第一篇：遼寧集體林權配套改革問題研究

遼寧集體林權配套改革問題研究

摘要：以確權到戶為主要內容的集體林權制度主體改革基本完成后，遼寧又開始了為主體改革配套的綜合改革進程，幾年來，改革取得了顯著的成效，但在深化改革進程中，不可避免地出現了一些有待解決的問題，必須在不斷總結經驗的基礎上完善各項改革措施，以進一步促進集體林業經濟的發展。

關鍵詞：遼寧；集體林權；綜合改革；對策

中圖分類號：F326.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）013-0-01

一、集體林業綜合改革成效顯著

林業產權界定、產權安排、產權運營、產權管理監督是激發林農生產積極性，發展林業經濟的前提條件。2007年底遼寧省作為國家試點省份，以確權到戶為主要內容的集體林權制度主體改革基本完成。從2009年4月起進入新一輪為主體改革配套的綜合改革階段，包括組建合作社、林權抵押貸款、林業保險等。幾年來，遼寧省林業綜合改革成效顯著。目前全省林業合作組織數量達到2674個；市級林權管理服務中心2個，縣級達到51個，鄉鎮級區域性分中心20個；已編制完成1936個村級林農森林經營方案，占應編數的75%；森林保險面積5155萬畝，占森林面積8710萬畝的59%；林權抵押貸款余額40億元；林權流轉機構不斷完善；森林資產評估工作穩步推進。全省林業總產值實現1834億元，同比增長5.6%；農民人均林業收入3980元，同比增長6.5%。林業經濟、社會和生態效益均得到不同程度的提高。但在深化改革過程也不可避免地出現了一系列問題，亟需采取得力措施予以解決。

二、集體林權綜合改革存在的問題

1.缺乏完善的政策和法規作支撐。我國林權制度和林權改革的法律制度本身就不完善，雖然遼寧省出臺了相關政策法規，但還不能滿足現實對立法的需要?，F階段在采伐和稅費政策的調整、森林資源流轉、森林資源資產評估、林權抵押貸款等配套改革的一些關鍵環節上，還缺乏完善的政策和法規作支撐。

2.合作社注冊和運作不規范。發展林業合作社等合作經濟組織是維護林農權益、提高林業規模效益的重要途徑。為了快速發展合作社，各市不同程度地出臺了各種優惠政策，比如鐵嶺、朝陽等市對正式登記注冊成立的合作社均可獲得1萬元以上的補助，有的地方出現了為了享受政府政策而“跟風”注冊的現象。

3.林權管理服務不健全。2010年遼寧清原、本溪2個縣被列入全國首批林權管理服務試點省份后，遼寧縣級林權管理服務中心取得了很大的發展。但目前機構不健全，人員不穩定，定位不準，政企職能交叉，服務內容有待豐富和規范。

4.流轉缺少秩序。林權合理流轉起來才能促進森林資源優化配置，但現在定價混亂，例如有的造林公司把農民承包的林地以100-240元不等的價格購買過來，辦理了林權證后，又以公司的名義出售，一畝林地可以賣到2000元以上。由于林農法律意識淡薄，經常出現不經村民代表大會集體表決擅自出讓山林，少數木材商人圍標串標等現象，缺少有約束力的林權流轉法律法規。

5.森林資產評估信用度不高。林權評估是林權流轉、林權抵押貸款等交易的前提，但現階段林權評估缺乏科學標準，比較盲目。例如，2012年阜新蒙古族自治縣農村信用聯社受理了一筆貸款申請，交易價值為10萬元，100畝林地，一家林權評估所出具了評估報告，總價值達到100萬元，其評估依據是承包土地還有27年，楊樹成材后的價值。如果金融機構以100萬元評估價值為依據發放貸款，一旦貸款出現風險，處置抵押物將遠遠不能抵償貸款。

6.森林采伐維護和保險形勢嚴峻。由于林農自主經營后現行的憑證采伐制度的管理、監督機制不健全，商品林超額采伐一直屢禁不止。遼寧省公益林的比重占集體林總面積的49%。生態林補償標準據估算應為36元/畝，但實際上為生態林補助資金為5元/畝，2014年才提高到7.5元/??，有的地方還沒有落實到位。林農收入有限和風險意識，保險機構因為費率低等原因，影響了森林保險工作的推進。

三、深化林權制度改革的對策建議

1.做好改革立法工作。各級黨委、政府和“人大”要加快各項林改法律和指導性文件的頒布和落實，把林業產權制度改革的各項措施通過必要的法律程序來規范、保證和實現。繼續加大確權發證的督導力度，認真做好林改的管理驗收工作。

2.強化電子交易平臺建設。根據國家出臺的有關林權流轉的指導性文件，盡快出臺具體的森林資源流轉管理辦法，并使大宗農林產品現貨交易成為上線交易的品種，借助電子交易平臺“一點接全國”。三是強化監督管理。對各類違法違規交易行為要嚴厲打擊懲處。

3.科學評估森林資源。在國家林權評估立法沒出臺之前，省級各林業主管部門要與國有資產管理部門及資產評估協會等相關單位密切合作，盡快制定出適應本省實際情況的林權評估的政策法規。是發動各科研院所、社會評估機構和一線林業工作者積極開展林權評估理論研究和實地調研，盡快建立起一套科學實用的林權評估技術體系。

4.充實林權管理服務內容。要充分發揮林權管理服務中心工作的服務、管理、指導、指揮和協調職能。要將林權的行政管理和社會化服務實行“機構分立，職能分開”，充實服務內容，提高服務質量，建立包括崗位責任制、學習及例會制、廉政建設等日常管理制度。

5.完善合作社運行機制

通過各種途徑加強合作社的普法宣傳，扶持符合條件的農民林業專業合作社承擔省、市（縣）級林業項目。五是加強合作社自身建設。目前政府己制訂出合作組織示范章程、財務制度、組織機構制度，林業合作社組織應認真學習和貫徹，使內部管理和監督機制規范化、合理化。

6.強化經營方案，實現森林有效維護和保險

森林經營方案的編制程序要科學、嚴格、合理。森林經營方案要在上下級各方共同協商一致的基礎上達成，然后按方案辦事，使之成為森林經營的基本原則和制度，調動森林保險經營機構開發適合林業生產經營實際保險品種，由單一的森林火災保險發展為森林綜合保險。

7.借鑒國內外經驗，創新林權制度

國內外在林業發展和林權制度方面都有值得借鑒的經驗和做法。比如瑞典的森林采伐量主要取決于10年一度編制的森林經營方案，美國、加拿大、日本、奧地利、意大利等國的政府財政林業政策、林業合作組織等方面都有較為切實可行的借鑒作用；國內福建、江西等地的林權配套改革辦法也值得去學習。應該積極組織各種國內外的參觀交流和學習活動，打開眼界，開闊視野，科學設計我省深化林權制度改革的路徑。

參考文獻：

[1]張玉偉，張洪生.遼寧省集體林權配套改革情況的調研報告[J].遼寧林業科技，2013（5）：40-44.[2]李怡，高嵐.我國林權流轉效益分析與評價.農村經濟，2016（2）：44-49.[3]楊艷琴.淺析遼寧省林業專業合作社的問題與對策[J].遼寧林業科技，2013（4）：36-38.作者簡介：張雪艷（1962-），女，漢族，遼寧本溪人，博士，教授，主要從事新制度經濟學研究。

陳德智（1981-），男，漢族，遼寧本溪人，學士，高級工程師，主要從事計算機軟件、經濟信息研究。

第二篇：集體林權配套改革匯報材料

規范運作穩步推進

深入開展集體林權制度配套改革

按照《省、市集體林權制度改革實施方案》的有關要求，***區本著先急后緩、先易后難的原則，穩步推進集體林權制度配套改革工作，取得了明顯成效?，F將工作開展情況及下步工作重點匯報如下：

一、工作開展情況

（一）大力規范集體林權流轉。為加快農村集體林權制度配套改革進程，***區將林權交易信息服務平臺建設和有形市場建設作為推進配套改革的“龍頭工程”來抓，投資28萬元建立了農村產權資本化市場交易信息服務平臺和集體林權電子信息服務平臺，并在***區行政審批服務中心建立了林權交易服務中心，為林改后林地、林權的規范化管理和森林資源流轉搭建了一個高效的服務平臺。在此基礎上，進一步規范林權交易管理，大力推行有形市場交易，健全完善森林資源資產評估機制，依靠社會力量服務林業產權市場。今年，通過區林權交易服務中心辦理的林權交易24起，交易總額達720余萬元。***省林業信息網、***市林業信息網先后對我區林權市場建設經驗進行了宣傳報道，山東***等市、縣、區分別來****參觀交流了交易大廳的建設、操作程序、交易內容等。

（二）積極推進林權抵押貸款工作。按照《***市林權抵押貸款管理實施辦法》（試行）要求，積極與金融部門銜接開展林權抵押貸款業務，開發適合林業特點的信貸產品，積極為林農 1

提供小額貸款服務，支持林業龍頭企業建設工業原料林基地。積極與金融部門協商確定林權抵押貸款的對象、條件、期限、利率、操作程序、評估等基本規定，并制定了《林權抵押登記申請書》、《林權抵押登記薄》、《林權他項權證》、《個人借款合同》、《個人保證合同》等相關文本文件及林權抵押貸款操作流程。通過推進林權抵押貸款工作，充分發揮了森林資源資產效益，進一步創新了林業投融資機制，拓寬了林業投融資渠道，鞏固和擴大了集體林權制度改革成果。

（三）建立完善森林資源動態監測體系。森林資源動態監測是林業建設的基礎工作，是林業現代化建設工程的一項重要內容，意義重大。****區在完成主體改革任務的基礎上，抽調技術人員對GIS地理信息系統進行了認真學習、研究，把林改宗地GPS數據準確導入GIS影像圖，完成了GIS電子地圖的制作，建立了森林資源數據庫、地理信息系統。為保證動態監測質量，寒亭區建立了嚴格的管理規章制度和崗位職責，做到每一步有章可循，進行層層控制。同時，加強動態監測的指導工作，及時掌握工作進展情況，及時發現問題、解決問題，切實提高了森林資源動態監測成果的科學性、準確性。

（四）深入開展林業科技推廣工作。成立了***區林業科技咨詢服務中心，設立了林業科技咨詢熱線，每周一、三上午為集中咨詢時間，集中接受林業科技咨詢服務。同時，制定完善林業科技推廣服務工作職責、培訓管理辦法等規章制度，建立健全林業科技咨詢服務體系，進一步提高林業科技服務水平。

（五）抓好林業專業合作社建設。按照自愿、互利、互助的原則，指導各街道、村結合林地面積成立適當規模的林業專業合作社，吸收有一定文化程度、沒有外出務工，能管、敢管、善管的村民加入合作社。積極組織社員參加學習培訓，組織學習《中華人民共和國農民專業合作社法》、《國家林業局關于促進農民林業專業合作社發展的指導意見》、《農民專業合作社章程》等法律法規和政策，不斷提升林業合作社社員依法治社，依法治林的素質。同時，指導林業專業合作社制定符合各自實際的專業合作社章程，進行人員分工，實行財務管理制度上墻，完善村規民約，規范社員入社、退社等程序，做到有章可循、有章必循。

二、下步工作打算

（一）繼續加強領導，確保有序推進。抓好下一階段的林改工作是鞏固和擴大林改工作成果的重要保證，是提升林改工作成效的根本途徑。我區充分認識到抓好下一階段林改工作的重要性和必要性，將繼續保持高位推動、強勢推進的林改領導機制，始終把林改作為各級的一把手工程抓緊、抓好、抓到底，決不出現虎頭蛇尾、前緊后松的工作局面，確保林改取得實效。

（二）進一步明確任務，狠抓工作落實。扎實工作，嚴格按照深化經濟體制綜合配套改革試點工作和《集體林權制度改革實施方案》的要求，全面完成配套改革的各項目標任務；加強管理，進一步加大林改和林業的檢查執法工作力度，確保林改改后無混亂，全面建立完善林業發展的良好軟環境。

（三）以林改為契機，促進林業的全面發展。把林改工作

與加快林業發展結合起來，進一步調動廣大林農造林護林用林的積極性，吸引社會生產要素向林業集聚，為生態建設、林產業發展注入新的活力。按照科學發展觀的要求，切實轉變林業發展方式，發揮優勢，突出重點，推進林業產業持續快速健康發展。今年重點抓好三項工作：一是及時更新完善林權交易平臺的流轉、交易信息、更好的為農民服務。二是與銀行方面深入溝通、協商，制定操作性更強的林權抵押貸款。三是制定《***區關于促進農民林業專業合作社發展的指導意見》用于指導《林業專業合作社》的發展。

二O一二年二月二十三日

第三篇：化隆縣集體林權制度改革配套改革試點方案

化隆縣集體林權制度改革配套改革試點方案

化隆縣林業局 2012年5月

根據《化隆縣集體林權制度改革實施方案》, 在順利完成集體林權確權和明確經營主體的基礎上，為建立權責明確、運轉高效、規范有序的新型林業管理體制和運行機制，進一步解放和發展林業生產力，促進林業增效，農民增收，現結合我縣實際，制定化隆縣集體林權制度改革配套改革試點方案。

一、指導思想

以科學發展觀為指導，圍繞可持續發展戰略和建設社會主義新農村要求，堅持保護與利用并重的方針，堅持以家庭承包經營為主、統分結合的雙層經營體制和林業分類經營管理制度，在主體改革明確集體林地林木使用權和所有權的基礎上，進一步放活經營權，落實處置權，確保收益權，建立和完善林業經營、林業服務、資源保護、資源流轉體系，創新林業管理體制，完善相關配套政策措施，創造良好的發展環境；廣泛調動廣大農民群眾及社會力量造林、育林、護林的積極性，進一步優化林業資源配置，促進傳統林業向現代林業轉變，推動森林資源增長、林業產業發展、農民收入增加，真正實現生態得保護、農民得實惠的集體林權制度改革目標，促進生態、經濟和社會協調發展。

二、試點目標

基本完成全縣深化集體林權制度配套改革試點任務，初步實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”的目標，探索建立起“產權歸屬清晰，經營主體到位，責權劃分明確，利益保障嚴格，流轉順暢規范，監管服務有效”的現代林業產權制度；探索符合縣情林情的產權模式、林地經營方式、政策措施、林業管理制度，全面推進全縣集體林權制度改革，確保全縣森林資源得到更好管護，生態環境得到有效利用，林業產業得到更快發展，農民收入得到持續增長奠定基礎。

三、試點內容

（一）落實配套改革政策。國家級公益林管護和“造林申報獎補”制度是我省在林改中的主要配套政策。按照明晰產權的方式落實國家級公益林管護主體，凡是家庭承包的，管護權落實到家庭；實行均股的，管護權要落實到林業股份合作組織，由股份合作組織經營管理機構負責管護。按照應簽盡簽的原則，縣林業部門與各管護主體簽訂“國家級公益林管護合同”，確保國家級公益林管護合同簽訂率達到100%，并按照合同約定的管護效果兌現管護費。同時，按照《青海省農村營造公益林獎補管理辦法（試行）》的要求，積極落實造林申報獎補制度，由宜林地的經營權利人申報造林，并納入造林管理體系。

（二）發展林地經濟。在不破壞森林生態功能的前提下允許開展林地種養、休閑旅游等項目，類型可以多樣化，如林下種養包括林下種植中藏藥、林下食用菌、林下山野菜種植和林下禽養殖等項目；經濟林培育包括枸杞林、沙棘林、核桃林、櫻桃林等營造和培育項目；休閑旅游服務包括林間休閑茶園、農家樂等項目；同時，通過密植或混交的方式發展包括云杉、油松、園柏、丁香、花灌木等樹種為主的生態復合型苗木基地項目。積極探索經營模式，發展經濟效益和生態效益突出的經營項目。

（三）開展林權抵押貸款。選擇有條件的林地林木承包經營農戶或林業專業合作組織和符合條件的林地林木，依據被抵押對象有變現或收儲條件，被抵押對象權利人有一定的信譽度，風險意識強，有林權抵押的意愿的，積極協調相關金融部門探索開展《林權證》抵押貸款業務試點，完善相關政策措施，支持農戶或林業專業合作組織開展小額信貸業務，支持發展林地經濟，積極探索林權抵押貸款的風險管理機制。

（四）培育林業專業合作組織。嚴格按照《中華人民共和國農民專業合作社法》的相關規定，培育示范意義強的林業經營實體，促進全縣林業規模化、標準化、集約化經營。凡是明晰產權后不便家庭承包經營的林地達到一定比例的，都應組建林業專業合作社或其它形式的經營實體。凡是采用“均股”方式明晰產權，但沒有成立相應的農民林業股份制合作經營組織（含林業管護經營協會、股份合作制林場）的，要召開“股東”會議，按程序成立農民林業股份制合作組織，制定章程，明確經營管理機構和人員，明確資金投入和利益分配制度。凡是以聯戶方式承包林地，聯戶內部沒有訂立權益協議的，要訂立權益協議，明確“聯戶體”內各戶在林地管護經營方面的責任、義務和權利，確保明晰產權后集體林地有人管護、有人經營。

（五）開展林權流轉。以縣林權制度改革管理辦公室和鄉鎮林業站為基礎，開展林業信息發布及林業法律法規和政策咨詢服務，林業評估咨詢，林權初始、變更、注銷登記；與金融部門聯合開展林業評估抵押等方面的業務工作，規范林權流轉交易行為，實現林權管理服務的常態化、制度化、規范化和信息化，為林權交易、變更登記、行政審批和法規咨詢提供規范、高效、便民的服務。

四、試點重點

一是在沙連堡鄉其后昂村，利用當地富足的林業資源和光照資源優勢，突出發展林地養殖和經濟林培育項目，養殖林地土雞1000只，試種枸杞300畝；二是在昂思多鎮關相口村，依據國家和省有關林業投融資政策，積極協調金融部門對符合政策條件的林地林木進行資產評估，并根據林地林木經營實體的經營能力和貸款償還意識，開展《林權證》抵押貸款工作，著力解決林業投資不足的問題。同時，加大招商引資力度，積極盤活各類民間資金，引導社會資金投資林業生產建設，不斷增強林業發展后勁和活力；三是在謝家灘鄉西門泉村，依靠周邊林地資源，利用距離縣城較近的優勢，在不改變林地林木生態功能的前提下，重點發展1-3個林間休閑茶園和農家樂項目，通過適度經營，把生態優勢變為產業優勢。

五、建立健全四項機制

（一）建立林地林木流轉服務機制。積極支持林地承包經營權人在依法、自愿、有償的前提下，采取轉包、出租、轉讓、互換等多種方式流轉林地經營權和林木所有權，真正放活林地經營權，加強林地林木流轉監管，規范流轉程序，促進林權流轉和交易，全力維護交易各方合法權益。各鄉鎮要加強林權流轉的政策宣傳和落實，認真開展抓點示范，強化引導協調，確保全縣林權流轉工作規范有序。

（二）建立林業投融資服務機制。依據林業投融資的有關政策，積極拓寬投融資渠道，解決林業投資不足的問題。大力開展林業小額貸款，加大林業信貸投入力度。在先行試點的基礎上，積極探索建立森林保險制度，按照低成本、低保額、保成本的原則，積極開展火災等自然災害保險業務，提高農民抵御自然災害的能力。同時，加大招商引資力度，積極盤活各類民間資金，引導社會各界投資林業生產建設，不斷增強林業發展后勁和活力。

（三）建立林木采伐管理機制。在保證生態功能前提下，積極探索進一步改革商品林、生態公益林的經營和限額采伐管理方式方法。積極穩妥開展采伐試點，從嚴控制公益林采伐，依法進行撫育和更新性質的采伐，科學和合理控制采伐方式和強度。根據國家林業政策，進一步放活商品林經營管理，優先安排商品林采伐試點和采伐指標，對非林地上種植的樹木允許自主采伐，廣泛調動林農造林、育林積極性，充分發揮商品林的經濟效益。

（四）建立生態公益林補償管理機制。根據全縣林業資源實際，按照森林分類經營原則，積極爭取國家和省級生態公益林補償政策。同時，開展生態公益林補償政策兌現試點，總結完善后在全縣展開，切實增強廣大林農保護森林資源的積極性性，不斷增加農民收入。

五、工作步驟

全縣林權制度改革配套改革試點工作從2012年6月份開始，2012年12月底試點結束并全面鋪開，具體分三個階段。

（一）組織準備階段（2012年6月5日前）。一是各鄉鎮林改領導小組抽調人員，充實林改隊伍，集中開展林改配套改革工作。二是積極開展林權配套改革工作調查研究，深入村社、農戶廣泛征求意見，為推進全縣配套改革打下基礎。

（二）試點開展階段（2012年6月至2012年12月）。開展林權配套改革試點改革工作。

（三）總結推廣階段（2012年12月底）。一是全面檢查驗收，總結完善。試點工作結束后，由縣集體林權制度改革領導小組進行組織檢查、驗收，總結經驗，為下一步全縣全面開展深化集體林權制度改革工作打下基礎。二是開展相關文件、政策和辦法的宣傳落實，全面啟動配套改革工作。

六、保障措施

（一）加強領導，落實責任。深化配套改革工作政策性強、涉及面廣、工作量大、任務艱巨。各鄉鎮、各部門要高度重視，切實加強領導、層層落實責任、認真組織實施，把深化配套改革擺上重要議事日程，做到領導到位、責任到位、措施到位。把配套改革任務、完成時間、責任要求分解落實到人。縣林改成員單位各負其責，加強協作，共同做好配套改革試點工作。

（二）突出重點，穩步推進。配套改革是一項全新的工作，要結合當地實際，在深入調研的基礎上，堅持突出重點，穩步推進。要廣泛宣傳、發動群眾，讓廣大群眾關注改革、思考改革。要大膽實踐、勇于創新，在充分尊重群眾意愿的基礎上加強引導，探索最有效的改革方式。按時完成配套改革試點工作，確保林權配套工作穩步推進。

（三）強化監督，確保成效。一是建立定期匯報、通報制度。加強配套改革的信息反饋、經驗交流。每月底對配套改革的進展情況進行通報。二是建立獎懲機制和責任追究制度。對配套改革工作進行考評，對工作任務完成情況好的單位和個人予以表揚獎勵，對任務完成情況差的予以通報，對拖延工作影響林權配套改革工作的，嚴格追究責任人的責任。三是加大監督力度。區上從紀檢、監察、林業等部門抽調人員組成林權制度配套改革督查工作組，定期開展督查，確保改革順利推進。

第四篇：集體林權

集體林權改制的法律思考

2008 年 6 月 8 日公布的《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)引起強烈社會反響，普遍認為，這次重大改革，其制度變革的深入程度大于耕地的承包制。在依法治國的當今社會，任何改革都離不開法律的保駕，筆者認為有必要對《意見》進行法律思考，以便有更深入和正確的理解。

一、集體林地與林木的所有權歸屬。《意見》第八條明確規定，“在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位?！币布疵鞔_，林地的所有權仍然歸集體。農民只擁有林地的承包經營權和林木所有權，對林地不享有所有權。

二、林地承包經營權的法律性質和權能。根據我國《物權法》之規定，林地承包經營權的法律性質為用益物權，用益物權是所有權派生的權利。

所有權的權能包括占有、使用、收益和處分四項權能，而作為所有權派生權利的用益物權僅有占有、使用和收益三項權能，沒有處分權。具體就林地承包經營權而言，林地承包經營權一經設立，便具有獨立于林地所有權而存在的特性，林地承包經營權人對林地具有直接支配權和排除他人干涉的權利，可以對抗所有權人的干涉和第三人的侵害。所有權人不得隨意收回林地，不得妨礙林地承包經營權人依法行使權利。但林地承包經營權相對于林地所有權又是不全面的、受一定限制的物權，主要表現為承包經營權人對其承包的林地沒有處分權，不能通過改變林地的用途等方式對其進行事實上的處分，也不能通過買賣、贈與等行為對其進行法律上的處分。承包經營權人只能在承包期限內，合法占有、使用、收益，在承包期屆滿時應將林地返還所有權人。

三、林地承包經營權的流轉。為最大限度發揮林地承包經營權權能，《意見》賦予了林地承包經營權人對林地使用權依法流轉的權利?！兑庖姟返谑粭l，在落實處置權方面規定，“在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可以依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用。”可見，林權流轉方式包括轉包、出租、轉讓、入股、抵押或出資、合作條件等。

但要注意的是，該處“落實處置權”的“處置”與前面介紹的《物權法》的“處分”是兩個不同的概念，此處的“處置”是賦予林地承包經營權人對林地使用權的流轉權利，而不是對林地的處分權利。《意見》第十五條規定：“流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途”。可知，流轉只是承包經營權人在其承包經營期限內對其承包經營權權能的最大發揮，其流轉仍然應受其法律屬性——“用益物權”的權能限制。

第五篇：江西省集體林權制度改革研究

江西省集體林權制度改革研究

屈紅國

1（北京林業大學經濟管理學院，北京 100083）

摘要：本文主要使用制度經濟學的相關理論并結合實地調查等方法對江西省集體林權制度改革進行了研究，指出：由于高昂的邊界成本，當前的“明晰產權，分山到戶”的分散經營模式將在市場的引導下逐漸過渡到規模經營。當前山林對于林農存在著社會保障功能，使得林農與山林被捆綁在一起，限制了市場條件下森林資源的資本化和流動性的實現以及農村勞動力的合理流動與分工專業化。在今后的配套改革中應盡快構建林區農村社會保障體系，加強針對林區勞動力的免費職業教育培訓，合理分流，減輕生態壓力。關鍵詞：林權改革；邊界成本；社會保障

Study on Forestry Property Rights Reformation of Jiang-xi Province

QU Hong-guo

（School of Economics and Management，Beijing Forestry University，Beijing，100083，P．R．China）Abstract：The clearness of forestry property rights and market mechanism is an effective way to cut down exchange costs while large-scale production is the key to solve border costs problem． The sustained development of forestry calls for a free market for labor-force and forestry resources which will，at the same time，ease much ecological stress．

Key words：reformation of collectivity-owned forestry property rights；border costs；social security system

集體林權改革是我國農村土地承包責任制后的又一次重大改革，對三農問題的解決和農村生產力的解放有著重要的意義。江西的林改工作起步早，效果好，走在了全國林改工作的前沿。對其進行深入的分析，總結經驗成果，發現問題和不足，對全國的林改工作有著重要的借鑒意義。當前國內外的研究主要集中于森林資源產權制度、林業產權制度等理論、集體林區產權制度存在的問題、改革的方向和對策措施。并且主要集中于對林地產權制度的研究，認為，當前集體林權制度方面最大的問題是林地產權制度問題。目前針對江西林權制度以及江西林權改革的研究較多，總體來看研究視角較窄，研究方法比較單一，缺乏系統、整體的深入研究。其次，對當前的存在問題缺乏深入的調查分析，對配套改革制度體系的研究還遠遠不夠。本文擬使用新制度經濟學理論并結合實地調查，對江西集體林權改革進行研究，及時發現問題并加以分析，嘗試找到解決方案。江西省林權改革現狀

1.1江西省林業的基本情況

江西是南方集體林區重點林業省，國土總面積16.69萬km2，活立木蓄積量3.5億m3，森林覆蓋率60.05%。全省地貌特征可概括為“六山一水二分田，一分道路和莊園”?！笆濉逼陂g，江西林業發展較快，實現了林業用地面積、森林面積、活立木蓄積量、森林覆蓋率、森林質量、毛竹林面積蓄積增長。

1.2江西省林權制度發展沿革

建國初期，通過土地改革農民分得了屬于自己所有的山林。1953年開始合作化，經過互助組——初級社——高級社——人民公社幾次大的變革，至1962年“四固定”時，農民的山林絕大多數又統一歸為集體所有（以生產隊所有為主）。1981-1983年，根據《中共中央、國務院關于保護森林發展林業若干問題的決定》和中央的統一部署，江西進行了比較徹底的林業“三定”，絕大多數集體山林的使用權，都通過自留山和責任山的形式分給了農戶經營。作者簡介：屈紅國（1975-），男，山西稷山人，博士生，從事林業經濟學研究，（電話）010-62391384，（E-mail）billspruce@sina.com。

但是，林業“三定”以后，并沒有如預想的那樣激發出林農造林育林的積極性，產權問題成了制約林業發展的瓶頸。

1.3江西省林權制度改革方案

1.3.1改革的目標

確保林農的合法權益得到有效落實；確保林農負擔明顯減輕；確保林區鄉村組織和林業部門的正常運轉；確保森林資源總量增長和生態環境改善；確保林區社會穩定。

1.3.2改革的基本原則

堅持權益平等；堅持尊重歷史，保持林業政策的連續性；堅持公開、公平、公正，尊重群眾意愿；堅持因地制宜，形式多樣。

1.3.3改革的主要內容

明晰產權，減輕稅費，放活經營，規范流轉。這四個方面，是林業產權制度改革的主體內容。為了確保主體改革的順利進行并取得預期成效，江西省同時出臺了一系列配套改革措施。

1.4對林權主體改革的評價

林改方案設計合理完善，符合林農利益，得到了人民擁護。在各級政府部門的全力推動和支持下，以民主的方式推進林改，依據《村民委員會組織法》，把決策權交給群眾，保證了改革內容和過程的公開透明、公平公正，同時也激發了廣大林農的改革熱情?？傮w而言，奉新、宜豐和銅鼓三縣的集體林權改革的主體改革比較成功。

2林權改革中出現的問題及其產生原因

2.1由于歷史原因和高昂的邊界成本，山林權屬糾紛很多

山林糾紛是主體改革中最復雜，難度最大的工作。以宜豐縣為例，截止2007年6月份，統計的山林糾紛共有1712起，面積達到4406hm2，已經調處1229起，占71.79%。

客觀來看，如此多的山林權屬糾紛，絕大部分是由于“三定”時技術條件不完備，再加上勘界比較粗放產生的四至不清的問題。而在林改核發林權證的過程中，這些長期積累的問題集中地爆發了出來。

同時森林資源高昂的邊界成本也是引發山林糾紛的重要原因。在本文中，森林資源的邊界成本指的是，出于經營或其它目的，將整片森林劃分為較小的部分，在確定其邊界以及由于邊界的存在所產生的成本。

在農田中，田壟（或田?。┚褪瞧溥吔?，修筑、維持田壟的費用就是其邊界成本。由于修筑、維護田壟成本低廉，修成后清晰可辨，因此農田的邊界成本不高，不易產生糾紛。

由于森林資源的整體性和不可分割的特點，以及不斷生長變化的特征，確定和保持長期、明確的邊界所付出的成本是非常高昂的。在森林中，自然生長的木竹很難用一道簡單的“田壟”分開來。傳統上是通過放置界石來分界，但是森林是個不斷生長變化的系統，隨著時間的推移，由于自然或人為的原因，界石的消失和挪位都會產生糾紛。其次，在森林的防火、防病蟲害等方面，邊界也會產生推諉、協作的成本。

正是由于森林資源高昂的邊界成本，決定了規模經營是林改的最終目標。

2.2鄉鎮、村兩級行政單位陷入經濟困境

林改后，以前鄉鎮、村出臺的各項涉林收費全部取消，由省、市財政通過轉移支付承擔鄉村兩級的運行費用。由于轉移支付的金額與實際需求之間的缺口較大，鄉鎮與村的公共事業支出嚴重缺乏保障。

表2.1林改前后奉新縣石溪鄉運行狀況調查表（2007.5.23）

Tab.2.1 Feng-xin town financial status pre and post reform（2007.5.23）

200

3200

4200

52006 人員編制 78 71 62 60 涉林收費（萬元）99 85 43 0 人員薪酬（萬元）20 17 15 12 費用支出 88 78 78 63 盈虧（萬元）盈 11 盈 7 虧 35 虧 63 盈虧原因無林業收費

注：人員總數包括村行政組織；林改后每個鄉鎮每年有20萬元的轉移支付金；每個村有2—2.5萬元的轉移支付金。

從圖中可以看出，林改后鄉、村兩級行政單位的資金缺口較大，經過調查發現這是大范圍的普遍現象。上級行政部門在要求鄉、村兩級行政單位進一步壓縮開支和減員增效的同時，應適當增加轉移支付的力度。否則，很可能會影響到林改工作的進一步實施。

2.3山林面積擁有量的差異導致貧富差距越來越大

在江西的山區，最小的生產單位是小組。由于歷史原因和地理因素，村與村之間、小組與小組之間擁有的山林面積差異很大。在小組內部，由于婚喪嫁娶，生老病死等自然原因，戶與戶之間的山林面積差異也很大。林改前，木竹價格由行政手段控制，價格很低，林戶之間的收入差別不大；林改后，政府將原有的大部分涉林收費取消，還利于民，再加上價格管制的取消，木竹價格在市場的推動下大幅提升，由此使得山林面積多的林農收入提高很快，與山林面積小的林農的收入差距越來越大。

2.4 林農與山林被“捆綁”在一起，阻礙了規模經營的實現

長期以來，山林對于林農來說有著替代社會保障的功能。社會保障重在公平，在山區就表現為山林面積的公平。由于人口的變化很快，需要頻繁地調整山林權屬。而山林的經營又由于森林資源的特點需要長期穩定的經營權，這二者之間的矛盾已經嚴重制約了林農營林的積極性。同時，這種“捆綁”影響了農村生產力的合理流動。

2.5 木竹的采伐與流通管理不合理，限制了市場對資源的合理配置

在對森林資源實行分類經營后，現行的限額采伐管理政策已經不適用于商品林的經營和發展。同時，基于競爭和稅收的考慮，縣與縣之間、鄉與鄉之間通過各種方式限制木竹的流通，阻礙了資源的合理配置，整體而言降低了經濟效率。對策建議

3.1 盡快構建林區農村醫療、養老、最低生活保障為主的社會保障體系

構建林區農村社會保障體系不僅是社會進步和社會公平的體現。完備的社保體系，使林農和森林資源都得到了解脫。被剝離了社會保障功能的森林資源就能在市場的調節下自由流動，實現效益的最大化。同時，社保體系解除了林農的后顧之憂，有利于林區勞動力的分工專業化。

3.2建立針對林區勞動力的免費職業教育培訓，合理分流人口

在當前的林業產業鏈中，大多數勞動力處于第一產業的環節，阻礙了林業產業健康高效地可持續發展。同時由于要養活眾多的人口，必將影響森林資源生態效益的實現。通過對林區勞動力進行免費職業教育培訓，提高勞動力的素質和價值，使其合理地向林業第二、三產業流動，將大大提高林業發展的質量和潛力。

3.3 根據市場化的需要，制定、整理和完善涉林法律法規和政策

根據林業發展市場化的需要，適時調整采伐、流通環節不合理的政策限制，加速資源的流通。及時立法解決生態林的補償措施和標準。

3.4 打破行政區劃對木竹資源流通的限制

在大區域內建立優勢互補、資源自由流動的林業產業鏈，將資源流動性納入地方行政部門的考核指標。在大區域內調整和分享林業產業的成果和收益。

3.5 完善林權交易市場，加強融資、保險服務和市場監管

加強市場監管，防范非法融資，完善森林資源的評估體系；繼續完善林權抵押貸款，盡快建立森林資源的保險體系，增強林農抵御自然災害的能力。

3.6 在市場機制下探索林業科技與資源結合的模式，提高林業生產力

通過引導林業技術人才以技術入股的方式，分享收益，從而促進林業的精益化生產，實現增產增收。

參考文獻：

［1］ 賈治邦．“集體林權制度改革是農村改革的繼續——福建集體林權制度改革工作的認識和體會”．林業經濟［J］．2006

（1）．8－9．

［2］ 雷加富．“關于非公有制林業的幾個理論問題”［J］．綠色中國．2005：（2）．4－8．

［3］ 張五常．經濟解釋：張五常經濟論文選［M］．北京：商務印書館2000．22－30．

［4］ 江澤慧．中國現代林業［M］．北京：中國林業出版社．2000．11－26．

［5］ 周生賢．當前林業的形勢與任務．綠色中國［J］．2005：（1）．.4－9．

［6］ 田明華，陳建成．中國森林資源管理變革趨勢：市場化研究［M］．北京：中國林業出版社．2003．32－55． ［7］ 嚴成．林權制度改革——新時期林業生產關系的重大調整．江西林業科技［J］．2005：（2）．1－4． ［8］ 高嵐．林業經濟管理學［M］．北京：中國林業出版社．2005．1－4．

［9］ Richard·A·Posner（U．S．）．Economic analysis of law． Beijing：Zhong－Xin Publishing House 2003．16－30． ［10］ Roger A． Sedjo．Economics of forestry ． England．Ashgate，2003．3－10．