤勞鎮鎮長運欽鐲告訴《村委主任》記者，不管是住宅樓還是其他建筑物，農民集中居住區的建筑風格都具有朝鮮族特色，因此曙光村的村民對農民集中居住區的建設十分認同。

地權農民作主，開發務實高效

一段時期，全國不少地方盛行讓農民“上樓”的運動。中央農村工作領導小組副組長陳錫文曾一針見血地指出，在這場讓農民上樓運動的背后，實質是把農村建設用地倒過來給城鎮用，弄得村莊稀里嘩啦。然而，曙光村的情況卻與此恰恰相反。

慶安縣勤勞鎮鎮長運欽鐲告訴《村委主任》記者，曙光村通過農民集中居住的方式節省出的建設用地指標并沒有被上級政府拿走，而是全部留在了村里，用于曙光村的各項建設。

他說：“曙光村是一個朝鮮民族村，村民在海外特別是在韓國有很多關系，把建設用地指標全部留給村里的目的就是為了給村里的招商引資騰出空間。”

建設用地指標的預留，為曙光村的經濟發展奠定了堅實的基礎，村里總共投資了221萬元，將原王嘎屯改建成畜牧養殖產業園，規劃改造和新建養殖圈舍約30棟，設有黃牛、生豬、獺兔規模化養殖場和種牛、種豬、種兔繁殖基地，總占地面積4.5萬平方米。

此外，村里還利用新村后面預留的4棟民房，建設農特產品特色加工區一處，成立了綠色水稻加工廠、綠色豆制品廠、特色泡菜廠、特色打糕廠、特色釀酒廠以及綠色豆油加工廠，發展打糕、米酒、風味泡菜和冷面等民族特色加工業。

畜牧養殖產業園和農產品加工區都采取集體建設、個人承包方式，集體獲得租金收益，承包戶獲得經營收益。村里用集體積累為村民支付2/3的冬季取暖費用和其他物業管理費用。

農民集中居住工程完成后，通過對舊宅基地的復墾，可增加耕地470多畝，對原有廢棄的溝渠、道路及零星的荒草地和未利用地進行整理，可增加耕地1200多畝，總計可新增耕地1700多畝，土地利用率增加6％。新增耕地年增產糧食83．79萬公斤，年可增收165萬元。原有的2013萬畝水田通過整理，年可增產糧食201萬公斤，年可增收370萬元左右，合計年增收530萬元以上。

曙光村針對耕地全部為水田的實際，嚴格按照綠色食品操作規程，發展綠色無污染的水稻種植，積極推廣機器插秧、測土施肥等農業新技術。與此同時加快了農業園區建設。曙光村先后建立了1000畝水稻施肥對比試驗園區、500畝種子對比園區和2000畝機插園區。

“由于是綠色食品，曙光村產出的大米價格每公斤要比一般的大米貴出15元。”勤勞鎮鎮長運欽鐲告訴《村委主任》記者。

新居的建成解除了村民的后顧之憂。于是，村兩委通過多種途徑加大勞務輸出力度，依托在外成功創業的家鄉人，建立了勞務輸出外埠基地和聯絡站，主動與省國際經濟技術公司取得聯系，及時掌握域外乃至國外的用工信息并傳遞給村民，源源不斷地將本村勞動力先后輸送到內地沿海發達地區的企業以及韓國、日本、新加坡打工。據了解，由于懂韓語，曙光村外出務工的村民大都去了韓企，單單打工這一項，平均每人每年就可獲得數萬元的收入。

政府支持到位，部門資金整合和安徽省的宋崗村一樣，曙光村的農民集中居住工程也得到了上級政府的大力支持和幫助。

慶安縣農委副主任宮本旺告訴《村委主任》記者，為了確保曙光村農民集中居住工程的順利推進，慶安縣確立了“政府主導、群眾參與、鄉村負責、部門協助”的工作模式，形成了“多元投入、多項推進”的工作機制。

縣委、縣政府主要領導親自掛帥，靠前指揮，紀委書記、農業副縣長前線指揮，縣農委、民政局、林業局、衛生局等16個部門全程參與，鄉村干部具體操作，確保了項目順利實施。

項目組織機構明確職責、任務、目標，實施項目同步推進。一是房屋拆遷與土地整理同步推進。對拆遷完的大塊宅基地，實施機械作業，進行土地平整，拆一塊推一塊，推一塊平一塊，平一塊修一塊。具體由國土部門負責。二是發展生產與新村建設同步推進。在新村配套建設的同時，由農業技術部門負責，組建大棚育秧小區，繼續提高糧食產量，保障第一產業收入。三是新村建設與農田水利設施建設同步推進。組織強有力的作業施工企業，在房屋拆遷和新村建設的同時，全面鋪開以農田水利、生產道路為重點的土地整理，確保不誤農時、不誤生產，保障與新農村建設同時完工，同時驗收。

在具體的操作過程中，鄉鎮干部和村干部一起，大力宣講項目意義，合理制定拆遷補償方案，加強對開發商的監督，公平公正地分配住房，這一切做法打消了農民顧慮，形成了和諧拆遷、共同建設的良好氛圍。

按照“兩條腿走路”、“多輪轉動”的辦法，縣委、縣政府多渠道、多層面籌措資金。2009年以來，縣里總共投入曙光村建設資金6535萬元，其中爭取省國土資源廳土地整理項目資金4242萬元，慶安縣廣忠集團捐資800萬元，省新農村辦連續兩年獎勵400萬元，縣政府支持590萬元，縣直部門扶持156萬元，鄉里配套100萬元，農民自籌247萬元，所有資金用于農民安置，中心村4棟5層住宅小區建設、自來水井房、取暖鍋爐房等配套設施建設等。

縣民政局、林業局、衛生局等l6個單位發揮各自優勢，形成整體合力，大開“綠燈”，積極參與社區服務中心、小區綠化等工程建設。2009年以來，全縣各職能部門共投入的幫建資金以及免收的各種費用達到300多萬元，保證了基礎設施建設及時跟進。

（本稿采訪過程中，得到了黑龍江省委巡視組副廳級巡視專員李克軍和慶安縣委常委、紀委書記楊春輝的大力幫助，在此表示衷心感謝。）

第二篇：農民集中居住得失

農民集中居住得失

本文見《財經》雜志2010年第22期 出版日期2010年10月25日 共有7條點評

農民放棄了宅基地，最終能夠得到什么？

《財經》實習記者 潘國建 記者 姚佳威

在山東、河南、江蘇、天津等省市，農村房院結合的散居傳統正在加速消失。與之相對應，集中居住，即農民按照政府規劃集中住進樓房，則方興未艾。

農民集中居住，多年前肇始于江蘇等經濟發達省份。目前，各地集中居住的推進速度加快，運作模式也不盡相同。

近日，《財經》記者先后赴山東、河南、江蘇等地實地調查采訪，發現通過集中居住，農民居住環境得到一定改善，所獲公共服務也有所增加。但由此引發的建設用地流轉、農民生產生活保障等問題也日益凸顯。此外，復墾出的土地產權歸屬，及其引發的利益分配問題也亟須厘清。

現行的“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，則成為集中居住的另一助力。依據該政策，農民集中居住后節約的土地指標可轉為城市建設用地。在依賴土地財政的大背景下，地方政府對用地指標的熱情不減。作為最主要利益方的農民，其長短期利益如何得到切實保障是難以回避的現實問題。

應當承認，隨著工業化和城鎮化的發展，農民集中居住趨勢難以逆轉。而就地方政府來說，考慮農民意愿順勢而為，應為正確選擇，以行政手段強推，則為不智之舉。

集中居住潮

集中居住，就是農民搬離原來自家房屋，住進成片的標準化樓房。在各地推行集中居住之前，中國農村的規模、樣態演進緩慢且自然。

熱衷推行此政策的地方越來越多，特別是縣域或鄉鎮經濟發達地區。

諸城是山東濰坊市的一個縣級市，毗鄰青島。106萬人口中雖有80萬農村人口，但縣域經濟綜合實力位列全國百強。

9月中旬，《財經》記者在諸城的集中居住點內看到，高高的塔吊與遠方的平房相映，其下則是在建的樓房，部分集中居住點的開發場面顯得甚為壯觀。

單從外觀看，這里有著和城市外觀雷同、整齊劃一的多層住宅樓，還配有幼兒園、診所、健身器材等公共設施。部分地區的村落就近合并，并冠以農村社區的名謂。

2009年，諸城辛興鎮大楊家莊子村的管恩兵搬離舊宅住進了統一規劃的住宅樓。他家合計240平方米的兩層連體住宅樓建在村邊，內部裝修和城市居民別無二致。

這個居住點用于安置周圍四個村子的農民，計劃建設住宅樓87棟，建成后可供767戶農民入住。這個規模已經超過了四個村子的總戶數。目前，24棟兩層連體住宅樓已建成，五棟多層住宅樓主體已經完工。用于建設這些房屋的土地性質仍為集體建設用地，這意味著這些房屋并不能正常上市交易。

管恩兵和妻子的收入主要靠在本地打工。他們原本在縣城挑選了一套90平方米的樓房，但在得知村里統一蓋樓后改了主意。“花同樣的錢買下的房子面積卻更大，就下決心在村里買樓”。管恩兵夫婦認為，樓房只為自住，土地即使為集體性質也無妨。

吸引他們的還有諸城所倡導的農村社區化服務。所謂農村社區化服務，是指在鄉鎮范圍內，把地域相鄰的幾個村莊規劃為一個社區。公共服務機構設立在社區中心村，設醫療衛生、社會保障、警務、環衛、計生等服務站（室）。到2008年6月底，諸城市共規劃了208個農村社區，涵蓋村莊1257個，并全部投入運行。管恩兵家所住的大楊家莊子村就是辛興鎮大楊家莊子社區的中心村。

農民決定搬進樓房的同時，其擁有的宅基地必須同時放棄，并收歸集體。大楊家莊子社區黨委書記尤廷春表示，該社區的居住點建成后，可節約集體建設用地329畝。

目前，諸城通過停止審批在非中心村建新房、到中心村建房購房給予優惠等政策，引導農民集中居住。截至2010年9月，諸城全市已經有79處農村社區中心村的93個集中居住點開工建設，住宅970棟。在2010年諸城市政府工作報告中提道，全年將完成聚集融合1.2萬戶。

而地處黃河中下游的河南省新鄉市，集中居住聲勢也頗為浩大。享有“中國民營經濟最具活力城市”頭銜的地級市新鄉，醞釀將其所轄3571個行政村，合并為1050個新型社區。第一批列入硬性發展規劃的有329個新型社區，150萬農村人口將遷入其內，目前已啟動建設的社區為263個。

上述329個新型社區主要集中在城郊村、主干道兩側和工業園區、產業集聚區附近。在社區內仿效城市居民小區，建設農民別墅區或高層住宅樓，將幾個村的村民集中到新社區居住，農民原有住房則會被拆除。

按照新鄉的政策，農村社區的房屋和基礎設施比照城市社區建設，但其土地仍屬于集體建設土地，農民也繼續保有耕地。

除山東、河南，江蘇、天津等省市的集中居住熱潮也方興未艾。

上不上樓，是個問題

盡管各地集中居住模式各異，但居住形態的變化對農民來說則仍需適應。

同在諸城，69歲的舜王街道南解留村村民馬洪勛一家現有一套農宅，因其子女在市里上班而購買了商品房。他覺得，再花幾萬元錢買一套樓房既無財力也無必要。

長久以來，中國農村的居住有其特點：以宗族小聚居為依托，以小規模農耕為習慣。從絕對數量上看，農民的平均居住面積大于城市。

記者走訪諸城多個鄉鎮村落發現，收獲不久的玉米、花生等作物就擺放在房前屋后。而牲畜、家禽、農具的擺放也有專門的空間。住進樓房，意味著這一切都要變化。

因此，即便有意購買居住點樓房的農民，他們也表示眼前不會考慮搬過去。

諸城辛興鎮一位齊姓村民認為，能住進樓房當然是好事，“前提是不再種地，但這不太現實。”諸城是國內較早進行農村土地承包經營權流轉探索的地區之一。但目前各鄉鎮流轉的比例并不均衡，多數農民還耕種自家承包地。

各地推行的農村社區化，使得居住形態從分散變為相對集中。農民享受公共服務的活動半徑短了，但社區服務質量與城區比較尚有差距。

農民集中居住原本在城中村和城郊地帶較為常見。“上樓” 往往伴隨著土地性質、農民身份的變化。在城鄉統籌、新農村建設等名義下，部分地方政府將這些場景直接復制到了遠郊的農村。

這些村遠離城市，每戶擁有面積不等的宅基地和若干畝耕地。他們的樓房外觀雖和城市類似，但其土地性質不同，仍歸集體所有。

沒有改變的還有他們的農民身份。在教育、社會保障、醫療等公共服務上，他們還無法和城市居民看齊。

更為重要的是，農民“上樓”的前提條件，就是要退還宅基地，同時，宅基地上的房屋將被拆除。最終，這些被“節約”出來的農村建設用地經過整合后，或用于工業企業用地，或者用于規模農業經營，還有一種方式，是通過復墾后，騰挪出建設用地指標，緩解城市用地緊張。

自1949年以來，中國農村的土地制度屢經變遷。上世紀50年代農村實行初級合作社之前，農民的農用地、房屋和宅基地一直是他們的私有財產。

1962年9月27日，中共中央頒布《農村人民公社工作條例修正草案》，宣布“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣”。這是中國農村土地集體所有的開端。

由于農民的房屋建筑在宅基地上，農民實際占有并支配這些宅基地。宅基地作為一種不動產，一直被農民視為自己的家產。

進入上世紀90年代后，土地管理部門給農村宅基地發放了“農村集體建設土地使用證”，進一步確認了農民的宅基地權。事實上，除了不能進入市場公開買賣，宅基地形同私有。

農民的憂慮現實而具體。鄭州大學建筑規劃研究室主任呂紅醫認為，有些新社區出于衛生考慮，不允許養殖牲畜，很多養豬、養雞的村民因此不愿搬遷。

各地政府對外一再強調遵循農民自愿原則，但即使在基層官員看來，農民生活方式的轉變將會是一個漫長的過程。

土地誘惑

農民集中居住涉及的資金投入龐大，各地只能分期投入、循環使用相關資金。較早啟動集中居住的河南新鄉就感受到現實的壓力。

新社區的道路、給排水、供電、供暖等基礎設施，以及社區內的衛生院、中心小學、便民超市等公共服務設施，由地方政府財政出資。新鄉市農村工作辦公室主任劉思江介紹，每個社區根據大小不同，一般要投入500萬元－1000萬元進行基礎設施建設。

照此計算，接下來新鄉全市300多個社區建設中，政府共需投入30多億元。而2009年，新鄉為新型農村社區基礎設施多方籌資，也只投入了3億元。

新鄉市委黨校培訓部主任秦小星認為，集中居住項目較少時，基礎設施的財政投入尚可應付，但更多農民開始搬遷時，政府投資將捉襟見肘。

既然如此，政府熱衷推行集中居住的動力何在？

城市建設需要更多土地，但現有城市土地供應量不足，“缺地”已成為各地方發展的瓶頸。

隨著國家保護耕地力度加大，此前各地濫占耕地擴大建設用地規模的現象得到一定遏制。地方為尋求經濟發展和提升城鎮化進程，只得另尋他途。

而“城鄉建設用地增減掛鉤”政策的施行，則為地方政府提供了契機。所謂“增減掛鉤”，就是指依規劃將城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，減少農村建設用地規模，復墾出耕地，增加的建設用地指標可以用于城市發展建設。

從2006年開始，國土資源部在山東、江蘇等五個省市推行“增減掛鉤”試點。其中山東一省就爭取到全部183個試點項目區中的66個，位居全國第一。

2008年6月，在總結此前試點的基礎上，國土部頒布《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》。

政策的初衷是集約用土地，促進城鎮化，卻為試點區域提供了用地“活”指標。集體建設用地中，農民擁有使用權的宅基地面積最大。在實施集中居住后，宅基地將退給村集體后加以復墾，在保證耕地面積不減的前提下，騰挪出的土地按照“增減掛鉤”，即可轉為城市建設用地。

受訪的諸城縣鄉兩級政府人士表示，土地指標緊張致使許多新項目不能上馬。諸城當地多為食品加工、紡織等勞動密集型產業，可大量吸納當地勞動力。新項目的投產可以拓展上述能力。

《諸城市土地利用總體規劃（2006－2020年）》顯示，諸城農村居民點面積占城鄉建設用地的70.07％。農村居民點占建設用地比重高，整理潛力大。

2006年，諸城參與“增減掛鉤”試點申報，但最終沒有進入首批試點名單。但此后，作為山東省縣級綜合配套改革試點縣（市），諸城隨后獲批“增減掛鉤”指標，共計1069畝。

2008年5月，諸城下發文件要求各地“用足用好”國土部“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”的政策，逐步擴大掛鉤范圍和規模。節約的土地優先解決中心村建設用地，拆舊建新節省的建設用地指標則由全市統一調配使用。政府謀求建設用地指標的意圖明顯。

諸城市土地儲備中心主任安文豐接受當地媒體采訪時曾表示，農民全部都遷到社區中心村居住，將可騰出8萬畝宅基地。

而河南新鄉市是國土部的“土地增減掛鉤”試點。全市重點區域規劃的329個新型農村住宅社區五年建成后，預計能節約土地近24萬畝，約占原村莊土地面積的47.9％。

如果規劃的千余個農村社區全部完成建設，則可為新鄉新增耕地50萬畝以上。將這些土地復墾，即可通過“增減掛鉤”置換出城市建設用地指標。農村建設用地原本難以直接獲益，但其置換的城市建設用地指標則溢價明顯。

利益得失賬

城鎮化是一個自然的過程，拋開政府引導農民集中居住的必要性不談，農民關心的是自己的利益是否得到保障。

在集中居住過程中，農民放棄了宅基地，最終能夠得到什么？

新鄉對于農民自籌資金到規劃區域建房的，地方政府給予補貼水泥、貼息貸款等優惠，第一批在新社區建房的農民，政府每戶補貼10噸水泥，最高可在當地農業銀行獲貼息貸款5萬元；第二批建房的補貼5噸水泥，最高可獲貼息貸款3萬元。這些貼息貸款給予農民的利息優惠，由政府補貼給銀行。

而山東諸城，遷到集中居住點的農民在原有房屋評估后獲得相應補償。為了調動農民集中居住的積極性，當地還推出“階梯式”補貼。如截至2009年9月30日，建設或購買住宅樓房，每平方米建筑面積補貼建房或購房戶80元－100元；2009年10月1日起，補貼就減至每平方米50元－80元。

諸城大楊家莊子村居民于青山家的宅基地上將建起樓房，他同意搬遷并選了樓房。新房位于一幢五層樓房的第三層，為一套110平方米三居室。加上一個車庫，于青山總共將為新居支付16萬元。除去所獲原有房屋拆遷補償款和新購房補貼外，于家還另需支付約7萬元。

一些農民認為，宅基地和建在上面的房屋皆屬自己的資產，但是政府只對房屋進行補償，對宅基地不給補償或者補償很少，這損害了自己的利益。

集中居住點每平方米1200元-1300元的價格，相較于城市房屋，對農民來說有一定吸引力。但多位受訪農民認為，因為集中居住小區的房產并不能進入房地產市場交易，所以并不急于置換集中居住地的房子。

河南社科院農業發展研究所原副所長李銅山曾有調查，面對十幾萬元房款，新鄉有60％－70％的農民拿不出足額資金。但在基層官員看來，農民在集中居住中并沒有吃虧。他們認為，政府將大量資金投向社區基礎設施和公共服務，能夠改善農民的生活環境和質量，這也應該計入農民的收益之中。

記者采訪中發現，絕大多數受訪農民并不知道自己騰出宅基地后，集體建設用地指標將在何處“落地”。

按照各地政策，這些指標部分就地轉為工業用地，部分轉為城市建設用地，其中蘊含的級差地租，政府將從中獲益。

隨之而來的現實是，已退出宅基地的農民無緣建設用地增減掛鉤所產生的增值收益。

國土部“增減掛鉤”政策要求，建新地塊實行有償供地所得收益，“要用于項目區內農村和基礎設施建設，優先用于支持農村集體發展生產和農民改善生活條件。”但并沒有詳細規定收益如何分配，各試點地區在操作上也不盡相同。

諸城所在的濰坊市實行最低補償制度：異地使用的由居民點整治節余出的增減掛鉤指標每畝不得低于15萬元。該市還鼓勵有條件的地方適當提高補償標準。

周轉指標調劑使用所獲收益返還村集體，但這些收益在村集體中如何使用和分配，目前并不明確。

諸城賈悅、桃林、昌城等鎮多位受訪村民表示，其所在村集體尚未參與或討論過上述資金的分配，農民整個過程的參與性很弱。

第三篇：新農村建設中農民集中居住問題研究

? 楚國良：新農村建設中農民集中居住問題研究

2011-09-07 23:35:24

作者：楚國良

來源：作者賜稿

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【字號：大 中 小】 評分等級：0 摘要：引導農民集中居住是“三個集中”政策的重要組成部分,對于緩解我國的“三農”問題,推進社會主義新農村建設具有重要的意義.本文探討了我國農民集中居住實踐中存在的問題, 分析了天津、成都兩地農民集中居住的相關實踐,并從中得出了有益啟示,最后給出了相關建議.關鍵詞：中國農村；農民集中居住；初步研究

一、兩地推動農民集中居住的基本經驗

1、創新農村土地經營機制。

天 津、成都兩地在既有的政策框架內用活、用足土地政策，解決用地難題。天津東麗區華明鎮利用城鄉建設用地增減掛鉤的既有政策，在不增加建設用地指標的前提 下，先由土地行政主管部門供給居民點建設用地周轉指標，在一定時間內以農民原有宅基地統一組織整理復墾還田，實現耕地占補平衡。華明鎮原有農村宅基地12071畝，可復墾耕地8427畝，其中3600畝用于集中居民點建設，另外4000多畝土地規劃了工業區和商務區，土地掛牌出讓，土地收益預計可達40億元，除去居民點建設資金37億元外，還略有盈余。成都市則重點在推進建立集體建設用地使用權流轉市場和交易平臺方面做出探索。在全面開展農村產權制度改革、確權頒證工作到位后，每個農戶按權證所確定的土地面積交由村集體經濟組織統一經營，再以鎮為單位，流轉各個村集體經濟組織的土地成立“農錦公司”，農錦公司統一經營全鎮集體土地，打破了原有農村土地組為界線，改過去分散經營為適度規模經營。成都市建立了集體建設用地交易中心，為農村土地合理流動提供了平臺。

2、創新農民集中居住模式。

中 國國土面積廣闊，經緯跨度很大，在歷史的演變和社會發展過程中，各地農民形成了自己獨特的居住習慣，北方喜聚居，南方喜散居。推動農民集中居住是中央的政 策方針，但在集中模式上各地應有差別，考察中我們發現，天津、成都兩地因地形地貌、傳統習慣的不同形成了不同的集中居住模式，但兩地都是依據本地實際探索 適合本地需求的集中方式這一點是相同的。

華明鎮模式。

天津東麗區華明鎮以平原地形為主，處于大城市近郊，緊鄰開發中的濱海新區，區位優勢十分明顯，不久的將來即將成為城市的一部分，為給未來城市發展（尤其是濱海新區建設）留足空間、增加建設用地指標、降低拆遷成本，東麗區成功探索出“宅基地換房、城中村改造、依托大項目有序撤村”三條城市化的基本路徑。2005年10月，天津市批復同意東麗區華明鎮實施以宅基地換房為核心推進小城鎮建設的方案，同年，國家發改委批準華明鎮為全國小城鎮發展改革試點單位，華明模式得到的政策支持是前所未有的。2006年4月，華明鎮啟動建設農民集中居民點，2007年10月竣工。共建設居民房17830套（458棟），整鎮動遷華明鎮12個村，共4.2萬人入駐集中居民點，實行以鎮為單位的整體集中，實質上看，華明模式為以鎮為單位的整體拆遷和整體安置的結合。華明模式得以推動有幾個條件是必不可少的：

一是鄰近大城市近郊，非農產業較為發達，勞務收入在當地農民收入中占有很大比重，相當一部分先富起來的當地人已經移居城市，純農業生產的情況并不多，當地農民基本已經不依賴于土地而生存。

二是華明鎮原有農村房屋以土房為主，生活設施配套不完整，生活質量不高，農民愿意集中到條件更好、配套更完善的居民點居住，以面換面、宅基地換房，不會增加集中帶來的額外負擔。

三是華明鎮地處海河沖積平原，宅基地復墾為耕地的比例高，能夠保證復墾的耕地數量和居民點建設用地指標之間的平衡，甚至還有剩余指標用于商業開發，平衡建設資金。

四是華明鎮采取的是一種高位協調的途徑，其示范鎮建設得到了國土資源部、國家發改委等強勢部委的全力支持，因此推動較為順利。

戰旗村模式。

成都市郫縣唐昌鎮戰旗村地處成都平原腹地，是市、縣兩級的新農村建設示范點，全村2.1平方公里面積，耕地2158.5畝，農業人口1676人，該村在農民自愿的前提下，積極實施“拆院并院”土地綜合整理項目，凈增有效耕地320畝。在靠近原有聚居點附近規劃197畝土地修建9萬平方米的新型社區，新增耕地中除去居民點建設用地197畝外的用地指標掛鉤到縣城周邊，實行市場化運作，采取“農村建設項目鎖定城市資源，城市資源置換農村建設資金”的辦法，由成都市小城鎮投資公司投資8900萬元，墊資修建新型農民集中點和配套基礎設施，用城市土地經營的預期收益償還公司。目前戰旗村已建成新型社區，基本實現了全村人口的全面集中。戰旗村以村為單位，靈活運用“宜散則散，宜聚則聚”的原則，通過大力完善集中點配套，培育農業產業解決農民后顧之憂等利益引導機制實行農民自愿前提下的逐步集中居住。其集中模式成功運作的條件主要有以下幾個方面：

一是擁有發達的集體經濟組織。該村現有集體企業7家，私營企業5家，村集體資產達1280萬元，通過集中經營村內承包地，集體資產不斷做大做強。

二是擁有較發達的農業產業體系，村內土地基本實現規模經營，食用菌、蔬菜等產業發達，大量吸納當地勞力，就業比較充分，解除了農民的后顧之憂，加之政府利益引導機制的建立，當地農民集中居住意愿不斷提高。

3、建立新型農民保障機制。

在醫療保障方面，兩地都積極利用國家現有政策提高農民醫療保障水平。一是充分利用新型農村合作醫療政策，加大新農合參合率，華明鎮參合率達到100%，農民醫保達到全覆蓋。二是允許集中居民點農民參加城鎮職工醫療保險，政府適當補助，提高了農民參保積極性。

在養老保險方面，華明鎮采用集中點農民可享受城鎮職工養老保險政策，在一次性交足26000元后（政府有適當補貼），可按月領取520元養老保險金。成都市獨創設立耕保基金的辦法將耕地保護責任和養老保險有機結合，達到雙贏。即由成都市政府從土地出讓收益中拿出資金設立耕保基金，主要用于承擔耕地保護責任農戶的養老保險補貼，其中基本農田400/畝.年，一般耕地300元/畝.年，耕保基金發放到每位農戶的財政專戶，但只能用于購買養老保險。農戶利用耕保基金購買養老保險，既解決了耕地保護問題，又解決了農民的老有所養問題，一舉兩得。

4、創新農村發展管理方式。

農村人口向城鎮集中，帶來的是農業型社會向城市型社會的轉變，在農村管理體制構建上，華明鎮突破原有管理模式的束縛，成立了華明示范鎮管理委員會，負責日常行政管理，改變了原來以村為主的管理方式，以3000戶為一個社區，300戶 為一個鄰里，組建以社區黨支部為核心，居民代表大會為權利中樞，居委會和鄰里、居民小組為基礎的新型社區管理體制，形成管理有序、服務完善、環境優美的新 型社區。華明鎮重點突出對農村，尤其是居民集中點實行社區化管理，提高了管理、服務水平。成都市重點在加強農村基層民主、發揮村民自治方面進行了積極探 索。按照“三分離、兩完善、一加強”（決策權與執行權分離、社會職能與經濟職能分離、政府職能與自治職能分離，完善農村公共服務和社會管理體系、完善集體經濟組織運行機制，加強和改進農村黨組織的領導）的原則，構建和完善“黨組織領導下村民會議或議事會決策，村委會執行，其他經濟社會組織廣泛參與”的 充滿民主和活力的新型村級治理機制。如在都江堰市柳街鎮的農村產權制度改革過程中，房屋測量面積的認定，承包地面積的確定統統都是經過村民議事會的形式通 過的決議，一經確定不得更改。村民議事會的民主決策形式有效滿足了農民的民主意愿，提高了農民的參與度，解決了以前由政府職能部門無法解決的問題，不失為 農村村級管理的一種好模式，值得我們學習借鑒。

二、兩地推動農民集中居住帶來的啟示

啟示之一：尊重農民意愿、發揮農民主體作用是推動農民集中居住的先決條件。

兩 地在推進農民集中居住的過程中，每一環節都滲透了尊重農民意愿，發揮農民主體作用的基本原則，也正因為有了農民群眾的支持，兩地在推進集中居住工作中遇到 的阻力較小，推進較順利。如天津東麗區華明鎮實行宅基地換房的村，村民要自愿向村委會遞交拆遷還遷申請，做到了不強迫一戶、不強拆一戶，只有同意的農戶達 到90%以上，方可實施換房工作。實際操作中，農民的支持率達到了95%以 上。在征地補償、置換標準制定、房屋測量、還遷戶型設計等環節都充分尊重農民意見，讓群眾自主選擇，以村民代表大會形式廣泛聽取群眾意見和建議后制定具體 實施細則并張榜公布，真正做到了讓人民群眾滿意。成都市在推進土地綜合整治中發揮農民主體作用，項目實施讓農民提前知情和全程參與，切實做到整治前農民樂 意，整治后農民滿意。同時當地還建立了村民議事會制度，把突出的矛盾和問題交由群眾討論，防止簡單通過“少數服從多數”的方式侵害部分農民的合法權益。凡是農民不同意的項目，堅決不實施，凡是農民不同意的拆遷，堅決不強制，防止代民做主，以行政命令方式違背農民意愿搞“大拆大建”。

啟示之二：實施制度創新、發揮政府引導作用是推動農民集中居住的關鍵環節。

城 鄉統籌、農民集中居住是一項戰略工程，是一場涉及思想觀念、領導方式和機制體制的深刻變革，必須全面推動各個領域的綜合配套改革，著力解決制約城鄉統籌、科學發展的突出問題，在構建以工促農、以城帶鄉，農村產業經營機制、城鄉公共服務均衡發展機制、市場化配置資源機制、農村基礎治理機制及統籌城鄉發展管理 體制等方面深化改革，以制度創新推動城鄉統籌。在制度創新過程中政府的作用顯得尤為重要，政府既是現有制度的制定者也是政策的執行者，打破體制性障礙成為 政府推動城鄉統籌的必修課。天津東麗區華明鎮在農村土地流轉、小城鎮管理體制、建設投融資方式、社會保障制度等8個方面進行了制度創新。如投融資方式上，集中居民點建設需要大量資金，依靠政府財力農民自身積累顯然不可能，華明鎮大膽創新“以政府直接投資為主導”建設小城鎮的投融資方式，積極推行以宅基地換房為手段的“以地生財，以城養城”的 做法，在投融資模式方面開創了國家開發性金融與小城鎮建設結合的先例，有效解決了建設資金問題。成都市郫縣戰旗村創新農村土地經營機制，將全村集體土地統 一交由村集體經濟組織經營，農民以土地入股，年底按股權分紅，從而推動土地向規模經營集中，促進產業向集約方向發展，幫助農民從粗放型生產中解放出來，從 延長的農業產業鏈條中獲取更多的就業機會。

啟示之三：堅持市場運作、發揮社會輔助作用是推動農民集中居住的重要手段。

考察中我們發現，實現農民集中居住由政府全權包辦的方式是行不通的，政府既沒有這個財力，也沒這個精力，純粹的行政手段也不利于整合各類資源，實現資源優化配置。在政府主導下，充分發揮市場化運作優勢是兩地推進農民集中居住的重要特點。天津東麗區政府成立了政府全資的“賓力”公司，全權負責華明鎮集中居民點建設、農村宅基地復墾、規劃商業區工業區開發、市場投融資等工作。其集中居民點的37億建設資金全部以“賓力”公司名義從銀行融資。集中居民點建設剩余的4000多畝土地也全部劃入“賓力”公司，進行市場化運作，融入資金達40億元，全面保障了集中居民點項目建設資金需求。都江堰市柳街鎮在成都率先成立了農村產權交易服務站，充分發揮市場機制的作用，將農村產權掛牌交易，加快了農村資源向資本的轉化。成都市錦江區2007年成立農業投資公司，全面負責錦江區農村土地經營，利用1970畝國有土地作為資產，加大市場融資力度，目前已從銀行貸款累計達24億元。

啟示之四：解決后顧之憂、發揮產業帶動作用是推動農民集中居住的有力保障。

解決動遷農民的后顧之憂，讓農民“住得進”還能“住得起”是兩地在推進集中居住中著力破解的難題之一，從兩地的經驗看，依靠較發達的產業體系就近轉移、安置農民和依托較完備的社會保障體系解除農民集中的后顧之憂是兩地推進集中居住并使集中模式具有長久生命力的有力保障。如天津東麗區華明鎮，在集中點周邊規劃7.33平方公里的華明工業園，已有110多加企業入駐，23家企業投產達產，加之華明鎮緊鄰天津濱海物流加工區，較好地吸納了適齡就業人員就近轉移就業。通過就近就業和自主創業，集中點近1.8萬勞動力實現就業。華明鎮還成立了專門機構，集中安置缺乏勞動能力的農民就業，僅集中點社區物業服務、保安保潔、環衛清掃、治安協管等崗位就安置了1100多名村民。再如成都郫縣唐昌鎮戰旗村擁有村級企業7家，個體企業5家，集體資產1280萬元，該村總人口1679人，其中具備就業條件的農民800人，另有100多人在外就業，本地企業只要能吸納700人就業，即能全面解決就業問題，該村大力發展食用菌、蔬菜、花卉苗木等農業產業，僅“成都榕珍菌業有限公司”一家公司年吸納當地勞動力就達300余 人，當地較發達的產業體系，為農民的充分就業提供了保障，做到了農民失地不失業，解決了農民收入來源問題。在依托產業實現較充分就業的前提下，兩地還積極 探索農民社會保障制度改革，解決農民病有所醫、老有所養的問題，進一步解除農民的后顧之憂。如東麗區華明鎮新型農村合作醫療參合率達到100%，農民就醫問題基本解決。在一次性交足26000元（政府有部分補貼）后，集中點農民可享受城鎮職工同等的養老保險待遇，每月可領取520元養老保險金，養老問題初步解決。成都市從土地出讓收益中籌措資金，設立耕地保護基金（400元/畝.年），專項用于承擔耕地保護責任農戶的養老保險補貼，農民的養老問題與耕地保護有機結合，既保護了耕地紅線，又解決了農民養老問題，一舉兩得。當然，由此政府承擔的財政壓力也較大。

三、讓農民集中居住必須面對的五個問題

從 實地調查來看，無論是天津的“宅基地換房”，還是成都的“三個集中”，本質上是地方政府通過推動農村宅基地拆遷、復墾和農民集中居住來獲得建設用地指標的 行動。不同地區的改革措施雖然有所差別，但主要體現在拆遷補償水平和集中居住標準上，一些地區條件比其他地區要更優惠些而已。但無論是宅基地拆遷補償水平，還是集中居住標準，補償安置政策基本上是由地方政府部門主導制定，缺乏公共參與和討論，也就不可避免地會出現一些問題，值得政府、學術界以及公眾去關 注和深思。

問題一 ：是否有足夠法律依據？

這種通過宅基地拆遷復墾來實現土地發展權轉移的做法是否有足夠的法律依據？

從 指標供給的形式來看，不論是成都“拆院并院”、天津的“宅基地換房”，還是各地以“城鎮建設用地增加和農村建設用地減少掛鉤”名義進行的農村宅基地拆遷復 墾行為，都不是通過比較完善的市場交易實現的，而主要是行政手段。在很多地方其與“征收”行為的界限十分模糊，因為盡管農村宅基地被拆遷復墾后土地所有權 依然保留在集體，這個過程中農民的住房及附屬房屋、天井、院落、曬場等財產被剝奪，依舊符合征收的特點。問題是，既然沒有納入征收范圍，地方政府有什么法律依據來拆除和復墾農民的合法住房和宅基地？這樣做是否與現行法律相悖？如果發生糾紛，是否可以有權利的保護救濟？

更 進一步講，為了獲得建設用地指標，通過動用征地權來推動農村宅基地拆遷復墾是否恰當？把農民的宅基地拆掉復墾，讓農民集中居住，并由地方政府獲得建設用地 指標，這樣的行為是否符合“公共利益”？如果像某些地方政府宣傳的那樣，農民可以獲得那么多好處，為什么地方政府不通過推動農民或農民集體為交易主體參與 的土地發展權市場交易，而非要通過一種近似于征收的辦法來實現宅基地復墾？拆除和復墾農民的宅基地并不是為了國家或地方重要的基礎設施、能源、教育、軍事 等公共項目建設，甚至也不是為了一個特定的商業或居住項目，而是為了獲得地方政府可以靈活使用的建設用地指標，為什么要動用征地權？

問題二 ：農民集中居住應在什么范圍內推行？

農民集中居住到底應該在一個什么樣的范圍內推行？大規模、運動式的整村拆遷復墾是否有必要？

根 據我們的調查，農民集中居住的范圍在各地差別很大。有的地方采取小范圍就近集中居住的做法，比如我們在成都雙流縣調查發現，當地在“拆院并院”過程中采取 就近安置的辦法，由于新的居住點交通便利、商業設施較為齊全，農民的生活相對便利，同時新的居住點離農民的承包地不算很遠，所以對農業生產的影響相對要 小；而在天津華明鎮，則采取農民集中居住到城鎮的做法，在城鎮邊上建設大規模的高密度公寓式農民居住小區，鎮內幾個已經被拆除的村莊的原居民統一被安置到 農民居住小區，對農民而言，盡管生活方便了，農業生產卻受到很大的影響，養殖業生產更是無法進行。

此 外，急進的、大規模、運動式的整村拆遷復墾是否有必要？將宅基地復墾為耕地，由于耕作層已經破壞，耕地的質量較差，如果宅基地上的房屋很陳舊破敗并已空 置，且沒有非農價值，復墾的成本就較低，作為補充耕地的來源尚可理解。但在目前很多地區推行的宅基地拆遷復墾行動由于是大規模、運動式整村拆遷，所涉及的 農民住房，有相當部分是質量較好的磚瓦結構房屋，并常年有人居住，拆除這樣的房子勢必要付出較大的經濟代價，是一種社會資源的浪費，這樣的代價與獲得的質 量較差的耕地相比，是否相稱？

當然，地方政府的主要目的在于獲取建設用地指標，在發達地區，一畝建設用地指標本身就值10萬元甚至20萬元，有指標就可以征收城郊農地，其出讓金則可高達幾十萬元甚至幾百萬元。從這個角度看，即使拆除較新的農村房屋，將宅基地予以復墾也是合算的。如果復墾宅基地不能折抵建設用地指標，地方政府顯然不會有那么高的積極性去推動大規模的運動式的整村拆遷復墾。

問題三 ：集中居住的補償和安置問題

在宅基地換房問題上，顯然不同博弈方對其中收益分配合理與否，有著非常不同的計算，也必然產生差別很大的看法。

以天津為例，從政府角度來看，通過宅基地換房，對農民意味著資產價值、服務設施、生活環境的巨大改善，顯然是對農民福利的改進。

但這種說法的有爭議之處，是對村民原有住房價值估算中是否應該包括宅基地土地乃至村集體原有建設用地的價值。我們調查的不少天津村民認為，政府在其中獲得了絕大部分利益，而農民則有很大損失。

根據新華社2008年8月26日的一篇報道，曾經給天津的宅基地換房算過一筆賬，并認為通過宅基地換房，華明鎮農民的家庭財產大幅增加：原來農民居住土坯房或磚混房，估價在2萬元到5萬元。到新的小城鎮置換一套80多平方米住宅，價值超過40萬元，農民的房產價值增加了10倍左右。同時，政府還將土地增值收益用于還遷農民的社會保險。還遷農民達到規定年齡，就可以享受每月400~500元不等的社會保障金。

據我們在華明鎮的調查，從市場估價來看，75平方米的樓房按每平方米4000元的均價，價值大概在30萬~40萬元之間。以華明鎮貫莊村為例，該村宅基地平均每戶165平方米，但加上村辦企業、道路、辦公樓等集體建設用地，貫莊村共有農村集體所有的建設用地2142畝，1910戶，平均每戶748平方米，折合為1.12畝。如果按戶均一畝建設用地計算，考慮到貫莊周邊的土地掛牌出讓價格是每畝200萬~400萬元，是宅基地換房30萬元收益的7~13倍左右。當然，華明鎮各村的戶均建設用地有所不同，但華明鎮共有集體建設用地12071畝，可以計算出戶均農村建設用地大概在0.8畝左右。華明鎮部分農民希望政府能夠按宅基地實際面積一比一換房。這樣的要求，顯然遠遠超過了政府目前愿意支付的水平。因此，部分農民不愿意搬遷是必然的。

這 里并不是說，去完全滿足所有農民的補償要求就是合理的。即使在城市更新改造或城中村拆遷過程中，也可能會出現個別權利人漫天要價、導致城市更新或改造無法 完成的情況。但這種情況的出現，恰恰（雖不必然）是缺乏市場交易機制、沒有價格發現機制來顯示財產權利真實市場價值所帶來的結果。

因 此，這里的關鍵問題，是土地發展權轉移過程中仍然缺少市場定價要素，土地發展權轉移價格基本上被地方政府單方面地規定為小城鎮大小不同的一套住房的價格，而農民在此過程中基本缺乏談判權。總之，在沒有找到合理的定價方式前，強勢地方政府忽略、傷害農民的眼前或長遠利益的狀況幾乎是難以避免的。

問題四 ：如何切實尊重農民意愿？

如何在集中居住過程中對農民意愿實現切實尊重的問題，雖然各地出臺的宅基地換房政策中一再強調要充分尊重農民意愿，但實際操作中卻往往難以實現。

在政府為獲得土地指標來推動城市和工業發展的強烈激勵下，很難相信“搬、還是不搬”對拆遷復墾所涉及農民能夠構成一個真正的選擇，結果是缺乏足夠發言權的農民“被”集中居住的性質很強。

以 天津為例，盡管當地各種政策文件中一再強調，宅基地換房以自愿為原則，要在保障農民利益基礎上尊重農民意愿，由農民自愿提出申請，與村委會簽訂協議，同意 宅基地換房，才可以操作；同時村委會必須召開村民代表大會表決，簽字畫押，公證處公證。但根據我們的調查，在實際操作過程中，一些地方存在著強勢推進宅基 地換房的情況，尊重農民意愿的措施有時很難落實。

以華明鎮為例，由于宅基地換房涉及到的貫莊村出現拆遷困難，華明街道委員會2008年8月16日就發布了《關于強勢推進貫莊村整體搬遷工作的決定》的文件。

文件中要求：與貫莊未搬遷戶有親屬關系的華明街道辦事處工作人員、管委會及物業聘用人員、貫莊村兩委會成員、黨分支書記、企業負責人等，從8月18日至8月22日在崗做親屬的工作，促使他們搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若親屬仍未搬遷，街道黨委將視情況，分別做出停發獎金及相應福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等。

一些村民反映，在宅基地換房過程中，村委會搬遷到新社區，原有菜市場強行關閉和拆除；村內道路也放棄維護；斷水斷電，村子周圍的學校也同時搬遷。村民往往面臨的局面是不得不換。雖然天津市政府要求必須90%以上的村民同意才能進行宅基地換房，但我們對貫莊的調查表明，村民意見并沒有得到充分尊重，結果導致占全村45%的866戶農民聯名起訴。

問題五 ：農民集中居住的后續問題怎么解決？

農民集中居住的后續問題沒有得到充分考慮和妥善解決，這本質是一個“外生推動”的城市化所固有的缺陷，即并非緣于生產生活方式自然調整而產生的集聚。首先是復墾后耕地的歸屬問題。以天津華明鎮為例，搬遷上“樓”的農民如何參與類似復墾項目的收益分配仍不明朗。按照《中國新聞周刊》記者的調查，天津市東麗區華明示范鎮宅基地復墾項目占地2000畝，華明街道為此專門成立了天津市濱海華明農業有限公司。規劃建設581棟二代節能溫室和兩個各占15畝的智能溫室，將重點發展高效設施農業和休閑觀光農業，該項目建成后預期年收入可達4765萬元，安置就業1500多人。

從華明鎮的安排來看，華明街道辦事處農辦主任李健生稱，“這個項目將來交由公司運作，收益也歸公司”。因此，被置換出宅基地的農民應該不能參與復墾后的耕地收益分配。

其 次，有些地方的農民集中居住小區完全按照城市居民公寓式的小區模式建設，不管當地的農民是否已經脫離農業生產，不僅未考慮農作物曬場和農業生產輔助用房，甚至連放置農機具的場所也沒有。在我們的調查中發現，很多農民集中居住小區里，道路被用于曬場、停放各種農機具的現象非常普遍，給當地農民的生活和生產帶 來了極大的不便。

最后，由于集中居住以后，農民的生活成本，包括煤氣、自來水、物管費等均有不同程度的提高，在一些地區宅基地復墾后農民失去了房前屋后的自留地，連蔬菜也要到菜市場購買，事實上降低了農民的生活水平，對那些原本靠農業生產可以實現生活基本自給自足的農民，特別是對俗稱“4050”（四十多歲和五十多歲）農民來說，原有自給自足的生活方式被打破，就業又有困難，也沒有達到領取養老金的年齡，生活更加艱辛。

由 于存在著上述問題，目前在各地推行農村宅基地復墾過程中存在著相當大的阻力，也帶來了不同程度的社會不穩定，甚至在一些地區出現較為嚴重的上訪和集體性事 件。我們的調查還發現，在一些地區，地方政府通過放棄對原有村莊基本設施維護，甚至在學校考試之前突然將學校搬離，從而對剩余村民施加壓力，使得剩余村民 為了維系基本生活條件和確保孩子上學，“自愿”在搬遷協議書上簽字。通過這種方式實現的“自愿”集中居住，很難讓人滿意。

四、關于推進農民集中居住點建設的幾點建議

農 民集中居住點建設是社會主義新農村建設的一個重要課題，是當前推進農村改革發展需要重點關注和研究解決的突出問題。應遵循積極、穩妥、有序的原則，統一思 想、科學規劃、創新舉措、順勢推進，通過若干年持續努力，實現農村居民點布局從自然形態向規劃形態轉變，從根本上改善農村居民生產生活條件和生態環境質 量。1.以統一思想認識為前提，積極穩步推進農民集中居住點建設。進 一步統一各級干部和農民群眾的思想認識，從全局、長遠的高度審視農民集居點建設重大意義，調動推進農民集中居住點建設的積極性。應充分認清推進農民集中居 住點建設的決策，是符合社會進步潮流的科學選擇，是新農村建設的必由之路，是惠及農民的好事實事，必須不遺余力、持之以恒地予以推進。應正確認識農民集中 居住不是農民居住自然點的簡單合并，不是人口簡單的空間集聚，而是牽動農民切身利益，涉及農民生活方式、生產方式以及農村生產關系的變革。實施農民集居是 一個漸進的、較長的歷史過程，必須隨著農村經濟的發展、各級政府和村級財力的增強以及農民富裕程度的提高而逐步實施，不能急于求成。必須從各地實際出發，防止盲目制定時間進度、追求建設速度和大拆大建、強行推進的現象。只有深刻領會此項工作的重要性、復雜性、艱巨性，才能順勢而為、合力攻堅。

2.以完善布局規劃為龍頭，引領農民集中居住點建設的有序推進。規劃是農村集中居住點建設的龍頭，事關長遠發展。

一要細化完善。組織對農民集中居住點規劃“回頭看”，做好修訂完善工作，提高規劃的前瞻性、可操作性，務求貫穿生態理念，體現文化內涵，反映區域特色，防止千村一面。

二要相互銜接。在制定農民集中居住點總體布局規劃的同時，還要考慮畜禽養殖和二、三產業發展等問題，使之相匹配。同時要協調建設、國土等相關部門，結合新一輪土地利用總體規劃修編，搞好集中居住點布局規劃和土地利用規劃的銜接。

三要公開透明。規劃要充分征求農民意見，并通過法定程序確定下來，實施剛性管理。規劃一經確定要對社會公開，嚴格執行，接受群眾監督。

四要依法監管。農民集中居住點建設必須依據相關法律法規和各級政府的政策規定來開展，加強建設過程中的監督管理，絕不允許借集中居住點建設變相開發商品房，違規操作，否則會損害農民利益，留下隱患。

3.以項目拆遷、危房翻建等為重點，引導農民逐步向居住點集中。根據目前財力，農民集中居住點建設不可能像城鎮改造一樣大拆大建，只能在規劃引領下，分步實施，先易后難，循序漸進。

一是利用項目拆遷率先集聚。對于拓展工業園區、建設規模化現代農業項目以及有關重大工程需要拆遷的農戶，應率先安置到集中居住點，利用拆遷補償做優環境、完善功能，增強對農民集居的吸引力。二是利用新建翻建先行集聚。凡 需新建、翻建房屋的農戶應一律進入集中居住點。對集居點外的分散建房，除特殊情況外，應停止審批。強化鎮村干部管理責任，建立專項巡查制度，堅決剎住不按 規劃辦事、不批私建、亂搭亂建等現象。對少數因房屋破舊、居住確有危險又無力新建住房的困難戶，可給予必要扶持，優先進點集居，或利用村民“脫殼房”過渡性置換。

4.以解決難點問題為突破，加強農民集中居住點建設的政策引導。農村現行政策的制約是目前農村集居點建設推進的一大難題。一方面要積極反映、向上爭取政策；另一方面，相關部門要加強調研，積極探索，形成切實可行的對策措施。

一是完善土地流轉政策。千 方百計做好農民集中居住點建設用地的調劑工作。對于涉及農戶承包地的，要在做好農民思想工作的前提下，采取置換、互換、征收、租賃等多種方式，加以解決。盡快明確跨村組宅基地置換政策，探索建立農村宅基地復墾獎勵政策。對集中居住點用地計劃實行單列，確保不擠占地方經濟社會發展用地計劃。

二是研究整合資金扶持政策。減 免集中居住點規劃審批等相關行政事業收費或進行補貼，減免或取消水、電增容費。集居點農民辦理水、電、通信等開戶、過戶手續時，有關部門應免收開戶費、過 戶費。同時，盡可能將省支農資金向集中居住點建設傾斜，從每年的土地出讓金凈收益中提取一定比例用于集居點建設。在加大財政扶持力度的同時，引入多元化投 入機制，多方籌措建設資金，使供水、供電、通信、道路、綠化、垃圾及污水處理等配套設施建設到位。

三是逐步完善社會保障制度。研 究農民集中居住點建設中的新情況、新問題，完善與之相適應、能夠可持續發展的養老、醫療等社會保障機制，逐步將失地農民、進城農民工納入社保范圍，使農民 獲得更多實惠，解除農村居民后顧之憂。可在征用的城鎮建設用地中，劃出一定比例的土地給成片拆遷的村組開發經營，其所得作為失地農民的生活補助，以保證失 地農民有長期穩定的收入來源。

5.以農業產業化為支撐，增強農民集中居住點建設的物質基礎。城 鎮化推進離不開工業化發展，農民集居點建設也離不開農村經濟發展。農業產業化是發展農村經濟、挖掘農內增收潛力、增加農民收入的有效途徑，是農民集居點建 設的有力支撐。應繼續調整農業結構，加大項目農業發展力度，推進優質特色農副產品基地建設，發展高效、優質、安全的現代農業，提高農產品的市場競爭力和附 加值。培育和引進農業龍頭企業，重點扶持一批競爭力強、外向度高、帶動能力強的龍頭企業，努力實現產加銷一條龍、貿工農一體化，加快農業產業化進程。圍繞 農業主導產業和特色產品，積極發展農民專業合作經濟組織，培養壯大農民經紀人隊伍，打造“一品一村”或“一品多村”，形成小規模與大群體相結合的產業基地和生產體系，實現千家萬戶增收致富。著力抓好農民教育培訓，提高勞動力轉移質量，增加農民農外就業和收入。同時，通過教育培訓，改變農民思想觀念、生活習慣、生產方式，實現從傳統農民向新型農民的根本轉變。

第四篇：關于印發袁莊鎮農民集中居住建設管理辦法

關于印發《袁莊鎮農民集中居住建設管理辦法》 的通知

各黨（總）支部，各村委會，各單位：

《袁莊鎮農民集中居住建設管理辦法》經鎮黨政聯合辦公會討論通過，現予印發，請各村、各單位認真貫徹執行。

中共袁莊鎮委員會

袁莊鎮人民政府

二OO七年八月二十六日

袁莊鎮農民集中居住建設管理辦法

（試

行）

第一章

總則

第一條

為認真貫徹科學發展觀，統籌城鄉發展，構建和諧社會，引導農民集中居住，促進村莊適度集聚和集約利用土地等資源，促進農村基礎設施和公共設施集約配置，促進整合農業生產和生態空間，加快社會主義新農村建設步伐，依據《袁莊鎮鎮區總體規劃》、《袁莊鎮鎮村布局規劃》和《關于明確農民集中居住規劃實施有關問題的通知》（東政辦發［2006］90號）、《關于切實規范農民集中居住秩序的通知》（東政辦發［2007］35號）、《關于加快推進農民集中居住區建設的實施意見》（東發［2007］22號）等文件精神及相關法律、法規，結合本鎮實際，制定本辦法。

第二條

本辦法適用于袁莊鎮鎮域范圍內農民集中居住建設，鎮區內各類建設按鎮區總體規劃及鎮區控制性詳細規劃。

第三條

鎮政府負責全鎮農民集中居住建設的規劃、管理工作，各村民委員會具體負責本行政村村域范圍內農民集中居住建設的實施管理工作。

第二章

農民集中居住建設規劃的編制與審批

第四條

農民集中居住建設規劃由鎮村鎮建設辦公室牽頭，各村民委員會參與編制。提請鎮人民代表大會或人大主席團審查同意報縣政府（縣建設行政主管部門）審批。

第五條

農民集中居住規劃必須依據《袁莊鎮鎮區總體規劃》、《袁莊鎮鎮村布局規劃》，根據東發（2007）22號文件精神結合各村實際，農民集中居住點規模鎮區周邊為2500－3000人，一般農民集中居住點規模為2000－2500人，全鎮從原來的43個農民集中居住點調減為20個左右，原則上每村開工建設一個點，特殊情況需增點的必須申請批準。各村必須以村民代表大會的形式通報由縣建設行政主管部門審批確定的農民集中居住點位置，并嚴格按調整后的農民集中居住點組織落實，一次規劃分步實施。

第三章

建設用地管理

第六條

鎮國土資源管理所要嚴把農民宅基地審批關，同時要結合上級有關要求，及時調整土地利用總體規劃，把新規劃的農民居住用地統一調整為建設用地。

第七條

農民集中居住用地由各村按相關規定一次性規劃，分期使用。首期農民居住點要調出15畝左右用于農民建房，以后根據需要逐年進行調地。

第八條

農民按規劃要求到集中居住點申請宅基地的，在審批時應明確收回原宅基地，并堅持先拆除舊房，交出原宅基地再劃撥新宅基地建設。原宅基地除可保留5m2/人的副業用房外，其余房屋應在建房之日起六個月內拆除退耕。若原宅基地在六個月內暫時交不出來的，由原宅基地使用戶每年支付土地租賃費給村，標準為新占宅基地同等補償標準的1.5倍，跨村進集中居住點建房的農戶，在新建房屋建成后一個月內必須交出原宅基地，嚴控一戶兩宅現象，具體由所在村民委員會和鎮農經、國土部門審核把關。鼓勵農民規模養殖，各村應劃定集中專用地，用地范圍標準按相關產業結構調

整規定執行。

第九條

農戶跨村進農民集中居住點建住宅的，原則上本鎮內的農業戶口可以跨村建房，但接收村必須經村集體討論村民代表會議通過，待接收戶口遷移后，按規定辦理建房手續，并辦理原宅基地房屋的拆除承諾，建筑配套費標準及相關費用由村討論確定并報經鎮村鎮建設辦公室同意。

第十條

對原規劃線內居住房較好但急需進一步改善住房條件的農戶，可與符合建房條件，但經濟條件不許可的困難戶，老齡戶協商，在自愿、平等、互利且雙方手續完備的前提下，進行宅基地交換，然后到農民集中居住點申請建房或購買商品房。

第四章

建設工程規劃管理

第十一條

農戶新建、翻建房屋必須按規劃到農民集中居住點建房，農民集中居住點以外不得申請新建、翻建、擴建房屋。

第十二條

堅持以人為本、實事求是的原則，凡農戶新建住宅（包括樓房和平房），一律安排到農民集中居住點進行統一建設，對因不可抗拒的自然災害和確無經濟能力進農民集中居住點建房的，可以在原規劃線內建設過渡性平房，但必須符合以下條件方可批建：

1、現有住房經鎮村鎮建設辦公室確認為危房；

2、該戶屬困難戶，經濟收入較低，人均年收入低于當年全鎮人均水平的35%，且發生災難性或特殊情況；

3、新建過渡性平房人均建筑面積不得大于25m2；

4、新建過渡性平房不得使用水泥、砂漿；

5、建房戶要作出書面承諾，并按家庭人口每人2000元交足保證金，保證不擴大建筑面積、改變房屋的性質；

6、分工聯系村的定村鎮干，村支部書記、村主任及定組村干擔保。

在符合以上6條規定的基礎上，方可辦理過渡性平房的建設手續，沒有辦理建房手續的均認定為違章建筑，如有違規現象，一律按本辦法規定追究其責任，并限期糾正。

第十三條

農戶新建住宅必須具書面申請，經村民小組簽署意見，村民委員會審查同意后領取《如東縣個人住宅建設工程規劃選址申請表》、《如東縣城鄉居民建房用地審批表》、《如東縣個人住宅建設規劃許可證申請表》，如實填報，經村民委員會初審（必須現場勘察并繪制平面圖、規劃圖，簽署初審意見），報請分工鎮干、片長審核簽字后由村報送村鎮建設辦公室審核后核發《如東縣個人住宅建設規劃選址意見書》、《用地批準決定書》、《建設工程規劃許可證》、《建設工程施工許可證》，再由定村鎮干、村民委員會主任、國土所、建設站相關人員實施放線方可施工，并跟蹤服務。

第十四條

農戶新建住宅的造型由各村根據多數進區戶的愿望，選用鎮建設管理服務站提供的圖紙按規劃要求實施，做到“五統一、一保證”，即統一規劃、統一樣式、統一高程、統一區間道路、統一配套設施及綠化，保證按規劃要求建設，農戶自建的，并繳納規劃建設保證金（保證金由各村收取，交鎮財政所保管，房屋完工后經驗收符合規劃要求如數退還，保證金不少于3000元）。

第十五條

農民集中居住點內的基礎設施建設由各村統籌解決，要充分體現自然村莊特色，利用自然河流種植綠化，村民休閑場地、村公共服務中心，公共衛生等各類基礎配套設施要基本齊全，并按規劃要求由村統一組織施工、驗收，凡上級下撥的各類農村配套設施基礎設施建設經費，主要用于農民集中居住點的配套建設。

第十六條

農民集中居住點內建房戶戶型按人口數享受建筑

面積，其標準為：底層住宅的建筑占地面積2－4人戶，每戶94.5平方米；5－6人戶，每戶115平方米；7人以上戶，每戶125平方米、獨生子女和大齡未婚青年可以照顧一人計算戶人口數，每戶最多可照顧一人。各村可根據村的實際，將農戶進農民集中居住點的房型分為樓房兩類，一類為190m2左右，一類為230m2左右；平房一類為110m2左右，必須統一規格類型，相對集中。

第十七條

農民集中居住點內建房及基礎配套建設，各村可在農戶自愿的基礎上采取市場化運作的形式，市場化運作，或村組織農戶自建的形式，但必須堅持“五個統一”的要求實施。

第五章

監督檢查與實施

第十八條

鎮政府統一負責農民集中居住點建設管理的監督與檢查，各村民委員會負責農民集中居住建設的組織與實施。鎮建立督查小組，負責鎮村范圍內的違章建房、宅基地占用、規劃執行行為的督查，對督查中出現的違規現象及時反饋到村，并監督糾正到位。鎮國土所、建管站、農經站、司法所、調解中心、水利站、供電所、廣電站、自來水企業、郵電等部門按各自的工作職責，做好服務協調工作。

第十九條

對進農民集中居住點農戶鎮給予適當獎勵，凡純農戶進入村指定的集中居住點（不包括集中居住點內改建戶），且按“五個統一”要求建設，經鎮村鎮建設辦公室相關部門驗收合格，鎮一次性獎勵樓房戶1000元，平房戶800元。

第二十條

嚴格執行農民集中居住點建設資金的管理。各村凡籌集用于農民集中居住點公共設施配套建設或統一代建、農戶分購的資金，一律進入村賬實行收支兩條線管理，專款專用。

第二十一條

鎮對農民集中居住點的公益設施建設將給予補償（具體辦法另行制定）。

第二十二條

強化組織領導，明確工作職責。為加速我鎮農民集中居住點建設實施，強化組織領導，進一步明確工作職責，充分發揮其職能作用，確保我鎮農民集中居住點建設健康有序發展，鎮政府將建立工作領導組，領導組另文下發。

第二十三條

強化鎮村干部的考核，農民集中居住點建設各村黨支部書記為第一責任人，村主任為具體負責人，其他村干為到組的直接責任人，從即日起，若出現未經批準在非集中居住點新開工建房而未能及時得到有效處理的，一律逐級追究責任，在村干分工范圍內出現一戶，該村干當年報酬減半（若出現批平建樓的該村干停職待崗），出現兩戶及兩戶以上的，該村干予以下崗辭退；在所在村范圍內出現一戶，該村當年不得評為先進，村黨支部書記、村主任實行誡勉談話，當年報酬減少三分之一；出現兩戶以上，該村不享受鎮年終考核獎，村支部書記、村主任停職待崗；待崗期間不享受村干待遇。定村鎮干在所分工范圍內出現一戶，年終獎減三分之一，出現兩戶以上，年終獎不享受，并由組織上實行誡勉談話。

第二十四條

鎮各部門都要齊抓共管，密切配合。村鎮建設辦公室要嚴把手續關，不辦人情、招呼手續，本辦法第十七條涉及到的鎮相關部門就此項工作列入年終考核主要內容之一。凡因組織不力，督查不到位，配合不協調，處理不徹底，發現一例涉及到的部門負責人年終獎勵減一半。具體工作人員年終獎減少三分之二。情節嚴重，造成不良影響的將按級追究當事人的責任。

第二十五條

本辦法的考核，由鎮政府組織實施。

第二十六條

本辦法從發文之日起生效。本辦法由鎮村鎮建設辦公室負責解釋。

第五篇：學年論文：農民集中居住：社會主義新農村建設創新模式探析范文

農民集中居住：社會主義新農村建設創新模式探析

方益民 朱剴婷

中南大學政治學與行政管理學院

摘要:

黨的十六屆五中全會設計了建設社會主義新農村的的宏偉藍圖,其中新農村的內涵包括“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”；黨的十七大報告指出推進社會主義新農村建設應“堅持農村基本經營制度，穩定完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營。”在這些政策的推動下，農民集中居住這一新型農村發展模式在東部地區發展起來并被初次引入到中部地區部分農村試點運行。由于中部地區特殊的地理、人文和政策等因素的影響，農民集中居住這一模式在中部地區的發展狀況如何是一個亟待關注的問題。

關鍵詞:

集中居住創新模式中部問題

所謂“農民集中居住”，簡單地說，就是把自然村的農民集中到小區居住。在我國東部沿海地區，“空心村”現象越來越多，“空巢家庭”以及家庭中的留守兒童、留守老人問題都逐漸得到各界人士的關注，部分農村因勞動力的缺乏，荒廢土地現象嚴重，這些問題阻礙農村事業發展，農民集中居住模式既能改善農村居住環境，也能提高農村投資效率，因而在東部沿海農村率先發展起來。本文將從農民集中居住創新模式的研究現狀、東部發達農村地區的農民集中居住現狀、農民集中居住模式在中部地區植根的適應性分析以及在中部地區推廣農民集中居住的模式幾點建議四方面開展嘗試性分析。

一、農民集中居住的創新模式的研究現狀

農民集中居住模式作為一種新型農村建設模式，直到2000年以來才相繼得到一些學者的重視和研究。對于農民集中居住的現狀，有些學者側重于對這一新

型“三農”問題的緩解以及對解決模式進行價值分析，他們認為中國農業的第一次制度改革—實行家庭聯產承包責任制后所產生的促進農業經濟發展的效用已經發揮殆盡，中國農業需要第二次創新。而實行土地制度的調整，實現土地規模化經營正是促進我國農業發展的新的契機。他們認為合理流轉農民的土地使用權，集中安頓農民居住至少在以下方面產生積極的作用：

首先，閑置土地集中利用，有利于高科技和大中型農業機械在農村中的運用，從而降低農產品的單位成本，提高農業經濟效益；其次，這一模式有利于我國農業的產業化經營，有利于當前我國農村富余勞動力的轉移及我國城鄉二元結構情況的改善；再次，推進農民集中居住能夠對農村居民的住宅進行空間上的重新調整，變零亂分散為集中有序，變自然狀態為規劃形態，變土地零散為集約使用；最后，對于緩解農村空巢家庭存在的系列問題，也提供了嘗試和解決的方法。

另外有部分學者，他們研究的側重點是農民集中居住的政策推進過程中存在的種種問題。農民集中居住涉及到國家、地方政府和被拆遷農民三者的切身利益。在我國東部地區尤其是以江蘇為代表的沿海發達地區的農村，這一新農村建設模式雖然走在了全國的前列，但是他們作為一項如此巨大的政府推進工程，在實施的過程中，產生了一系列亟待重視和解決的問題：

首先，地方政府往往僅從自身的利益考慮，以簡單行政命令代替國家相關法律規定，沒有充分考慮農民的意愿，造成很多嚴重隱患,強制推進集中居住是對農民土地財產權的嚴重侵害，違背了國家相關法律規定同時也折射出地方政府在新農村建設規劃中存在的若干不良傾向；其次,推進農民集中居住缺乏統籌規劃，一味追求向城市看齊，極大地破壞了鄉村的自然風景與文化傳統；另外,地方政府無視農民意愿，對農民的補償不到位，造成農民對政府的不信任加劇;宅基地兼具生產、生活雙重屬性，集中居住實際上也對農民發展庭院經濟產生了嚴重阻礙；最后,集中居住如果沒有合理的調節與保障,就會使得農民生活成本提高，生活不方便，造成“上樓致貧”的不良后果。

目前，國內的學者對農村中出現的農民集中居住模式的研究，主要集中反映在對漸已成熟的東部農村研究上，對中西部新農村建設的研究非常少，對模式推

廣地區農民土地意識的轉變、基層政府在農民集中居住過程中的角色定位、農民集中居住后的思想狀態生活狀態等的研究幾乎沒有做出過嘗試，更沒有以湖南省農民集中居住這一“三農”發展的模式的現代功能為基準點來探尋政府和農民在現代農村社會發展進程中所扮演的角色，使之體現更好的職能定位。農民集中居住模式尤其是在中部地區的試點存在巨大的研究空間。

二、農民集中居住模式在東部地區的發展現狀

農民集中居住這一創新性新農村建設模式最早在東部沿海發達地區的農村得到施行和發展。尤其在江蘇、上海、浙江等一些東部沿海發達地區已經初具規模，取得了很好的社會綜合效應，產生了積極的社會反響。比如江蘇如皋地區的土地使用權流轉、農民集中居住形態比較成熟，五萬個村落相繼村村合并，組建成大村落，政府將因外出務工或者從事其他外地工作的農民的土地實行集中流轉，支付給農民一定的補償金，補償金的份額綜合考慮農民的土地轉讓量、當地的物價水平和農民的房產面積，政府通過集中建造農民集中居住小區以作為對農民土地補償的一種形式，將失地農民集中安排住宿在政府營建房里。如皋地區的這一農村發展模式被成為“農村快速小康的捷徑”。對于政府通過這種創新手段征收來的農村集中用地，通過招商引資或者本地投資等多種方式將土地集約使用，開展新型工業化建設，最終使得農村發展擺脫滯后局面，進而推動了農村城鎮化和工業化的進程。

三、農民集中居住模式在中部地區植根的適應性分析

中部地區農村的發展也面臨著諸多問題，也具備東部農村發展的一些特點，因此農民集中居住在中部地區的試點和推廣有其必然性和必要性，然而中部地區發展有其自己的特色，因此我們必須結合中部地區的區位因素、人文因素對其試點單位進行調查研究。近年來，湖南省張家界市慈利縣江埡鎮（調研團隊隊員家鄉所在地）部分村落開始貫徹落實省委省政府的新農村建設試點方案，執行基層政府吸納農民土地使用權，建立農村集中居住社區，對農民土地使用權的轉讓實行有償補貼等一系列措施。本課題調研小組正是基于這樣的政策背景對張家界市慈利縣江埡鎮部分村落開展實證調查。對待中部地區的特殊環境因素，要特地從

以下幾方面加以把握：

1、了解和分析近年來中央在三農問題上的政策大背景，以及省委省政府和市縣級黨政機關在建設社會主義新農村方面的政策舉措，從政策上宏觀把握開展農民集中居住的理論依據和實際方法。中部地區開展流轉農民土地使用權的工作，更要對即將失地的農民進行充分的說服和勸導工作，保證在政策和法規調控的范圍內將征地和新建工作做到位。

2、要組織專門的部門開展對新農村建設試點單位的充分調查，分析中部地區區別于東部地區的特殊地理環境，人文環境，歷史風俗等因素，為農民集中居住模式在中部地區的試點和推廣奠定背景資料。只有這樣的周密部署和科學組織，才能找到區別于東部地區的特殊地域特征，進而將在東部地區發展已經比較成熟的農民集中居住模式進一步加以創新和改進，建立真正適合中部地區實情的創新模式。

3、由于農民是在政府的主導作用下實行土地使用權流轉的，因此調查研究在此過程中農民土地意識的變遷，包括農民對新農村建設政策的認知與了解，農民對基層政府執行政策的看法和見解等將顯得十足的重要。農民集中居住只是一個結果，一種模式，充分和全面的針對農民土地意識的調研將為這一結果和模式提供佐證。近些年來，伴隨著農村土地改革的進一步深化，我國各地區農民都在不同程度上進行著土地意識的變遷，了解農民生存狀態，掌握農民意識變遷，能夠為有效推行農民集中居住模式鋪平道路。

4、提高認識基層政府在農民集中居住模式實施過程中的角色及作用。政府是通過什么具體的渠道流轉農民的土地使用權，對于流轉后的集中土地，政府主要通過哪些渠道有效利用，另外，政府對農民的土地補償政策有哪些，什么標準，都是開展推廣這一創新性農村建設模式的必要前提。

5、基層政府在順利實行農民的土地流轉，安頓農民的集中居住后，應當對集中居住后農民的生存環境、思想動態，老年人群的生活質量、留守兒童的受教

育環境是否能從根本上得到改善，集中居住區的配套設施能否適應或滿足百姓需求等等方面加以跟蹤調查，及時收集和總結在土地流轉和集中居住生活的過程中遺留的各種問題，為進一步優化這一模式、更好地開展新農村建設提供參考。

6、政府根據調查資料，分析和預測這種農村建設新模式在中部地區的發展可能誘導的問題，如農民的土地的意識形態扭轉的不及時性造成農民返村現象、土地使用權流轉過程中農民利益的侵害、集中居住小區的環境問題和生活問題、對農民的補償問題等，以及提出相應的對策。

7、在開展新農村建設的過程中，及時階段性總結農民轉讓土地使用權以及政府安排農民集中居住這一“三農”發展新模式的應用價值及推廣價值。

四、對中部地區開展農民集中區建設的幾點建議

自從2007年12月份以來，本課題團隊利用院專項調研經費對中部農村農民集中居住模式應用的的典型——湖南省張家界市慈利縣開展了實證調研，由于慈利縣的新農村建設步伐稍微落后于河南鄭州以及山東的部分農村，因此在調研過程中，我們只從以下幾方面對中部地區開展的新農村建設提供建議：

1、在進行新農村建設時，要根據不同的縣市條件選擇不同的建設模式，而不可將農民集中居住模式毫無分別地落實在每一片中部土地。要科學制定農村村莊建設規劃，湖南省的鎮村布局規劃編制工作基本結束，鎮村布局規劃是一個宏觀的布局性的規劃，著重解決農村集中居住區的定點、定位和村鎮主要基礎設施的布局。要全面實施鎮村布局規劃，還必須制訂切實可行的農村村莊建設規劃，明確規劃主體和規劃資金渠道，完善相關技術標準，履行法定報批程序，盡快為新一輪農村集中居住區建設提供規劃依據。

2、相關政府部門應當盡早出臺相應的用地政策，對集中居住區用地單列計劃，下放審批權限，確保農民住宅用地計劃不擠占地方經濟社會發展用地計劃；涉及到用戶承包地的采取置換、互換、征收等手段時，農戶要服從調度；

對采取市場化運作方式建集中居住區的，減免相關土地規費；收益部分用于集中居住區基礎設施投入；對收入水平相對較高的農戶到中心村建房，宅基地的面積可適當放寬，對多占用土地增加收費，增收的資金應用于農村集中居住區的基礎設施和環境建設。

3、為順利誘導農民的轉地積極性，可以相應出臺一些傾斜扶持政策。省政府和相關部門要把對農業農村的扶持向農村集中居住區建設上傾斜，要建立城市支持農村的投入機制和部門參與、各方協調的長期幫扶機制；東部、中部和西部，湘西、湘中、湘南要區別對待，切實解決各地區基層自身難以解決的問題，為新農村新建設打下堅實的物質基礎。

4、村鎮建設管理隊伍是開展農民集中居住，有效轉讓土地使用權的重要保障。要盡快解決基層村鎮服務機構無收費項目、人員經費無著落、隊伍不穩定、專業人才嚴重缺乏、規劃管理工作難以開展等問題，建議對鎮級村鎮建設一條線人員實行垂直管理，明確經費解決渠道，妥善解決人員編制、工資經費等實際問題，保障村鎮建設隊伍的穩定，提高建設行政執法管理和為民服務的能力。

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