第一篇：統籌城鄉綜合配套改革之基層治理機制

成都統籌城鄉綜合配套改革專題研究之五

成都市新型村級治理機制調研報告

研究報告︱中國社會科學院政治學所 陳紅太

導言

2003年以來，特別是2007年被國務院批準為統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，成都市按照科學發展觀的要求，緊密結合大城市帶大郊區的實際，探索推進了以“六個一體化”(城鄉規劃一體化、城鄉產業發展一體化、城鄉市場體制一體化、城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉管理體制一體化)、“三個集中”(工業向集中發展區集中、農民向城鎮和新型社區集中、土地向適度規模經營集中)、農村工作“四大基礎工程”(推進農村產權制度改革、開展農村土地綜合整治、實施村級公共服務和社會管理改革、建立新型基層治理機制)為主要內容的城鄉統籌、四位一體科學發展總體戰略。在經濟建設上，以市場化為導向，從農村產權制度改革入手，促進城鄉資源優化配置，著力破解“三農問題”；在社會建設上，以公平化為導向，從破除城鄉二元結構入手，實行公共資源向農村傾斜，推進城鄉社會管理和公共服務均衡化；在政治建設方面，以民主化為導向，從推進基層民主政治建設和新型村級治理機制入手，充分尊重基層群眾的主體地位，保障基層群眾民主權利，實現黨有效執政與發展民主的高度統一。從成都7年多的實踐看，這個戰略思路清晰、方向明確、切入準確、措施得力，在全市形成了科學發展、共治共享、和諧繁榮的良好局面。

一、成都市探索新型村級治理機制的基本背景

成都市新型村級治理機制的探索，是成都城鄉統籌、四位一體科學發展總體戰略的重要組成部分，是對實現村黨組織領導、村民當家作主和依法治村有機統一實現形式的積極探索。

1、成都市探索新型村級治理機制，是對中央要求的貫徹落實。中央高度重視治理機制建設。黨的十七大報告指出：“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”。黨的十七屆三中全會要求，要深入開展“以村民會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實踐……”。2009年11月，胡錦濤總書記針對河南鄧州農村創造的“四議兩公開”工作法作出重要指示，強調要在總結各地實踐經驗的基礎上，進一步完善符合中國國情的農村基層治理機制。中央的這些要求，既是對近年來各地基層實踐經驗的科學總結，也為基層治理機制的探索指明了方向。成都市新型村級治理機制的探索，是積極貫徹中央精神的具體實踐。

2、成都市探索新型村級治理機制，是完善村級自治體制的客觀要求。1998年《村民委員會組織法》的通過和實施，使村民自治進入了一個新的發展階段。但隨著村民自治實踐的深入和發展，也暴露了村級自治體制的一些缺陷：比如“行政化”傾向嚴重。按照《農村基層組織工作條例》規定，農村黨組織是農村各種組織的領導核心。鄉鎮黨委與村黨組織是領導關系，村黨組織與村委會也是領導關系。這樣，以鄉鎮村黨組織之間的領導關系往往代替了鄉鎮政府與村委會之間的指導關系，村委會自治職能被弱化.成為鄉鎮職能的延伸。因而當面對拆遷、征地、維穩等各種利益矛盾時，往往把村兩委直接推向了老百姓的對立面。又比如村民的決策權難于落實?！洞迕裎瘑T會組織法》規定，村民(代表)會議由村民委員會召集。在實際運行中，由于村民委員會或怕麻煩不想召集，或擔心遭到反對不愿召集，以及村民代表外出打工等原因，許多本應由村民(代表)會議決策的事項而最終由村兩委說了算，致使村民(代表)會議在一些地方形同虛設。又比如村兩委的矛盾。由于村黨組織是黨員選舉產生，村委會由全體村民選舉產生，不少地方因為兩委授權來源不同產生了矛盾，難于形成有效治理。這些弊端的存在，說明原有的村民自治運行機制不僅難以把村民的自治權落到實處，也難于形成適應城鄉一體化建設需要的村黨組織領導和村民當家作主有機統一的村級治理機制。

3、成都市探索新型村級治理機制，是深化基層民主政治建設的具體體現。2003年以來，成都市大力推進基層民主政治建設，在全國率先試行“公推直選”鄉鎮黨委書記、“民主評議”鄉鎮和村(社區)黨組織書記以及開展“三會”開放的實踐。從2003年到2006年，全市222個鄉鎮中，99名黨委書記通過黨員公推直選方式產生，占總數的44.6%；2006年至今，全市共調整了鄉鎮黨委書記119名，除因抗震救災特殊需要外，其中99名由公推直選產生，占新任鄉鎮黨委書記的83%；2004、2007年兩次換屆，3000多個村(包括涉農社區、城市社區)的黨組織班子成員均由公推直選產生。民主評議干部的剛性獎懲制度和“三會”開放也形成制度化和常態化。這種基層民主參與的廣泛實踐，培養和形成了村民“我要參與”“我要做主”的主人翁意識?，F在推進的新型村級治理機制，進一步把參與權、決策權、知情權、表達權和監督權交給群眾，進一步滿足村民不斷增長的參與公共事務和權利保障的需要。

4、成都市探索新型村級治理機制，是適應統籌城鄉經濟社會一體化發展的現實需要。2003年以來，成都市開始全面實施統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化建設發展戰略。成都這項戰略發展規劃的提出與實施，實質是為了順應工業化和城市化發展進程，從根本上解決困擾我國觀代化進程中的“三農”問題。特別是2007年6月，成都統籌城鄉綜合配套改革試驗區獲批后，積極尋找解決“三農”問題的有效途徑，最終決定以農村產權制度改革作為突破口。這項改革，勢必對農村現行的經濟形態、利益格局、社會結構和社會關系等產生巨大沖擊。也客觀要求必須著力構建一種與之相適應的新型村級治理機制?；谝陨纤伎迹?007年底，成都市提出了構建新型村級治理機制這一新課題，要求各地按照有利于鞏固黨的執政地位和執政基礎、發揮黨員群眾主體作用、理順各種村級組織關系的基本思路，結合實際，大膽探索試點。2008年在全面推行產權制度改革、公共服務和社會管理改革以及“5.12”大地震災后重建中，更顯示了建立新型治理機制的必要性和對城鄉一體化建設的基礎性保障作用。

二、成都市創建新型村級治理機制的實踐探索

成都新型村級治理機制的探索，經歷了一個從實踐創新到制度創新的過程。

1、基本歷程

2007底，成都市委在謀劃農村產權制度改革的同時.市委前瞻性地提出完善農村基層治理機制的總體要求。2008年，市委組織部牽頭成立聯席會議，分別從村級組織構架、農村社會管理和公共服務體制、集體經濟組織運行機制等方面進行研究；同時各地開展試點，邛崍市羊安鎮仁和社區、油榨鄉馬巖村、都江堰市柳街鎮鶴鳴村等地，不約而同地成立了新村發展議事會。11月，市委36號文件出臺，確立了新型村級治理機制的基本框架。年底，村民議事會普遍建立。12月，市委組織部出臺《關于構建新型村級治理機制的指導意見》；2010年3月，市委組織部、市民政局出臺了新型村級治理機制4個配套制度；2010年9月，市紀委、市委組織部等聯合出臺《關于建立村務監督委員會的指導意見》，新型村級治理機制的制度體系初步形成。

2、基本目標和總體思路

基本目標：構建村黨組織領導、村民(代表)會議或議事會決策、村委會執行、其他經濟社會組織廣泛參與的充滿生機活力的新型村級治理機制。

總體思路：以建立村民議事會制度為突破，實現“三分離、兩完善、一加強”，即決策權與執行權分離、社會職能與經濟職能分離、政府職能與自治職能分離，完善農村公共服務和社會管理體系、完善集體經濟組織運行機制，加強和改進農村黨組織的領導。

3、基本做法

一是成立村民議事會作為村級自治事務的常設議事決策機構。通過成立村民議事會，作為常設議事決策機構，受村民(代表)會議委托，在授權范圍內行使村級事務的決策權和監督權。為了適應現行成都農村狀況，議事會制度有村、組兩個層面，兼顧代表性與會議效率之間的平衡。為了保證議事會具有廣泛的民意基礎，村民小組議事會成員由村民直接選舉產生，村民議事會成員從村民小組議事會成員中選舉

產生。為了保證議事會成員的廣泛性，要求村民議事會一般不少于21人，村民小組議事會一般不少于5人。為了保證村民議事會成員的代表性，村民議事會成員實行結構席位制，每個村民小組有2名以上村議事會成員。特別是為避免議事會成為“干部會”，提高議事會的公信力，村、組干部不得超過議事會成員的50%。為了加強議事會成員與群眾的聯系，所有議事會成員都有大約10戶的固定聯系戶。為了落實監督權，從村民議事會成員中選舉5—7人組成村務監督委員會，主任由黨員議事會成員擔任。

二是調整和規范村委會的職能。在新型村級治理機制下，村委會的職責得到規范和限制：一是對村民(代表)會議和村民議事會負責并報告工作，執行村民(代表)會議和村民議事會的決定；二是承接政府委托和購買的社會管理和公共服務；三是辦理本村公益事業、調解糾紛、協助維護社會治安等村級自治事務。

三是完善集體經濟組織的經營管理體制。將集體經濟組織逐步從村委會中剝離，成為獨立的市場主體。各地因地制宜設立了資產管理委員會、農業經合組織或股份合作社、股份有限公司等集體經濟組織形式，獨立地面對市場，開展經營服務活動，為推進農業適度規模經營、提高農業綜合效益創造條件。

四是優化村級公共產品的供給。以村級社會管理和公共服務為主要內容的公共產品，由原來主要依托村兩委提供轉變為政府主導、多方參與的分類供給，由原來的城鄉分離轉變為城鄉一體。對應由村級自治組織承擔的公共服務和社會管理項目，實行財政“定額補貼”；對應由政府提供的，政府依托村級自治組織或其他經濟社會組織實行以事定費、以質定酬的核算和考核；同時鼓勵民間力量參與提供村級公共產品，由政府給予政策和資金上的支持和補助。從2008年開始，由市、區(市)縣兩級財政剛性保證，為每個村(社區)每年提供不少于20萬的社會管理與公共服務專項資金。這20萬專項經費，“干什么：怎么干、干到什么程度，都由群眾說了算”；由村民“—戶—票”提出具體項目，由村民議事會民主決定實施項目；由村委會或其他經濟社會組織負責實施，由村民議事會進行監督。

五是強化村黨組織對村民議事會的領導。村黨組織對村民議事會的領導主要體現在：其一，由村黨組織書記兼任村民議事會召集人，主持和召集村民議事會；其二，村黨組織負責接受和審查村民議事會、村民小組議事會的議題，對不符合村民自治權限和違反政策法律的議題，不是議題提出人真實意思表示的議題，不予上會；其三，對涉及本村長遠發展和農民群眾普遍關心、關注的重大議題，村黨組織在提交議事會議決前，召開黨員大會討論，提出建議方案：其四，發揮黨員議事會成員的作用：在選舉中，鼓勵黨員參與議事會成員選舉；在討論表決中，要求黨員站在全局、整體、長遠立場上，積極發表意見，正確行使表決權；在執行中，要求黨員主動宣傳、帶頭執行；在監督上，黨員廣泛聽取群眾意見，對執行環節嚴格把關，確保議事會決定落到實處。同時，加強非黨員議事會成員的教育培養，將具備條件的優秀骨干及時發展入黨。據初步統計，2010年，全市在議事會成員中黨員占40.1%以上，在農村新發展黨員中，議事會成員占50%以上。

六是夯實農村基層人才基礎。在新的治理機制下，村黨組織領導方式和工作方式的轉變，對村干部的能力素質提出了更高要求。實踐中，成都市始終堅持將加強農村基層干部隊伍建設，納入新型村級治理機制配套建設的重要內容。(1)拓寬來源：著力改善村級干部隊伍結構。近年來，從市、區(市)縣級機關先后選派1000余名黨員干部駐村任職，選聘10000余名大學生到村工作。(2)落實保障措施，提高村(社區)干部待遇；2007年以來，先后兩次調整村干部誤工補貼，目前村干部固定補貼每月不少于800元，并完善了基本養老和醫療保障機制。(3)強化政策激勵。今年8月，成都市委出臺了加強基層干部激勵的八條措施，明確加大從在職優秀村(社區)黨組織書記、村(居)民委員會主任中錄用機關公務員、事業單位人員的力度，加大從在職優秀村(社區)黨組織書記、村(居)民委員會主任中選拔任用鄉鎮(街道)

領導干部力度，選拔在職優秀村(社區)黨組織書記擔任鄉鎮(街道)黨(工)委委員，完善村(社區)干部“固定補貼+績效補貼”和定期增長機制、健全村(社區)干部離職保障機制，引導優秀人才向村(社區)流動。

三、成都市創建新型村級治理機制的成效分析

截止今年9月，成都市2048個村和701個涉農社區，均按照公開公正、結構均衡的原則，組建了村民議事會和村民小組議事會，共推選村民議事會成員8.6萬人、村民小組議事會成員17.2萬余人。從兩年多運行情況看，新型村級治理機制愈來愈顯示出勃勃生機，受到廣大農村黨員群眾的普遍認可。

1、村級黨組織核心領導地位凸顯，凝聚力戰斗力顯著增強。新型村級治理機制，通過理順村兩委關系，促進了村黨組織領導方式的轉變，村黨組織的公信度、凝聚力顯著增強，核心領導作用愈發突出。一方面，使村黨組織從過去事無巨細的直接管理中徹底解脫出來，將大量的時間和精力真正用在想大事、定方向、管規則、重引導、強監督和抓好黨的自身建設上；另一方面，能夠更好地促使村黨組織充分發揮聯系群眾、組織群眾、凝聚群眾的優勢，經常深入群眾聽取民意、集中民智，切實加強黨同群眾的血肉聯系，村黨組織在廣大農村黨員群眾中更具威信。雙流縣三星鎮雙堰村支部書記毛國文深有感觸：“過去我們支部一天到晚都在忙，到頭來不曉得都干了些啥：有時還費力不討好?，F在有了議事會，黨支部意圖和群眾意愿有機結合，這樣不僅讓我真正從事無巨細中解脫出來，而且村上的決策執行起來也更加順當了，老百姓對村支部也更加信任了!”據統計，去年底，全市2200

多個村黨組織民主測評，黨員群眾的滿意度達95%以上。

2、村民自治得到有效實現，基層民主進一步發展。建立新型村級治理機制后，村組議事會成員既是議事決策的主體，又是農村各項事務的具體參與者，有著廣泛的代表性和較強的公信力。由他們組成的議事會議事決策，改變了村級事務由村“兩委”幾個人說了算的狀況，也提高了決策的執行效率。更為重要的是，村民議事會調動了村民參與村級公共事務的熱情，形成了“大家的事我關心，集體的事我參與”的良好氛圍。為培養農民的“公民意識”，推進基層民主向縱深發展起到了明顯的助推作用。據統計，今年1—9月，全市村民議事會共收集產業發展、基礎設施建沒、產權制度改革和產業發展規劃等意見建議65700件，形成議題31611件。議決28878件，目前實施完成2288l件，群眾滿意率達94.2%。

2、構建了化解農村矛盾的有效機制，農村社會更加和諧穩定。一方面，村民議事會搭建起運用民主協商調解農村矛盾的制度性平臺。改革發展中，很多從政策層面、以指令方式難以解決的問題、難以化解的矛盾，甚至許多長期困擾的遺留問題和鎮村干部難斷的“家務事”，都在議事會這一平臺上，通過協商達成諒解和一致，用大家公認的“土辦法”得到妥善解決，確保了“小事不出組、大事不出村”。

另一方面，村民議事會的經常有效運行增強了村級事務決策、執行的透明度和村級事務監督的廣泛性、實效性。村民通過對村級事務決策的直接參與，知曉了政策規定、掌握了決策背景、消除了猜忌和誤解。村民議事會成員固定聯系群眾，暢通了村民利益訴求表達和實現渠道，群眾的負面情緒得到宣泄，農村矛盾隱患得以及時排解。

2003年以來，成都市為推進統籌城鄉發展，推行了一系列大膽的改革，按一般規律，應處于矛盾凸顯、沖突集中的階段。然而這期間，成都市各類上訪等群體性事件不升反降，城鄉居民幸福指數持續提升，城鄉社會更加和諧穩定。2010年上半年，全市信訪總量、集體訪、越級到省、市上訪同比下降了9.1%、16.4%、48.9%和32.1%。

4、理順了村級各種權力主體的關系，為村民自治搭建了可持久運作的制度框架。我國在改革開放新時期，普遍存在制度創新先行和立法相對滯后的矛盾。成都市城鄉一體化建設的快速推進，比較清晰的暴露了我國在工業化和城市化建設中基層自治制度存在的不足和迫切需要改進和完善的地方。比如對農民流動和城市化過程中的自治權的保護，對基層自治的選舉、決策、管理和監督的必要的組織、程序和細節進行規范等等。成都新型村級治理機制的探索，為既保障

村民的民主權利又鞏固村黨組織的領導核心地位，提供了成功的實踐經驗和制度范本。

四、成都市新型村級治理機制的價值分析

成都市創建新型村級治理機制，不僅涉及到黨在農村領導核心地位的鞏固，關系到村民自治的有效實現，還關系到基層民主政治內生動力的增強。成都的探索為建立黨的領導和村民自治有機統一的運行機制，為滿足城鄉一體化建設不斷向前推進對村級治理提出的新要求積累了寶貴經驗。

1、成都市新型村級治理機制，探索了“核心引導”型的村級黨組織領導方式，改善了農村黨的領導。

從政治學一般原理來看，執政黨執政的有效性，不僅取決于執政地位的合法性和執政理念的先進性，還取決于執政行為的科學性和人民群眾的認同度。

過去，不少農村黨組織在執政理念上以對上負責為主要取向，在領導方式上以對村級資源的直接占有、支配和控制為主要偏好，在工作方式上以行政命令、大包大攬為主要手段，沒有將主要精力放在對農民根本性利益訴求的滿足上，放在對農村矛盾的化解上，放在自身建設的加強上，致使黨組織或成為農村各種矛盾的焦點，或領導地位被虛化、弱化。

成都的村級治理機制改革，明確了黨組織領導方式從包攬型向核心引導型轉變的方向，建立了村黨組織領導方式轉變的制度性約束。一是賦予村黨組織議題審查權和議事會召集權，確保議事會始終在黨的領導下規范運行；二是調整了自治事務的運行機制。明確了村民(代表)會議和村民議事會為決策機構，村委會為執行機構，黨組織的意圖通過民主方式和制度規范變成議事會的決策和村委會的行動；三是增強了黨組織加強自身建設的內動力。成都的新型治理機制，對村黨組織的法制政策水平、科學發展的引導能力、黨員議事決策能力、密切聯系群眾的作風和能力、黨員隊伍的構成等都提出了很高的要求，這形成了保持基層黨組織和黨員先進性的內動力。

成都的實踐證明，在新型村級治理機制下，村黨組織不再包攬村級自治事務的決策、執行和監督、不再直接面對多元化的利益訴求，而是立足于定方向、定規則、定大事，著力于加強自身建設，既保證了黨對村民自治的領導，又充分了發揮村民自治的制度效能，初步形成了村黨組織領導與村民當家作主有機統一的實現形式。

2、成都市新型村級治理機制，探索了“村民議事”民主決策的具體實現方式，優化了多元治理結構。

從治理理論的角度來分析，社會治理的參與主體是多元性，權力向度的雙向性。歷史經驗表明，社會治理比社會控制更利于資源的優化配置，更利于利益的充分博弈，更利于組織間的和諧穩定。

黨的十七屆三中全會明確要求，要深入開展“以村民會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實踐……”，明確將“村民議事”與村民會議、村民代表會議并列為民主決策的實踐形式。在實際運行中，如何真正發揮村民會議和村民代表會議的決策和監督職能，把村民議事作實而非流于形式，全國各地都做了許多探索。主要是為了解決村民會議和村民代表會議難以召集、村委會嫌麻煩或擔心自己意圖難以貫徹不愿召集、村民自治事實上異化為村兩委自治甚至村干部自治，村自治組織與村民之間也難以形成有效的良性互動。為了監督村干部全國各地創設了各種不同的制度形式。

成都市新型村級治理機制探索，明確了村民議事會在村級自治事務中的決策和監督主體地位，探索了“村民議事”的具體實現形式，豐富了村級治理的主體，實觀了村自治組織與村民之間的良性互動。一是通過切實的村民選舉，確保村民議事會成員的公信力，保證村民的權利掌握在“自己信任的人”手中；二是通過村民(代表)會議明確授權，保證村民議事會行權的合法性；三是通過制定配套的村民議事規則，對村民議事會的召集和組織、議題的提出和審查、議決程序、決定的執行和監督等，都有明確的制度規定，確保村民議事會行權的規范性。此外，整合村級組織資源，實現其他經濟社會組織與農民的良性互動，也是成都今后完善村級治理機制的努力方向。不少地方已經著手探索，并取得了積極進展。

成都的實踐證明，村民議事會作為多元治理主體之一，已經成為村級組織與農民經常性溝通的重要制度平臺，實現了集中群眾智慧、反映群眾訴求、實觀利益博弈的初衷，成為了“村民議事”民主決策的具體實現方式，優化了農村多元治理結構。

3、成都市新型村級治理機制，探索了“上下聯動”推進制度創新的道路，增強了制度創新的動力

制度經濟學告訴我們，制度變遷是實現制度優化配置，達到制度耦合的關鍵環節。要實現制度變遷，不僅依靠國家政府強制性變遷，更需要基層上下聯動的誘致性變遷。在很大程度上，制度誘致性變遷成敗的關鍵在于能否整合各方力量，實現矢量合力的最大化。

成都市新型村級治理機制探索，反映了制度誘致性變遷的基本規律，是上下結合實現制度創新的典型。一是黨委的推動。在中國現行的體制下，任何制度創新離開了黨委的支持都是不可能的。村級治理涉及到農村的方方面面，制度創新的難度和風險都很大。沒有成都市委對執政黨建設的強烈責任，沒有“立黨為公、執政為民”的執政理念和對改革大勢的準確把握，對民生訴求的高度關注，這場探索就不可能推動。二是基層干部群眾的參與。村民議事會最早發源于農村產權制度改革中勘界確權的現實需要，但其作用在農村迅速得到放大，在村級公共服務和社會管理改革、土地綜合整治、矛盾糾紛的化解中，發揮了重要作用。絕大多數農村基層干部在具體實踐中，直觀真切地感受到新機制帶來變化，在較短的時間內適應了新的運行機制，主動調整工作方式，成為推進和完善新型村級治理機制最為寶貴、最為強大、最為持久的力量。三是制度化、規范化的推進。村民議事會來

源于農民的實踐創造，從一開始并不是系統的、規范的。但成都市相關責任部門非常敏銳地發現了其價值，在第一時間加以總結，將行之有效的辦法制度化、規范化，發揮了制度的規范和導向作用。四是對各地制度創新成果的吸收。成都的村級治理機制創新從一開始就不是為創新而創新，而是源于實踐的需要。因此，從一開始沒有固步自封，更沒有標新立異，而是以海納百川的精神，理性分析、吸收各地的創新成果。特別是吸納了深圳鹽田、河南鄧州、河北青縣等地的實踐，在厘清村級組織職能、明確權力邊界、搭建工作平臺、建立長效機制等方面實現集成創新，取得了較好效果。五是著眼于“增量改革”。民主跟著利益走。成都的產權制度改革、公共服務和社會管理改革、土地綜合整治等，為農村社會提供了增量，構成了村級治理機制改革的強大動力和具體內容，防止了治理機制的“空轉”。

五、推廣成都市新型村級治理機制的建議

1、深化新型村級治理機制的規范化、制度化建設。一是堅持議事會成員村民小組直選和“結構席位制”、完善候選人初始提名、席位確定、選舉程序等方面的辦法。二是完善村民會議向村民代表會議、村民議事會授權的形式和辦法；明晰村民議事會的權力邊界及表現形式。三是統籌考慮決策民主化和決策科學化，通過加強培訓、第三方介入等，在提高村民議事會決策的科學化水平上再下功夫。四是研究議事會持續運行的動力機制。五是探索完善促進農村各類經濟社會組織廣泛參與村民自治的制度機制。

2、明確轉變基層黨組織領導方式的方向和途徑。成都市治理機制改革的一大亮點，就是著眼于豐富村民自治實踐，加強和改進農村基層黨組織的領導，使村黨組織從包攬型向核心引導型轉變，避免了因村級事務決策失誤、執行不力、監督不到位而形成群眾對黨組織負面情緒的積累，找到了通過轉變領導方式提高基層黨組織領導能力、執政能力，夯實黨執政的群眾基礎的方式。方向正確，途徑可行。

3、破除法律障礙，為完善新型村級治理機制留出空間。成都市新型村級治理機制與現行《村民委員會組織法》的抵觸，主要體現在對村委會的法律定位上。一方面現行《組織法》中，除少數幾項需召開村民(代表)會議議決外，村委會幾乎可以代表全體村民行使所有自治權力。成都的新型村級治理機制。將自治事務的日常決策權、監督權與執行權分離，將村委會定位為執行機構，這是對《組織法》的突破。另一方面，《組織法》明確賦予了村委會集體經濟管理職能，成都的新型村級治理機制，剝離了村委會集體經濟管理職能，明確集體經濟組織的獨立法人地位，這也遇到現行法律的障礙。建議在《村民委員會組織法》修訂中，對村委會的定位適當原則化，為村民自治改革留出余地。同時，十七屆三中全會明確了村民會議、村民代表會議和村民議事三種民主決策實踐形式，但是對“村民議事”并沒有制度性安排?！督M織法》構架的是村民會議、村民代表會議、村委會的自治組織框架。沒有留出村民會議對其他村級自治組織授權的制度空間。建議《組織法》修訂中，留出足夠制度空間，為包括成都市在內的村級治理機制探索創造條件。

4、加強農村人才儲備，強化引導人才資源向農村基層傾斜的制度機制。任何制度機制最終要靠人來落實，推進新型村級治理機制、實現村民自治的最終水平直接取決于落實者的能力素質。建議從戰略高度明確“人才向基層流動、在基層培養”的導向，加強政策傾斜，暢通基層干部出口，從政治、經濟、精神等各方面提升基層崗位吸引力，不斷充實農村基層工作力量和人才儲備，讓優秀人才到農村基層干事創業，在改革發展一線得到歷練。

5、打破思想束縛，為制度創新營造良好政策環境。創新總是伴隨著未知和不測，改革探索的過程中難免出現這樣或那樣的問題，難免走彎路，甚至“捅漏子”。以往的很多改革往往一出現問題就挨棍子、甚至武斷叫停。這樣不但無益于改革發展，而且極易挫傷基層制度創新的積極性。建議在遵循堅持黨的領導和村民自治這兩個大的原則前提下，加大鼓勵和推廣各地探索符合本地實際的農村治理機制的力度。要給予改革者足夠的時間，給予改革行為足夠的支持，給予改革中出現的錯誤足夠的包容。附：

1、成都市新型村級治理機制發揮作用的典型案例

2、《關于進一步加強農村基層基礎工作的意見》(成委發[2008)36號)

3、《關于構建新型村級治理機制的指導意見》(成組通[2008)113號)

4、《關于建立村務監督委員會的指導意見》(成紀發[2019]23號)

5、《關于進一步加強鄉鎮(街道)、村(社區)干部隊伍建設的八條措施(試行)》(成委發[2010)16號)

附件一.成都市新型村級治理機制發揮作用的典型案例

議事會推動農村產業發展

金堂縣竹篙鎮紫色植物產業示范園核心區位于該鎮鳳凰村，根據長遠發展規劃，將對鳳凰村10至16組進行整體規劃打造，但前提必須是土地的使用權由農民流轉給公司。于是一場是否要將土地進行流轉的爭論便發生在這個相對偏僻、而人口又較多的丘區山村。

受傳統的思維定勢影響，部分農戶不愿將土地以組為單位進行整體流轉。于是，難題交到了村民議事會和村民小組議事會，議事會經過多次的討論，著眼全村發展出發，達成一致意見，同意整體流轉土地。為了讓村民了解土地流轉帶來的好處，議事會成員先后深入院落，給群眾作思想發動，先后4批次組織黨員群眾代表近500人到縣內、縣外有一定借鑒價值的點位(郫縣友愛鎮農科村、成都市三圣花鄉旅游區、邛崍高埂村)進行學習參觀。讓農戶通過對比、分析，查找到自身存在的差距和不足，了解土地整體流轉后發展規模經營所帶來的實惠，并得到全體村民的理解和支持，有力推動了紫色植物產業示范園的建設步伐。

截止目前，該村通過土地流轉，今年已種植紫色紅薯、紫色玉米3000畝，紫色洋芋1000畝，紫色蔬菜1000畝，帶動周邊村組種植紫薯8000畝。建成4萬平方米高科技大棚和6000平方米的觀光大棚，紫薯加工廠按QS標準建設己投入使用，產品開發已完成14個，完成1340畝背景林、1362畝伏季水果栽植和晏家水庫景觀打造及30口蓄水池建設。同時，建立了“科研院所十企業+基地+經合組織+農戶”的生產經營模式，通過“土地租金+務工收入+超產獎金+企業返利”的利益聯結機制切實保障了農民收入，長年吸納70人就業，其中返鄉農民工15人，產業園內農民人均增收2000元。

“借腦”議事會 發展強信心

產業發展是災后重建的重點，也是地震災區實觀可持續發展的關鍵。彭州市龍門山鎮國坪村地處“5.12”地震極重災區，受災嚴重，損失巨大，被列為“因災返貧貧困村”。災后重建中，該村90%的農戶選擇了統規統建，“如何轉變生產生活方式適應新的居住方式”既是老百姓最關心的問題、也是村黨支部班子成員心中的頭等大事。為更好推進災后產業發展，2009年5月，該村圍繞發展召開了七次議事會。

第一次議事會，大家討論得非常熱烈，紛紛各抒己見，有建議養豬的、養鴨的、養山地雞的、種木耳的等等，大家的觀念還停留在發展傳統種養殖業上，一時半會兒討論不出來結果；村支部書記鄧川耐心地給村民們算起了成本帳，這一算就算成了明白人，村民們發現傳統種養殖業沒多大賺頭、也不符合新的居住方式。

第二次議事會，有人建議開農家樂。但不可能家家都開農家樂，而且單打獨斗也不會長久、成不了氣候。

第三次議事會，大家終于達成了共識：搞第三產業，在旅游服務方面發展。但是沒有景點，怎么發展旅游?……

村黨支部經過多次商議后提出： 自己搞眼光不長遠，高度不夠，能否請專業部門做一個村莊規劃，這里該做什么、那里該做什么，著眼長遠、統籌發展特色旅游。

第七次議事會，大家統一了意見：依托友好單位邀請成都市規劃設計研究院完成村莊規劃。國坪村人在議事會民議中為自身發展邁出了關鍵的一步。

經過近半年的勘測和設計，2009年底，該村完成了村莊規劃，通過召開議事會、壩壩會等方式向群眾廣泛宣傳、征求群眾意見，最后將國坪村旅游發展主題定位于“山地鄉村體驗及養生休閑旅游度假目的地”、旅游形象定位于“龍門山香草浴吧”。

由于國坪村生態資源豐富，發展定位科學，去年底該村與四川民眾公司簽訂了投資額逾6個億的整體投資協議，并與318汽車連鎖旅店、科瑞帝特投資有限公司共同成立了四川龍門香草谷投資有限公司，項目一期將打造600畝香草主題公園、300畝香草風情小鎮、依托湔江打造橡皮壩景區。目前，已種植香草100余畝、育苗150余萬株，國坪村規劃藍圖的實現已邁出了堅實的一步。

有無議事會修路“兩個樣”

2003年，新津縣花源鎮石馬村兩委商議，決定自籌資金修一條貫穿全村的水泥路。原本是一件惠民利民的好事，然而動工之后，時任石馬村支部書記李讓東發觀，由于事前沒有廣泛征求村民意見，在調田、租地、青苗賠付等方面均面臨群眾的阻力?！白罱K雖然完成了建設，但不知求了多少人，吵過多少架，賠了多少冤枉錢i”事隔多年，李讓東仍一臉無奈。

2009年11月，已是共和村(石馬與共和合并而成)總支書記的李讓東，在鎮黨委政府的支持下，為本村爭取到修一條850米水泥村道的民生工程。“村上成立了議事會，我認為這件事可以通過召開議事會議讓群眾決定怎么解決”，“這是一個好辦法，大家群策群力更利于解決問題。”在廣泛征求群眾的意見建議后，通過村民議事小組和村民議事會討論、票決同意，由村集體出資5萬元支持村道建設，土地調整和青苗賠付由涉及各村民小組自行解決。施工單位也通過公開報價，議事會票決的形式確定。工程質量由沿線村組議事成員全程監督。整個過程充分體現了民意，該工程從動工到竣工僅用了17天，沒有出現一次阻工和爭吵的情況。同樣是修路，老百姓的態度竟有如此大的差異，村支書李讓東感慨地說：“過去由村兩委決定的事現在由群眾自己定。民主議事，既給了群眾一個明白，又還了干部一個清白。”

貼近群眾議民生 建立隊伍保平安

新都區江陵路社區地處蜀龍大道旁。由于交通便利區位優勢明顯，因此人氣很旺，流動人口較多，給社區建設和管理帶來一系列的麻煩。社區治安狀況較差，偷盜事件較為頻繁，居民對此頗有意見。議事會成員在走訪聯系群眾中了解到此信息后，當即征求群眾意見，并向社區黨組織提交了由100多人聯名提出的關于成立治保隊的提議。在議事會議定此議題時部分列席群眾還作了專題發言，發表意見建議。最終議事會決定，由居委會牽頭成立一支專職的治保隊，所需費用由居委會利用融資方法來解決。通過治保隊的不懈努力，社區治安環境得到了明顯的改善，得到了群眾的一致好評。

在談到社區治安環境時一社區居民說道：“現在的社區可是比以前好多了，社區成立了專職的治保巡邏隊，社區的治安有了保障，治保隊每天都會走遍社區每個地方，最晚的時候工作到凌晨2點，我們都可以睡踏實覺了?！?/p>

發揮議事會平臺作用 化解“十七年人地矛盾”

彭州市升平鎮蓮泉村4社，自1993年因村機磚廠承包引發“3.5”事件后，造成全社17年未調整農民承包地，農戶拒交公糧和農業稅長達10年之久，并與鎮村干部對立，工作不配合，鎮村干部根本不敢去做工作。只要進入該社院落，必被社員圍攻，還揚言燒車打人；黨員作用難發揮，干部工作繞道，就連荒蕪多年的20余畝窯田經市國土局審批同意復墾后仍無人敢去承包耕種。鎮黨委曾一度想通過“拿錢買平安”的辦法處理事件，安慰死者家屬，可派出三批工作組開展工作卻收效甚微。2008年初，該社社員想憑承包窯田領取糧食直補，要求劃分窯田，可一直沒有社長主持工作，加之10年多沒有調整承包地，社員之間利益積怨深，單一的窯田劃分難以推進。駐村干部多次深入農戶，了解情況，分析前因后果，提出了原承包地依法律規定分段承包辦法，社員們表示愿意接受。就在醞釀討論具體方案的時候，地震發生了，該項工作又被迫停止。這期間，該社出生人口16人；死亡人口15人，結婚遷入人口6人，遷出人口8人，造成有的家庭實有5人，而僅有2人承包地：而有的家庭只有2人，卻占有4人或更多人口的承包地，致使大部分群眾意見很大，經常到鎮、市上訪，要求解決遺留問題，重新調整承包地，合理分配窯田承包權。

為了有效解決這一拖延了17年的人地矛盾，該鎮抓住農村產權制度改革機遇，充分運用議事會平臺作用化解矛盾，首先從小組議事會成員選舉入手，增加小組議事會成員人數，保證各類人群有代表，并公推直選出代表小組組長1名；其次充分發揮小組議事會成員聯系農戶作用，廣泛征求意見建議，在小組議事會上討論形成土地承包確權初步方案，提交戶主大會討論，并最終形成確實權方案。目前該組承包地確權工作已全部結束，一件久拖不決的歷史遺留問題最終通過“民事民議、民事民定”得以圓滿解決。

“不翼而飛”的46畝土地“找”回來了

“每畝80元，既可保護種植戶的積極性和合法權益，又能防止集體土地荒蕪?！?/p>

“每畝起碼160元，那些種植戶白白享受了幾年，還未向集體交過一分錢。”

“每畝110元差不多，照現在市場價和地理位置來看，種植戶和集體都不吃虧?！?/p>

這是雙流縣三星鎮雙堰村議事會研究集體茶山發包定價的一個場景。

今年7月，該村在清理集體資產中發現，村上有71畝集體茶山，但每年只收了25畝的承包費5000元，其余46畝集體土地“不翼而飛”。

“46畝土地哪兒去了?”村集體資產委員會和村務監督委員會立即展開了調查。原來，上世紀70年代從各社集中的71畝茶山，在1994年發包給了村民余宰金，余宰金將其中10畝轉包給2社集體經營，2社又轉包給農戶種植巨桉。2004年，土地承包期滿時正值并村并組，村上收回土地后疏于管理，沒有向2社承包10畝茶山的農戶收取承包費。2005年，村上將25畝茶山以每年5000元的租金承包給外地業主，其余的36畝茶山則由附近農戶自己“撿”來耕種。

了解了事情的來由后，全村25名議事會成員召開了第一次會議，并邀請村務監督委員會成員和部分群眾代表列席。由于時間跨度長，除了外地業主承包的25畝和2社農戶承包的10畝茶山外，其余農戶自己“撿”來耕種的土地面積、邊界等情況都不清楚，會上一時難以定奪。村議事會責成村民委員會勘界調查、摸清情況后再議。

由村務監督委員會、組議事會和村民委員會有關人員組成的調查組，庚即進行實地調查、勘測，在掌握了詳實情況后上報村議事會。村議事會第二次專題會議上，經過議事會成員的激烈討論，最終以投票表決的方式議定了解決方案：承包10畝茶山的2社農戶以每畝每年100元的租金繼續承包經營，“撿”種36畝茶山的29戶農戶以每畝每年120元的租金繼續耕種，如今后引進業主整體開發，則終止農戶承包經營合同，為招商引資提供方便。會后，所涉農戶都按會議要求交納了租金，沒有引發一起糾紛。“失蹤”的46畝集體土地終于找回來了，并為村集體每年增收5320元。

村黨支部書記兼村議事會召集人毛國文說，“村上的大事小事由議事會討論決定，交給村委會辦理，村務決策、執行公開透明，干部清白、群眾滿意”。議事會妙解分房難

“5.12”地震后，都江堰市向峨鄉黨委、政府按照統籌城鄉的思路和辦法，為有效解決向峨鄉災后群眾永久性居住問題，由成都市國土資源局按“拆院并院”、城鄉建設用地指標增減掛鉤方式，對口援建向峨鄉農村統規統建永久性安置房建設。

棋盤村董家新院子是向峨鄉16個永久安置房建設點位之一。2008年12月底，該點天然氣、光纖、道路等基礎配套設施齊備的董家新院子安置房全面竣工。但在入住前，群眾對房子如何分配提出了質疑，擔心村組干部暗箱操作選房。

為有效化解群眾疑問，確保群眾順利入住。2009年1月11日上午，棋盤村村民議事會召開了有鄉駐村干部、村民代表列席的分房工作村民議事會議。在會上，與會群眾提出了眾多分房要求和意見。通過積極討論，經議事會表決，提出了以兩次抓閹方式實行住房分配的初步方案，得到大家的一直認同。并確定了分房程序：制定不同住房戶型分布圖-推薦抓鬮戶代表-制作分房序號和房號抓鬮紙團-抓鬮確定分房序號-抓鬮確定住房號。

初步方案經多數群眾通過后，以書面形式張貼到各村民小組進行了公示。當日下午，棋盤村議事會在集中安置點廣場，召開了有戶代表參加的座談會，針對公示中群眾提出的問題，在充分尊重群眾意見的基礎上，就有關問題做了解釋，并將分房方案向到會代表進行了通報。最后，到會戶代表一致同意按此方案執行。

由于分房方案民議民定，分房程序公開公正透明，2009年1月15日，棋盤村244戶農戶順利完成了住房分配。

大事小事 議事會說了算

2009年5月13號上午，溫江區永盛鎮永盛場社區11組務農的汶川移民余樹云大姐，站在自家的水田前，看著從旱井里抽出的白花花的水順著新修好’的溝渠流進了秧田里，臉上笑開了花：一個多月前可正為即將到來的春灌發愁。聽說社區成立了議事會，專管居民的大事小事，余大姐就找到了社區居民議事會成員陳立反映情況。陳立到現場一調查，不但有140多米的溝渠因為老鼠打洞，被鉆空了無法過水需要修整，原本能過拖拉機的小橋也垮掉了，完全需要重修。

社區居民議事會將此事作為議題提交社區黨總支審查同意后，在3月26日召開的議事會議上，陳立將整理好的意見向其它議事會成員和盤托出。社區11組情況特殊，居民都是因修建紫坪瀑水庫從汶川移民過來。議事會成員紛紛發表自己的意見?！靶蘧鸵藓?。移民們舍小家顧大家，從大老遠到我們這兒，哪怕社區每個人出5元、10元都要修好這個溝和橋”。議事會成員易國智很動情地說?！靶奘且欢ㄒ?，但修好以后的維護工作和費用要讓該組自己來負擔”，趙邦譜認為修好后維護工作很重要。大家發表好意見后，永盛場社區居民議事會召集人提議表決，23名議事會成員全體通過，這樣為移民11組修溝修橋的任務就交到了社區居委會。

會后，居委會邀請社區監督委員會庚即召開會議，經過比選，確定11組從事施工建設的趙敏擔任施工方。社區監督委員會主任的趙樹良認為，“選趙敏有兩個好處，一個是他本身就是移民，為本組居民出力，質量上有保障，另一個是便于以后工程維護”。說干就干，4月6日，在社區監督委員會成員的監督下，溝渠和橋梁建設開工了。僅僅過了15天，投入1.6萬元的150米橋梁和溝渠，趕在春耕灌溉前完工并投入使用。余大姐和其它移民的心病解決了，逢人就說：“議事會就是管用！今后，我們村民有啥子事都可以向議事會提出來?！?附件二：

中共成都市委 成都市人民政府

關于進一步加強農村基層基礎工作的意見

(成委發[2008 36號)

各區(市)縣委和人民政府，市級各部門：

為深入貫徹落實黨的十七屆三中全會、省委九屆六次全會和市委十一屆六次全會精神，進一步加強農村基層基礎工作，深入推進統籌城鄉發展，現提出如下意見。

一、加強黨對農村工作的領導

1.完善黨領導農村工作的體制機制。各級黨委政府要把加強農村基層基礎工作放在保障城鄉統籌、“四位一體”科學發展總體戰略實施的重要位置，建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管、農村工作綜合部門組織協調、有關部門各負其責的農村工作領導體制和工作機制。各級各部門要加強統籌協調，強化政策支持，加大財政投入，完善考核體系，夯實農村工作的基層基礎。

2.加強對農村改革發展的領導。各級黨委政府要高度重視抓好農村改革發展工作，切實加強組織領導，統籌推進以農村產權制度改革、農村金融體制改革和城鄉管理體制改革為重點的農村綜合配套改革，著力完善城鄉一體的基礎設施體系、公共服務體系、就業服務體系、社會保障體系、農業社會化服務體系，加強基層組織建設，健全農村基層治理機制，以深化“三個集中”實踐推進“三化”聯動，促進農村經濟社會全面、協調、均衡發展。要重點抓好優先發展重點鎮綜合配套改革。

二、完善新型村級治理機制

3.加強和改進村(社區)黨組織領導。以領導班子建設為重點、健全黨組織為保證、改進領導方式為關鍵，把村(社區)黨組織建設成推動科學發展、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定的堅強領導核心。創新黨的基層組織設置方式，擴大黨的工作覆蓋面。加強對村民委員會、集體經濟組織、共青團、婦代會、民兵等組織的領導，大力培育服務性、公益性、互助性社會組織，構建在村(社區)黨組織

領導下，以村民自治為核心、社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。積極推進黨組織領導方式由直接管理向組織引導村民依法自治轉變。為加強黨的領導，村民議事會負責人一般應由村(社區)黨組織書記兼任。

4.推行村民議事會制度。積極推行以村民會議為村最高決策機構、村民（村民小組）議事會為常設議事決策機構、村民委員會為執行機構的村民自治機制。村民議事會受村民(村民代表)會議委托，在授權范圍內行使村級事務的議事權、決策權、監督權；完善村民議事會議事規則，做到民主議事、民主決策、民主監督；村民委員會對村民(村民代表)會議和村民議事會負責，執行村民(村民代表)會議和村民議事會決定，可承接上級政府的社會管理和公共服務事務。

5.理順村自治組織與集體經濟組織、社會管理和公共服務組織之間的關系。積極推行集體資產經營管理職能與村民自治職能分離，明確集體經濟組織市場主體地位。明確政府與村自治組織職能邊界，規范政府與村自治組織的社會管理和公共服務內容，完善農村社會管理和公共服務體系。

三、深入推進基層民主政治建設

6.堅持和完善公推直選配套制度。加大宣傳力度，公推直選配套制度群眾知曉面達80%以上，強化實踐訓練，激發黨員和群眾主體意識，提高行使民主權利的能力。加大對公推直選配套制度落實情況的督查力度，促進基層工作全面實行民主。嚴格鄉鎮黨政主要領導干部任期制，屆中調整面不得超過30%。探索建立基層民主政治建設情況監控評價體系。

7.深化黨務、政務、村務公開。明確公開內容，凡涉及黨員、群眾切身利益和黨員、群眾要求公開的事項，都應公開。建立健全法定公開、主動公開、依申請公開制度。建立公開的內容審核制度、意見反饋制度、工作監督制度和責任追究制度。健全黨內重大情況通報制度、重大決策預告制度。進一步規范鄉鎮會議開放制度。積極探索新聞媒體、信息網絡公開等形式。

8.完善民主評議體系。堅持鄉鎮黨委書記、村(社區)黨組織書記年度民主評議制度。完善體現科學發展觀、正確政績觀和符合實際、通俗易懂的評價指標體系。規范參評代表構成和產生辦法：積極推行一戶一票評議。擴大黨員和群眾參與面。積極探索電話評議、網絡評議、第三方調查等三議方式。

9.豐富基層民主實踐。創新基層民主實現形式，拓寬基層民主參與渠道，全面推行黨代表任期制，逐步健全黨代表日常管理、履行職權、監督保障機制。積極開展黨代表大會常任制試點。

四、加強基層干部隊伍建設

10.充實基層工作力量。拓寬選人渠道，優化基層干部隊伍結構。通過實行艱苦地區生活補貼、統籌人員調配使用等措施，引導機關干部和事業單位人員到艱苦地區、艱苦崗位工作。繼續選派市級事業單位人員到基層事業單位工作。新進機關人員原則上要到基層鍛煉兩年以上；提拔擔任區(市)縣部門領導干部的，原則上應有兩年以上鄉鎮工作經驗。災后重建期間，重災鄉鎮可增配2—3名領導干部，根據需要從嚴控制；受災村(社區)增加2名享受補貼的干部職數。

抓好干部下派掛職工作。采取下派、掛職等方式，充實重災市縣民政、規劃、建設、交通、房管、衛生等部門工作力量。認真做好選派機關干部到重災鄉鎮和重點鎮掛職工作，繼續抽調統籌城鄉發展、災后重建急需的專業干部到鄉鎮掛職c進一步加大選派黨員干部駐村任職工作力度，原則上市級部門要向對口幫扶的貧困村(社區)選派干部。健全駐村干部輪換制度.原則上一年輪換一次。建立健全激勵機制，定期評選表彰、提拔重用優秀下；派掛職干部，適當增加下派掛職干部生活補貼和工作經費。

抓好一村一名大學生工作。堅持把一村一名大學生作為基層干部隊伍的重要來源，嚴格選拔標準，提高選拔質量，逐步統一補助標準，強化政策法規、農村工作知識、基層工作方法等培訓。服務期內，大學生應駐村工作，各級各部門原則上不得抽調；服務期滿后，經組織人事部門批準，可聘用為鄉鎮事業單位工作人員。各級招錄綜合管理類公務員和事業單位管理人員，應有50%左右的比例面向其定向招錄。

11.強化基層干部能力建設。堅持實用、實踐、適時原則，加強對基層干部的理論素養和實戰技能培訓.激發基層干部創造性開展工作，提高貫徹落實市委、市政府重大工作部署的能力。整合黨校、高等院校、社會培訓機構和農村黨員干部遠程教育等資源，健全對基層干部的分級負責、分類實施的開放性培訓體系。加強優秀基層干部學習考察和掛職鍛煉工作。

12.關心、愛護基層干部。認真落實村(社區)干部補貼最低保障標準及正常增長制度、養老和醫療保險制度。健全對基層干部的定期談話、走訪慰問和健康體檢等制度。大力表彰和重用優秀基層干部，加大從優秀村(社區)干部中定向考錄鄉鎮公務員、事業單位人員和選任鄉鎮領導干部力度。

五、加強農村黨員隊伍建設

13.加大農村黨員發展力度。積極開展黨員發展對象考察期同預備期“兩期統籌”試點，優化發展程序，改進農村黨員發展工作、繼續深化“雙向培養”活動，重點做好在致富能手、一村一名大學生、回鄉大中專學生、復員退伍軍人中培養發展黨員工作，著力改善農村黨員隊伍結構。

14.創新黨員活動載體。加快區(市)縣、鄉鎮、村(社區)三級培訓體系建設，完善黨員分類培訓，提高黨員服務中心、服務群眾的能力。廣泛開展“結對幫扶”、設崗定責、依崗承諾、創先爭優等活動。開展《黨員證》制度試點，健全城鄉一體的黨員動態管理機制。

15.健全黨員激勵、關懷制度。加快推進黨員服務中心(站點)建設，探索建立黨內幫扶基金，健全貧困黨員、老黨員定期走訪慰問、困難救助及黨員創業幫扶機制，增強基層黨組織的親和力。

六、理順鄉鎮事權，強化鄉鎮財權

16.切實轉變鄉鎮政府職能。進一步明確鄉鎮事權和責任，探索建立與功能區建設相適應的鄉鎮行政管理體制。以轉變職能為突破口，以效能建設為重點，突出鄉鎮政府社會管理和公共服務職能。探索建立符合鄉鎮職能定位的考核指標體系，取消與鄉鎮職責不相適應的目標考核項目。

17.完善鄉鎮財政管理體制。按照公共財政體制的要求和城鄉基本公共服務均等化的目標，賦予鄉鎮相應事權的財力支配自主權，健全與統籌城鄉發展相適應的鄉鎮財政管理體制。

七、完善農村公共服務體制

18.完善社會管理和公共服務保障機制。加大市級財政轉移支付力度，縮小地區間財力差異，增強困難區(市)縣社會管理和公共服務的財政保障能力。區(市)縣、鄉鎮政府要進一步推進公共服務體制改革，逐步推行“以錢養事”的公共服務運作機制，全面推進公共服務項目政府采購、契約管理制度，試行以事定人、以事定費、以質定酬的公共服務經費核算和績效考核制度。健全鄉鎮基本支出定員定額管

理，保障鄉鎮基本運行經費、村(社區)基本社會管理和公共服務經費。

19.加強村(社區)公共服務平臺建設。農村新型社區按照節約、集約原則，建設功能齊全、便捷高效的綜合服務中心，實行政務及公共服務社區代理制。其他村(社區)依托活動中心，完善公共服務配套設施，拓展服務功能，建立村(社區)基本公共服務平臺。因地震災害損毀的村(社區)活動中心和遠程教育系統的恢復重建，納入災后重建統籌安排。

八、規范發展村組集體經濟

20.規范完善村組集體經濟組織管理。深入推進農村產權制度改革，明晰村組集體經濟組織土地和其他經營性資產的所有權、使用權和收益權，完善法人治理結構，建立健全各項管理制度，保障村組集體經濟組織及其成員的合法權益鼓勵發展以使用權為紐帶、符合觀代農業發展要求、適應市場經濟規律的新型村組集體經濟組織。積極引導原村組集體經濟組織在明晰產權的基礎上，自愿改制成為具有市場主體地位，權責明確、管理科學、自主經營、自負盈虧的新型集體經濟組織；引導農業產業化龍頭企業或其他企業通過參股入股，以股份合作為主要形式，開展規模經營，促進農村經濟社會發展。

21.強化村組集體經濟發展的政策扶持。完善支持村組集體經濟發展的用地政策，按照所有權和使用權相分離的原則，允許村紐集體經濟組織在符合規劃、并經批準的前提下使用集體建設用地發展二、三產業。加大支農資金扶持力度，市級支農資金優先扶持集體經濟發展項目，引導社會資金投向農村經濟社會發展。

中共成都市委

成都市人民政府

2008年11月25日 附件三：

中共成都市委組織部

關于構建新型村級治理機制的指導意見

各區（市）縣委組織部，市級各部門組織（人事）處：

為適應城鄉統籌發展深入推進的需要，認真貫徹落實市委、市政府《關于進一步加強農村基層基礎工作的意見》（成委發[2008]36號）精神，現就構建黨組織領導下充滿活力的新型村級治理機制提出如下意見：

一、總體要求和基本原則

構建新型村級治理機制的總體要求是：堅持以黨的十七大、十七屆三中全會精神為指導，認真貫徹落實市委十一屆六次全會精神，堅持加強黨的領導、鞏固黨的執政基礎，以保障群眾主體地位為核心，以建立村民議事會制度為突破，積極推行村級自治事務決策權與執行權分離、社會職能與經濟職能分離、政府職能與村民自治職能分離，完善農村公共服務和社會管理體系、集體資產經營管理機制，拓寬民主參與渠道，保障農民民主權利，強化權力監督約束，著力構建黨組織領導下，以村民自治為核心、社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。

構建新型村級治理機制應當堅持黨的領導，改進基層黨組織領導方式；堅持尊重群眾主體地位，保障群眾民主權利；堅持職能分離、權責明晰、多元參與、協作共治；堅持綜合配套、統籌推進。

二、主要內容

（一）健全組織體系

1、村黨組織。村黨組織是農村各種組織和各項工作的領導核心。其主要任務是貫徹執行黨的路線方針政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議，推動科學發展、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定，領導和推進民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，支持和保障村民依法開展自治活動。

2、村民會議（村民代表會議）。村民會議是村級自治事務的最高決策機構，討論決定本村重大事務，監督村民代表會議、村民議事會、村民委員會工作。村民代表會議是村級重要事務的決策機構，根據法律規定和村民會議授權范圍，討論決定村級重要事務，對村民會議負責并報告工作，接受村民會議和村民的監督。

3、村民議事會（村民小組議事會）。村民議事會是村級自治事務的常設議事決策機構，受村民會議委托，在授權范圍內行使村級自治事務決策權、監督權、議事權，討論決定村級日常事務，監督村民委員會工作，對村民會議（村民代表會議）負責并報告工作，接受村民會議（村民代表會議）和村民的監督。村民小組設村民小組會議和村民小組議事會，負責討論決定本組事務。村民小組議事會對村民小組會議負責，接受村民監督。

4、村民委員會。村民委員會是村級自治事務的執行機構，負責執行村民會議（村民代表會議）和村民議事會的決定，對村民會議（村民代表會議）和村民議事會負責并報告工作，接受村民會議（村民代表會議）、村民議事會和村民的監督。具備條件的地方，要探索建立承接政府公共服務和社會管理職能的公共服務平臺。不具備條件的，由村民委員會承接政府委托實施的公共服務和社會管理項目。

5、集體經濟組織。積極推行集體經濟資產經營管理職能與村民自治職能分離，明確集體經濟組織市場主體地位，保障其依法獨立自主開展經營管理。

6、其他組織。工會、共青團、婦代會、民兵等群團組織在村黨組織領導下，按照各自章程開展工作。大力培育和發展農村服務性、公益性、互助性社會組織，鼓勵和支持各類社會組織參與村級自治事務民主管理。

（二）優化運行機制

1、完善民主選舉機制。村民代表由村民按5-15戶推選一人，也可以村民小組為單位由村民直接推選產生，由原推選的戶或村民小組更換。村民委員會成員按《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，由村民直接差額選舉產生。村民小組議事會成員，由村民直接選舉產生。村民議事會成員按每個村民小組3-5名確定，由村民從村民小組議事會成員中推選產生。經村民會議（村民代表會議）討論決定，可吸收村民以外的其他相關人員參加村民議事會。村民議事會成員和村民小組議事會成員任期與村民委員會相同。

2、完善民主決策機制。明確村民會議（村民代表會議）和村民議事會的授權關系和授權范圍，規范民主決策程序，健全民主議事規則。凡經濟社會發展事項、公益事業建設事項以及涉及村民切身利益的其他事項，應由村民會議（村民代表會議）或根據授權范圍由村民議事會討論決定，向村民公示，交村民委員會負責執行。村民議事會議題由村黨組織、村民委員會、村民議事會成員提出，也可由村民聯名提出。未按規定程序或授權范圍討論決定的事項，村民會議（村民代表會議）或村民議事會有權否決。凡涉及村民小組利益的事項，應由村民小組會議或村民小組議事會討論決定。建立健全村民代表、村民議事會成員固定聯系村民制度。

3、完善村務監督機制。完善村級自治事務監督體系，突出決策執行監督，強化全面過程監督，健全糾錯機制。建立村級自治事務質詢制度、村民議事會和村民委員會成員述職評議制度、村民議事會成員罷免制度。強化村務公開和村組財務開支監督制度。各地可結合實際在村民議事會中設立民主監事會，或單獨設立承擔村級自治事務監督職能的機構。

4、完善集體經濟組織經營管理機制。完善集體資產管理機制。規范農村集體經濟組織，完善法人治理結構，健全產權明晰、權責統一、管理科學的集體經濟組織經營管理制度。鼓勵和支持發展專業合作社、股份合作社等多種形式的新型集體經濟組織。

5、完善公共服務和社會管理機制。健全城鄉一體的公共服務和社會管理體系，積極推進城鄉基本公共服務均等化。明確政府、自治組織職能邊界，規范政府與村自治組織公共服務和社會管理的內容。健全村級公共服務和社會管理分類供給機制。應由村級自治組織承擔的公共服務和社會管理項目，實行財政“定額補貼”制度。依托市場主體開展以市場化方式供給的村級公共服務和社會管理，引導和規范社會組織開展公共服務和社會管理。以節約資源、信息共享為重點，整合場所和設施，加強村級公共服務和社會管理設施建設。

（三）加強和改進基層黨組織領導

積極推進黨組織領導方式由直接管理向運用政治優勢、組織優勢，組織引導村民依法自治轉變。村黨組織應著力提高統籌全局、協調各方利益、領導自治的能力，加強對村民自治組織、集體經濟組織、共青團、婦代會、民兵等組織的領導；負責審查提交村民會議（村民代表會議）和村民議事會的議題；發揮聯系群眾、教育群眾、組織群眾、凝聚群眾的優勢，廣泛聽取民意、集中民智，研究村級發展重大事項。村黨組織書記負責召集和主持村民議事會。

三、組織領導

構建新型村級治理機制，是鞏固農村基層政權的重大舉措，是推動科學發展、促進社會和諧的必然要求，也是推進農村產權制度改革的重要目標和基本保證。各級黨組織要主動適應改革需要，進一步統一思想、加強領導、更新觀念、大力推動。要建立專門的工作機構，加強研究和探索，強化統籌協調，形成工作合力。組織部門要發揮牽頭作用，精心組織實施，扎實有效推進，力求取得突破。

完善村級治理機制是一個長期的過程，也是一次全新的探索。要牢固樹立實踐第一的觀點，按照鼓勵探索、支持攻堅、寬容失敗的要求，加強實踐探索和問題研究，強化制度建設，積極探索創新，力求摸索出一套具有規律性和普遍性并行之有效的辦法，不斷完善村級民主治理機制。要重點研究保障和實現村級黨組織領導核心作用的具體途徑和辦法，村級組織的職能定位和相互關系，集體資產經營管理職能與村民自治職能分離的具體辦法，政府公共服務和社會管理有效延伸和覆蓋的辦法，運用市場手段發展壯大集體經濟的有效途徑等。要按照民主治理的理念，積極探索完善社區治理機制的途徑。

各地構建新型治理機制的進展情況和工作中遇到的新情況、新問題，請及時上報市委組織部。市委組織部適時組織對相關問題進行專題研究。

中共成都市委組織部

2008年12月11日 附件四：

中共成都市紀委 中共成都市委組織部

成都市監察局 成都市民政局

關于建立村務監督委員會的指導意見

(成紀發[2010)23號)

各區(市)縣紀委、組織部、監察局、民政局：

為深入貫徹落實市委、市政府《關于進一步加強農村基層基礎工作的意見》(成委發[2008)36號)和市委辦公廳、市政府辦公廳轉發《市紀委、市監察局關于緊緊圍繞統籌城鄉發展進一步加強農村黨風廉政建設的意見》(成委辦[2009)1號)精神，進一步加強農村民主監督機制建設，推進我市農村黨風廉政建設深入開展，決定在全市農村建制村建立村務監督委員會，現提出如下指導意見。

一、總體要求

以黨的十七大、十七屆三中、四中全會精神為指導，緊緊圍繞實施城鄉統籌、“四位一體”科學發展總體戰略和建設世界觀代田園城市的需要，以實現好、維護好、發展好農民群眾的根本利益為出發點和落腳點，不斷創新和完善村級民主監督機制，有效整合村級各類監督形式，在全市建制村建立村務監督委員會，構建在村級黨組織領導下，村民(代表)會議或村民議事會行使決策權，村民委員會行使執行權，村務監督委員會行使監督權的新型村級治理機制，切實落實群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，促進農村懲治和預防腐敗體系建設，為農村改革發展和和諧穩定提供有力保障。

二、組織設置

(一)村務監督委員會的組成。村務監督委員會由5至7人組成，設主任1名。

(二)村務監督委員會的產生。村務監督委員會成員候選人應當具有《中華人民共和國村民委員會組織法》規定的選舉權和被選舉權，符合遵紀守法、堅持原則、公道正派、群眾信任、熟悉村情、具有監督意識和能力等條件。候選人采取回避制度，村黨組織成員和村民委員會成員及其配偶、直系親屬等不得列為候選人。村務監督委員會成員在村民議事會成員中選舉產生，也可在村民代表中選舉產生，其中村務監督委員會主任應為中共黨員。

(三)村務監督委員會的任期與村“兩委”任期相同。

三、工作職責

(一)監督黨和政府在農村的各項方針政策、決策部署的貫徹落實情況；

(二)監督村民(代表)會議或村民議事會決議、決定和村民自治章程、村規民約的執行情況；

(三)監督村務、財務等公開情況；

(四)監督村集體資金、資產、資源管理使用情況；

(五)監督對群眾反映問題的落實辦理情況；

(六)監督村“兩委”成員廉潔自律情況；(七)村民（代表)會議授權的其他監督職責。

四、監督方式

(一)村務監督委員會成員參加村民(代表)會議，出席或列席村民議事會會議，村務監督委員會主任列席村黨組織會議和村民委員會會議。(二)村務監督委員會組織走訪收集民情，受理村民反映的問題，向村黨組織和村民委員會反映村民的意見、建議。村級組織應及時處理并公開辦理結果。

(三)村務監督委員會可組織開展專項監督工作，開展專項監督工作前應向村黨組織提出監督事項，說明監督的具體內容和完成時限。開展專項監督活動須有2名以上成員同時參與。

(四)監督事項結束后，村務監督委員會應將監督情況報村黨組織，并在10日內公開監督結果。如有必要，村黨組織應及時上報鄉鎮黨委。

(五)村務監督委員會對不按法定程序和民主議事規則擅自作出的決定，提出糾正意見，必要時可提請召開村民(代表)會議，對相關問題進行詢問和質詢。

(六)村務監督委員會在無法正常履行監督職責時，向鄉鎮紀委反映情況，鄉鎮紀委要及時答復和協調處理。

五、保障措施

(一)學習培訓。區(市)縣紀委、監察局每年組織村務監督委員會主任學習培訓一次以上，鄉鎮紀委每年組織村務監督委員會成員學習培訓兩次以上。主要包括思想政治教育、工作作風建設、政策法規制度、村務監督相關的財務審計知識等內容。通過學習培訓，不斷提高村務監督委員會的工作水平。

(二)考核評價。村務監督委員會每年年底向村民(代表)會議報告一次工作，自覺接受村民監督。村務監督委員會成員經常無故缺席會議或不認真履行職責的，由村黨組織提請村民(代表)會議終止其職務，并及時增補。

(三)工作保障。各級應為村務監督委員會成員履行職責創造必要條件。區(市)縣可根據實際情況研究具體保障措施。

六、組織領導

各級黨委、政府要高度重視建立村務監督委員會工作，納入農村黨風廉政建設的總體規劃，明確工作措施，落實具體責任，確保工作順利推進。區(市)縣紀委、組織部、監察局和民政局是加強村務監督委員會建設的牽頭單位，主要負責同志要親自抓，分管負責同志要具體抓，及時制定完善村務監督委員會各項配套制度，協調解決推進工作過程中的困難和問題。鄉鎮紀委負責指導村務監督委員會建設工作。村級黨組織要加強領導，支持村務監督委員會開展工作。

中共成都市紀委

成都市監察局

中共成都市委組織部

成都市民政局

2010年9月26日 附件五：

關于進一步加強鄉鎮（街道）、村（社區）

干部隊伍建設的八條措施（試行）

為適應加快推進成都試驗區建設的要求，堅持嚴格要求、嚴格管理、充分激勵，進一步加強基層干部隊伍建設，切實保護和調動鄉鎮（街道）、村（社區）干部建設世界現代田園城市的積極性和創造性，現提出如下八條措施。

一、加大從在職優秀村（社區）黨組織書記、村（居）民委員會主任中錄用機關公務員、事業單位人員的力度

區（市）縣、鄉鎮（街道）機關錄用公務員，應有不少于15%的名額定向錄用優秀村（社區）黨組織書記、村（居）民委員會主任。市、區（市）縣事業單位公開招聘綜合管理崗位人員時，應有不少于10%的名額定向聘用優秀村（社區）黨組織書記、村（居）民委員會主任。

二、加大從在職優秀村（社區）黨組織書記、村（居）民委員會主任中選拔任用鄉鎮（街道）領導干部力度

各區（市）縣應根據鄉鎮（街道）領導班子建設和本地經濟社會發展的需要，采取定向競爭性選拔方式，從優秀村（社區）黨組織書記、村（居）民委員會主任中選拔任用鄉鎮（街道）領導干部。任職后按有關規定辦理公務員登記手續。2011年起，各區（市）縣新提拔鄉鎮（街道）領導干部，應有10% 以上名額面向優秀村（社區）黨組織書記、村（居）民委員會主任定向選拔。

三、選拔在職優秀村（社區）黨組織書記擔任鄉鎮（街道）黨（工）委委員

任職兩屆以上的優秀村（社區）黨組織書記，經區（市）縣委組織部門考察、區（市）縣委研究決定，可選拔擔任鄉鎮（街道）黨（工）委委員，享受與鄉鎮（街道）領導干部相應的政治待遇，不占鄉鎮（街道）領導職數，可給予一定誤工、交通、通訊補貼。不擔任鄉鎮（街道）黨（工）委委員后，不再享受相應政治待遇和補貼。各鄉鎮（街道）按上述規定可配備黨（工）委委員1—2名。

四、進一步完善村（社區）干部“固定補貼+績效補貼”制度

建立健全村（社區）干部固定補貼正常增長機制。從2011年起到2016年，村（社區）干部固定補貼標準每年增長10%，村民小組長固定補貼標準每年增長12%。三圈層市、縣和青白江區村（社區）干部和村民小組長固定補貼增長所需經費，由市級財政按40%轉移支付。各區（市）縣要探索建立與任職年限、年度考核掛鉤的固定補貼標準增長機制，健全與實績考核、民主評議相結合的村（社區）干部績效補貼機制。

五、健全村（社區）干部離職保障機制

建國以來建制村（大隊）任期滿一屆以上、未享受離職一次性補助或由財政補助購買養老保險的正常離職村（社區）干部，男滿60周歲、女滿55周歲的，每任滿一屆給予每人每月10元的生活補助。按成委發〔2007〕48號文件規定參加養老保險的村干部正常離職后，每任滿一屆給予一年養老保險繳費補助。補助標準為城鄉居民養老保險繳費基數的6%。三圈層市、縣和青白江區所需經費，由市級財政按40%轉移支付。

六、提高鄉鎮（街道）干部工作性津貼標準

2016年前，一、二圈層區（市）縣鄉鎮（街道）機關公務員工作性津貼按本區（市）縣上一個職務的標準執行，三圈層市、縣和青白江區鄉鎮（街道）機關公務員工作性津貼按本區（市）縣上兩個職務的標準執行。在執行上述標準的基礎上，重點鎮和邊遠艱苦鄉鎮（街道）機關公務員工作性津貼再按上一個職務的標準執行。新舊工作性津貼標準差應不低于200元/人?月。鄉鎮（街道）機關其他工作人員是否參照執行，由區（市）縣根據實際確定。鼓勵區（市）縣機關干部到鄉鎮（街道）鍛煉，其在鄉鎮（街道）工作期間，工資、行政關系保留不變，工作性津貼按所在鄉鎮（街道）機關公務員的標準執行。邊遠艱苦鄉鎮（街道）由各區（市）縣根據實際確定。三圈層市、縣和青白江區提高鄉鎮（街道）公務員工作專項津貼標準所需經費，由市財政按40%轉移支付。

七、強化鄉鎮（街道）干部職級激勵

提拔擔任區（市）縣局級領導職務的，應具有基層工作經歷。提拔擔任區（市）縣黨政領導干部的，原則上應有鄉鎮（街道）黨政領導班子任職或掛職的經歷。鄉鎮（街道）領導班子成員擔任鄉鎮（街道）同一職級領導職務五年以上，經考核合格，可享受上一職務層次非領導職務的工資、津補貼、醫療待遇。享受上述待遇后繼續任職三年以上考核合格的，調離鄉鎮（街道）后可保留其待遇。各區（市）縣應參照上述措施，制定對鄉鎮（街道）一般干部的職級激勵措施。

第二篇：統籌城鄉綜合配套改革總體方案

******統籌城鄉綜合配套改革

總體方案

統籌城鄉發展、推進城鄉一體化是黨中央、國務院做出的一項重大戰略決策，是加快經濟社會發展、縮小城鄉差距的重要內容，是解決“三農”問題、構建和諧社會的根本途徑。市委、市政府在向國家申報的《******經濟區新型工業化綜合配套改革試驗總體方案》中，已將我區列為******市統籌城鄉綜合配套改革試驗區。區第十次黨代會也明確提出了統籌城鄉作為我區重點發展四大戰略之一。為科學有序地推進我區城市化建設，特制定本方案。

一、統籌城鄉綜合配套改革總體要求(一)指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以建設大******臨空經濟區為目標，以***************建設為重點，以發展物流商貿、會展商務、旅游休閑、物流配套加工、都市型現代農業五大主導產業為支撐，大膽探索全區新型工業化、新型城鎮化、農業現代化和城鄉經濟社會發展一體化的新途徑，引導和促進項目向園區集中，農民向城鎮集聚，土地向規模經營集中，建立“以城帶鄉、以工促農、城鄉聯動、協調發展”的城鄉經濟社會發展新格局，為******經濟區統籌城鄉發展做出積極探索和 有益嘗試。

(二)基本原則

1.堅持解放思想，敢于創新。要圍繞“保障農民權益，維護農民利益”這一核心，充分運用國家給予改革試驗區的先行先試權，在規劃建設、社會保障、勞動就業、教育培訓、醫療衛生等關鍵環節，積極創建新體制、新機制，打破城鄉“二元”結構，徹底解決“三農”問題，構建城鄉一體、工農平等的經濟社會管理體制，保證城鄉居民共同享有改革開放的成果。

2.堅持全面統籌，協同共進。堅持城鄉聯動，一體化發展，重點抓好一、二、三產業調整，推進“三次產業”協同發展，妥善處理新興產業與基礎產業、產業發展與基礎設施、社會事業配套等相關關系，實現產業和各類要素的有效集聚，統籌經濟和社會事業協調健康發展。

3.堅持重點突破，示范帶動。按照先易后難、積極穩妥的原則，以近郊城市化、“雙核”、“三城一市鎮”為工作重點穩步推進，最終帶動實現全域城市化。

4.堅持政府推動，市場引導。發揮好政府組織實施和政策推動作用，建立和完善統籌城鄉社會保障、社會事業發展、合作醫療、新型戶籍管理等規章制度。大力推進城鎮建設與管理體制改革，充分發揮市場機制在城鄉資源配置中的基礎性作用，挖掘城鄉土地及空間資源的潛在價值，加快城鄉基 礎設施建設的市場化步伐。

（三）總體目標

通過實施統籌城鄉綜合配套改革，著力消除城鄉二元體制機制性障礙，建立健全科學發展長效機制。科學統籌城鄉要素，促使“項目向園區集中、農民向城鎮集中，土地向規模經營集中”，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，把******建設成為經濟發展、政治文明、文化繁榮、社會進步、人民富裕、生態優美的“東北亞空港城，大******新中心”。

1.近期目標。到2011年末，全區主要經濟指標預計實現地區生產總值275億元，增長15%；全社會固定資產投資300億元，增長38.2%；地方財政一般預算收入20億元，增長53.6%；社會消費品零售總額67.1億元，增長10%；城鎮居民人均可支配收入18360元，增長15.7%；農民人均純收入12983元，增長17.3%。

2.中期目標。到2015年末，基本建立符合統籌城鄉綜合配套改革要求的體制、機制，全面優化生態結構、經濟結構和城鄉結構，實現城鄉經濟一體化和協調發展，全區綜合實力在******市15個縣市區中躋身“第一集團”行列。

——城市化率達到80%以上，100%的村級組織轉變為社區組織，80%以上的農民進入城區或新城新市鎮工作和生活。

——地區生產總值585億元，年均增長20%，人均地區生產總值突破10萬元。財政一般預算收入60億元，年均增 長31.6%。

——一、二、三次產業地區生產總值的比重為5：47：48。實現服務業增加值281億元，年均增長28.9%；工業增加值275億元，年均增長16%；農業增加值29億元，年均增長6.3%。

——城市居民人均可支配收入達到36000元，年均增長18%；農民人均純收入達到23000元，年均增長16%。

——森林覆蓋率達到25%，人均公共綠地面積為15.6平方米，城市綠化覆蓋率達到35%。

——萬元地區生產總值能耗比“十一五”末期降低15％?！蓟緦崿F城市化，城鎮化水平超過70%，城鎮人口突破40萬。

——新建、改建道路達到700公里?！擎偟怯浭I率控制在4.5%以內。——農民養老保險參保率達到90%。

3.長期目標。到2020年，全區城鄉一體化發展格局全面建立。農村新型工業化、城鎮化、農業現代化水平顯著提高，經濟實力顯著增強，農民收入和消費水平大幅度提升，農村公共事業全面進步，人居和生態環境顯著改善，城鄉居民收入差距進一步縮小，農村社會管理體系更加健全完善。全區城市化率達90％以上，90%以上的農民進入城區或新城新市鎮工作和生活。

二、統籌城鄉綜合配套改革主要任務(一)推進城鄉規劃一體化

1.堅持城鄉統籌規劃。圍繞“東北亞空港城，大******新中心”的建設，以*****城和*****建設為重點，按照全域城市化規劃理念和功能區規劃要求，著眼城鄉經濟、社會、生態的全面、協調、可持續發展，結合土地利用總體規劃及城市總體規劃，高起點、高標準、高質量的編制城鄉產業發展體系、規劃建設體系、科教文化衛生體系、公共服務體系等各項規劃，做到總體規劃與詳規相融合配套，形成科學指導全區統籌城鄉發展的基本框架。加快生產要素聚集，實現產業聚集和城區、城鎮擴張。同時加強對規劃實施的依法監督和綜合管理。

2.突出城鄉規劃重點。以新城新市鎮建設為重點，完善新城新市鎮發展規劃體系和“三城一市鎮”總體規劃，制定控詳規劃和城市設計規劃。推進新城新市鎮建設，完善配套服務功能，提高新城新市鎮承載能力。以建設物流商貿中心、會展商務中心和旅游休閑中心為重點，著力發展現代物流加工、會展、商貿、都市農業、旅游、休閑觀光作為新城新市鎮的主導產業，構建區域新型城鄉形態。完善城鎮公共服務、基礎設施等專項規劃，引導城鎮公共服務和基礎設施向農村延伸。做好新型社區、居民點建設規劃的編制。引導人口向城鎮集中、企業向園區集中、土地向規?；洜I集中。(二)推進城鄉產業發展一體化

3.優化城鄉產業布局。以“三產互動，城鄉互融，共同發展”為思路，明確功能分區定位和產業發展重點，合理布局發展物流商貿、會展商務、休閑旅游、物流配套加工、都市型現代農業五大產業，進一步優化城鄉產業布局，促進城鄉一、二、三產業的有機融合與協調發展。

4.推進工業集中集約集群發展。堅持走工業園區化、產業集群化道路，大力發展物流配套加工業。以工業園區為主要載體，充分發揮園區優勢，著力打造新型戰略性產業，為園區內的企業兼并、優化重組創造條件，形成產業集聚。完成雪松經濟開發區南部8平方公里拓展區基本建設，引進新興產業項目200個以上，打造產值超1000億元的東北金屬新材料產業基地。加快沙河新城新興產業園基礎設施建設，進一步完善服務功能，積極引進臨空型現代物流及以物流為主體的新興工業產業，加快姚千唐臺工業園區規劃建設，著力打造低碳綠色新型產業示范園。進一步扶持林盛電力電氣和沙河鋼管產業集群企業，促進產業集群優化升級，實現規?；?、集約化發展。

5.促進服務業均衡發展。推進服務業聯動發展，形成城鄉一體發展的現代服務體系。按照“一軸一線兩帶三區”的空間布局，全力推進會展商務、物流商貿、旅游休閑三大優勢產業發展。加快奧園國際新城、恒大名都、中體奧林匹克 花園等重點工程建設，傾力打造******國際會展中心集聚區，建成功能完備、服務一流、全國領先的會展商務中心。加快國藥物流、中郵物流等項目投入運營和******五洲國際商貿城、中儲東北物流中心等重大項目工程建設，傾力打造東北物流集散區，建成東北知名的物流商貿中心。以臨空國際城、體育度假區、鄉村休閑區“一城兩區”為發展空間，加快臨空生態總部、國家體育產業、國際會議度假、國家鄉村旅游四大基礎建設，傾力打造大******中央休閑區，建成東北知名的旅游休閑中心。優化房地產供應結構，大力開發滿足市場需求的多種類、多層次的商品住宅，形成適應統籌城鄉發展的住房供應體系，使房地產業成為現代服務業發展的重要補充。全面推進農業生產資料、農副產品經營、農村日用品現代流通體系建設，到2015年，規劃調整建設商貿農貿市場12個，其中改造市場6個，新建市場6個，極大滿足廣大城鄉居民的物資文化生活需求。

6.發展都市型現代農業。依托資源優勢，大力發展現代都市農業、設施農業、綠色農業、休閑農業和觀光農業，將*****農業經濟區打造成高端農產品生產、加工、倉儲為一體的新型示范區。利用東部山區林果資源天然優勢，大力發展旅游農業。依托優勢農產品資源，大力發展農產品深加工，提高農產品附加值。

(三)推進城鄉基礎設施建設一體化 科學規劃、統籌推進城鄉基礎設施建設，基本實現城鄉基礎設施和市政管理一體化。推進城市功能向農村延伸覆蓋，實現城鄉市政管網全面對接，不斷提高配套保障能力，構建一體化新型城鄉發展新格局，促進人口向中心城鎮集中。

7.加大融資力度，全力推進村屯拆遷改造，加速城市化建設進程。積極爭取村屯改造、土地整理及道路等基礎設施建設項目的國家政策性融資貸款，力爭融資45.6億元，為村屯拆遷改造提供可靠資金保障。2011年力爭完成**、**、**、**、**街道的16個自然村屯改造任務，實現2306戶、7618人集中居住，整理土地4155畝；2012-2015年完成79個自然村屯改造任務，實現25486戶、78841人集中居住，整理土地43518畝；2016-2020年完成55個自然村屯改造任務，實現18101戶、52496人集中居住，整理土地28528畝。集中建設農民住宅小區，實現農村城鎮化。

8.構建暢通的城鄉交通網。優化鐵路、公路等交通方式與城市交通的銜接，以“九縱”“五橫”城區道路為骨架，進一步完善******市中心城區與******綜合交通網絡體系建設，構成一體化連接，加快國道、省道建設與配套改造，高標準規劃建設“三城一市鎮”道路，確保鄉村公路通行順暢，構建全域城鄉交通網絡。重點建設四環路、**產業大道、**路、**線、**線、**線等新路建設，**線、**線、**線、**線、**線等路段的改擴建。構建全域城鄉交通順暢的道路骨架，完善城鄉環型干道路網規劃和修建，不斷提升******的道路交通樞紐地位。到2015年末，全區公路總里程1030公里，其中高速45公里，干線113公里，縣道215公里，鄉道190公里，村道467公里。公路密度131.7公里/百平方公里。

9.加快標準統一的城鄉供水、排水、供電體系建設。推行市場化運作模式，與市水務集團開發合作，加快供水工程建設，利用**輸水管線及長白水廠向蘇東水源地供水，滿足“一軸地區”、“機場路沿線”和“*****園”等地區供水需求。完成為臨空國際城配套的日供水5萬噸供水廠建設，滿足臨空經濟區發展需求。實施農村安全飲水工程建設，建立完善統一的城鄉供水體系，提高農村居民安全飲水保障水平，到2013年全區141個村實現農村安全飲水全覆蓋?？茖W預測污水排放量，同步規劃排水工程，建設污水處理廠，實現對污水無害化處理，提高中水利用率。加快*****灌區和*****的景觀化改造。做好全域電力規劃，2011年改造5條66千伏高壓線，力爭增容10萬千伏安；2013年新建220千伏變電站1座、66千伏變電所2座，改造10條66千伏高壓線路；2015年新建500千伏變電站1座。完成*****國際城熱源廠的規劃和建設，不斷提高城鄉居民的生活質量和水平。10.統籌城鄉環境保護，大力發展生態經濟。完善城鄉一體的環境保護體制，形成全覆蓋、網絡化的監管體系。按照區委、區政府開展的“三年綠化家園”活動，到2013年農村完成人工造林5.8萬畝，清荒1.5萬畝。創建國家生態區，重點加強農村環境整合整治，建立水土流失綜合治理、土壤污染防治等環境保護管理體系，提高城鄉環境質量；加快城鄉生活垃圾處理，在中心鎮和農村新型社區，實行生活垃圾定點存放、統一收集、定時清運、無害化處理。圍繞生態區建設，有效開發利用農業和農村可再生能源資源，發展農村循環經濟。加快產業調整，大力發展低能耗、高附加值的產業、現代物流業、新型能源業，做好工業企業節能降耗工作。到2015年，生活垃圾和污水處理率分別達到80%、90%以上，農村使用清潔能源比重達到65%，萬元地區生產總值能耗下降15%以上。

(四)推進城鄉公共服務一體化

11.建立覆蓋城鄉的公共服務體系。加強服務型政府建設，統籌教育、衛生、文化、社會保障等公共資源在城鄉之間的均衡配置，加快向基層和農村延伸覆蓋，建立城鄉均等化的公共服務體系，讓農村居民享受與城市居民同質化的公共服務。

12.促進城鄉教育均衡發展。調整城鄉中小學、幼教布局。實施中小學標準化工程，進一步改善農村中小學辦學條 件。加強教師培訓，引導優秀教師到農村支教任教，提高農村學校的教育教學質量?；酒占案咧须A段教育，逐步把義務教育延伸到高中階段。多渠道增加職業教育投入，結合全區產業發展特色，積極發展職業教育，探索多元化辦學機制，推進非學歷教育培訓機構向農村覆蓋。

13.完善公共衛生和基本醫療服務體系。加強城鄉衛生人才隊伍建設，鼓勵城區醫護人員，特別是各類醫療專家到基層醫療機構服務，促進醫務人員和醫療技術的城鄉交流。實施鄉鎮衛生院和農村衛生人員的一體化管理，新建標準化村衛生室54個，到2012年全區農村標準化衛生室建設全面達標。逐步提高新農合醫療補助標準和新農合醫藥費報銷比例，完成城鄉群眾大病求助體系建設，全面解決貧困群體治病難問題。加快計生服務機構建設，提高計劃生育服務水平。

14.加強農村公共文化建設。加快農村文化廣場、健身廣場、圖書室、科普教育等公共文化設施建設，構建城鄉公共文化服務體系。探索文化娛樂、動漫、體育等產業化發展新機制，滿足城鄉文化產品和文化服務的需求。到2015年，每個街道確保建設一個文化廣場、一個文化中心、一個圖書館、一個健身中心。

15.加強農業農村科技服務體系建設。大力推進農業農村科技創新，積極開展新農村建設科技示范工作，加大對農村科技投入，加強新型社會化農村科技服務體系建設。加強 農民科技培訓與科技普及，加快推進鄉村科技活動設施建設，提高農民科技文化素質和農業科技應用水平。(五)推進城鄉勞動就業和社會保障一體化

16.加強城鄉勞動就業體系建設。統籌規劃城鄉就業，完善和落實城鄉一體化的就業制度，堅持以創業帶動就業，建立城鄉統一、平等的人力資源市場，充分保障城鄉勞動者享有平等就業的機會，實現城鄉勞動力平等就業。整合現有教育資源，形成覆蓋城鄉、布局合理的職業培訓組織體系。加強城鄉勞動者的職業培訓，不斷提高城鄉勞動者的職業技能水平。到2015年，農村適齡勞動力培訓率達到90%以上。

17.加快城鄉社會保障體系建設。完善社會保障制度，不斷提高覆蓋面和保障標準，促進城鄉社會保障接軌。努力營造城鄉居民安居樂業的社會環境，健全促進農民轉移就業的優惠政策，完善就業服務體系。加快啟動公共租賃房建設，幫助農民解決好進城就業的后顧之憂，引導農民向城區、城鎮轉移。同時要改善低收入人口的生產生活條件，逐步將農民工納入城鎮經濟適用住房、廉租住房保障范圍。加快城鄉低保一體化進程，實現城鄉低保政策的相統一。逐步提高農村60歲以上老人生活補助標準；農村“五保戶”集中供養率達到80%。

18.完善城鄉居民社會保險制度。完善養老保險制度，全面實施城鎮居民養老保險和新型農村社會養老保險，建立 覆蓋城鄉居民的社會保障體系。對單位錄用的人員、進城自主創業和自謀職業收入穩定的人員納入城鎮職工社會保險范圍。同時要妥善解決好被征地農民的社會保障問題。

完善醫療保險制度，整合新型農村合作醫療、城鎮居民醫療保險，建立城鄉一體化居民醫療保險制度。到2015年，社會養老保險覆蓋率達100%，新型合作醫療參合率達到100%。

(六)推進體制改革，實施城鄉社會管理一體化 19.賦予機構編制自主權。對機構編制實行總量控制，在市機構編制部門核定的編制內，自行確定內設機構名稱、機構數量、領導職數、人員數額、工資待遇，并報市機構編制部門備案。

20.完善選人用人機制和薪酬激勵機制。進一步完善公開選拔、檔案封存、全員聘用、依崗定薪、競爭上崗、能者高薪的選人用人機制。面向社會公開招聘，試行政府雇員機制。逐步實行靈活的薪酬制度，推行崗位績效工資制，重點向優秀科技人員、有突出貢獻人員傾斜。

21.加快戶籍制度改革。按照“降低門檻，放寬政策，穩步推進”的原則，深化戶籍管理制度改革，探索城鄉戶籍一元化管理的新模式，打破制約城鄉二元結構的瓶頸，促進人口向城鎮集中，進一步加速城市化進程。

22.深化土地使用制度改革。堅持長期穩定并不斷完善 以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，依法保障農民對土地承包的各項權利。鼓勵和支持農民按照“依法、自愿、有償”的原則，采取出租、入股、質押、轉換等方式，積極探索推進土地承包經營權流轉，做好佟溝、永樂、王綱、林盛4個土地流轉市場試點工作；在特定區域內，鼓勵和支持經營大戶和大企業規模發展設施農業、設施園藝，提高土地收益。積極探索建立土地收益分配、流轉登記管理新機制，實行多種補償安置辦法，解決好同區域鄰地差價問題，切實落實土地被征用農民的社會保障和就業問題，使農民失地不失業，失地不失利。

23.完善城鄉公共財政體系建設，加強統籌城鄉協調發展的財政調控能力。加大財政轉移支付力度，逐年加大對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，重點解決城鄉一體化進程中影響全局性的重點問題。

24.深化金融體制改革，發揮金融支農作用。充分發揮農村信用社支農作用，加強經營管理，增加信貸額度、還貸期限和服務品種，提高服務質量，為農民生產生活提供及時有效的信貸支持。建立完善農村信貸擔保機制，積極爭取各商業銀行的信貸支持。

25.加快農村管理體制改革。提高農村社會管理水平。充分發揮*****管委會、*****管委會、*****區管委會的職能作用。理順各部門職能關系，調整政府部門的內設機構和 行政職能，理順工作關系，實現工作向農村延伸、投入向農村傾斜、重心向農村下移，推動部門職能由城市建設和管理向更加關注農村建設和服務轉變。進一步建立健全社區居委會管理體制，搭建農村社會事務管理平臺等，提高農村社會管理和服務水平。

三、實施步驟

（一）2011年為“試點起步階段”

按照市委、市政府《******市國家新型工業綜合配套改革方案》的要求，區委、區政府決定率先在全市開展統籌城鄉綜合配套改革試驗，圍繞推進“六個一體化”，確定以土地流轉、土地置換、村屯改造、戶籍改革、保險保障、金融服務等為試點課題，明確試點任務，分解落實責任，強化政策措施，著力抓好各項基礎性工作。以新城新市鎮建設為重點突破，以點帶面，著力做好統籌城鄉的各項改革，全面推進城鄉一體化進程。在取得經驗的基礎上，統籌城鄉綜合配套改革工作全面展開。

（二）2012-2013年為“重點突破階段”

在全面推進“六個一體化”的同時，圍繞實現城鄉等值化目標，著力在推進農村產權制度改革、深化城鄉戶籍制度改革、開展農村土地管理制度改革、促進城鄉公共服務均等化、加快城鎮化、新農村和新社區建設、健全完善統籌城鄉發展體制機制、關鍵環節和重點領域改革取得重大突破，初 步形成城鄉經濟社會一體化發展新格局。

（三）2014-2015年為“整體推進階段”

深入推進統籌城鄉綜合配套改革，進一步健全完善統籌城鄉發展的體制機制，把行之有效的改革措施和推進辦法規范化、制度化、法制化，徹底打破城鄉二元結構，城市化率達到70%以上，基本實現城鄉一體化。

（四）2016-2020年為“全面達標階段”

進一步加快統籌城鄉配套改革進程，圓滿成功各項工作目標，全區城鄉一體化格局全面形成，全域實現城市化。

五、統籌城鄉綜合配套改革的保障措施(一)加強組織領導

成立******統籌城鄉綜合配套改革領導小組，由區委書記、區長任組長，區委副書記、常務副區長任常務副組長，各主管副區長為副組長，相關職能部門為成員單位，負責指導、協調、推進全區統籌綜合改革試驗工作。小組下設城鄉規劃工作組、城鄉產業工作組、城鄉基建工作組、城鄉公共服務工作組、城鄉勞動和社會保障工作組、城鄉社會管理工作組和綜合辦。綜合辦設在發改局，主要負責領導小組日常工作，組織協調落實國家、省、市交辦的各項改革工作任務。

(二)明確職責分工

各工作組要按照區委、區政府的統一部署，結合本單位、本部門的實際，明確到2015年和2020年奮斗目標，制定統 籌城鄉發展的相關配套政策和措施，確保完成全區統籌城鄉綜合配套改革的各項工作目標。

1.城鄉規劃工作組。成員單位：區規土局、村屯改造辦、和17個街道辦事處。完成全區推進城鄉一體化發展的總體規劃、城鄉一體的土地利用規劃和城鎮建設規劃等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。

2.城鄉產業工作組。成員單位：經信局、外經貿局(招商中心)、服務業局、中小企業局、農林局、新農辦、農機總站、旅游局、安監局、糧食局、供銷聯社。完成編制一、二、三產業發展規劃、推進農村土地使用制度改革等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。

3.城鄉基礎設施建設工作組。成員單位：建管局、水利局、交通局、環保分局、供電局、自來水公司、村改辦、拆遷辦。完成城鄉基礎設施建設、供水、排水、供電及生態區建設等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。

4.城鄉公共服務工作組。成員單位：衛生局、科技局、文體局、教育局、計生局、廣電中心。完成與全區統籌城鄉改革相配套的城鄉公共服務方面的政策、辦法和措施。

5.城鄉勞動和社會保障工作組。成員單位：區總工會、人社局、民政局、房產局、殘聯。完成城鄉就業一體化、社會保障一體化及拆動遷安置補償等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。6.城鄉社會管理工作組。成員單位：財政局、公安分局、行政執法分局、審計局及各金融部門。完成城鄉公共財政體系建設、農村金融體制改革、戶籍制度改革等與全區統籌城鄉改革相配套的政策、辦法和措施。

7.綜合辦。成員單位：區委辦、政府辦、發改局、考核辦。由發改局負責協調、編制《******統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》，并將各部門統籌城鄉綜合配套改革的相關政策匯編成冊，協調整個城鄉統籌改革的具體工作。(三)形成改革合力

全區統籌城鄉綜合配套改革、推進城鄉一體化要在區綜合協調領導小組指導下進行，日常工作由綜合協調領導小組辦公室負責。各工作組、全區各部門、各單位要牢固樹立大局觀念，按照各自工作職責，抓好具體項目、具體工作的組織實施。要建立橫向縱向溝通機制，積極爭取上級部門的政策、資金支持。要尊重農民意愿，充分發揮農民群眾在決策參與、投資投勞、建設管理和受益等方面的主體地位，廣泛吸納社會各方面力量支持推進城鄉一體化和新農村建設。(四)加強督促檢查

要把統籌城鄉綜合配套改革、推進城鄉一體化的工作實績作為考核干部實績的重要內容，建立改革試驗推進考核管理和激勵約束機制，加強對改革試點工作的督促考核。要建立相應的統計評價制度、目標考核管理辦法和獎懲機制，把 各項工作量化分解到各級各部門，實行目標責任制，認真抓好落實。組織、紀檢、監察等有關部門要充分發揮職能作用，加強對推進城鄉一體化工作的督促檢查和業務指導，確保各項政策措施落實到位。

（五）做好宣傳和動員

采取多種形式宣傳統籌城鄉綜合配套改革的目標和意義，激發廣大干部群眾的主人翁意識，提高農民參與建設美好家園的熱情和干勁。充分發揮各類新聞媒體的作用，及時總結宣傳試驗的成果和經驗，營造良好的輿論氛圍。

二〇一一年七月十二日

第三篇：統籌城鄉綜合配套改革情況匯報

靜觀鎮幅員面積72.5平方公里，轄15個行政村，297個合作社，2個社區居委會，總人口54298人，其中：城鎮常住人口1.6萬余人，耕地面積31712畝，農民人均耕地0.65畝，5個村黨委，10個黨總支，70個黨支部。

XX年全鎮社會總產值17.09億元，其中：企業總產值13.9億元，農村經濟總收入8.7億元，完成招商引資1.99億元，農民人均純收入4931元，比去年增加1366元。擁有電力11.5千伏安變電站一座，程控電話5000余部，日供水3000噸自來水廠1個，綜合農貿市場1個，面積6900平方米，小城鎮建設初具規模。全鎮以花木種植為主導產業，年花木銷售收入達2億元，XX年6月被國家林業局、中國花卉協會聯合授予“中國花木之鄉”的稱號。XX年8月被xx市確定為城鎮建設中心鎮、百強鎮、商貿中心鎮，XX年2月被國家建設部確定為全國重點建設小城鎮。

按照這次調研安排，主要匯報以下三個方面的問題：

一、農業產業化和適度規模經營問題

(一)農業產業化發展

超前規劃：依據xx市“一圈兩翼”的發展戰略和xx區的“一極兩區”發展戰略，借助“一線八點”重點項目的實施，整合花木生態資源，大力實施花木靚鎮、旅游活鎮、農業穩鎮、工業強鎮及城鎮帶動的發展戰略，全力打造花卉產業、生態旅游產業、建筑房地產業、加工農業、生態工業五大經濟支柱，強力推進重慶農谷、鄉村嘉年華、臺灣農民創業園、多彩園藝四大重點工作，引導現代農業發展方向。生產要素按“點—軸—片”模式輻射聚集，培育“一群二帶三區”13個產業示范基地。即：“一個產業集群”—綠色產業集群，逐步打造和構建集花卉林木、綠色食品的研究、開發、培育、種植、銷售、培訓、科學教育、示范、觀光旅游、休閑娛樂為一體的綠色產品生產與服務為中心的產業集群。“二個特色景觀特質軸帶”—華瑩山綠色生態保護帶與江東花木景觀帶?！叭齻€經濟特色區”即：中南部經濟結合發展區(包括城鎮建設與鄉鎮企業發展區和現代農業綜合發展區)；低山丘陵特色糧經作物與畜禽養殖區；山過林區。13個產業示范基地，即：小米生產基地、苗木基地、臺灣農民創業園、城鎮發展區、山地生態工業園區、特色臘梅生產基地、花卉苗圃種植基地、“桃源人家”、美麗鄉村、重慶農谷、多彩園藝、優質林果生產基地、生態保護與森林休閑探秘旅游區。堅持“一二三產業互動，城鄉經濟相融”原則，促進城鄉產業有機融合，協調發展。

主要模式：也就是政府搭臺、企業唱戲，力爭更多的農民從祖祖輩輩傳承的耕作土地中解放出來，放心、安心外出務工經商和就地轉移安置，以此加快農村土地流轉步伐，如重慶農谷。業主主導型：也就是政府協調，通過發展“特色農業”、“現代農業”等，以此突破“傳統型農業”束縛，引導農民向現代高新農業發展，農民增收，農民得實惠，如鄉村嘉年華。專家主導型：也就是專家引進新品種、新技術的栽植示范，帶動和影響周邊農業結構調整，加快調整步伐，加速農民增收致富，如臺灣農民創業園中的專家創業園。農民自發型：如萬全村、天星村的新農村建設等。

效果明顯：通過采取以上幾種模式，鎮村干部齊心協力，狠抓落實，截止2012年10月底，農村承包耕地流轉進一步提速，主導產業科技含量附加值進一步提高；高新花卉品種不斷涌現，園區向周邊群眾輻射進一步加快；青壯勞動力外出務工經商和就地務工成為園區及周邊農民收入的主要來源，他們戶均年收入普遍高于全鎮平均水平，如素心村、萬全村、雙塘村XX年農民人均純收入就超過5000元。

(二)適度規模經營發展

我鎮以江東花木產業帶“一線八點”中重慶農谷、鄉村嘉年華、臺灣農民創業、多彩園藝為重點，強力推進生態農業產業化規?；l展。著力打造花卉苗圃種植、特色臘梅、優質林果、靜觀小米生產等四大基地，加快農業適度規模經營步伐。到目前為止：花卉苗木種植達3.8萬畝，優質林果面積500畝，臘梅花種植面積2200畝，靜觀小米種植面積達1000畝。

主導產業存在的問題：

1.花卉生產的專業化、規?；潭炔粔颉Ｖ饕w現在花卉品種結構尚欠合理，花卉生產小而全，其產品沒有特色，規格難以統一，數量難以形成規模。據統計，目前全鎮花木種植面積中常規綠化苗木占40%，草坪占25%，檔次較高的觀葉植物、盆花、樁頭盆景僅占4%，大樹、高規格的少，小、中苗多。

2.沒有完整的營銷體系。我鎮乃至全市沒有一個統一的供銷網絡和一個大型的花卉交易市場，企業之間缺乏信息交流，形成了分散經營的局面，使花卉產業還不能形成風險共擔，利益共享的格局，全鎮花木專業戶、重點戶、示范戶雖有1000多戶，但這種傳統松散型的產業類型處于無序竟爭狀態，如果花卉銷售形勢好，花農產品銷售就有保證，收入就穩定；若是當年產品滯銷，花農就要受壓級壓價之苦發，利益將受到損害。

3.花卉產業科技投入不足?？萍己坎桓撸^大多數花農靠老經驗、老辦法來種植花卉，現代化管理水平不足，由于存在著粗放型的經營模式，在很大程度上決定了我鎮花木常規品種多，名、優、特品種少，花卉產品的附加值低。

4.政府財政投入不足。我鎮花卉產業經營起步較晚，政府每年用于發花卉業的資金分散，不利于專業化、集約化的花卉生產，長此以往，勢必嚴重制約花木產業的健康快速發展。

5.龍頭企業沒有真正發揮作用。經過幾年的努力，龍頭企業在花卉發展中起了一定的作用，但在花卉生產的專業化、集約化生產中還有相當大的差距，先進技術和優良品種的引進欠缺，這樣極大制約了靜觀花木產業的產業升級。

6.第三產業發展嚴重滯后。隨著旅游業發展，生態旅游和農業觀光旅游越來越受到廣大旅游者的青昧，圍繞花木產業的旅游觀光發展十分緩慢，嚴重影響了靜觀花木產業的發展和靜觀經濟發展。

建議：

第一、擴大花卉規模。按照突出特色、品種分區、布局合理的要求，在種植規模、花木特色、產品檔次和布局上下功夫。爭取到2012年全鎮花木種植面積達到40000畝，產值達3億元。

第二、優化花木結構。在發展花木生產的同時，在我們傳統蟠扎精品上、在花卉產品上、在室內觀賞植物等方面作適當調整，使我鎮高中低檔結構及花卉、苗木結構趨于合理。

第三、注重開拓市場，建立完善的花木市場營銷體系。開拓花木營銷市場，一要培育花木營銷龍頭企業，二要大量建立花木營銷專業合作社，三要組織對廣大花木經紀人隊伍引導。目前我鎮有花木企業52家，收入超過千萬的有12家，有花木營銷專業合作社9個，有近380人經紀人活躍在花卉生產和經營中，XX年花卉經紀人隊伍實現花卉銷售收入15000多萬元，為靜觀的花卉發展經紀人起到了十分重要的作用。今后我們要充分利用現有經紀人在花卉營銷中作用，大力發展經紀人隊伍，并通過行業協會的成立加強經紀人隊伍的規范和管理，使花卉經紀人在我鎮花卉營銷中起到“挑大梁”的作用；要加大力度扶持培育產業龍頭企業，一方面讓企業找市場、闖市場、占市場，另一方面讓市場引導企業搞好花木產業發展，培養、組織一定規模、具有較高素質的花木經紀人。

第四、塑造花木品牌。雖然靜觀有中國花木之鄉這一塊金字招牌，但是靜觀花木的品牌并未真正樹立。因此，全鎮上下要樹立品牌意識，以品牌打天下，要在宣傳力度、花木精品、企業形象、產品包裝上多下功夫，把靜觀花木打造成為全國知名的花木品牌。

第五、增強科技意識，提高花木產品的科技含量。目前全國乃至全世界市政綠化和園林景觀綠化正朝著大規格、高檔次、“鮮香花”方向發展，靜觀花卉要做大做強、做出品牌，立于不敗之地，就要依靠科技、提高品質、增加產出附加值，花卉研發中心科研示范基地規模和成果正在顯現。

第六、提高花木效益。我鎮花木經濟的發展，已經形成一定規模，同時也營造出良好的生態環境，發揮花木的觀賞、生態旅游等各方面的功能，拉長花卉產業的效益鏈，提高花木特色產業的綜合效益，最大限度地增加花農的經濟收入。

二、土地流轉及征地撤遷中的問題

統籌城鄉發展，不斷改善群眾生產、生活條件，努力縮小城鄉差別，推進社會主義新農村建設，農業產業化和適度規模化是實現農村全面小康的必由之路。截止2012年10月底，我鎮農村土地流轉面積已達5600畝，占承包耕地面積的20.4%，涉及農戶3592戶，按流轉形式分：轉包900畝，出租4700畝；按流轉對象分：種養加大戶900畝，專業合作組織500畝，農業企業2700畝，一般農戶900畝，其他600畝；實行適度規模經營面積4700畝，其中：蔬菜200畝，水果300畝，花木4200畝。征地撤遷907畝，297戶，786人。

鎮黨委、政府高度重視，特別是事關靜觀發展大局的重點土地流轉及征地項目，認識到位，組織到位，宣傳到位，落實到位，全力以赴，通過大量艱苦、細致的工作，千方百計保障項目順利推進，基本奠定了本鎮目前較好的發展基礎

存在的問題：

(一)部份村社干部思想觀念尚未轉變，認為土地流轉是農戶自己的事，不能正確引導村民依法、自愿、有償進行土地有序流轉。

(二)部份群眾對現階段土地流轉政策理解不夠，認為流轉就是土地買賣，把所有權、使用權、經營權混為一談，對業主進行的土地規?；洜I前景持懷疑態度。

(三)土地流轉法律、法規、政策不夠完善，在堅持自愿的前提下，因個別滿天要價，使之實施難度大。

(四)法律、法規對耕地流轉限制緊，上級工作要求、農業產業化發展需求與耕地用途矛盾越來越突出，束縛了基層干部的手腳。

(五)政策機制與社會保障不相適應。一是流轉機制不完善；二是流轉行為不規范。三是土地成片流轉難，適度規模經營等重點項目推進十分困難。四是部分農民戀土情重，生怕土地流轉后生活無保障。

(六)涉及占地群眾最關心撤遷安置類住房建設難，具體表現在：一是建設和安置成本高，投資者或基層政府壓力大；二是選址、規劃、設計、審批等手續申辦十分繁瑣，程序復雜，與急需安置群眾迫切要求矛盾突出。

推進土地流轉工作建議：

(一)加強監管，搞好服務，隨著統籌城鄉發展水平的不斷深入，不斷健全農村土地流轉機制迫在眉切。一是要進一步健全農村土地流轉管理制度，加強對農村土地流轉的日常監管工作，切實做到三個規范：即規范土地流轉程序、規范土地流轉合同和規范土地流轉行為。二是要組建以“兩個中心、一個服務站”為運作模式的農村土地流轉中介服務體系，即鎮成立農村土地流轉信息服務中心和合同糾紛調處中心，村級建立土地流轉服務站，區、鎮、村三級按照各自職責，及時開展土地流轉供求登記、信息發布、土地評估、法律政策咨詢、提供流轉合同文本、建立土地流轉檔案、調處合同糾紛等服務，逐步擺脫政府負責實施土地流轉的局面，實現依靠市場調節完善流轉機制，推動土地流轉的健康運行，借以提高土地流轉交易的成功率，降低流轉交易成本。三是要進一步健全區級農村土地糾紛仲裁機構和鎮農村土地糾紛調處機構，著力解決各類農村土地糾紛。

(二)加強扶持，提供保障，不斷拓展農村土地流轉空間。一是要拓寬勞務輸出渠道，為農民外出就業創造條件。要加強對農村勞動力的技術、技能培訓，搞好信息服務、政策服務、法律服務和組織管理，為農村勞動力向二、三產業轉移提供條件，讓大量的農村勞動力能夠出得去，掙到錢，留得住，使大量的農村人口離開土地，離開農村，向城市轉移，為農村土地流轉創造必要條件和有效空間。二是要健全農村社會保障機制。加強以農村最低生活保障、社會保險、大病救助、子女教育、農民工保護等為主的農村社會保障體系建設，逐步弱化土地的福利性和社會保障功能，解除農民的后顧之憂，使農民放心走出去，進而為農村土地流轉創造良好的條件。三是要大力發展農民專業合作組織。充分發揮農民專業合作組織在資源整合，帶動農戶搞規模經營方面的積極作用。引導有能力的農民專業合作組織，探索農戶土地入股等流轉方式，自創品牌，擴大規模，自主開發經營農業項目。做大做強農業龍頭企業、農民專業合作社，進一步促進農村土地的流轉。四是大力發展花卉、蔬菜、家禽、生豬等優勢產業，擴大板塊規模，增強對農村土地流轉的吸引力

三、農村基礎設施建設、公共服務和經濟發展問題

(一)基礎設施建設

統籌城鄉發展，特別是統籌城鄉基礎設施建設，始終是鎮黨委、政府工作的重點，千方百計改善農村基礎設施條件，不斷提高農村生產力水平，是我們始終堅持的工作目標。近幾年，在市、區的大力支持下，通過全鎮廣大干部、群眾的共同努力，我鎮農村現有基礎設施條件有了較大的改善。

鄉村公路：全鎮有鄉村公路133.72公里，納入xx區交通局維修補助的公路66.06公里，通村率100%，通社率76.77%。已硬化的道路9.275公里(三靜路2.16公里、大石至水鴨2.375公里、森禾路0.9公里、秀富路0.3公里、農業園區路3.54公里)。社級整治公路75公里，已動工硬化公路17.955公里。國家投入資金1832.69萬元，集體投入資金50萬元，個人直接集資200萬元，群眾投工投勞16000余個。

生產便道、水利情況：整治硬化生產便道118公里；?、⑿退畮?座，安全蓄水量175萬立方米，澆灌面積4500畝；提灌站27處，2190千瓦，灌溉面積3000畝；山坪塘374口，安全蓄水量105萬立方米，灌溉面積XX畝；鎮級溝渠56公里，村級溝渠150公里；河道83.5公里。

人畜安全飲用水：解決了中華、素心、大坪、塔坪4個村、79個社、農戶2500戶、8000余人的人畜飲用水，共投入資金380余萬元。

土地整治：共2個行政村、14個社(和目村12個社、吉安村2個社)，整治面積325.5h㎡。完成田間便道建設0.8m寬的24.24㎞、1.5m寬的0.9㎞，修建蓄水池22口，維修山平塘3口，新修排水溝5.43㎞，惠及814戶、2296人。

(二)公共服務

近年來，我鎮農村公共服務事業取得了長足的發展。中小學硬件設施、設備等全面達標，“普九”成果進一步鞏固，學齡兒童入學率100%，貧困家庭子女進入高中、本(專)科學校學習，各類職業教育、經技能培訓有序開展。村級圖書室、老年文藝宣傳隊等文化體育事業正在起步。廣播電視線路光纖改造全面結束，低音喇叭進村、閉路電視入戶等指標大幅度提高。農村清潔能源、新農合等衛生事業開展正常，衛生狀況明顯改善。新建農村便民超市(店)16個，建垃圾圈(站)522個，其中：垃圾場1個，農村生活垃圾簡單化處理率95%，生生活污水簡單化處理率51%，畜禽養殖場糞便、廢水簡單化處理率96%。

(三)經濟發展

我們始終堅持以統籌城鄉為統領，以發展推動改革，以改革促進發展，堅持五條基本原則，構筑五大支撐體系，創新統籌城鄉發展機制，努力實現全鎮工農協調發展，城鄉互動共進。

堅持五條基本原則。一是堅持科學發展觀，促進城鎮與農村、經濟與社會、人與自然的全面、協調和可持續發展。二是堅持抓發展這一要務，深化農業和農村經濟結構調整，大力發展農村經濟，千方百計促進農民增收。三是堅持尊重群眾的首創精神，充分調動好、保護好、發揮好廣大群眾的積極性和創造性。四是堅持分類指導，有計劃、有重點、有步驟地開展推進統籌城鄉發展工作。五是堅持正確處理改革、發展和穩定的關系，切實維護城鄉社會穩定。

構筑五大支撐體系。一是構筑規模結構合理的鎮村支撐體系，協調打造提升“一線八點”中鎮內四點功能，聚集生產要素。二是構筑持續快速增長的經濟支撐體系，打造以重慶農谷、美麗鄉村、臺灣農民創業園、多彩園藝為重點“碚金”公路沿線花卉走廊，全力培育花木產業；全力打造規模最大的房地產業、最具發展潛力的生態休閑旅游業、覆蓋最廣加工農業和生態工業產業。三是構筑綜合配套的基礎設施支撐體系，努力增強能源、水利、小城鎮防洪、污水處理、鄉村公路、生產便道等方面的保障能力。四是全面落實市、區城鄉統籌公共服務額配套政策，不斷提升教育、文化、衛生、就業、社會保障等公共服務能力。五是探索統籌城鄉發展的政策措施，切實落實農村土地、財政、社會管理、行政管理等改革政策，有序推進統籌城鄉綜合配套改革。

我鎮現有建筑企業10個，完成產值93876萬，收入90776萬元，勞動力數量8000人，工資收入12129萬元；工業企業30個，產值11250萬元，收入10900萬元，勞動力1743人，工資收入1517萬元。

招商引資：共有23個招商項目，協議投資16.66億元，累計到位資金2.035億元，其中：工業4個，到位資金1100萬元；基礎設施7個，到位資金2800萬元；旅游項目6個，到位資金5900萬元；農業項目2個，到位資金500萬元；房產項目4個，到位資金10050萬元。

由于我鎮是一個傳統的農業大鎮，農村基礎設施條件落后，近幾年，市、區、鎮也進行了大量投入，鎮級財政在相當困難的情況下，仍然千方百計配套資金，動員和組織廣大干部群眾自力更生，籌資籌勞，一批基礎設施條件得到了改善。但是由于欠帳太多，在建設速度、規模上仍然與中心鎮和統籌城鄉發展要求不相適應。另一方面，缺乏統籌規劃，由于資金、專業知識等方面的原因，未及時得到落實。因此，希望市、區政府及相關部門繼續加大對我鎮基礎設施建設方面的投資力度，鎮政府有能力和信心，帶領全鎮廣大干部群眾，把我鎮農村基礎設施全面改善，造福于人民。

推進全鎮經濟持續、快速協調發展，始終是鎮黨委、政府的中心工作，我們將繼續以統籌城鄉發展為重點，以科學發展觀為統領，竭盡全力實施“花木靚鎮、旅游活鎮、農業穩鎮、工業強鎮及城鎮帶動”發展戰略，繼續拓展優勢，在上級領導和有關部門的關心、支持下，早日實現將靜觀建設成為重慶花都、宜居小城鎮和新農村建設先行鎮目標而努力奮斗。

第四篇：深入推進統籌城鄉綜合配套改革

深入推進統籌城鄉綜合配套改革，是在新的發展階段繼續解放和發展農村社會生產力、促進城鄉融合發展的強大動力和必要條件。當前，浙江省已進入全面推進城鄉融合發展的新階段，破除城鄉二元結構、調整不適應工業化城鎮化農業現代化同步發展要求的生產關系和上層建筑、形成城鄉發展一體化的體制機制，是浙江實現科學發展走在前列、全面建設小康社會奮斗目標的必然要求和重要動力。

近年來，浙江省認真貫徹中央的“三農”政策，通過啟動新一輪農村改革試驗，在統籌城鄉發展上不斷拓展范圍、加大力度、提升水平，邁出了城鄉發展一體化的新步伐。但總的來看，浙江在體制機制方面仍然存在城鄉差別和城鄉二元分割問題，這是影響現代農業加快發展、進城農民市民化、農民收入持續較快增長、城鄉公共服務一體化、村莊和人口布局優化的主要瓶頸，是當前及今后一個時期促進城鄉融合發展躲不開、繞不過的制度性障礙。同時，隨著農村改革的不斷深入，改革涉及的領域越來越廣，觸及的矛盾越來越深，推進的難度越來越大。這就需要我們深入貫徹落實科學發展觀，充分利用中農辦把浙江省確定為農村綜合改革試驗聯系點的有利條件，進一步明確推進改革試驗和制度建設的重點領域和關鍵環節，堅持“面上改革創新”與“點上改革試驗”兩手抓，著力構建城鄉發展一體化體制機制及制度體系，為加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局提供強大動力和制度保障。

深化農業經營體制改革，著力構建集約化家庭經營與產業化合作經營相結合的新型農業經營體制。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村的基本經營制度，必須毫不動搖地堅持。應進一步健全農村基本經營制度，著力完善農民專業合作社功能、推進組織創新，使農民專業合作社及其聯合社成為發展農業社會化服務、完善現代農業產業體系和普通農民平等參與現代農業創業創新、公平分享現代農業發展成果的有效載體和機制。選擇有條件的農民專業合作社，探索開展資金互助、保險互助試點，探索實施拓展農產品加工、農超對接的優惠政策；組建農民專業合作社聯合社，在更高平臺上開展農資供應、產品營銷、技術推廣、技能培訓、信用合作、保險合作等服務。同時，積極探索土地股份合作等土地承包經營權流轉形式，構建普通農民平等參與農業現代化進程、公平分享農業現代化成果的機制。健全現代農業人才培養機制，完善鼓勵大中專畢業生參與現代農業創業就業的政策措施。

創新農業技術研發與推廣體制，努力形成農科教、產學研一體化格局。今年的中央1號文件指出，實現農業持續穩定發展、長期確保農產品有效供給，根本出路在科技。應大力實施科教興農和人才強農戰略，著力促進農科教融合發展，讓農技研發、推廣、教育各方充分發揮自身優勢，形成合心合拍合力的農技創新與推廣體制。探索組建以涉農高?？蒲袡C構為主導，農技推廣組織、農業龍頭企業、農民專業合作社、農業科技企業、鄉鎮科技特派員等共同參與的農科教、產學研聯盟，建立分工合理、職責明確、服務高效、運行順暢的農技創新與推廣體制，形成農科教、產學研一體化格局。探索農業公共服務隊伍建設機制，在完

善農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管“三位一體”的基層農業公共服務體系基礎上，推進鄉鎮（區域）農業公共服務中心功能拓展、條件改善和能力提升。完善技術要素參與收益分配機制，支持科研機構、科技人員以技術入股形式創辦、合辦農業企業和農民專業合作社。

深化農村集體建設用地制度改革，加快形成總量控制、存量盤活、流轉規范、布局優化的農村集體建設用地管理格局。農村集體建設用地制度改革是村莊撤并和人口集聚的關鍵。應積極探索建立農村宅基地有償使用、有償退出和跨村置換機制，保障農民宅基地用益物權，促進中心村培育、特色文化村開發和農房集聚點建設。探索建立城鄉統一的建設用地市場，允許轉讓依法取得的農村集體經營性建設用地使用權，允許農民依法參與城鎮建設規劃區范圍外占用農村集體土地建設非公益性項目。規范推進農村土地綜合整治，加大宅基地、集體經營性建設用地整理復墾力度，整理復墾產生的新增建設用地優先用于中心村建設，完善土地增值收益分配機制。

創新鄉村社會治理機制，加快形成和諧共處的農村社區管理方式。促進社會和諧，必須牢牢抓住農村基層社會和諧穩定這個重點。應加強黨的基層組織建設，創新基層黨組織工作，構建城鄉統籌的基層黨建工作新格局。創新農村社區管理主體，完善社區組織設置，發展社區社會組織，建設社區工作者隊伍。創新農村社區管理方式，建立健全社區公共服務中心，完善“網格化管理、組團式服務”機制，強化對社區成員就業、教育、衛生、文化、社保、養老等公共服務。創新村級集體經濟發展方式，大力發展集體物業經濟，拓展集體經濟增收渠道。健全基層矛盾排查化解機制，暢通群眾利益訴求表達渠道，創新解決留守兒童、留守婦女、留守老人問題的機制，確保農民群眾安居樂業。

深化農村金融體制改革，加快構建多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系。創新農村金融體制，解決在“美麗鄉村”建設、現代農業發展、農村中小企業成長、農民創業發展等方面存在的金融服務不足問題。應依照有關法律法規積極組建村鎮銀行、農村資金互助社、小額貸款公司、擔保公司等新型農村金融服務組織，繼續開展農民專業合作社組建資金互助社的試點，探索農民專業合作社聯合社拓展資金融通功能的辦法，推進農村合作金融機構股份制改造。開展土地承包經營權、農村住房等抵押貸款試驗，擴大農村有效抵押物范圍和抵押物受讓人范圍。大力發展農村小額信貸、扶貧小額信貸、創業小額信貸，擴大林權抵押貸款，深化實施“便農支付工程”，擴大“豐收—小額貸款卡”、“金穗惠農卡”的覆蓋面。健全政策性農業保險體系，探索農村信貸與農業保險相結合的銀?；訖C制，探索組建農村保險互助社。完善政府主導的新農村建設融資平臺，促進信貸資金更多地投向新農村建設。建立農民創業服務體系，促進農民收入持續較快增長。促進農民創業就業，是增加農民收入、改善農村民生、促進社會和諧穩定的基本途徑。推進這項改革的重點和關鍵是建立要素供給機制和完善人才培訓機制。應加強農民創業服務，從貸款發放、稅費減免、工商登

記、信息咨詢、技術供給、業務輔導等方面支持農民創業，為農民參與現代農業、來料加工業、家庭工業、休閑旅游業、社區服務業等領域創業提供各類服務。轉變農民創業方式，形成農村能人帶動下的合作創業機制。大力發展勞務合作社，著力解決農村人口集聚后農村閑散人員、中老年農民的就業增收問題。轉變農民培訓方式，大力實施“千萬農民素質提升工程”，開展“農村?兩創?人才”培養，努力提升農民創業就業的能力。

深化戶籍管理制度改革，加快形成城鄉統一的戶籍管理制度。著眼于打破城鄉分割、促進城鄉融合發展，戶籍管理制度改革的重點應放在促進已在城鎮就業和居住的農民落戶城鎮上，并切實保障他們在農村的集體經濟權利和在城鎮的公共服務權益。按照促進人口合理流動、保障農民合法權益的原則，加快建立以合法穩定住所或合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地為戶口登記基本形式的城鄉統一的戶籍管理制度。進一步放寬戶口遷移政策，取消不合理的落戶條件限制。逐步取消農業戶口、非農業戶口的戶口性質劃分，加快建立城鄉統一的戶口登記制度。完善居住證制度，進一步明確和擴大居住證持有人可享有的公共服務等待遇。堅決維護法律賦予農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等合法財產權利。

深化農村產權制度改革，加快形成與戶籍相分離、責權利明確的農村產權制度。明晰的產權不僅是產權流動的前提，也是產權人流動的前提。應全面開展農村集體土地、土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權的確權登記發證工作，逐步建立城鄉統一的土地、房屋產權登記制度，探索建立農村房屋產權流轉、交易和處置機制。健全村級經濟合作社組織，嚴格界定村民委員會與村經濟合作社職能。加快開展村經濟合作社股份合作制改造，努力讓農民人人持股、戶戶分紅。積極構建市、縣、鄉（鎮）三級聯動的農村產權交易市場體系，引導確權后的土地山林承包經營權、農村集體建設用地使用權、農村集體留用地等進行交易流轉。

深化公共服務制度改革，促進農村民生加快改善。在基本公共服務制度基本建立后，解決“標準上的城高鄉低、質量上的城優鄉劣、制度上的城鄉二元”問題，成為推進公共服務制度改革的重點。應建立城鄉公共服務標準差距逐步縮小機制，繼續提高農村養老保險、合作醫療、最低生活保障、教育醫療救助等標準，有條件的地方應加快實現城鄉低保標準同標，提高中小學校生均經費、醫療衛生機構財政補助標準，并探索建立享受標準與物價上漲的聯動調整機制。探索逐步縮小城鄉公共服務質量差距的辦法，進一步加強對農村教師、醫生的培訓，繼續辦好鄉村全科醫生定向培養，推廣城鄉學校共同體、鄉鎮衛生院與村衛生室一體化管理等辦法。探索城鄉公共服務制度銜接并軌，加快被征地農民基本生活保障與城鄉居民社會養老保險等制度的銜接，有條件的地方應積極推進城鄉合作醫療制度并軌。

把實現好、維護好、發展好農民群眾的根本利益作為推進城鄉綜合配套改革工作的出發點和落腳點。充分尊重農民群眾的主體地位和首創精神，深入把握經濟社會發展規律，注重突出頂層設計，加強上下互動、橫向溝通。既加快現有改革經驗集成推廣和體制機制創新，又按照超前探索、先行先試、封閉運行、風險可控的要求，通過設立農村改革試驗區開展制度創新改革試驗，確保浙江在推進城鄉發展一體化、促進“三農”科學發展中繼續走在前列。

第五篇：統籌城鄉綜合配套改革試點總體方案

××市統籌城鄉發展綜合配套

改革試點總體方案

統籌城鄉發展、加快推進城鄉一體化，是新時期從根本上解決“三農”問題、建設全面小康社會、實現農業農村現代化的必由之路。積極穩妥開展改革試點，是探索建立統籌城鄉經濟社會發展的有效模式。為提升統籌城鄉發展水平，加快推進城鄉一體化進程，根據**市經濟社會發展的階段性特點，特制定**市統籌城鄉發展綜合配套改革試點總體方案。

一、現實基礎

自2006年底以來，新一屆**市委、市政府在廣泛深入調研的基礎上，提出了以推進“四大一新”（大銅業、大物流、大旅游、大框架城市、新農村建設）來謀求經濟社會超常發展的工作思路，確定了超常發展的奮斗目標。經過兩年多來的努力，我市經濟社會已呈現出超常發展的喜人態勢，2008年全市實現生產總值256.6億元，同比增長14.20%。財政總收入36億元，同比增長28.10%，其中地方財政收入16.3億元，同比增長30.30%。規模以上工業增加值143億元，增長27%。城鎮固定資產投資128 億元，同比增長64.30 %。社會消費品零售總額61.27億元，同比增長23.80 %。城鎮居民人均可支配收入達12808元，同比

— 1 — 增長13.40%；農民人均純收入5100元，同比增長15.80%。

“世界銅都”建設取得階段性成效，以工促農基礎好。圍繞建設“三個基地、一個中心”的目標（即銅原料供應基地、電解銅生產基地、銅產品精深加工基地和銅產業物流中心），已初步形成了具有一定規模的產業關聯、上下配套的銅產業集群。目前，全市銅加工企業達78家、銅冶煉能力達85萬噸，銅加工能力140萬噸。2008年全市銅企業實現主營業務收入865.7億元、稅收31.7億元。銅產業循環基地拆解加工區全面動工建設，力爭2009年投產拆解企業15家以上，年拆解能力70萬噸。

大框架城市建設邁出堅實步伐，以城帶鄉基礎好。圍繞推進“四區合一”、建設“大框架城市”的目標，中心城區至**、**的快速通道已完工通車，至**的快速通道預計2009年6月份可建成。按照“一體兩翼”發展構想，目前夏埠新區、城西片區、鷹雄大道沿線和龍崗工業新城“三區一城”的整體開發已全面啟動。以承辦省第十三屆運動會為契機，完成了市體育館、生活垃圾衛生填埋場等一系列城市基礎設施建設，城市承載能力明顯增強。

社會主義新農村建設穩步推進，城鄉同步發展的基礎好。全市新農村建設試點村基本實現了“走平坦路、喝干凈水、上衛生廁、住整潔房、用潔凈能源”的目標。2007年全市財政收入過

— 2 — 千萬元的鄉鎮達13個，過億元的鄉鎮2個。2008年縣鄉財政發展迅速，全市37個鄉鎮街辦，過1000萬元的26個，比上年增加13個，翻一番，而且全市所有鄉鎮財政總收入均已過百萬元，**市實現鄉鄉過千萬元。

**市的基本市情是：人口少，區域小，經濟總量不大，發展條件好，發展潛力大，發展勢頭強。從經濟社會發展所處的階段看，今后一個時期，正處在人均GDP由3000美元向5000美元邁進的關鍵時期，這既是加快發展的“黃金期”，也是社會矛盾的“凸顯期”。立足基本市情，抓住主要矛盾，著眼未來發展，是進行統籌城鄉發展綜合配套改革試點的基本依據。

二、指導思想

高舉中國特色社會主義偉大旗臶，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，深入實施 “四大一新”和全面融入鄱陽湖生態經濟區建設戰略，以體制機制創新為動力，以產業發展為基礎，以有效解決“三農”問題為切入點，以加快消除城鄉二元體制為突破口，充分發揮市場在資源配臵中的基礎作用和政府在宏觀管理中的主導作用，加快建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉互動、開放互通、協調發展的城鄉經濟社會發展一體化新格局。

三、基本原則和總體目標

（一）基本原則

——統籌兼顧、整體規劃。按照城鄉一體化、人與自然和諧、經濟社會可持續發展的要求，對試點區域的城鄉經濟社會發展和基礎設施建設等實行統籌考慮、總體規劃，兼顧各方利益，制定整體改革方案，有效整合城鄉資源，全面提高區域內城市和農村發展的協調程度，促進城鄉一體化。

——建立機制、合力推進。建立有效的推進機制，以試點地區的自身探索為主，各方面給予必要的支持，上下結合、形成合力。試點地區要在體制上敢于改革，在機制上勇于創新，在舉措上善于突破，建立適應城鄉統籌發展的體制機制。

——把握重點、有序實施。堅持既盡力而為又量力而行，在整體改革中分清急緩、循序漸進、分步實施。把握現階段重點，加大改革力度，力求取得實效。

——以城帶鄉、協調發展。強化政策導向作用，發揮市場配臵資源的基礎性作用，提高城鄉資源綜合開發利用水平，促進城鄉資源要素合理流動，形成城市支持農村、工業反哺農業的格局，實現城鄉協調發展。

（二）總體目標

通過5年的努力，重點突破城鄉二元體制，加快建立加快統籌城鄉發展的新機制，實現公共財政向農村傾斜、公共設施向農

— 4 — 村延伸、公共服務向農村覆蓋、先進生產力向農村擴展、現代文明向農村傳播，將**市建設成為體制機制活、統籌水平高、帶動作用強的統籌城鄉發展先行區。力爭到2013年，城鄉體制基本接軌、城鄉產業相互融合、城鄉社會協調發展、城鄉差距明顯縮小，形成城鄉一體化發展新格局，為全省統籌城鄉發展積累經驗。

四、主要內容

把工業和農業、城市和農村、城鎮居民和農村居民作為有機統一體，通過規劃引領和體制創新、市場運作和政府推動、自行探索和政策支持等手段，著力在規劃建設體制、基本公共服務、統籌產業發展、利益協調機制、行政管理體制等五個方面深化改革，加快創新。

(一)加快推進全市域的規劃體制改革，優化城鄉發展布局。

1、改革城鄉規劃管理體制。健全城鄉規劃委員會制度，加大統籌城鄉規劃的力度。建立集中統一的市域規劃管理體制，健全市域內規劃選址分級管理制度和城鄉規劃備案制度，對市域重點協調地區、重大基礎設施和跨區域建設工程進行統一規劃和管理，形成市域統籌規劃布局重大基礎設施、重大產業、公用事業和社會發展項目城鄉建設新格局，提高資源配臵的效率和設施的共享度。

2、建立全市域一體的規劃體系。圍繞構建以**區為中心、— 5 — **市、**縣城區為副中心、6個左右鄉鎮為節點的現代化網絡型大城市框架，加快建立由市域總體規劃——縣（市）域總體規劃——城市總體規劃——鄉鎮總體規劃——控制性詳細規劃和村莊規劃組成的覆蓋城鄉的規劃體系。打破行政區劃界限，明確分區功能定位，優化公共設施布局，構筑城鄉聯動發展、整體推進的空間發展形態。分區域確定產業結構、人口布局、建設用地標準、投入產出強度、環境保護要求，全面推行控制性詳細規劃編制的單元化管理，細化城鄉建設用地布局，加快對基礎設施與公共服務設施專項規劃的編制。做好市域總體規劃與土地利用總體規劃的銜接。

3、構建保障科學發展土地管理新機制。在保持基本農田總量不減少、質量不降低的前提下，按照城鄉總體規劃和主體功能區規劃建設要求，修編土地利用總體規劃，優化土地利用結構，構建保障科學發展土地管理新機制。開展農村宅基地管理試點工作、夏埠新區被征地農民養老保險試點工作。加強國有建設用地批后監管工作，嚴格建設用地供應管理，建立批后監管協同機制，完善建設項目竣工用地驗收制度；建立土地執法監管共同責任工作機制，建立土地執法監管聯席會議制度、土地執法監管信息共享制度；進一步理順強化市區土地儲備管理，加強建設用地報批和土地供應管理，進一步規范和完善土地征收工作程序；加強農

— 6 — 民建房管理，嚴格按規劃審批農民建房，堅持“一戶一宅”制度。

(二)加快建立基本公共服務均等化的體制機制，夯實統籌城鄉發展的基礎。

4、加快農村公路網絡及城鄉公交一體化建設。積極探索農村公路客運發展新途徑，著力構筑縱橫交錯、內連外暢的城鄉交通網絡，全力推進城鄉一體化進程。完善農村公路路網結構和通達深度，重點抓好縣至鄉公路、斷頭路和網絡公路的建設。統籌規劃推進農村公路路面硬化建設，初步建成內聯外暢的公路網絡。加快推進城鄉公交一體化，改革城鄉客運管理模式，打破城鄉客運二元分割局面，構筑中心城市到副中心城市、城市到鄉鎮、鄉鎮到村的三級公交網絡。加快農村渡口改渡建橋工作，按照省、市兩級政府的工作部署，多方面籌措資金，全面落實改渡建橋工作。加強農村公路養護管理，修訂完善并出臺《**市農村公路管理養護體制改革方案的實施意見》，督促各縣(市、區)出臺相應農村公路養護管理辦法及檢查考核細則，明確農村公路管理養護主體，把農村公路養護列入公共財政支出范圍，保證農村公路的正常養護。

5、建立城鄉平等充分的就業制度。加快建立發展經濟擴大就業、市場導向自主擇業、公平準入鼓勵創業和城鄉統一的就業制度。加強輿論宣傳，倡導市場經濟條件下新的用人觀和擇業觀，— 7 — 引導就業困難群眾正確對待利益關系調整，轉變就業觀念。完善城鄉就業服務體系，建立城鄉勞動力就業、失業登記制度，辦好市、縣(市、區)、鎮三級聯動，城鄉一體的人力資源市場，全面開展充分就業社區、村創建活動，實現城鄉勞動者平等充分就業。大力拓展就業渠道，發展多種經濟成分并存的中小企業，通過拓寬就業渠道，使農村勞動力得到比較充分的就業。著力抓好農民外出就業和回鄉創業。不斷增強工業園區和小城鎮對農村勞動力的吸納能力，爭取更多的農村勞動力就地入園就業。全面激活農業創業主體和投資主體，優化投資環境，引導外出務工農民回鄉投資創業，對外出務工農民回鄉投資辦廠的，在落實稅收優惠政策、用地審批、項目扶持等方面給予大力支持。加快建立創業風險基金和引導基金，著力提高城鄉勞動力的就業和創業能力。

6、健全覆蓋城鄉的社會保障體系。加快建立與經濟社會發展水平相適應的覆蓋城鄉、多層次、區域內可接續和轉移的社會保險體系。加快職工全覆蓋的養老保險制度建設，探索建立新型農村社會養老保險制度，妥善解決被征地農民社會保障工作。全面建立未享受各類養老保險、70歲以上老年人的基本生活補助制度。完善農村最低生活保障制度，建立保障標準自然調整機制，實現應保盡保。全面落實農村五保供養制度，不斷提高供養標準，建立農村困難群眾住房救助制度。將城鎮職工基本醫療保險之外

— 8 — 的城鄉居民全部納入保障范圍，逐步實現城鄉居民合作醫療保障制度與城鎮職工基本醫療保險制度全面接軌。建立城鎮醫療保險和新農合參保對象跨區域就醫和實時結報制度。引導社會資本參與城鄉社會福利事業，逐步實現特殊困難人群社會福利救助全覆蓋。

7、加快建立城鄉公平的教育體制。實施城鄉基礎教育一體化改革，建立公平合理的農村義務教育體制，加快農村中小學標準化建設。繼續完善義務教育經費保障機制，全面落實“兩免一補”政策。扎實推進教育資整合工作，適時出臺推進農村教育資源均衡發展的實施意見，按“做大做強鄉（鎮）中心小學、做優做精村級完小”的資源整合思路，農村教育的投入向鄉（鎮）中小學傾斜，力爭用3年時間使每個鄉（鎮）有一所高標準的中心小學。建立縣（市、區）域教師統一配臵制度，構建更為開放、靈活的教師流動機制。建立健全農村教師津貼補貼制度，促進優質教育資源向農村流動。完善扶困助學機制，關愛教育弱勢群體，進一步建立健全高職院校、中職學校家庭經濟困難學生資助體系，確保每個家庭經濟困難子女都能順利接受學校教育。加快農村中職教育基礎設施建設，完善覆蓋縣、鄉、村的農村職業教育培訓網絡。加快職業教育資源整合升格，整合市直中專資源，確保**市職業技術學院江銅校區正式掛牌招生。

8、加快城鄉文化協調發展。以市群藝館、藝術團、圖書館、博物館、影劇院等為龍頭，以縣（市、區）文化館、圖書館為骨干，以鄉鎮（街道）綜合文化站為支撐，以村（社區）多功能文化活動室為基礎，構建覆蓋全市城鄉四級公共文化陣地網絡，實現城鄉公共文化服務均衡發展，形成人民群眾基本文化效益日益得到保障的公共文化服務體系。積極籌建市藝術中心、市非物質文化遺產展示中心；加強各縣（市、區）圖書館、文化館標準化建設，按要求全部獨立建館；加大公共文化服務的延伸，為各級圖書館、文化館配臵文化流動服務車；盡快建立1個市級文化信息資源共享中心，3個縣級基層中心和33個鄉鎮基層網點；加強鄉鎮綜合文化站建設的配套工作，爭取在2010年全市33個鄉鎮全部都有文化站；加大公共文化服務經費的投入，增設非物質文化遺產保護、社區文化活動和農村文化活動等專項經費，促進我市城鄉文化協調快速發展。

9、加快發展城鄉醫療衛生事業。按照國家和省醫療衛生體制改革的總體部署，大力推進公立醫療機構取消藥品加成改革試點，試點單位為**市婦幼保健院、**縣人民醫院和**縣所有的鄉鎮衛生院。加快建立覆蓋城鄉的公共衛生體系。健全城鄉社區衛生基礎設施體系，加快社區衛生服務中心規范化和鄉鎮衛生院標準化建設。建立鄉鎮衛生院人員經費保障機制和鄉村醫生公共衛

— 10 — 生服務補助制度。加大農村衛技人員的培訓力度，大力培養農村實用衛生人才，建立規范農村衛技人員進入、退出機制，提高農村醫療服務水平。深化醫療衛生體制改革，探索建立引進社會資本舉辦各類醫療機構、參與城鄉衛生體系建設的新機制。健全社區衛生服務首診制度，進一步完善雙向轉診及醫保差別報銷制度，逐步形成“大病進醫院、小病進社區”的分級分層分類的醫療服務體系。

10、建立向農村傾斜的投入保障機制。健全農業投入穩定增長機制，不斷加大財政對農業的投入和扶持力度。保證各級財政對農業投入增長幅度高于經常性收入增長幅度，大幅增加對農村基礎設施和社會事業發展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農業的比例。認真落實國家對農業的各項扶持和補貼政策。所有鄉鎮推行“鄉財縣代管”；建立健全村級組織運轉經費保障機制。繼續做好農民負擔監督管理工作，開展一事一議財政獎補試點，建立健全農村公益事業建設投入新機制。深化投融資體制改革，積極引導不同經濟成份和各類投資主體參與公共設施的投資建設，加快形成政府推動、多元投資、市場運作的新機制。

(三)加快探索建立城鄉利益協調機制，激發統籌城鄉發展的動力。

11、建設統籌城鄉發展的城鎮體系。以建設小城鎮為切入點，— 11 — 全面推進我市城鄉一體化進程。結合村鎮實際，科學編制村鎮規劃，凡是沒有編制規劃的建制鎮必須盡快組織編制，并按規定程序報批。多元籌資，拓寬小城鎮建設資金渠道，財政安排一定資金；返還城市建設維護稅、市政公用設施配套費給小城鎮；鼓勵和吸納社會資金參與小城鎮建設；建立小城鎮土地使用有償出讓制度，實行級差地價；組建小城鎮建設投資公司，引入市場機制。積極培育小城鎮特色經濟和優勢產業，采取傾斜政策，培育其做強做大，大力發展個私經濟，優化農業結構。理順關系，強化管理，提高小城鎮建設管理水平，在各建制鎮設立村鎮規劃建設管理所，制定和完善小城鎮規劃管理、建設管理、環衛管理、園林綠化管理等具體辦法。

12、推進農村土地管理制度改革。按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。堅持最嚴格的耕地保護制度，建立以各級政府為責任主體、相關部門聯動監管、社會成員廣泛參與的耕地保護共同責任機制。繼續推進土地整理復墾開發，建設占用耕地實行先補后占。完善農民的土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，允許農民按照依法自愿有償的原則，以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營

— 12 — 主體。土地承包經營權流轉不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。推進征地制度改革，嚴格界定公益性和經營性建設用地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，妥善解決被征地農民就業、住房、社會保障。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。

13、深化戶籍登記制度和外來人員居住證制度改革。進一步放寬外來人員來我市落戶的條件，凡在我市擁有合法固定的居住場所和合法的收入來源的，均可在我市落常住戶口。穩步推進社會保障、土地承包、宅基地、計劃生育、兵役優撫等相關政策制度的配套改革。深化外來人員居住證制度改革，構筑人才集聚新高地。

(四)加快建立促進城鄉產業互動發展的體制機制，提升統籌城鄉發展的水平。

14、完善現代農業產業體系。圍繞走特色農業現代化道路，努力健全農業產業體系，轉變農業發展方式。促進糧食穩定發展，按照穩定面積、調優結構、提高品質、主攻單產、增加總量的思路，積極開展良種進村入戶活動，建立新品種展示示范基地。認真實施“造地增糧富民工程”和農業綜合開發土地治理工程，加

— 13 — 快中低產田改造，打造糧食生產核心區，確保糧食播種面積穩定在160萬畝左右，總產量穩定在60萬噸左右。加快發展特色農業和農產品加工業，優化農產品結構和農業區域布局，在全市形成一批各具特色，具有規模效益、品牌效應和產業聚集力的優勢特色農業產業群。圍繞主導、特色產業，擴大基地規模，打造一批“一村一品、一鄉一業”新亮點。大力推進農業產業化經營，抓好省、市級龍頭企業，注重培植新型農業龍頭企業。引導農村合作經濟組織和農業行業協會健康發展，開展農民專業合作社、供銷合作社、信用合作社“三位一體”的改革試點，不斷提高農業生產和農民的組織化程度。加強農業科技服務體系建設，抓好農業科技示范鎮、示范戶建設，發揮好典型引路、輻射帶動的作用。對農民開展針對性、實用性強的技術指導和服務。大力支持民營農業科研機構發展，培育科技經紀人。力爭三年內健全鄉鎮農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構，并逐步建立村級服務站點。加強農村現代流通服務，加快建設農產品物流中心和大型農副產品批發交易市場，形成“生產基地+批發市場+配送中心+連鎖超市”的農產品物流體系。舉辦多種形式的農產品促銷活動，組織企業積極參與各類農產品展銷會、訂貨會。積極開拓農村消費市場，認真開展“家電下鄉”活動。建立健全供銷、郵政系統農資連鎖經營服務網絡，以質優價廉服務“三農”。

15、加強“三農”人才隊伍建設。引導城市人才向農村流動，鼓勵高校畢業生到農村基層就業。充分利用省委組織部下派選調生、公務員考錄、事業單位公開招聘、“三支一扶”、“村官”考錄等方式充實農村“三農”人才。完善職稱評審制度，切實推動農民技術人員的職稱評定工作。穩定農村教師隊伍，鼓勵長期在基層一線的教師做好教學工作，積極探索農村鄉土人才開發培養和優秀人才選拔管理模式，把農村鄉土人才納入人事人才工作的服務范圍，打破人才的城鄉壁壘，整合現有農業和農村人才資源。大力開展“一村一品”帶頭人集中培訓工作。組織農民技術人員參與全省“一村一品”示范點行業技術培訓班，促進各示范點的互動交流。

16、加快社會主義新農村建設。扎實推進社會主義新農村建設，加快農村基礎設施建設和社會事業發展步伐，著力解決農民生產生活中的突出問題。堅持“規劃先行、試點起步、穩步推進”的原則，大力開展新農村建設；以市場為導向，以科技為依托，以發展“一村一品”和農業產業化龍頭企業為核心，加快農業產業結構調整，積極發展現代農業和具有**市特色的生態農業，加速推進農業產業化發展；繼續抓好以“六改四普及”為主要內容的村莊整治建設，切實改善農村人居環境；以管理體制機制完善和創新為動力，進一步促進農村民主管理，進一步抓好農村精神文明建設，把農村社區建設成管理有序、服務完善、文明祥和的

— 15 — 社會生活共同體，加速區域內公共服務均等化，促進城鄉協調發展。

17、建立二三產業集聚集約發展的機制。按照經濟流向、區域條件，調整優化開發區、工業功能區的布局，完善服務功能，提升集聚能力。加快國有企業戰略性調整，推進國有資本向重點區域和優勢產業集中。加快推進政府引導、企業主體、社會參與的共性技術創新服務平臺建設，依托高校和科研院所，建立多種模式的產學研合作創新組織，打造“世界銅都”和“中國環保水工產業基地”。制定出臺激勵生產性服務業快速發展的政策，培育具有區域特色的現代服務業，充分發揮區位優勢，吸引跨國公司在**市建立采購、物流配送中心，打造全國區域性物流中心。

18、建立環境優化經濟增長機制。強化生態功能分區，健全環保準入機制，根據區域資源稟賦、環境容量、生態狀況、人口數量及社會經濟發展情況，劃定優化區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。積極引導和鼓勵企業退城進園或退城進郊，全面實施污染物排放總量控制制度、深化排污費權交易制度。完善城鄉環境保護基礎設施建設，實施生活垃圾、生活污水和醫療垃圾無害化、資源化處理。加強農村生態環境保護，指導和督促鄉鎮編制農村環境綜合整治規劃與計劃，調整與優化農業產業結構，加強畜禽養殖業管理，控制農村污染，實現可持續發展。深入開展全市農村“衛生清潔工程”，改善農村居民的居住環境。

19、創新發展地方金融。大力發展農村金融機構，組建**市農村商業銀行，在縣域設立農村資金互助社、小額貸款公司、村鎮銀行，培育多類別、廣覆蓋、競爭性強的農村金融市場，支持縣域企業的發展。創新金融產品，支持農村信用社深入開展農戶小額信用貸款業務、農戶聯保貸款業務，加大對農業龍頭企業、鄉鎮小企業的投放力度；鼓勵農業銀行加大在縣域、在農業的信貸投入；引導農業發展銀行加大對農村基礎設施建設、農業生態及環保建設項目的投入，加大商業性貸款的投放；激發郵政儲蓄銀行在鄉鎮發放貸款的積極性，有效利用郵政儲蓄銀行網點分布廣泛，資金充足的優勢。促進城市涉農企業與農戶建立收購關系，對與城市企業簽有訂單的農戶提供信貸支持，對與農戶簽有訂單的城市企業優先給予信貸支持。利用小額擔保貸款對返鄉農民工自主創業提供信貸支持，對企業新增吸納返鄉農民工就業達到一定比例的，優先給予小額擔保貸款支持。整合各類財政支農資金和中小企業發展基金，建立健全我市小額擔保貸款、中小企業貸款和農業產業化貸款風險補償機制。鼓勵縣域內銀行業金融機構將吸收的存款主要用于當地發放貸款，完善《**市銀行業金融機構信貸支持地方經濟發展業績考核獎勵辦法》。引導各銀行業機構設立中小企業貸款的專門機構，積極向中小企業開展票據貼現業務，改善對中小企業的融資服務。

20、構建新型農村風險防范體系。按照“政府補助、農戶自

— 17 — 愿、市場運作”的方式，加快建立多層次、廣覆蓋的政策性農業保險體系。進一步完善政策性農業保險制度，擴大農戶覆蓋面，擴大保險品種，提高保障標準。全面實施政策性農村住房保險制度。加快探索建立政策性農民自主創業保險制度。探索開展商業信貸與保險聯動的改革試點。加快建立農業貸款風險補償制度。

(五)加快建立科學高效的行政管理體制，增強統籌城鄉發展的能力。

21、建立城鄉一體的行政管理體制。進一步理順鄉鎮政府管理體制之間的關系，注重實現鄉鎮政府由全能型向服務型的轉變。堅持機構設臵與調整鄉鎮行政區劃相結合，以統籌城鄉發展改革為契機，在實現大鄉鎮的基礎上，合理設臵各類機構，對鄉鎮原有的內設機構和事業站所實行整合重組。堅持職能配臵與強化鄉鎮服務功能相結合，逐步將鄉鎮政府的工作重點轉移到對農戶和各類經濟主體進行示范引導、提供服務及營造良好發展環境上來。堅持編制確定與減輕鄉鎮財政負擔相結合，精簡黨政機構、人員編制和領導職數，切實加強鄉鎮機構編制和實有人員控制，嚴把入口關、疏通出口關。

22、完善統籌城鄉發展的責權統一體系。按照“統一領導、分級負責、協調一致”的原則，“小機構，大服務”的改革思路，合理劃分市與縣（市、區），縣（市、區）與鄉（鎮）之間的事權和決策權，調整優化機構設臵。成立城鄉一體的交通管理機構，— 18 — 統籌管理鷹雄大道、**大道、鄧洪公路等城際快速通道；理順水務管理體制，建立“大水務”管理模式，統籌管理境內信江流域；積極探索建立農村信息化管理機構，推進農村政務信息公開，提高行政效率，降低行政成本。

23、創新增強統籌能力的體制機制。繼續實施行政區劃體制改革，大力整合行政資源，拓展發展空間，增強統籌城鄉發展的能力。穩定和完善支農惠農的政策，健全財政支農的剛性增長機制，積極整合財政資源，開展政府主導、財政部門牽頭、主管部門參與，以規劃為龍頭、項目為載體、資金為保障“三位一體”的支農資金整合改革試點，增強公共財政支持“三農”發展的能力。

24、搭建統籌城鄉發展的平臺。按照“權利下放、超收分成、規費全留、干部配強”的原則，積極推進新市鎮的擴權強鎮、行政執法管理體制、財政體制和干部管理體制改革，強化公共服務，加強社會管理，優化發展環境，激發發展活力，充分發揮新市鎮的集聚輻射功能，把新市鎮建設成為連接城鄉的戰略節點。

五、保障措施

(一)成立組織，加強領導。

成立由市委書記、市長任組長，有關部門負責人參加的**市統籌城鄉發展綜合配套改革試點工作領導小組（領導小組辦公室設在市委農工部），協調解決重大問題，審定專項改革方案，— 19 — 研究制定相關政策，推動**市統籌城鄉發展綜合配套改革試點工作。

(二)突出重點，分步實施。

**市統籌城鄉發展綜合配套改革時間5年，分四個階段實施：第一階段(2009年），為試點啟動階段；第二階段（2010年)，為重點突破階段；第三階段(2011—2012年)，為全面推進階段；第四階段(2013年)，為完善提高階段。

待省政府批復總體方案后，制定階段性實施意見，明確階段性目標和改革重點，出臺相關的配套政策，提出需要由國家和省及有關部門協調解決的問題，扎實推進綜合配套改革。

(三)健全機制，合力推進。

綜合配套改革涉及面廣、政策性強，必須建立市、縣(市、區)政府和各部門的聯動推進工作機制，明確任務，落實責任，并將改革試點任務作為縣(市、區)和各部門目標責任制考核的主要內容。各級各部門要重視改革、關心改革、支持改革，加強工作交流，加大宣傳力度，合力推進綜合配套改革。