第一篇：食品安全監管模式創新

食品安全監管模式創新

食品安全問題牽動上級領導的神經，關系廣大人民群眾的身體健康和生命安全。認清當前流通環節的食品安全監管形勢，因地制宜創新監管手段，提高食品安全整體水平，對支持和服務地方經濟發展，維護和保障社會和諧穩定有極其重要的意義。隨著社會的不斷發展進步，食品經營主體和食品品種與日俱增，對工商行政管理工作提出了越來越高的要求。再依靠傳統的望、聞、問的監管方式，依靠簡單的地毯式的突擊抽查，耗費的資源越來越多，監管效果卻越來越微。因此，在食品的監管工作中，必須與時俱進，用新方法解決新問題，用新舉措開創新局面。

一、邁好“一二三四五”，推動監管工作整步前進 一是繃緊一根弦。作為食品產業鏈條最薄弱的一環，流通環節輻射面最廣、不可預知的因素最多、監管難度最大，一些矛盾在監管過程中逐漸積累并愈發尖銳。對于工商行政管理部門來說，如何營造一個安全的食品消費環境，可謂任重道遠。認真組織學習全國、全省產品質量工作會議精神、《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》、國家總局和省、市局的有關會議精神。通過學習，大家進一步清醒的認識到當前食品安全監管工作已經提高到了前所未有重要地位，監管措施前所未有的細化，責任追究前所未有的嚴厲。食品安全工作作為事關國計民生的頭等大事，是當前全國工商系統所有工作中的一項重中之重，需進一步增強系統干部的責任感和使命感，統一全體干部的思想認識。

二是建好兩臺帳。去年的食品安全整治，我們部門投入了充足的人力物力，取得了明顯效果，基本實現了“兩個100％”目標。但隨著后期食品安全專項整治工作暫告一段落，監管、宣傳、輿論的力度有所減弱。而經營者的惰性也逐漸顯露，進貨臺賬、索證索票等相關工作已出現了一定程度的倒退現象。很多地方的經營戶要么不繼續做臺賬記錄，要么隨便記錄一下應付檢查，索證索票制度更是形同虛設，追溯功能根本無法發揮。相關責任人不僅要將進、銷貨臺帳發放到所有食品經營者手中，更要求他們必須嚴格執行進貨查驗制度，嚴格按標準、按要求建立進、銷貨臺帳。

在檢查臺帳的過程中，一是查票對證，即查看食品進銷發票，核對上游供貨商（生產商）資質、食品合格證、食品檢驗報告等。二是查商品對發票，即查看食品店貨柜商品對照檢查發票記錄是否一致。三是查票證對建檔，即檢查發票、證照等是否按票證分離分別建檔。經過認真檢查，使食品安全工作日常化。對于有的經營戶對于建立臺帳認識不到位，應參加建立臺帳業務講座，就為什么要建立臺帳，什么是索證索票，怎樣建立臺帳等相關內容進行培訓。組織臺帳業務評比，由各食品經營者參加，對不符合要求的經營戶進行責令整改。通過有效的宣傳、引導、溝通、評比，使食品經營戶不斷提高對建立健全臺帳工作重要性的認識，逐步形成“要我建臺帳到我要建臺帳”的轉化。

三是落實三制度。制度建設是根本，是保障。要以落實食品安全監管有關制度為抓手，著力實現食品安全監管工作常態化、規范化管理。（1）認真落實食品安全專管員制。聘請一批政治素質好，業務素質高，責任性強的“食品安全專管員”專職負責本轄區食品安全工作。以此來進一步強化食品安全監管責任，提高食品安全監管水平。（2）認真落實網格化坐標式市場巡查制。在日常監管上，將各管轄區確定為一個市場巡查網，然后將網劃分為若干個格(城區按照路段，鄉鎮按照村、組的分布情況)，每格內銷售高危商品、食品等涉及生命財產安全和信用度差的市場主體被確定為網格中的巡查坐標點，每一個巡查格和巡查點都有專人進行日常市場巡查。通過開展網格化坐標式市場巡查，明確了每一個單位、每一名干部在食品安全監管中的責任。（3）認真落實個體工商戶分層分類登記管理制。各基層分局（所）按照食品經營風險高低，將食品經營戶進行細化分類，并建立食品經營戶分類監管檔案。各市場巡查網（格、點）按照不同的分類有重點的對食品經營戶進行巡查監管。

四是突出四重點。為了提高監管效能，確保取到事半功倍的效果，在食品安全專項整治中，將緊緊圍繞“四個重點”開展。

（1）突出重點區域。即：農村和城鄉結合部，校園周邊、車站碼頭、旅游景區等食品經營比較集中的區域，無照生產經營問題突出和制假售假屢打不絕、反復發生的區域等作為整治的重點區

域。（2）突出重點對象。即：農副產品和食品批發市場、集貿市場、超市、商場，以及小商店、小食雜店、小攤點、小餐館等。

（3）突出重點品種。即：食用農產品、食品、藥品、家用電器、兒童玩具、勞動防護用品、汽車配件、低壓電器、建筑材料、人造板、扣件、電線電纜、燃氣器具以及進出口商品等。（4）突出重點問題。即：無照經營行為，經銷過期變質、有毒有害食品以及假冒偽劣商品行為等。

五是瞄準五目標。通過加強流通領域食品安全監管，務求實現五大工作目標。即：（1）所有食品經營者嚴格執行食品進貨檢查驗收制度、食品進、銷貨臺帳制度、食品質量管理制度、食品質量承諾制度、不合格食品退市制度等五項制度。（2）所有食品經營者進、銷貨臺帳建帳率達到100％。（3）所有食品經營者索證索票率達到100％。（4）城區和鎮（辦事處）所在地食品經營者持照率達到100%。（5）通過對食品違法違規經營行為實行嚴管重罰，進一步加大執法辦案力度，查辦一批有影響的案件，切實凈化食品市場秩序，維護消費安全。

二、突破“四個創新”，提升監管綜合能力

一是食品安全監管思路的創新。

對于我縣工商行政管理部門食品安全監管思路的創新，建議多走出去，向其他省市縣學習，向國外先進的食品安全監管運作模式學習，并結合我縣縣情，采取“以品種監管為主，分段監管為輔”的管理模式。

二是食品安全監管機制的創新。

鑒于目前我縣食品監管體制依然沒有理順，各部門的食品監管和服務業務難以整合的情況，嘗試將食品安全問題納入各級行政長官的問責范圍，依靠行政權威建立多元一體的矩陣式多部門聯合監管體系和部門聯動的快速反應機制，并將主管及相關部門的食品安全責任納入績效評價和績效管理系統，是一個明智的選擇。同時，將我縣現有多部門管理的機制逐步過渡到由幾個主要部門管理，再由一個部門進行綜合監督的機制，并積極推進“以品種監管為主，分段監管為輔”的全程監管模式的建立和發展。

三是食品安全監管法規與制度的創新。

建議加快建立統一協調的法律法規體系，并從如下幾個方面進行制度創新與整治。（1）整合法律法規資源，完善相關法律法規體系，加強現有法律法規的執法力度；（2）提高懲罰標準，增加違法者的風險成本；（3）加強食品安全的相關制度建設，包括食品從流通到消費各環節的全過程控制、食品銷售環節的追溯和承諾制度及食品安全預警制度等；（4）完善食品安全社會信用制度體系。

四是食品安全監管體系與手段的創新。

（1）細化指標，不斷深化食品安全日常監管。以強化監管手段為基礎，加強食品質量監測工作，確定每周定向監測抽查5-10種重點食品的質量，加快建立科學的、可操作性強的快速檢測體系，及時發布消費警示。（2）加大對食品供應商的管理力

度。抓住對供應商供貨源頭監督和零售商規范管理這兩個重要環節，實行供應商集中備案，零售商驗貨查單，探索出一套食品安全溯源監管機制及其操作流程。（3）完善防范體系，建立突發食品安全事件應急機制。明確保障預案實施的工作原則、組織機構、職責任務和責任獎懲，初步建立了突發食品安全事件應急體系，為規范重大食品安全事故的應急處理工作，及時有效地防控重大食品安全事故的危害提供了保擔當重任、敢為人先。

我縣流通環節食品生產監管工作務必要以深入學習實踐科學發展觀為統領，以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的食品安全問題，維護社會穩定，構建和諧秭歸為目標，認真做好新形勢下食品安全監管工作，營造安全和諧的消費環境，為我縣經濟社會又好又快發展做出貢獻。

第二篇：食品安全監管

按語：在申論考試中，特別強調多角度分析問題，其中，“主體的思想、主體的利益、主體的素質、制度（體制機制）、技術”這五個方面是分析問題的基本角度。

從“瘦肉精”事件看食品安全監管張興華 《 人民日報 》（2011年05月05日07 版）“瘦肉精”早已被國家明令禁止使用，但有關事件仍屢有出現。那么，發生這樣的食品安全問題在監管方面有何原因？應如何有效治理？

關于食品安全監管中存在的問題

產業集中度低，監管成本高。食品從田間到餐桌，包括種植、養殖、加工、運輸、儲存、銷售等諸多環節。在這個長長的鏈條中，產業集中度非常低。據統計，在全國40多萬家食品加工企業中，規模以上企業（主營業務收入不低于500萬元）僅3.7萬多家，比例不足一成。由于農戶分散經營，在食品行業的上游產業集中度更低。產業集中度低，必然導致監管成本高。從生豬產業的中游看，現有政策要求對生豬進行一定比例的抽檢，但由于對散養戶的檢測費時費力，在實際操作中抽檢對象主要選擇規模養豬場，散養戶的檢查基本成了空白。從生豬產業的上游看，分散化的飼養格局導致飼料及獸藥等產品的銷售只能主要依靠當地的經銷商。這些經銷商一般規模小，大多是散兵游勇，很難監管。從生豬產業的下游看，以農戶散養為主的生產結構導致流通環節存在大量經紀人、豬販等中間商。這些中間商流動性強，導致豬肉產品的源頭難以找到、生產過程難以追溯。

制度設計不合理，監管效率低。一是多頭管理，效率低下。從飼料、獸藥生產到生豬飼養、流通、屠宰、銷售等環節，涉及農業、質檢、工商、衛生、商務等多個部門。眾多監管部門在職責上存在重疊交叉，造成監管責任不清。一旦出現事故，難以問責，結果是多頂“大檐帽”管不好一頂“破草帽”。二是主體單一，勢單力薄。目前，食品安全監管由政府相關部門承擔。事實上，像這樣涉及面廣、錯綜復雜的食品安全監管，僅靠政府的力量是遠遠不夠的。

執法環境差，政策執行難。一是少數監管人員失職、瀆職。二是地方保護。就豬肉生產而言，產品一般主要供應外地市場，所以，有的地方政府缺乏監管的積極性。另一方面，如果企業出了事，則會影響當地干部的前途。三是劣幣驅逐良幣。由于缺乏有效監管，無論是當年的奶制品，還是現在的肉制品，只要能迎合消費者的直觀判斷，就能賣上好價錢。添加“瘦肉精”后，豬就成了“健美豬”，收購價就高，結果自然是違法者競爭力強，劣幣驅逐良幣。四是執法方式不當。執法者需要給市場明確的預期，無論何時何地都以明確的標準一以貫之地懲罰各種違規行為，不能讓人存有僥幸心理。但現實情況往往是在重大安全事件發生之后開展“運動式”執法，缺乏長效機制。

關于食品安全問題的治理

長遠治理。在食品安全監管方面存在的失職瀆職、地方保護、執法方式等問題，涉及深層次問題，需要通過深化改革、完善體制來解決。從專業技術的角度看，在食品安全的長遠治理方面，可以在產業鏈整合以及科技攻關等產業政策上有所作為。治理像“瘦肉精”這樣的頑疾，需要對食品行業的產業鏈進行有效整合，提高產業集中度。另一方面，“瘦肉精”事件之所以屢禁不止，與消費者對瘦肉的偏好有關。因此，需要加強對瘦肉型生豬品種的研究，降低瘦肉型生豬仔豬的購買及飼養成本，從而使“瘦肉精”的市場逐漸喪失。

現實治理。應盡快建立健全切實可行的監管制度。一是建立食品安全統一而垂直的管理體制。有效的管理制度必須是權力和責任對稱的。應建立統一的食品監管機構，將各部門的職能統一起來，并實行從中央到地方的垂直管理體制，全面負責從田間到餐桌的食品監管。這樣，不僅可以避免多頭管理，而且可以遏制地方保護主義。二是構建立體監管網絡。在食品安全監管上，需要構建以政府管理為主、社會監督為輔、全社會共同參與的立體監管網絡。媒體可起到輿論監督作用，社會組織可在專業技能方面發揮優勢，消費者則可通過維權行為（包括集體訴訟）遏制不法行為。

第三篇：食品安全監管

以效能建設為契機全力提升食品安全綜合監管工作水平

——在全市系統深入推進機關效能建設工作會議上的交流材料

去年以來，我們按照市委、市政府和省局、市局黨組的總體部署和要求，以“轉變觀念、提高效能”解放思想主題實踐活動為契機，緊密聯系我市食品安全綜合監管工作實際，以健全機制為抓手，扎實開展機關行政效能建設，有力地促進了我市食品安全綜合監管工作的順利開展。

食品安全工作是一項長期性、艱巨性的工作，我們充分認識到食品安全綜合監管工作的艱巨性、重要性，創新思路、大膽實踐，注意鞏固和提高食品安全綜合監管成果，食品安全綜合監管工作穩步提升，受到國家和省食品安全綜合考評組的充分肯定和市政府的表彰。

一、主要做法

（一）抓住兩條主線，調動食品安全監管部門和食品生產經營單位的積極性 根據我國食品安全監管現狀，在食品安全綜合監管工作中，我們牢牢抓住食品放心工程綜合評價和食品安全信用體系建設這兩條主線，督促相關監管部門認真履行監管職責，鼓勵食品生產加工經營單位依法規范生產經營，調動兩方面的積極性，不斷提升食品安全綜合監管效能。

一是對各相關監管部門全面開展量化考評，建立健全監督激勵機制。2006年初，我們牽頭聯合市農委、質量技術監督局、衛生局、工商局和商務局組成考評組對市轄各縣、區政府和12個職能部門2005年食品放心工程開展情況進行了綜合評價檢查，對工作優秀的縣、區和職能部門進行了表彰，對問題比較突出的地區和部門提出了整改要求并進行了通報。這是我市第一次對政府和有關職能部門履行食品安全監管職責進行大考，對各被評價單位震動都很大。受表彰單位深受鼓舞，干勁更足；其他單位也不甘落后，奮力爭先。為推進工作深入開展，我們2006年又制定了《蚌埠市食品安全管理指標評價方案》。與2005年量化考評細則相比，新的《評價方案》更加適合我市實際，更加有利于調動積極性。2006年年底，由我們牽頭，抽調相關監管部門人員組成綜合評價組，對各縣區和14個相關部門2006年食品安全工作進行了綜合考評。通過連續不斷的綜合考評，肯定了各縣區和各有關監管部門成績，查找了工作中的不足，加強了各部門之間的溝通與交流，更為重要的是建立健全了食品安全監管監督檢查激勵機制，有效促進了食品安全綜合監管工作深入開展，為推進食品放心工程提供了有力保障。

二是全面推行信用體系運行機制，促進食品產業健康發展。安全的食品是生產出來的，企業是食品安全的第一責任人。為此我們以開展食品安全信用體系建設為契機，推動企業規范生產、自律經營，有力提升了全市食品安全水平。我們與相關監管部門一起在全市確定了539家食品生產經營單位參加食品安全信用體系創建。全市有55家食品單位被推薦到食品安全協調委員會進入復審。我們組織了16位食品安全專家對上述企業進行審核確定，最終有44家食品企業脫穎而出，被評為蚌埠市食品安全信用體系建設誠信單位。市政府陳啟濤市長親自為誠信單位授牌，有力地調動了食品企業誠實守信的積極性。

（二）夯實三個平臺、全面推進食品安全綜合監管工作

1、完善食品安全協調機構這個平臺，保證食品安全綜合監管效能。食品藥品監督管理部門作為食品安全工作的牽頭部門、作為食品安全專項整治工作的指揮者和組織者，只有在綜合協調、督查督辦上多做工作、做實工作，才能發揮抓手作用，做好這些工作必須借助食品安全協調委員會及其辦公室這個平臺。我市成立由15個部門組成的市食品安全協調委員會后，又適時對市食品安全協調委員會成員進行了調整和增補，調整后的市食品安全協調委員會共有成員單位27家。在食品安全協調委員會的統一領導和指揮下，各部門各司其職，各負其責，齊抓共管，共同行動，開展了一系列卓有成效的食品安全整治工作。2006年12月31日，經市長辦公會研究決定，將蚌埠市食品安全協調委員會更名為蚌埠市食品安全委員會，并保證各項措施和經費的落實。蚌埠市食品安全委員會成立后，加大統一領導力度，進一步提高了食品安全綜合管理水平。

2、加強食品協會這個平臺建設，促進行業自律。在食品安全工作中食品企業法人是食品安全第一責任人，由于食品藥品監管部門沒有具體的監管職能，很難與食品企業直接溝通和對話，無法及時了解企業的需求和心聲。而食品協會是聯系食品生產經營企業的橋梁和紐帶，食品安全綜合監管部門可以通過食品協會這個平臺規范企業行為，強化行業自律，切實保護消費者權益和健康。我局牽頭協調有關部門，成立蚌埠市食品協會后，積極吸收各個食品行業有代表性的企業參加協會，現已有團體會員近50家。在市食品協會的指導和幫助下，我市又相繼成立了豆制品協會和鹽業協會。我們充分運用食品協會這個平臺，在信用體系建設、扶持企業發展等多方面發揮協會的作用。市食品協會從強化企業自律入手，按照我市食品產業的實際情況，開展了“蚌埠市優秀食品企業”和“蚌埠市特色食品”的評選工作。目前已有11家食品企業和5家食品企業的5個食品品種通過了“蚌埠市優秀食品企業”及“蚌埠市特色食品”審核。通過打造品牌，提高蚌埠食品產品和食品企業的知名度，增強企業的市場綜合競爭力，扶持優秀企業做大做強。

3、充分發揮食品安全專家委員會這個平臺作用，建立食品安全科學機制。由于食品安全涉及多個學科，技術含量比較高，因此我們高度重視食品安全專家在制定食品安全發展戰略和規劃、建設食品安全信用體系等方面的作用，讓專家參與科學決策，保證結論的客觀和公正。2006年初，蚌埠市食品安全專家委員會正式成立后，我們在食品安全信用體系和蚌埠名優食品企業和特色食品品牌評選活動中充分發揮專家的作用。信用體系建設牽頭單位提出各行業企業食品安全信用誠信單位候選名單后，由專家委員會委員對上述55家企業按照標準逐一進行現場檢查，綜合考評，打出分數。以此為基礎，經征求市消費者協會等協會的意見，擬定了參評單位的食品安全信用等級。在“蚌埠市優秀食品企業”及“蚌埠市特色食品”的評選中，市食品安全專家委員會也參加了的現場檢查和評審，為推進我市食品安全工作作出了積極貢獻。

（三）抓住四項重點工作，以點帶面，全面履行食品安全綜合監管職能

國家賦予我們食品安全綜合監管職能的目的之一，就是克服單個部門單一環節監管的局限性，加強各監管環節之間的銜接，提高監管的效能。我們在這方面做了一些探索，重點做了以下四項工作：

一是開展食品安全應急演練。為提高應對重大食品安全事故的處置能力，降低和減少食品安全事故給人民群眾生命和財產安全帶來的損失，市政府出臺了《蚌埠市重大食品安全事故應急預案》。省食品安全協調委員會指定安徽省首次Ⅲ級重大食品安全事故應急救援演練暨培訓班在蚌埠舉行。在我局的統一牽頭和組織下，市各有關部門精心準備、周密安排，應急演練取得圓滿成功。省政府、國家食品藥品監督管理局有關領導以及省食品藥品監管、公安、工商、衛生、質監、農業、商務等省直部門負責同志和全省17個地市食品安全協調委員會辦公室的負責同志觀摩演練并給予了高度評價。新華社安徽分社、新浪網、中國醫藥報、中國食品質量報、安徽日報、安徽電視臺和安徽人民廣播電臺等十余家新聞單位對重大食品安全事故應急救援演練進行了現場采訪和報道。

二是聯合多部門整治豆制品市場。豆制品市場的食品安全工作是我市食品安全監管工作的一個熱點和難點問題。2005年，我局與市質量技術監督局、工商局、衛生局和市農委聯合制定《蚌埠市豆制品市場準入規范》，成立了專項整治辦公室，對豆制品市場準入專項整頓做了全面部署。2006年，根據“幫扶一批、整治一批、取締一批”的思路，我們聯合上述幾家單位對豆制品市場開展了不間斷的聯合執法檢查活動，對不符合市場準入規范的豆制品生產經營企業進行了查處。同時，市食品安全協調委員會專題向市人大和市政協報告，市電視臺等新聞部門對豆制品專項整治工作全程進行了跟蹤報道，有力推動了豆制品市場專項整治的深入開展，目前，已有19家符合規范的豆制品生產企業通過驗收，通過驗收企業的產品在蚌埠市的豆制品市場占有率已經超過50％。豆制品市場準入專項整治工作取得了初步成效。

三是加強信息宣傳工作。為加強食品安全監督監測信息公開力度，提高食品安全工作透明度，2年來，我們聯合市衛生、工商、質監、和農委對全市食品安全監督抽查信息發布了5期公告，并公布不合格食品生產廠家及不合格原因。在工作中，我們把食品安全宣傳教育作為一項基礎性工作常抓不懈，通過宣傳教育普及食品安全知識，增強食品安全意識，爭取領導重視，引起社會關注。市食品安全協調委員會辦公室每月編發3期《蚌埠市食品放心工程簡報》，及時報道食品安全最新監管動態，每一期簡報都報送市委、市政府、市人大和市政協等有關方面領導。主動邀請人大代表和政協委員視察食品安全工作開展情況。食品安全綜合監管每次大的活動都聯系相關媒體及時報道，不僅擴大了綜合監管的社會影響，也促進了食品安全工作的全面開展。四是加強督查督辦。我們對媒體曝光和群眾舉報的每一起食品安全案件高度關注，及時督辦，把綜合監管職責“虛”事做實，實事做好。為了便于群眾投訴舉報，我們在蚌埠日報等媒體上公布了各食品安全監管部門的職責及投訴舉報電話，鼓勵群眾舉報，接受群眾監督。制度建立以來，市食品藥品監督管理部門共受理投訴舉報食品案件32起，每次均迅速以核查函的形式書面通知相關監管部門核查，并要求7日內上報核查處理結果。所有投訴舉報案件，各相關監管部門都在規定時間內做出答復，反饋處理結果。

二、幾點體會

食品安全綜合監管的歷史重擔落到了食品藥品監督管理部門的肩上，因此，作為食品藥品監督管理部門必須要用創新的思維探索食品安全綜合監管的新途徑，要立足本地實際、著眼未來、理清思路、把握全局、突出重點，穩步提高駕御食品安全綜合監管能力。通過兩年來的實踐，我們體會到，要履行好食品安全綜合監管職能，必須做到以下幾點：

1、要樹立執政為民的理念。加強效能建設是轉變機關職能、推進機關全面建設的重大舉措。在食品安全綜合監管工作中，我們牢固樹立立黨為公、行政為民的理念，結合我市實際，突出解決食品安全綜合監管工作中存在的突出問題和群眾關心的熱點問題，落實責任，加強監督。堅持群眾事務重于泰山的執政理念，始終堅持“為經濟發展服務、為社會進步服務、為群眾生活服務”的工作指導思想，增強求真務實的自覺性，提高為民服務的主動性，進一步完善了食品安全管理和工作制度。

2、要建立完善的制度。完善的制度是抓好食品安全綜合監管的基礎。食品安全的基礎是行為規范，包括與食品安全有關的各種政府行為、監管行為、企業行為的規范，這些規范的表達形式就是各種制度。一是規范政府監管部門的各類制度，包括責任制度、追究制度、監察制度、協調制度、應急制度、披露制度、考核制度等；二是規范和激勵企業的各類規定，包括誠信制度、巡查制度、抽檢制度、舉報制度等；三是制度的落實，包括強化制度執行，嚴格制度約束。制度一旦實施，嚴格執行是管理有效和成熟的重要標志。我們以制度建設為突破口，建立了一套比較完善的運作機制，實現了體制、機制、制度的有機統一，確保了食品安全協調機制高效規范運行。

3、要協調好與相關監管部門的關系。溝通協調與各部門的關系是食品安全綜合監管工作能夠順利開展的重要手段。食品安全監管工作面廣量大，涉及到多個部門，在監管鏈條中，每個環節都事關全局，忽視不得。食品安全綜合監管說到底就是協調各個監管部門既各司其職、各負其責，又能齊抓共管，形成監管合力。要協調這么多的監管部門，正確處理好與各監管部門的關系就成為做好食品安全監管工作的重要基礎。在工作中，既要積極主動、敢唱主角，也要注意擺正自己的位置，不端架子、尊重別人。工作中主要采取正面處理的方式，多表揚，多鼓勁，對監管部門的好做法及時反映，好經驗積極推廣，好措施大力宣揚。同時，與各部門不但要建立良好的工作關系，也要建立情如親人的個人友誼。把“尊重人、依靠人、為了人”的思想貫穿到工作的每個環節，形成了相互尊重、融洽相處，互相幫助、共同進步的和諧人際關系。

三、下一步工作思路

2007年是“十一五”計劃的開局之年，也是食品放心工程三年規劃（2005--2007）的最后一年。我市食品安全工作的總體要求是：進一步貫徹落實科學發展觀，以效能建設為契機全力提升食品安全綜合監管工作水平，確保我市食品安全。

前期，市政府已與各縣區和各監管部門簽定了2007年食品安全目標責任書。為了完成工作任務目標，我們辦公室將建立和完善各項工作機制，標本兼治，著力治本，加強督查督辦，認真學習和宣貫《蚌埠市重大食品安全事故應急預案》和《實施辦法》，提高應對食品安全突發事件能力。

今年以來，在市委、市政府和省局、市局黨組的正確領導下，我們堅持以“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀統領工作全局，積極倡導求真務實、高效快捷的工作作風，有效地推動了作風建設，但是，我們決不滿足已經取得的成績，今后的工作中，要把加強機關效能和機關作風建設始終擺到重要工作議程，并抓緊、抓好、抓落實。創建服務型機關，努力做到熱情服務;始終牢記“兩個務必”，學習正面典型，努力做到勤政廉潔;以昂揚的精神面貌、優良的工作作風，務求實效的工作態度，大力推進食品放心工程，進一步加大食品安全監管力度，積極探索食品安全監管長效機制，確保廣大人民群眾吃上安全、放心的食品，為構建和諧社會做出應有的貢獻。

第四篇：食品安全監管材料[定稿]

關于加強基層食品安全監管的幾點思考

食品安全長效監管是一個很復雜的課題。全國都在探索，沒有現成的經驗可借鑒。應當說，通過2009年全市食品安全專項整治解決了部分突出問題，取得了一定成效，為監管工作打下了良好的基礎。但是食品安全工作是一個動態的過程，不可能畢其功于一役，要改善食品安全狀況，提高食品安全水平，建立長效監管是一個重要的環節。

某某區政府從區情實際出發，提出加強基層食品安全監管的理念，即食品安全要從基層、基礎抓起?；鶎?，即指社區（村），社區（村）作為城市的細胞、是做好食品安全工作的基礎，也是管理的重中之重。只有抓好社區（村）食品安全監管網絡的建設，才能保證全區食品安全的監管沒有死角。

一、基層食品安全監管存在的主要問題

1、基層監管體制不完善，監管存在脫節。首先是橫向脫節?，F階段食品安全主要由四個主體部門負責監管，但監管部門基本上是“鐵路警察”——各管一段，“分段監管”體制容易出現多頭監管、職能錯位、缺位和交叉分散等問題（其中最為典型的就是對小餐飲店的證照審批問題和行政執法過程中執法主體的確認等問題）。其次是縱向脫節。各級基層組織了解并掌握信息，但缺乏監管和執法職能，監管部門掌握監管和執法權力，但缺乏及時有效的信息，從而導致信息不對稱，監管不到位，執法不及時。

2、基層監管機構不到位。由于體制和機制上的原因，我市的食品安全狀況離廣大市民的要求還有一段距離，其中，監管人員的缺乏是制約我市食品安全監管水平提高的一個最大原因。在全市，街道（鎮）一級雖然均成立了相應的食品安全協調機構，但沒有專職的工作人員及工作經費，都屬于兼職、義務性質。至于社區（村）一級，部分城區雖建立了一支兼職社區食品安全監督隊伍，有一些經費，但實際工作繁重，也很難發揮他們及時發現、處理轄區食品安全風險隱患的作用；各部門在社區（村）一級基本建立一支兼職的食品安全監督員隊伍，但條線有區別，人員也相應有交叉，難以發揮應有的作用，形成合力。

3、行政執法難度大、成本高。一方面無證無照小餐飲有一定的市場需求。首先，江干正逢機遇，隨著城市化推進，丁橋、九堡等的大型居住區塊不斷投入使用，農民安居房項目、新建小區等相繼推出，但在這些居住區的周邊往往沒有足夠的餐飲服務配套設施，不能滿足廣大居民用餐（特別是早餐）需求；其次，大量在建項目引入了大批的外來務工人員，他們較低層次的生活需求，都導致無證無照小餐飲店和路邊攤點的滋生。另一方面整治難度大。以專項整治中，取締一家無證無照小餐飲店為例，往往需要衛生、工商、環保、城管、公安等多個部門聯合執法，出動的執法人員、社區工作人員、維持治安人員多達幾十人，執法成本很高。而小餐飲店的違法成本很低，經常出現整治后“回潮”現象，整治很難徹底。同時整治情況復雜，涉及面廣，部門執法往往要依靠基層的摸底、組織、協調、配合等大量的前期工作。

二、基層食品安全監管機制建設的重點

著重在三個環節上下功夫。一是要堵源頭。從源頭上堵截食品違法生產、經營，這是治本之策。首先要嚴格準入，把好審批關；其次是要管好出租房，把好租賃關。二是要重監管。加大日常巡查力度，及時發現和解決問題。三是要嚴執法。對日常監管中發現的違法生產、經營行為，要做到發現一起，查處一起，不能姑息遷就，更不能視而不見。

三、基層食品安全監管機制的幾點建議

（一）加強基層食品安全監管力量。首先，政府必須加大投入，加快各級、尤其是基層的食品安全監管機構建設，從人員配備到設備購置等方面給予大力支持，以保證食品安全日常監督工作的有效開展。其次，組建街道（鎮）、社區（村）食品安全監督員隊伍，每個社區（村）至少1名專職食品安全工作人員，充分發揮社區（村）基層組織的作用，協助工商、衛生、質監等部門把監管落到實處。建立食品安全社區預警機制和網格化監管制度。完善社區預警、執法聯動、問責追究、學校教育等管理機制，構筑群防、群檢、群查的全民監測網絡。

（二）常態化開展食品“三小”行業整頓工作。小食品加工廠（場）、小食雜店、小餐飲店（以下簡稱“三小”）的狀態和水平直接反映一個地區乃至一個城市的管理水平和整體形象。將“三小”行業的綜合整治納入日常性工作，全方位推進整個區域的食品安全整治工作。對食品安全工作的認識不能停留在“不出事，尤其不要出大事”的低水準上，要切實把食品安全，尤其是“三小”整治作為貫徹以人為本、保障民生的工作來抓，在思想上和工作上擺到更加重要的位置。

（三）建立行之有效的基層食品監管機制。在社區（村）建立基層食品安全監管組織，明確分管領導，落實專人負責。建立轄區“三小”行業檔案，摸清底數，實施動態數據跟蹤。對轄區“三小”企業開展日常巡查，同時建立食品安全投訴舉報制度，及時將巡查中發現的違規生產經營情況、食品安全隱患和群眾舉報的違規生產經營食品情況，及時向監管部門報告。建立與監管部門間的監管信息交換、宣傳教育互動、“監督”“管理”互補等工作機制。協助監管部門開展投訴舉報的處置以及部門執法的保障工作等。

四、加強基層食品安全監管的幾點做法。

我區在09年創建市級食品安全示范街道（鎮）工作的基礎上，將示范創建工作進一步向社區（村）延伸，在全市率先開展食品安全達標社區（村）創建，達標社區（村）創建以保障人民群眾飲食安全為目標，以“三小”整治規范為重點，以建立較為完善的社區（村）食品安全管理網絡為基礎，力爭通過兩年時間的創建，全區118個社區、6個行政村全部完成創建工作。達標社區（村）創建過程中，我們明確目標，制定標準，落實責任，加大督查，加強考核，做到街道（鎮）和部門上下聯動、社區（村）全面發動，有序而扎實地推進創建工作，同時也取得明顯成效。一是經營者和居民群眾的食品安全意識增強；二是“三小”特別是小餐飲店的衛生條件明顯改善；三是小餐飲店的持證持照率明顯提高；四是小餐飲店從業人員健康意識顯著提升；五是街道（鎮）和社區（村）二級監管網絡得到完善。通過達標社區（村）創建，各街道（鎮）和社區（村）對食品安全監管也創出了一些特色亮點。如凱旋街道整合部門力量，試行街道和部門聯合辦公，衛生、工商等部門聯合巡查、聯合執法制度，合力加大食品安全監管力度；采荷街道潔蓮社區將食品安全納入網格化監管，實行“劃區包干、分工聯系到戶”制度；凱旋街道南肖埠社區成立由34家會員組成的食品行業商會，社區擴大服務受眾面，與商會互動，加強行業自律；四季青街道錢塘社區與小區物業管理組織建立沙龍，發揮“六位一體”（城管、執法、公安、交警、社區、物業）聯席會議的作用，把食品安全與物業管理結合起來，形成食品安全監管合力；閘弄口街道蘭苑社區把食品安全納入社區量化考核項目之一，充分調動人員的積極性、創造性；九堡鎮九堡社區開展“五員合一”（質監協管員、公共衛生聯絡員、消防監督員、公共安全監督員、食品安全監督員）監管模式，實施電子動態監管，監管基礎得到進一步加強。

第五篇：論食品安全監管的制度創新

論食品安全監管的制度創新

發布日期：2011-02-19 文章來源：北大法律信息網

【出處】《法學論壇》2009年第三期

【摘要】我國《食品安全法》在食品安全監管方面有若干制度創新，目前監管合作比監管分工更具挑戰性與艱巨性，因而應廢除各類商品免檢制度。政府官員的問責機制不能取代國家對受害消費者的賠償責任。食品安全監管部門應樹立發展與規范并重、公平與效率兼顧、監管與服務相統一、監管與維權的理念。

【關鍵詞】食品安全；監管體制；標準；免檢；問責；理念 【寫作年份】2009年

【正文】 一、三鹿事件催生了食品安全監管制度的根本創新

2008年9月被公開披露的三鹿事件對中國經濟與社會的沖擊波不亞于汶川地震，堪稱我國社會經濟生活中的一次“大地震”。首先，三鹿事件嚴重損害了民族利益和社會公共利益。消費者是弱勢群體，兒童消費者又是弱勢群體中的弱勢群體。其次，導致了企業產品安全度的誠信株連，包括企業內部的產品之間的誠信株連、縱向的行業株連和橫向的地域株連，并導致了行業的重新洗牌。值得注意的是，消費生活中的“有罪推定”思維不同于刑法中的“無罪推定”思維，但的確深深植根于廣大消費者的內心世界。其三，貶損了企業和企業家的社會責任品牌。廣大消費者不禁要問，連嬰幼兒的痛哭聲都無法打動其良知的企業家究竟是一群什么樣的人？其四，嚴重打擊了消費者的消費信心，致使不少消費者持幣待購，制約了食品產業的可持續健康發展。其五，充分暴露了我國現行食品安全監管制度的巨大漏洞以及食品安全監管部門監管能力的嚴重缺失。

三鹿事件的爆發為當時立法機關審議和修改《食品安全法》提供了經典的反面立法參考資料。為進一步落實以人為本的科學發展觀，提高食品安全度，保障公眾身體健康和生命安全，推動我國食品產業的健康發展，《食品安全法》在要求食品企業誠信經營、要求行業協會嚴格自律、鼓勵公眾理性消費、鼓勵社會監督的同時，將創新食品安全監管制度、加大政府對消費者的保護力度作為該法的重中之重。

二、建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監管體制

由于食品安全涉及食品生產、加工、儲藏、運輸、流通和消費等諸多環節，任何一家監管部門都難以單獨承擔安全監管的重責大任。在“一個部門管不了”的情況下，現行食品安全監管體制被迫選擇了多家部門分段監管的思路。其中，農業部門負責初級農產品生產環節的監管，質檢部門負責食品生產加工環節的監管，工商部門負責食品流通環節的監管，衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管，食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法查處重大事故。

分段監管體制雖然有助于督促相關部門各司其職，避免“一個部門管不了”的現象，但也出現了“多個部門管不好”的弊端：監管部門之間既存在著監管重復，也存在著監管盲區。在“田頭”到“餐桌”的各個食品生產經營環節，似乎都有農業、質監、工商、衛生等部門“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市場上泛濫成災。三鹿事件堪稱這一監管體制弊端的經典腳注：作為三聚氰胺源頭的奶源收購站就不屬于上述任何部門的監管范圍；而在消費者投訴產品質量問題后，相關部門之間要么缺乏信息互通，要么相互推諉。再如，對食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布等不屬于任何一個環節的事項，由哪個部門負責并不明確，客觀上又產生了部門職能交叉、問責不清的嚴重問題。由于職責分工不清，有些部門在小集團利益的驅使下，采取了“有利就搶著管，無利就讓著管”的實用主義思維，必然削弱監管部門的監管效率，甚至貽誤最佳監管時機。

為徹底打破“一個部門管不了、多個部門管不好”的惡性循環，《食品安全法》在堅持和完善多龍治水、分段監管體制的同時，要求建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監管體制。為充分挖掘相關監管部門的監管資源，實現各監管部門之間的分工負責和職責明晰，立法者堅持和完善“多龍治水、分段監管”的多元監管體制，厘清了監管部門的法定職責。就中央層面的監管職責分工而言，《食品安全法》第4條第2款和第3款規定：“國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理”。就地方層面的監管職責分工而言，該法第5條第2款規定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作”。

為消弭監管空隙、鑄造監管合力，提高監管效率，《食品安全法》第4條第1款要求國務院設立食品安全委員會，作為全國層面的監管議事協調機構。該委員會應著力于對食品安全監管工作進行協調和指導。為消除橫向監管部門之間的監管盲區，該法第6條還要求縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。為保持食品安全監管體制的動態性與開發性，《食品安全法》第103條還授權國務院根據實際需要對食品安全監督管理體制作出調整。

為充分發揮地方政府對當地食品企業的監管資源優勢，立法者要求地方政府對本行政區域的食品安全監管負總責?！妒称钒踩ā返?條第1款和第3款規定：“縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制；統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作；完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核。上級人民政府所屬部門在下級行政區域設置的機構應當在所在地人民政府的統一組織、協調下，依法做好食品安全監督管理工作”。地方政府對本行政區域的食品安全監管負總責有利有弊。利在于，地方政府對被監管對象最熟悉、最了解，最容易實現食品安全的源頭治理；弊在于，地方政府與被監管企業有著千絲萬縷的利益關系，出于本地財政收入、政績和人情等多種因素的考量，地方政府有可能在食品安全監管方面推行地方保護主義。對這一潛在的監管道德風險，有關部門和社會各界應當保持高度警惕。

筆者認為，貫徹《食品安全法》的關鍵是，一手抓監管分工，一手抓監管合作。換言之，既強調每家監管部門依法勤勉、權威高效地履行各自法定職責；又強調監管部門之間信息共享、監管聯動、無縫對接，最終全面建立360度全方位、24小時全天候地覆蓋各種食品生產加工、流通和消費環節的合作監管體制。與監管分工相比，監管合作更具挑戰性與艱巨性。

三、弘揚源頭治理理念，建立統一的食品

安全標準制度

食品安全標準的科學性、合理性、安全性與可靠性直接關系到廣大消費者的人身安全。制定并且實施嚴格的食品安全標準是真正實現食品安全源頭治理、防患于未然的前提條件。我國食品安全標準“不標準”一直是食品安全監管的軟肋。從蘇丹紅到孔雀石綠，從奪命果凍到可能致癌的PVC保鮮膜等一系列食品安全事故，均與我國現行食品安全標準的“散、亂、差”有關。

所謂“散”，是指我國的食品安全標準缺乏統一性。既有國家標準，也有地方標準；既有行業標準，也有企業標準；國家標準中既有食品衛生標準，也有食品質量標準、食用農產品質量安全標準，有關食品的行業標準中也有強制執行的標準。

所謂“亂”，是指我國一些食品安全標準缺乏科學性、合理性。例如，有關饅頭形狀的標準就與食品安全沒有任何關聯。

所謂“差”，是指我國一些食品安全標準過于老化，缺乏前瞻性與針對性。許多標準（包括蘇丹紅與三聚氰胺的標準）都是在重大食品安全事故發生之后才誕生出來，而在重大食品安全事故發生之前則無此標準。

針對我國現行食品安全標準的“散、亂、差”問題，《食品安全法》第三章從五個方面對食品安全標準制度進行了制度創新：

首先，確立了食品安全標準的統一性。一是第19條將食品安全標準界定為強制執行的標準，除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準；二是第21條第 1款要求食品安全國家標準由國務院衛生行政部門負責制定、公布，國務院標準化行政部門提供國家標準編號；三是第22條要求國務院衛生行政部門對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準和有關食品的行業標準中強制執行的標準予以整合，統一公布為食品安全國家標準；四是第23條要求食品安全國家標準經食品安全國家標準審評委員會審查通過；五是在沒有食品安全國家標準的情況下，才例外允許制定食品安全地方標準。

其次，確立了食品安全標準的動態調整機制。《食品安全法》第16條明確規定，食品安全風險評估結果是制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的科學依據；需要制定、修訂相關食品安全國家標準的，國務院衛生行政部門應當立即制定、修訂。第23條第2款也要求制定食品安全國家標準時，要依據食品安全風險評估結果并充分考慮食用農產品質量安全風險評估結果，參照相關的國際標準和國際食品安全風險評估結果。而食品安全風險評估是一個長期的、動態的機制。食品安全中的安全隱患（包括食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素）有可能隨著科技的發展，不斷地顯現出來。食品安全風險評估結果變化了，食品安全標準也必須與時俱進。

其三，確立了以人為本的食品安全標準制定理念?！妒称钒踩ā返?9條將“食品安全”界定為“食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”；第18條要求制定食品安全標準以保障公眾身體健康為宗旨，做到科學合理、安全可靠；第23條第2款要求制定食品安全國家標準時要廣泛聽取食品生產經營者和消費者的意見，以充分尊重廣大消費者對標準制定的話語權。在實踐中，有人認為我國現在生產力水平低，食品安全標準不能和發達國家看齊。這個觀點是錯誤的。要正確看待中國特色。中國特色不是保護落后的代名詞。相反，中國特色要求中國的食品更加安全，食品的生產經營更加人性化，食品安全標準也要與發達國家看齊。

其四，鼓勵企業慎獨自律，出臺嚴格的食品安全標準。該法第25條既允許企業在其生產的食品沒有食品安全國家標準或者地方標準的情況下制定企業標準，作為組織生產的依據；也鼓勵食品生產企業追求卓越，見賢思齊，制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業標準。

四、弘揚勤勉行政理念，廢除食品免檢制度

為在食品安全監管領域建設服務型政府，《食品安全法》弘揚了勤勉行政的立法理念?？扇牲c的一個例證便是廢除了食品免檢制度，強化了食品檢驗力度。國家質量監督部門建立的食品免檢制度就是諸多商品免檢制度中的一項而已。雖然食品免檢制度的設計本意是好的，但實際操作效果一直遭人詬病。三鹿事件誤導和坑害廣大消費者的危險殺手锏就是食品免檢制度。因為，含有三聚氰胺的三鹿嬰幼兒奶粉恰好就是免檢食品。

有鑒于此，《食品安全法》第60條第1款明文禁止食品安全監督管理部門對食品實施免檢，并在第2款和第3款要求加大食品檢驗力度：一是要求縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗；二是規定上述部門在執法工作中需要對食品進行檢驗時，要委托符合該法規定的食品檢驗機構進行，并支付相關費用。

《食品安全法》第60條第1款明文禁止食品安全監督管理機構對食品實施免檢固然正確，但食品之外的其他商品免檢制度何去何從，立法者語焉不詳。在《消費者權益保護法》修改之際，筆者認為立法機關應當一鼓作氣徹底廢除各類商品免檢制度。

食品免檢制度本身的危害極其嚴重。首先，監管者放棄了對免檢商品的監管職責。質量存有瑕疵甚至危險的商品，只要有免檢招牌，即可一路綠燈，暢通無阻。二是企業放棄了自律。既然監管者都不再檢查，企業何必自己跟自己過不去。公司的大股東、經營管理層乃至一線員工都會放松自律監管。三是助長了同行企業之間的不公平競爭。在免檢招牌的庇護下，價高質次的免檢商品招搖過市，而使沒有免檢招牌的同價質優商品舉步維艱。四是誤導了廣大消費者的理性選擇。許多消費者存在從眾心理，對監管者免檢的劣質商品自然也是深信無疑。

其實，免檢制度設計本身的邏輯漏洞百出。因為，一個企業昨天誠信，并不代表今天誠信、明天繼續誠信；一個企業昨天生產的商品合格，也不代表該企業今天和明天生產的商品依然合格。因此，監管者沒有能力、也沒有義務保證一個企業明天和后天生產的商品質優價廉。

鑒于免檢制度本身蘊含的法律風險和道德風險，筆者建議在食品之外的其他商品出現重大群體性安全事故之前，應盡快廢除各類商品免檢制度。這也是從三鹿奶粉免檢丑聞中萃取出來的重要法律營養素。

五、強化政府官員違反法定職責的法律責任追究機制

在現實生活中，一些地方政府和行政機關固守“效率優先、兼顧公平”的傳統發展觀，玩忽職守、怠于履行保護消費者合法權益和凈化食品市場秩序的安全監督管理職責，導致惟利是圖的食品生產經營者有恃無恐地制造食品安全問題，一些重大食品安全事故屢屢發生。一些行政機關還為不具備法定食品生產經營資質的經營者大開綠燈，為其發放行政許可牌照，社會影響極壞。

法治的第一要義是治官，遏制官員為謀私而濫權、弄權與棄權的行為?！妒称钒踩ā肥谟栊姓C關的食品安全監管職責對被監管者而言是行政權、國家公權力，對廣大消費者與社會公眾而言則是沉甸甸的責任。為督促行政權執掌者各司其職，立法者從反面規定了行政權執掌者拒絕或怠于行使監管職責、以及濫用職權監管職責的法律責任。此種法律責任既包括國家對政府官員給予的行政處分，也包括國家對受害消費者承擔的國家賠償責任。

在2008年的三鹿事件中，某些監管部門的負責人主動引咎辭職，地方政府的主要負責人也被撤職。這種問責機制對于牢固樹立法治政府、責任政府與服務型政府的新理念，保護消費者合法權益產生了積極的法律效果、社會效果與政治效果。為將此種問責機制常態化、制度化、規范化，《食品安全法》第95條分別規定了地方政府主要領導和監管部門主要領導的行政處分措施。雖然只有一個法條，但微言大義，對地方和部門領導的心理震懾能力不可小視。因為，無論省、自治區、直轄市一級人民政府的“一把手”，還是國務院所屬監管部門的“一把手”，都有可能由于本地、本部門違反法定食品監管職責而被摘掉“烏紗帽”。

根據《食品安全法》第95條第1款之規定，縣級以上地方政府在食品安全監督管理中違反該法規定、未履行職責，本行政區域出現重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。此處的“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”既包括地方政府主管食品安全監管工作的副職領導（如副縣長、副區長、副市長、副省長），也包括地方政府的正職領導（如縣長、區長、市長、省長）。

根據《食品安全法》第95條第2款之規定，縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門或者其他有關行政部門違反該法規定、不履行本法規定的職責或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過或者降級的處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負責人應當引咎辭職。與地方政府官員的前述解釋類似，該條款中的“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”既包括部門主管副職領導，也包括部門正職領導。倘若監管部門主要領導本人拒絕或怠于引咎辭職，依據《公務員法》第82條第4款，應當責令其辭去領導職務。

但是，政府官員的問責機制不能取代國家對受害消費者的賠償責任。為了在食品安全領域更好地建設法治政府、誠信政府、勤勉政府和服務型政府，筆者曾在《食品安全法》審議過程中建議增加規定行政機關不作為的國家賠償責任。但最終出臺的《食品安全法》第95條并未規定國家賠償責任。筆者認為，這一立法態度不能解讀為國家賠償缺乏法律依據。相反，倘若消費者由于地方政府或監管部門拒絕或怠于履行法定食品安全職責的具體行政行為而遭受損害、而且不可歸責于食品生產經營者，受害消費者有權依據《行政訴訟法》和《國家賠償法》對于該行政機關提起行政訴訟，行使國家賠償請求權。

根據《國家賠償法》第14條，賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員承擔部分或者全部賠償費用；對有故意或者重大過失的責任人員，有關機關應當依法給予行政處分；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。這就實現了行政機關對社會公眾承擔法律責任制度安排與公務員對其所在機關承擔法律責任制度安排的有機銜接。要注意區分國家賠償與國家墊付的性質。在三鹿事件中，國家和地方政府曾替企業墊付了受害嬰幼兒的醫療費。國家有權就其向受害消費者代墊的醫療費用依據無因管理之債的法理依據向責任企業行使追償權。該筆費用應由責任企業承擔，而不應轉嫁到國家身上。因為，讓國家買單等于讓全體納稅人和公眾消費者為責任企業買單。

從長遠看，為彰顯以人為本、執法為民的服務型政府理念，建議《食品安全法》未來修改時明確增加規定：“地方人民政府以及食品生產、流通、餐飲服務監督管理部門或者其他有關行政部門拒絕或者怠于履行本法規定的職責或者濫用職權、造成消費者財產和人身損失的，受害消費者在無法從食品生產經營者獲得民事損害賠償時，可以對有過錯的行政機關提起行政訴訟，請求獲得國家賠償”。該款規定強調了行政機關的先訴抗辯權，縮小了國家賠償的范圍。因為，只有無法從食品生產經營者獲得民事損害賠償的消費者才可以對有過錯的行政機關提起行政訴訟，請求獲得國家賠償；至于可以從食品生產經營者獲得民事損害賠償的消費者無權直接對有過錯的行政機關提起行政訴訟，請求獲得國家賠償。這就大大降低了國家賠償的比例，不至于給各級人民政府財政支出造成較大壓力。當然，治本之策是監管部門勤勉監管，加大保護食品消費者的工作力度，從而減少食品安全事故發生。

六、落實食品安全監管制度的核心要義是牢固樹立以人為本的科學發展觀

要落實食品安全監管制度，必須牢固樹立發展與規范并重的理念。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。筆者認為，發展是目標，規范是前提，法治是基礎，和諧是關鍵。因此，食品安全監管部門在運用國家公權力介入市場時，要完整科學準確地把握規范與發展之間的辨證關系，把規范貫穿于食品行業發展的全過程。食品行業只能在規范中發展，在發展中規范。必須強調邊發展、邊規范。要徹底扭轉“重發展、輕規范”，“先發展、后規范”，“只發展、不規范”的錯誤理念和做法。一些地方和部門片面放松對食品安全的監管活動，結果不是保護了市場，而是害了市場。一些地方在 “地方保護主義”思想的驅使下，甘當假冒偽劣產品的保護傘，到頭來不僅沒有拉動當地的經濟增長，反而拖累了地方經濟發展，甚至導致了地方企業的整體誠信株連，教訓極為深刻。近年來食品安全事故中大案要案的查處對于保護廣大消費者的消費信心，推進食品行業的誠信經營，提高食品行業的競爭力發揮了積極作用。因此，加大食品安全監管力度，打擊食品領域的違法犯罪行為，既是法治工程、規范工程、穩定工程，也是民生工程、發展工程、增長工程。

要落實食品安全監管制度，必須牢固樹立公平與效率兼顧的理念。傳統發展觀認為，效率優先、兼顧公平；或者，在初次分配階段強調效率，在二次分配階段強調公平。長期以來，重效率、輕公平的思維定勢潛移默化地影響著食品安全監管工作。重效率、輕公平的傳統思維不僅導致公平正義、誠實守信的主流價值觀受到污染，公平公正的市場秩序遭到破壞，效率目標也很難實現。公平與效率既有差異、沖突的一面，也有相容、共生的一面。在和諧的食品市場中，公平價值與效率價值同等寶貴。公平培育效率，效率成就公平。食品安全監管越嚴密，食品生產經營者越能慎獨自律，食品市場越具有活力。

要落實食品安全監管制度，必須牢固樹立監管與服務相統一的理念。黨的十七大報告要求，“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。之所以強調服務型政府建設，一是由于相對于人民群眾和廣大市場主體（包括經營者與消費者）而言，政府處于代理人和公仆的角色；二是由于相對于市場經濟體制而言，政府在資源配置上只能處于監管者和輔助者的角色。服務型政府中的“服務”是個廣義概念，主要囊括了尊重型服務、保護型服務、指導型服務與促成型服務。對于尊重型服務而言，監管部門要盡量尊重市場主體自治與市場自律，鼓勵食品生產經營的創新活動，充分發揮市場手段和民事責任手段在恢復市場秩序方面的積極作用。對于保護型服務而言，監管部門要充分運用行政核準權限、行政監督權限、行政調查權限、行政處罰權限、行政調解權限，維護公平、公正、公開的市場秩序，制止和打擊損害消費者合法權益的違法犯罪行為。對指導型服務而言，監管部門應當繼續積極發揮行政指導職責，推動食品生產經營企業的健康發展，加大消費教育和消費指導力度。對于促成型服務而言，監管部門要努力促成和幫助食品生產經營者依法進出市場，提供食品消費和經營決策所需的信息和咨詢，完善食品企業失信制裁數據庫等。

要落實食品安全監管制度，必須牢固樹立監管與維權相統一的理念。監管與維權既有區別，也有聯系。監管是手段，維權是目標。食品安全監管的實質是遏制食品生產經營者的不法行為，保護消費者的合法權利。在消費者諸多維權手段中，行政保護力度最大、成本最低。因此，食品安全監管必須與維權有機統一起來。維權的需要延伸到哪里，監管的陽光就應照射到哪里。筆者認為，監管部門在對各類市場主體提供平等保護的同時，應向處于弱勢地位的消費者予以適度傾斜。這是貫徹和捍衛平等原則的需要，也是維護社會公共利益的要求。量大面廣的消費者權益既具有私權和個體利益的特點，還具有社會權和社會公共利益的特點。消費者僅靠一己之力往往很難維護自身的合法權益，不得不求助于國家公權力和社會力量。因此，監管部門向弱者適度傾斜就是維護社會公共利益和社會穩定。

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