第一篇：云南農墾深化體制改革調研報告

云南省農墾深化體制改革調研報告

[國研專稿]體制融入地方 管理融入社會 經濟融入市場 ——云南省農墾深化體制改革調研報告 2012-03-16

內容摘要：2009年以來，云南省農墾堅持“體制融入地方，管理融入社會，經濟融入市場”的改革方向，開展了以創新管理體制、完善收入分配制度、落實勞動和社會保障政策為主要內容的體制改革，取得了初步成效，積累了有益經驗。但仍然面臨養老保險歷史欠賬多，基礎設施建設負債較高，一線職工社會保障欠費、退保問題突出，農墾長期形成的特色產業優勢保持難等一系列問題，需要中央、地方和農墾合力加以解決。

關鍵詞：云南省農墾，體制改革

云南省農墾經過60年的發展，已經成為以天然橡膠為主要產業的特大型國有農業企業集團，建有我國最好的天然橡膠基地，也為保持邊疆穩定，促進生產發展，繁榮區域經濟做出了重要貢獻。2010年，云南省農墾生產天然橡膠11.1萬噸，占云南省總產量的1/3，約占全國總產量的1/6，有效保障了橡膠這個國防和工業建設重要戰略物資的供給。但由于長期處于特殊政治、經濟、社會體制下，導致云南省農墾形成了“非政非企，非城非鄉、非農非工”的形態，與地方經濟社會“兩張皮”。近年來，云南省農墾更是呈現出一線職工勞動強度大、收入低、負擔重，職工與管理層收入差距大、干群矛盾加深，農墾企業負擔重、負債率高、虧損面大，下崗、待業人員存在不同程度的不滿情緒等問題。2009年底，云南省委省政府出臺了《中共云南省委云南省人民政府關于推進農墾改革發展維護墾區穩定的若干意見》（以下簡稱“19號文件”），在屬地管理、產權到場、承包到戶，創新管理機制、激活經營機制，調整利益分配、理順勞動關系，健全社會保障等方面進行了探索，取得了初步成效，積累了有益經驗。為了解云南省農墾改革發展情況，近期，國務院發展研究中心調研組赴云南省開展調研，深入保山、德宏、西雙版納等州（市），與當地政府有關部門、農墾和農場相關負責人進行座談，與一線管理干部、職工深入交流，現將云南省農墾改革主要舉措、初步成效和經驗報告如下：

一、云南省農墾體制改革背景

云南省農墾建于1951年，墾區涉及西雙版納、紅河、臨滄、普洱、德宏、文山和保山7個州市28個縣（市、區），約32萬人，39個農場和18個橡膠分公司，經營國有土地346.2萬畝，其中橡膠209萬畝、茶園6.8萬畝、果園近10萬畝，企事業單位共70個、在崗職工9.4萬人。歷經60年的發展，云南省農墾已經成為集農、工、商、貿、旅為一體的特大型國有農業企業集團。近年來，由于內外問題交織，墾區發展滯后，農場由過去的地方經濟社會發展的帶動者，淪為落后者。過去，當地農民視農場為“樂土”，做夢都想成為農場人；現在，當地農民視農場為“受窮受難之地”，害怕成為農場人。其面臨的主要問題表現在以下幾個方面：

（一）一線職工勞動強度大、收入低、負擔重

一是勞動強度大。云南省農墾在前幾年實行“減員增效”之后，大量一線職工下崗，職工承包任務加重。2010年，農墾人均管理和經營土地、膠園、茶園、蔗園超過40畝，遠高于云南省農村勞動力人均耕作4畝多的水平。墾區膠工人均管理橡膠樹由過去的300棵增加到900棵，膠工因為超負荷勞動、疾病纏身，早衰早亡的情況突出。

二是收入低。2009年農墾職工平均工資只有9697元，不到云南省社會平均工資（26992元）的40%，比較貧困的農場職工收入更低。西雙版納大渡崗農場茶葉從業人員2852人，人均茶園5.3畝，純收入僅有7000元左右。特別是種植水稻、水果、甘蔗、咖啡的農業工人（不具備農墾企業、農場職工身份的從業人員，以下簡稱農工）收入更低，年均工資只有5000元左右。實際上，前幾年的“減員增效”后，原有的“一人一崗”，變為“一戶一崗”，部分職工的工資就是整個家庭的收入，職工收入過低，家庭長期處于貧困之中。

三是負擔重。職工承包土地的總收入上繳給農場比例較高，部分墾區膠工需要繳納總收入的65%～70%。并且，農墾職工每年要把大部分純收入用于繳納社會保險和社會管理費用。農墾職工以云南省上一年平均工資的60%為基數繳納社會保險，年均社保繳費超過3000元，再加上其他管理費用，職工負擔沉重。

（二）管理層與一線職工收入、待遇差距大，干群矛盾深

一方面，農墾管理層員工收入遠超過一線職工收入。云南省農墾在崗職工9.4萬人左右，其中生產隊以上管理人員就有10071人。根據2008年年底調查數據，管理層員工與一線職工的收入相對差距在5倍左右。2008年，大渡崗農場下屬茶廠黨委書記的崗位工資為4.5萬元（不含效益工資），而茶工年收入僅有7100元，兩者相差6.4倍。在某些農場，產量達不到平均水平的職工，還會出現入不敷出的現象。

另一方面，管理層與普通一線職工社會保障待遇差別很大。農場、企業管理層一直按照繳費基數的28%繳納養老保險費用，個人只承擔8%；而一線職工只能按照繳費基數的18%繳納養老保險費用，個人全部承擔；一線職工怨言很多。

（三）農墾企業負擔重、負債率高、虧損面大

農墾經營農業產業，自然災害頻繁、風險大、效益低。多年以來，企業社會負擔沉重，農墾企業承擔著醫院、道路、飲水基礎設施建設，承擔廉租房建設、危房改造等民生工程，承擔在職職工、離退休職工的社會管理服務等職能，2009年，農墾社會負擔達3.88億元。農墾企業負債率高，平均負債率高達95%，潞江農場負債率更高達273%。農墾企業虧損面大，39個企業虧損面在45%以上，而原因之一就是農墾管理機構人員臃腫，每年管理費用高達8.7億元，管理費用居高不下。

（四）墾區矛盾糾紛突出、維穩任務繁重

農墾系統各個利益群體訴求強烈，各種矛盾交織積累，大規模群體性事件防不勝防，這些矛盾單靠農墾系統無法及時有效地處理解決。利益訴求的主體主要是在崗職工、離退休人員、待業、下崗、失業人員。問題主要集中在社會保障、勞動就業、工資待遇、收入分配、住房改善等方面。墾區已經成為云南省維穩工作的重點、難點和熱點。

云南省農墾共有下崗、退職等解除勞動合同人員2.6萬人，這部分人有各種利益訴求，存在不同程度的不滿情緒，已經成為影響墾區社會穩定的主要因素之一。尤其是2009年的“1·20事件”[①2009年，云南西雙版納墾景洪農場415名解除勞動合同人員，在非法組織“退休人員維權會”的策劃下，為解決養老保險、醫療保障和獨生子女費等問題，釀成的集體上訪事件，事件一度蔓延至西雙版納墾區，后在地方政府的及時、有效、正確處理下得以平息。]后，各種矛盾和問題集中暴露，地方政府維持邊疆地區社會穩定壓力的逐漸增大。

（五）墾區基礎設施薄弱，經濟社會發展滯后

由于體制沒有融入地方，農墾系統基礎設施建設長期游離于云南省統一規劃和建設之外，享受不到各種惠農政策，民生欠賬較多，經濟社會發展長期滯后。

一是墾區水利、電力等基礎設施薄弱，群眾飲水困難和不安全問題突出。黎明農場2萬多畝肥沃的農田缺乏灌溉設施，靠天吃飯；臨滄墾區5個農場1.3萬人存在飲水安全問題，占墾區總人口的42%，4座小

（二）型病險水庫威脅著職工生命和財產安全；西雙版納墾區電網尚未納入農網改造，部分居民點沒有通電等。部分墾區基礎設施建設已經遠遠落后于當地農村，嚴重影響了農墾職工的生產生活。

二是墾區職工住房條件長期得不到改善，職工生產生活條件差。農墾管區現有住戶11萬多戶，人均居住面積僅有17平方米，職工住房窄、舊、簡、危現象普遍，與當地農村差距較大，呈現出“棚區就是農墾的，新樓房就是當地老百姓的”景象。當地農場在解決低收入人口危房改造問題方面面臨較大困難，大渡崗農場2010年危房改造任務900戶，由于國家貸款政策收緊，職工籌資困難，建筑材料價格大幅度上漲等原因，危房改造工作舉步維艱，僅開工300戶。

二、云南省農墾改革主要舉措

根據云南省“19號文件”精神，云南省農墾在保持農場國有土地性質不變、企業職工身份不變“兩個不變”的前提下，深入推進以創新農墾管理體制、完善收入分配制度、落實勞動和社會保障政策為主要內容的改革，力求從體制、機制上消除產生矛盾和問題的根源，主要舉措有：

（一）農墾屬地化管理

一是云南省農墾總局屬地化管理。目前，云南省農墾總局和云南省農墾集團公司實行“兩塊牌子、一套班子”的過渡性管理體制。改制之后，云南省農墾集團公司由云南省人民政府國有資產監督管理委員會直接監管。

二是農墾分局屬地化管理。云南省農墾總局直屬的農墾分局轉變為當地市（州）政府直屬的農墾局，職能轉變為貫徹落實地方政府有關農墾工作的方針政策，銜接省廳局部署的有關農墾工作，協調市（州）政府相關部門服務墾區經濟社會發展，指導各農場相關業務工作等。

三是人員、資產屬地化管理。云南省編委核實的各州市縣行政事業編制2894名，大部分用于農場、分場兩級機關工作人員參公參事。省農墾總局管理的39個農場，42個縣處級單位264名處級干部移交屬地，由所在州市或縣（市、區）對農場干部和國有資產進行管理。目前，普洱市、文山州已完成參公參事人員上崗工作；西雙版納州、德宏州、臨滄市已完成參公參事招錄招聘考試工作；保山市對原農場領導班子成員進行了考察考核和任命工作；紅河州完成了農場機關管理人員的檔案和相關信息的核對工作。

（二）農墾集團大部分資產下劃到農場及企業

農墾集團公司原有全資及控股企業76家，擁有總資產94.6億元，總負債58.8億元，所有者權益35.7億元，資產負債率為62%。農墾集團根據《公司法》和其他有關法律法規，按照機制創新、市場運作、自主決策、自負盈虧的原則開展重組工作。建立健全產權明晰、責任明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。目前，保留在集團公司經營的企業有21家，資產總額為27.7億元，負債總額11.4億元（其中：銀行貸款3.4億元），所有者權益16.3億元。

按照“19號文件”要求，農墾系統各個單位根據相關政策規定對下劃單位的資產，負債及所有者權益情況進行了全面清查。目前，共完成下劃移交單位53家，下劃農場及企業資產總額55.6億元，負債43.6億元，所有者權益12億元。除臨滄市的孟定農場和紅河州的彌勒東風農場外，所有的農場和州市工商企業（含農墾分局）已完成資產下劃工作。

（三）推行家庭承包經營，收益大頭歸職工

改制之后，農場作為獨立的法人實體，履行以所轄國有土地為核心的國有資產和社區公共事務管理職能。農場80%以上基本農田承包給農工經營，承包經營權長期穩定不變，對于農工承包經營的基本農田，農場不再收取承包費。農場橡膠、茶葉、水果等長期作物和糧食等短期作物，本著收益大頭歸職工的原則，實行家庭承包。

一是推行普遍家庭承包。農墾堅持整體推進和分類指導相結合，從實際出發，因地制宜，堅持“一場一策”，“一隊一策”推進家庭承包。在云南部分地區，國有土地承包范圍不僅包括職工，還包括生產隊干部、農場下崗、失業人員，以及在農場工作達到一定年限的農工等。在云南省7個州（市）墾區中，西雙版納農墾實行全員承包，戶籍在農場、年滿18周歲的人員均可參加承包。德宏、紅河、普洱、文山、臨滄等墾區采取大穩定、小調整，統籌兼顧的辦法，在原有基礎上穩定、完善職工家庭承包制度。

二是收益大頭歸職工。農場根據相關政策要求大幅度降低職工上繳比例，家庭承包橡膠林銷售總收入上交比例由60%降低到35%～45%，其他經濟作物上繳比例降低到20%左右。

（四）徹底剝離社會職能

過去幾年，云南省農墾已經基本完成了中小學校、公安，后勤服務等機構的移交工作。在深化體制改革的過程中，農墾主要是剝離醫療機構，當前，農墾已經把124所農墾醫療機構、人員移交屬地到縣（市、區）管理。

農墾系統醫療機構以及2008年底前的在職人員都整體移交地方管理，取消農墾封閉運行的職工基本醫療保險，參加城鎮職工基本醫療保險。2011年1月起，農場企業8.5萬名在職職工和5.9萬名退休職工的養老保險賬戶系統由地方社保機構管理。農墾醫療機構移交地方前，負債由農墾集團解決；移交后，所需人員經費由各市縣財政承擔。屬地政府接收農墾醫療機構，所需經費按照政府辦鄉（鎮）非營利性醫療機構補助標準給予補助，前3年過渡期由省財政全額核撥，后3年扶持期采取70%、40%、10%逐年遞減的方式給予補助。

三、云南省農墾體制改革取得的初步成效

（一）職工、農工負擔減輕、收入提高

云南省農墾落實農場生產經營自主權、推進家庭承包經營機制改革，初步消除了制約墾區發展的體制機制障礙，減輕了職工、農工負擔，提高了收入，取得了較好效果。

一是職工、農工負擔減輕。地方政府出臺相關政策，嚴格控制家庭承包經營的繳費項目和收費標準，減輕了職工、農工負擔，提高了他們的生產積極性。改革之前，承包橡膠林的職工需上繳收入總額的70%左右給農場，改革之后，上繳比例大幅度下降到40%左右。西雙版納州委、州政府明確提出“橡膠農場及膠林承包經營的，農工家庭所得比例建議在51%～70%之間，盡最大努力提高農工家庭承包經營的所得比例。”承包茶葉、水稻、水果、甘蔗、咖啡的職工、農工家庭所得比例更高，大渡崗農場承包茶園的職工，不需上繳收入，農工則只需上繳20%給農場管委會。

二是職工、農工收入快速增長。根據云南省農墾總局提供的數據，2010年農墾職工人均收入增長較快，達到13201元，比上年增加2694元，增長25.6%，農工人均收入達到12989元，比上年增加2569元，增長24.7%。

（二）逐步化解深層次矛盾，邊疆社會進一步穩定

云南省農墾深化體制改革過程中，深層次矛盾和問題集中凸顯出來，農墾通過推進普遍家庭承包、解決歷史遺留問題、提高維穩能力等措施消除隱患、解決問題，邊疆社會進一步穩定。

一是妥善解決了農墾待業、下崗人員的勞動就業問題。改革之前，農墾待業、下崗人員較多，墾區就業壓力很大。據統計，云南省農墾系統有近2萬待業人員，黎明農場未就業青年就有2500多人，占農場總人口的15%；臨滄農墾管區內待業、失業人員5000多人，占墾區總人口的16%。這些人員缺乏職業技能，沒有勞動崗位，生活將越來越困難，勢必成為影響墾區穩定的重要因素。部分墾區通過推行普遍家庭承包，把農墾下崗、失業人員，以及在農場工作達到一定年限的農工、臨時工家庭納入到承包人范疇；西雙版納墾區把戶籍在農場、年滿18周歲的人員全部納入承包人范疇；有效解決了這部分人的就業與生活問題。

二是妥善解決農墾系統勞動關系、社會保障遺留問題。改革過程中，農墾對原有職工勞動關系進行清理，分類落實相關政策，依法辦理勞動合同的續簽、變更、終止等手續，完善了職工檔案管理。中央、地方財政、農墾三方分擔了農墾退休人員醫療保障補繳費用4.3億元，解決了部分社會保障遺留問題，消除了不穩定因素。

三是解決了農場發展時期帶地進場、征地等歷史遺留問題。各個墾區在制定家庭承包經營方案的過程中，廣泛征求各個群體的意見，兼顧各個利益群體的訴求，將歷史遺留問題分類劃分，逐一梳理，統一解決，推動改革順利進行。大渡崗農場的盤江橡膠作業區在組建時，舊衙門、順安兩個寨子9戶47人帶地進場，現在提出解決征地補償、安排就業崗位、給予困難補助等要求，當地農場在改革過程中予以統一解決。

四是通過建立屬地管理責任制、群防群治體系等，地方政府提高了群體性事件的預警能力和處置能力；通過完善突發性事件應急預案，地方政府增強了維護經濟社會穩定的能力；改革過程中，當地公安機關開展基層“大走訪”活動，進一步做好不穩定人員的情緒控制和疏導工作，使之成為農墾改革發展的動力和社會穩定的基礎。

（三）管理體制進一步理順

農墾通過屬地化管理，撤銷農墾分局，人員和資產整體劃歸所在州（市）；農墾集團公司成為法人實體和市場主體，落實農場生產經營自主權，實行家庭承包經營，放活了職工、農工家庭經營自主權，進一步理順了管理體制。

一是農墾集團公司成為法人實體和市場主體。農墾集團按照市場規律和國有企業改革的一般要求進行改組之后，進一步理順股權關系，完善法人治理結構，成為以加工、銷售和研發為重點的法人實體和市場主體。

二是優化產業結構。改制之后，國有資本從非主導產業和其他中小企業中退出，通過重組國有優質資產、優勢資源，積極培育優勢產業，集中力量建設天然橡膠等具有規模和產業優勢、富有市場競爭力的專業集團和農業產業化龍頭企業。

三是落實農場生產經營自主權。農場改革過程中，農墾集團將大部分產權下劃到農場，農場作為獨立的法人實體，切實履行國有工商企業出資人的職責，確保國有資產的保值增值，并履行社區公共事務管理職能，維護社會穩定。

四是完善家庭承包經營。農場實行家庭承包經營之后，充分體現統分結合的要求，發揮農場統一服務功能，放活職工、農工家庭經營自主權，提高了職工、農工收入。

（四）基礎設施建設加快，促進農墾融入地方經濟

云南省把墾區的道路、水利、飲水、棚戶、電網改造等民生工程和基礎設施建設項目納入全省統一規劃中。云南省要求有關部門把墾區道路建設納入全省暢通工程；把墾區納入全省中低產田改造以及“五小水利工程”實施范圍；把墾區職工飲水困難和不安全問題納入全省農村飲水安全計劃；把墾區棚戶區改造納入全省保障性住房建設計劃，把墾區電網改造與建設納入全省電網改造工程。

改革后，西雙版納州把農場建設納入全州“十二五”規劃，并提出力爭3年左右的時間，完成1200公里道路建設、4.5萬畝中低產田地改造，基本解決墾區9.58萬群眾的飲水安全問題，完成13192戶危房改造及廉租房建設、6個電源點改造、30個電網改造等工程任務；將墾區503個生產隊的社會公益性事業建設和隊容隊貌整治納入全州新農村建設統籌規劃。地方政府對墾區相關投資項目給予傾斜，實行單獨列報、切塊下達，力爭在短期內實現墾區基礎設施建設的明顯改善。

四、云南省農墾改革的成本分析

（一）地方財政承擔農墾人事制度改革成本

從2010年開始，云南省財政每年將支付1.8億元推進農墾人事制度改革。

云南省財政統一撥付農場、分場兩級機關2894名參公參事人員工資和辦公經費合計約8000萬元/年，包括工資7756萬元/年，辦公經費221萬元/年。其中，西雙版納農墾參公人員共510名，工資總額916.7萬元/年，參事人員共730名，工資總額1177.4萬元/年。

云南省財政撥付農墾近4000個生產隊干部（分屬1080個生產隊）的補助總額近3000萬元/年。云南省參照村干部補助方式對農墾生產隊干部給予補助，邊境縣每人補助600元/月，合計7200元/年；非邊境縣每人補助500元/月，合計6000元/年。其中，補助西雙版納州農墾生產隊干部約2219.2萬元/年。

云南省財政對各州縣參公參事人員以外的農墾管理人員撥付補貼。核實需補貼786人，每人補貼700元/月、8400元/年，總額為660萬元/年。其中，補貼西雙版納州參公參事人員以外的農墾管理人員共計359.9萬元/年。

另外，農墾醫療機構屬地化管理之后，由云南省財政對3500名醫療工作人員進行補助，人均補助2萬元/年，從移交開始，前3年由云南省財政全額承擔，總額為7000萬元/年，后3年分別按照70%、40%、10%給予補助。初步核算，加上其他配套經費，云南省財政為人事改革每年要支付1.8億元。

（二）中央、地方、農墾分別承擔解決社會保障問題的成本

按照農墾系統5.7萬退休人員，人均7484元計算，農墾退休人員醫療保障補繳費用共計4.3億元。按中央財政53.2%，云南省、市（州）財政各10%，農墾26.8%的比例分攤。除此之外，云南省地方財政還要承擔離休干部醫療經費減免的成本。

一是中央財政承擔解決農墾退休人員醫療保障問題的大部分成本。4.3億元補繳費用中，中央財政承擔53.2%，約2.3億元。

二是地方財政承擔解決農墾退休人員、離休干部醫療保障問題的部分成本。第一是解決農墾退休人員醫療保障問題，云南省、市（州）財政各承擔4.3億元總費用的10%，共計8500萬元。第二是地方政府把離休干部醫療保障納入屬地統籌管理，離休干部醫療經費減免共計1000萬元/年。

三是農墾承擔解決退休人員醫療保障問題的部分成本。在農墾退休人員醫療保障補繳費用4.3億元中，農墾集團公司分攤26.8%，承擔1.2億元，但目前農墾集團公司只支付了一半，仍欠費6000萬元。

（三）地方政府、農墾共同承擔改革過程中維護社會穩定的成本

云南省財政一次性補助7000萬元，用于支持農墾系統處理歷史遺留問題；地方政府在西雙版納州農墾“1·20”事件中分擔40%的費用，約4397萬元；并且，改革過程中，地方政府出臺相關政策，采取各種措施，維護墾區社會穩定。比如，西雙版納州要求各縣、市，州公安局機關開展基層“大走訪”活動，進隊入戶，與墾區群眾一起吃、一起勞動。了解和傾聽群眾的愿望呼聲，做好群眾特別是不穩定人員的情緒控制和疏導工作，引導群眾走正常的上訪渠道。

農墾系統主要是承擔了改革過程中解決突發事件的部分費用。西雙版納州農墾在“1·20”事件分擔60%的費用，約6596萬元。

五、深化農墾體制改革亟待解決的問題及建議

云南省農墾體制改革在一定程度上消除了產生矛盾和問題的根源，取得了初步成效，但仍然面臨養老保險歷史欠賬多，基礎設施建設負債較高，一線職工社會保障欠費、退保問題突出，臨時工社保覆蓋面很低，農墾長期形成的特色產業優勢保持難等一系列問題，需要中央、地方和農墾合力加以解決。

（一）養老保險歷史欠賬多，需要財政支持解決

一線職工養老保險欠費3.7億難解決。2004年以來，云南省允許農墾系統從特殊情況出發，根據不同產業確定不同的養老保險繳費比例，對從事第一產業的職工，統一按照云南省城鎮個體勞動者繳納基本養老保險費18%的比例執行，導致農墾企業2004～2008年連續5年差欠養老保險費10%，共計3.7億元。其中，西雙版納州農墾系統養老保險欠費達到2.1億元，在西雙版納12個農場中，欠費最高的東風農場差欠4405.5萬元。

養老保險欠費導致一線職工應退休但未能退休（所謂“應退未退”）問題，亟待解決。近年來，云南省社保部門要求農墾按“補一退一”的原則進行處理，即：農墾系統當年達到退休年齡的人員必須先把歷年養老保險欠費補齊方可辦理退休手續。農墾企業困難，負擔較重，致使一部分農墾職工不能正常辦理退休手續，導致了“應退未退”問題。部分職工到70歲仍不能正常辦理退休手續，有些職工直到去世也未能正常退休并領取養老金，“應退未退”問題已經成為當地社會穩定的重大隱患。目前，農墾每年有2800名職工達到退休年齡，按要求需要補繳2000多萬元，相關部門才能給予辦理退休手續。

農墾積弱已久，民生欠賬很多，解決農墾一線職工社會保障歷史遺留問題，事關農墾系統改革、發展和穩定全局。中央、云南省財政要加大支持力度，協助云南農墾集團公司妥善解決由于體制和歷史原因而產生的社會保障歷史欠賬問題，協助解決農墾職工家庭撫恤金、喪葬費、養老補助等問題，盡快將農墾一線職工全部納入當地社會保障體系，化解民生欠賬，促進墾區社會事業的發展。

（二）基礎設施建設負債較高，應分類予以化解

長期以來，農墾由于體制上的特殊性享受不到中央許多惠農政策，農墾農場在水、電、路等基礎設施建設方面進行了大量投入，但也有較高的負債。截至2011年6月，西雙版納州12個農場通過向國家申請補助和農場自籌資金，在基礎設施建設上累計投入16.6億元，目前仍負債4985.8萬元。其中投入與欠付較多的為：景洪農場累計投入4.9億元，欠付1471萬元，東風農場累計投入3.6億元，欠付1436萬元。推行普遍家庭承包經營之后，各個農場將這些負債列入家庭承包費收取項目，最終還是要依靠職工、農工承包家庭來償付。

區別對待基礎設施建設負債，分類進行處理，是切實減輕農場和一線職工家庭負擔、提高職工收入的關鍵環節。對于農場形成的公益性、政策性基礎設施建設歷史負債，財政、金融部門要認真研究，妥善處理，減輕改革后農場的歷史負擔。對于生產經營性歷史負債，農場要本著切實減輕承包戶負擔的原則，清楚界定負債，認真進行協商，劃定承包戶的債務承擔期限、數量，明確收取標準、形式，徹底加以解決。

（三）一線職工社會保障欠費、退保問題突出，臨時工社保覆蓋面很低，需全面納入屬地化管理

一線職工今后的社會保障是難題。按照相關政策規定，家庭承包經營之后，農墾職工身份不變。職工個人養老、醫療保險等繳費比例合計為30%左右，按2010年云南平均工資2515元/月的60%的基數計算，人均繳納養老、醫療等保險費用超過5000元/年。今后一是部分職工、農工將不會繳費，自動退保。近年來，因繳費基數過高，停保、退保的職工達15819人；二是部分職工、農工將繳不起。承包茶葉、水稻、水果、甘蔗、咖啡的一線職工收入不高，大渡崗農場承包茶園的職工年收入不到5000元，無法繳納社會保險。這部分人員達到退休年齡而沒有養老保障，必將成為社會隱患。

并且，農墾職工失業、工傷、生育保險參保率較低。截至2010年底，墾區職工參加當地失業保險的只有4.1萬人，參保率只有57%；參加當地工傷保險的4萬人，參保率只有56.9%；參加當地生育保險的4萬人，參保率只有56.3%。長期以來，農墾企業經濟困難，職工負擔很重，欠費、退保問題突出。臨時工社會保障問題難以解決。據統計，云南省農墾尚有31229名臨時工，農墾沒有與這3萬多名臨時工簽訂勞動合同，更沒有為其建立起社會保障。西雙版納大渡崗農場總人口10286人，農工6901人，其中長期在農場工作，但是未簽訂勞動合同的臨時工就有3620人。推行家庭承包后，這部分臨時工自主經營、自負盈虧、收入很低，醫療、養老等社會保障問題難以解決。并且，年老臨時工的社會保障也是個難題，目前，墾區31229名臨時工中，需發放年老生活補助的超過2000人，每年需要資金540萬元以上。

妥善解決養老、醫療等保障問題，必須將職工、農工（包括部分臨時工）、退休職工、年老農工等群體的社會保險納入屬地管理，總體費用由中央及地方財政、農墾集團利潤、農墾系統資產租賃出讓收入、以及承包家庭上繳收入共同承擔。一是將農墾職工基本養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險全面納入屬地管理；二是將農工以及未簽訂勞動合同的臨時工等全部納入當地新型農村合作醫療和農村社會養老保險范疇；三是將具有農墾職工身份的待業、下崗、失業人員等全部納入當地城鎮低保范疇；四是將年老農工，包括年老臨時工等人員納入農村社會養老保險范疇；妥善解決他們的醫療、養老等社會保障問題。

（四）農墾長期形成的特色產業優勢保持難，亟待加強行業服務、指導和管理

一是行業管理有待規范。云南省農墾橡膠加工存在工廠多、設備工藝落后、管理粗放、加工能力不高等問題。比如，西雙版納州是云南省的橡膠主產區，年生產加工干膠23.9萬噸，其中農墾超過10萬噸，然而，整個西雙版納州有加工企業57家，年均企業加工能力只有4200噸。二是農墾改制之后組建的新公司與種植基地農戶（職工）之間的利益聯結機制尚未建立起來。農墾系統的生產、加工、經銷企業尚未充分發揮龍頭企業的加工、品牌和營銷方面的優勢，還存在與種植農戶爭利的狀況。三是農墾長期形成的農業裝備優勢、規模化、標準化生產優勢，以及隊伍素質優勢、先進農業技術優勢和現代農業組織管理等優勢難以發揮出來。改革之后，國有土地承包到戶、經營核算到戶、經營盈虧到戶，承包家庭很難做到技術措施、質量標準、病蟲害防治、林木更新“四統一”，產前、產中、產后的社會化服務體系也尚未建立起來。四是農墾特色產業優勢難以保持。改革之后，農墾橡膠、茶葉、熱帶水果、咖啡等特色優勢產業，采取租賃、承包等方式分包給了職工、農工家庭。如何保持這些優勢產業的良好發展勢頭，如何加強科技推廣、良種繁育、品種優化、產業布局等，是下一步農墾發展需要解決的問題。

改革完成之后，云南省農墾總局成建制轉為經濟實體，組建為云南省農墾集團，各州市農墾分局改制為州市政府直屬的農墾局。隨著農墾體制改革的深入，地方農墾應如何與農業部農墾局對接，也是地方頗為關注的問題。

解決上述問題，迫切需要加強行業技術指導和社會化服務工作，推進橡膠、茶葉、熱帶水果等特色優勢產業發展，提升產業競爭力。在種植環節，要大力發展農民合作經濟組織，完善農業社會化服務體系。探索建立龍頭企業與農戶之間的利益聯結機制，保護農戶合理利益。在加工環節，要促進農產品精深加工產業發展，向市場提供科技含量、附加值較高的中、高端產品。依托特色農產品基地，建立一批市場型、科技型和效益型的農副產品加工企業。在社會化服務環節，要逐步建立起一支相對穩定、素質較高的科技推廣隊伍，提高產前、產中、產后社會化服務水平。

國務院發展研究中心“云南省‘三農’發展政策”調研組

調研組成員：張玉臺

韓俊

何宇鵬

來有為 秦中春 張云華

樊雪志 伍振軍

執筆：韓俊 伍振軍

第二篇：巴彥淖爾市農墾國有農場管理體制改革情況調研報告

巴彥淖爾市農墾國有農場管理體制改革情況調研報告

按照農業部農墾局和自治區農牧業廳農牧場管理局的要求，現就我局國有農場管理體制改革專題調研的情況報告如下：

一、基本情況

巴彥淖爾農墾的前身是解放初期的勞改農場，1969年組建兵團，1975年在原北京軍區內蒙古生產建設兵團一、二、三師的基礎上成立巴盟農牧場管理局，行政隸屬于內蒙古自治區農牧場管理局。1983年移交巴盟行署實行屬地管理，成為原巴盟行署的職能局。從1995年起，原巴盟盟委、行署對農管局按旗縣區實行目標考核。2002年建立農墾局財稅體制，成立農墾財政分局、地稅分局，將農墾經濟和社會發展納入全市統一規劃。

農墾是在特殊的體制和環境中創建和發展起來的，經過50多年的發展，已成為綜合性的經濟社會系統，是全市經濟社會的重要組成部分。全局下轄16個農牧漁場，155個分場，3個事業單位。轄地面積2080平方公里，其中，耕地45萬畝，水面53萬畝，林地39萬畝，草牧場112萬畝。墾區總人口5.6萬人，其中國營職工2.6萬人。

二、2002年以來體制改革情況

2002年初，自治區以內黨辦[2002]2號文件下發了《關于加快推進全區國有農牧場改革的通知》，要求在年底前完成全區農墾體制改革任務。按照改革精神，在原行署分管副盟長的領導下，組織農墾、財政、地稅、國稅、計委、體改等部門深入墾區進行了一年多的調查研究，反復論證，結合外地墾區的經驗，廣泛征求有關方面意見，擬定了三套改革方案。一是農墾解體，農牧場轉為鄉鎮體制運行；二是成立農墾管理區，行使旗縣政府職權；三是理順農墾財稅體制，通過政策扶持，解決農墾自身存在的問題。在此過程中，自治區國有農牧場改革領導小組三次來我局調研，并對改革作出了指導性意見，要求農墾改革必須結合實際，采取“一盟一策、一場一策”的辦法，既要有利于解決農墾存在的問題，又要有利于農墾的穩定和發展。權衡三套方案的利弊，第一套方案雖然改革比較徹底，但要維持穩定，必須增加地方財政3億多元的社會保險支出和當年3500多萬元的行政經費支出，改革的成本高，代價大。第二套方案最有利于農墾的發展，但增加機構設置和人員編制，操作難度大；第三套方案符合巴彥淖爾實際，改革成本低，震動小，易操作，也符合自治區“自費改革，適當補助”的精神。2002年12月18日，原盟委召開第18次盟委會議，對農墾體制改革的三套方案進行了認真的研究，并形成了[2002]5號盟委會議紀要。一是理順農墾管理體制，將“巴盟農牧場管理局”更名為“巴盟農墾管理局”；二是理順農墾財稅體制，成立農墾財政分局、稅務分局；三是將農墾經濟和社會發展納入全盟統一規劃。自治區農業廳、農管局領導對巴彥淖爾農墾的改革給予了充分肯定，認為巴彥淖爾農墾是全區農墾改革最成功的一家。2003年5月5日，自治區黨委副書記楊利民同志視察巴彥淖爾農墾，高度評價了巴彥淖爾農墾體制改革的成功經驗，他強調指出：“農墾進行了體制改革，是很重要的事情，農墾不改就沒有出路。但農墾這面旗幟不能倒，這個機構不能撤，這支隊伍不能散”。

2005年，經過大量的調查研究，借鑒安徽農墾等地的先進經驗，市委、政府決定在保持土地、水面等自然資源國有性質不變、農墾職工身份不變、現行財稅體制不變“三不變”原則的基礎上，推進土地經營方式改革、費用承擔辦法改革、農牧場機構人事改革和剝離農墾教育。

土地經營方式和社保費用承擔辦法改革。土地經營方式實行社保田和租賃田“兩田制”改革，對已加入社保的農牧場在冊在職職工(含管理人員、教師)，每人配置10畝左右的社保田，作為其統籌單位和個人每年所應繳納養老保險金的補償，除社保田以外的其它耕地為租賃田，公開發包。全系統共為6542名參保職工配置社保田，占應配置人數的99%。社保田配

置面積4.9萬畝，占總耕面積的12%。租賃田配置38萬畝，占總耕地面積的88%。通過清丈土地，全系統新增計費面積4.2萬畝。

機構人事改革。農牧場機關由過去7個以上科室統一合并為4個職能科室，管理人員由原來的919人減少為501人，分流418人，并實行嚴格的編制管理。干部管理由委任制改為聘任制，由黨政雙軌制改為單軌制，正職職數由原來的32人減少為16人，對場長進行了重新聘任。農牧場領導統一設置為5人，書記兼場長1名，專職副書記1名同時兼任紀檢書記、工會主席，副場長設置為3名。在農牧場機構人事改革之后，局機關相應進行了改革，23個職能科室合并為9個部門，人員由171人減為118人，分流53人。

剝離農墾教育。農墾所屬18所學校的學生、校產全部移交屬地旗縣區，共移交小學11所，九年制學校7所，移交教學班174個，在校生5072人，學校資產3475.5萬元；在職教師共移交352人，每人每年帶資1萬元，未能移交的363名教職人員由農牧場分流安置。目前，職工中專和退休教師的移交工作正在有序進行。

“三改一剝離”工作歷時一年多，圓滿完成了改革任務，取得了明顯成效。一是從根本上化解了制約農墾經濟發展的社保機制不穩、土地占有不公、機關人浮于事、社會負擔沉重等矛盾。二是干部由委任變為聘任，薪隨崗變，建立起了干部能上能下的管理機制，調動了干部的積極性，為農場建立現代企業制度奠定了基礎。三是解決了教育投入無法爭取國家投資的問題，將農墾學校納入了農村牧區教育資源整合中，在剝離企業辦社會方面向前邁進了一大步。四是縮減管理人員、實行“先交費、后種地”，降低了農牧場管理成本。五是農工社保費用單位統籌部分用土地置換，變為由農工直接承擔，使社保工作不再受農牧場的經營風險影響，初步建立起了農工參保的長效機制。2006年6月，自治區人民政府副主席雷·額爾德尼在聽取了匯報后對農墾改革及剝離教育工作給予了充分肯定，他指出，“巴彥淖爾農墾內部改革成效顯著，而且改革波動小，非常平穩。”

三、今后農墾改革的總體思路

今后農墾改革的總體思路是：過渡期實行“兩套馬車”運行，即保持局場兩級體系，同時啟動總公司和子公司，通過加快自身發展解決歷史遺留問題。終極目標是實現產業化、集團化、股份化。從現在開始重點減輕農墾及職工、農民負擔，分步推進政企、政資“兩分開”，農墾局職能及職工身份“兩轉變”，平穩推行產業化、集團化、股份化。

首先，減輕職工、農民負擔，解決醫保、低保等問題，免除職工、農民承擔的類似農村“鄉鎮五項統籌”收費，比照周邊鄉鎮農民人均土地面積分給4畝左右零負擔耕地。其次，以產業化發展為主線，組建一批專業產業公司，選取條件成熟的農場如烏梁素海進行公司化改革試點，積累經驗。

再次，利用國有資源的核心優勢及組織化等優勢，謀求與全國知名大企業合作，形成農墾核心企業。然后以核心企業為主體，以資本為紐帶，采取資產重組、并購、聯合等多種方式，培育跨地區、跨行業、跨所有制的集團公司。農牧場全部變成集團公司的基地和成員，并進行公司化改制，轉為集團子公司，土地全部進入市場折資入股集團公司，形成集團公司內部與其全資、控股、參股企業之間以資本為紐帶的母子公司關系。鼓勵國有資本、集體資本、中外私有資本特別是職工個人資本參股，盡快改造成規范的股份制企業，提高非國有股權比重，使農墾企業轉換經營機制，成為獨立的法人實體和真正的市場主體。

第四，在集團企業穩定運行的同時，分步推進政企、政資“兩分開”，農墾局職能及國營職工身份“兩轉變”。剝離農場社會職能，事權由農墾局統一收回管理，轉變經營機制，實行公司化經營，仍掛農場牌子，保留爭取投資的渠道，待運行情況好轉之后徹底脫離。農墾局過渡時期的行政職能逐步退出，實現向現代企業制度轉變。在職國營職工19324人，其身份轉換實行“老人老辦法，新人新辦法”。“四老人員”1859人在5年內可全部達到退休年齡，按政策自然退休，不再進行身份置換；其余年輕職工全部進行身份置換，脫離國營職工

身份，整體上轉為集團公司員工；3萬多農民與年輕職工并軌，全部轉為集團公司員工。第五，強化農墾生態建設，烏蘭布和沙區六個農場增掛國有林場牌子，使其更好地發揮巴彥淖爾生態屏障作用。

保持以上運行體制，逐步向“三化一減輕”過渡，主要基于以下理由：

（一)有利于農墾的發展。

巴彥淖爾農墾自兵團體改以來，前后經歷了大大小小十幾次改革。通過2002年的體制改革及2005年的“三改一剝離”，對資源配置進行了合理優化，提高了農場效益，有效的解放了生產力，激活了農墾經濟，為農墾今后的發展找到了出路，也為農墾今后推行“產業化、集團化、股份化”，減輕農墾及職工負擔，創造了條件。2002年的體制改革市里僅給了一條“財稅獨立、計劃單列”的政策，沒有增加市政府的財政負擔，改革成本代價最小，改革后的巴彥淖爾農墾呈現出強勁的發展態勢。

一是國民經濟持續快速增長。2005年，全系統國內生產總值完成7.2億元，較改革前的2002年增長4.87億元，3年間平均增速45.6%。二是產業結構發生了深刻變化。工業從無到有，全面復蘇振興，三次產業比例由2002年的69∶12∶9演進為2005年40∶40∶20。三是投資渠道逐步理順。農、牧、林、水、農業綜合開發、計劃生育等領域已按旗縣對待實行計劃單列，每年爭取項目投資約2000萬元，農牧場油路建設、電力建設納入了全市統一規劃之中，稅費改革、糧食直補等財政轉移支付資金全部落實到位。四是解決了職工全員參保問題。2004年，自籌資金4910萬元完成了社保繳費任務，職工全員加入社保，干部職工企盼多年的老有所養的問題得以解決。五是農墾財稅體制運行良好。三年來共完成稅收4545萬元，完成財政收入6574萬元，爭取上級各類資金1.03億元。

實踐證明，財稅體制的建立，為農墾經濟發展注入了新的生機和活力，解決了農墾的政策斷層問題，保持了農墾事業發展的整體性和連續性，為保留上級農墾部門的投資渠道，爭取各方面的項目和資金創造了良好的條件。農墾靠發展二、三產業，增加自我積累解決了部分歷史遺留問題，為維護墾區長期社會穩定奠定了基礎。

（二)有利于農墾的穩定。

農墾經過半個多世紀的發展，幾經變革。在運行機制方面曾多次進行過調研，但終因農墾的情況特殊，其固有矛盾和問題無法從根本上解決，未能徹底解決，而每一次調研論證，都在農墾干部職工中引起強烈的震動和反響，引發一系列不穩定因素。巴彥淖爾農墾本身又具有其特殊性，人口構成復雜。在兵團體改后，大批農民進入農墾，經過30多年的發展，形成了職工與農民雜居、土地互相交織的特殊現狀。而且在一個家庭中，父輩是職工、子女是農民；父輩是農民，子女是職工；夫妻之間，一為職工、一為農民的現象比較普遍，無法進行簡單的分離。2005年進行土地經營方式和社保費用承擔辦法改革，調整和穩定了土地，如果重新劃分農民和職工的土地，難度很大，容易造成波動。2002年體制改革以來，特別是2005年推行“三改一剝離”后，墾區呈現社會穩定、人心思進的良好局面。按現行機制運行，對解決農墾實際問題，減少社會矛盾，保持農墾的長期穩定非常有利。

(三)推行“三化”農墾具備的優勢及條件。

“三化”是較大墾區改革的主要模式，《國務院關于2005年深化農村稅費改革試點工作的通知》(國發[2005]24號)中明確指出，“國有農場的改革方向是，實行政企分開，按市場規則組建產業化、集團化、股份化經營管理企業。”推行“三化”，有利于整合墾區資源，保護和發展農墾先進生產力，提高農墾的市場競爭力，使農墾的優勢和示范作用得到充分發揮。巴彥淖爾農墾本身具備發展產業化、集團化、股份化的優勢和條件。

一是土地資源豐富且屬國有性質。農場豐富的國有土地便于規模化生產，有利于運用現代農業技術集約化經營，降低生產成本。特別是國家近年來實行嚴格的耕地保護政策，農墾土地的國有性質在發展工業征地方面的優勢更加凸顯。2005年，巴彥淖爾市委、政府批準

成立了農墾國土資源分局，為農墾進一步招商引資發展二、三產業，加大巴彥淖爾市最大的一塊國有資源的開發，奠定了堅實的基礎。二是形成了優勢產業。經過50多年的實踐，農墾產業化經營取得明顯成效，積累了豐富的經驗，形成了一批具有農墾特色的優勢產業。玉米制種、無公害農產品種植等傳統優勢產業進一步發展壯大，已經初步形成了規模化、集約化的產業體系，加以整合即可作為產業做大做強；農場共建設了12個高標準奶牛養殖小區及配套奶站，先后2次從澳大利亞進口高產荷斯坦奶牛2800頭，現已發展到6000多頭，有集約化發展奶產業的優勢；農墾水域面積近55萬畝，占全市水面的70%以上，組建專業公司發展水產養殖潛力巨大；旅游資源得天獨厚，東有烏梁素海、中有鏡湖、西有納林湖及烏蘭布和各海子，發展旅游產業前景廣闊。特別是今年引進內蒙古金泰煤業公司投資3.2億元開發烏梁素海生態旅游，將建設年收入近億元的4A級旅游景區。納林湖的旅游開發也即將全面啟動。三是具有組織優勢。農墾“統”的功能強，農工的組織化程度較高，特別是資源的國有性質，有利于它的合理配置，在推進產業化、集團化等方面具有較強的優勢和較大的潛力。

總之，巴彥淖爾農墾通過2002年及2005年的改革，現在全系統社會穩定、經濟發展，當前正處于發展的黃金時期。還是應該因地制宜，根據實際情況選擇最適合農墾發展的路子。

第三篇：深化鎮管理體制改革專題調研報告

深化鎮管理體制改革專題調研報告

提綱

一、工作開展情況

（一）管理體制運行情況

（二）職能轉變情況

（三）機構編制情況

（四）體制機制建立落實情況

（五）干部管理使用情況

（六）對管理體制優化創新情況

二、存在問題

三、意見或建議

正文：

按照縣委編辦《關于開展化鎮管理體制改革專題調研的通知》（...編辦發〔2022〕…號）文件要求，結合我鎮機關在當前新時代背景下管理運行實際情況，圍繞“管理體制運行、職能轉變、機構編制、體制機制建立落實、干部管理使用、管理體制優化創新”等6個方面報告如下。

一、工作開展情況

（一）管理體制運行情況

按照縣委辦、政府辦《關于印發〈...縣鎮辦主要職責內設機構和人員編制規定〉的通知》（丹辦發〔2015〕4號）文件要求，我鎮機構設置為“六辦三站一中心”（其中：“六辦”為黨政辦公室、人大政協工作辦公室、經濟發展和鎮村建設管理辦公室、維護穩定辦公室、宣傳科教文衛辦公室、市場監督管理辦公室；“三站”為農業綜合服務站、社會保障服務站、公用事業服務站；“一中心”為便民服務中心，其中市場監督管理辦公室于2020年8月機構改革為...縣市

場監督管理局派駐...鎮市場監督管理所不再占用鎮辦編制），應有行政編制干部34名（其中領導職數9名，副鎮長級職務武裝部長1名，“六辦”主任6名，一般干部18名），事業編制干部21名（其中“三站一中心”站長或主任4名，一般干部17名），應有在編干部56名，圍繞“三農”服務、經濟發展、公共民生、社會管理、基層建設、市場監督、宣傳貫徹等職能開展工作。我鎮實際運行情況為，經濟發展和鎮村建設管理辦公室、便民服務中心2個機構未掛牌但有專職干部負責日常工作，在編干部46名（其中黨政班子領導10名，黨政辦8人，人大政協辦1人、維穩辦3人、經發辦4人、宣教辦3人、農綜站6人、社保站5人、公事站3人、便民中心3人，其中市監所干部1名，財政所干部2名非占鎮辦編制），“三支一扶”干部3名（均為支農干部），其中在職干部33名（含“三支一扶”干部3名，在職干部實際在編30名），長期抽借調14名，長期病假2人。目前全鎮日常工作運行順暢，其中黨的建設、脫貧成果鞏固、產業發展、疫情防控、秦嶺生態、人大、統戰等工作處于全縣中上游水平。

（二）職能轉變情況

當前全鎮工作在縣委、縣政府堅強領導下，各項工作按照“三定”規定依法依規履職，權利與責任一致對等，日常運行認真履行“一崗雙責”、黨政同責要求，各項工作開展高效、廉潔、有序。財權與事權相互匹配，“三重一大”制度落實到位，凡是牽扯到大宗財政開支工作，必須經過財經及“三重一大”領導小組雙重審核把關，經過鎮黨政班子表決通過后方可開展。縣級部門授權或依法委托行政事項和有關公共服務事項全部承接到位，對于重大信訪案件、刑事案件、國土規劃等重要工作落實“一對一”承接責任制，保證上級交辦任務落

實落地并見實效。

（三）機構編制情況

當前全鎮機構設置、編制調整、設崗定制、領導職數配置均能保障履職所需，黨委與縣級相關部門的體制機制運行順暢。但存在一是上級單位抽借調人數過多，且抽調人數大多為中青年業務骨干干部，致使在職干部承擔職責多，存在身兼數職、一崗多責等情況；二是部分派駐機構工作配合不力，縣國土局派駐...鎮國土所原所長于2021年12月年滿退休，2021新招錄國土所干部被縣國土所抽調至包抓村任駐村工作隊員，致使2022國土所工作由鎮辦其他干部承擔；縣財政局派駐...鎮財政所配備的2名干部以“年級大不會電腦，業務不熟”等原因不承擔日常出納、會計等工作，致使全鎮財政工作由鎮政府指派2名有資質的一般干部承擔等問題

（四）體制機制建立落實情況

...鎮高度重視體制機制建立落實工作，自2017年至今每年均在年初修訂并完善《...鎮管理制度匯編》，對于日常管理、行政執法、便民服務事項辦理、民生保障、精文減會、“三項機制”等工作結合實際運行情況進行修訂完善，目前全鎮體制機制建立完善，運行規范有序。

（五）干部管理使用情況

目前，我鎮不存在干部混崗、不滿最低服務期限人員逆向流動、超編或超結構進人、人崗不相配、人才招錄引進難等問題。建議縣級單位一要注重鄉鎮干部業務培養，定期組織相關業務干部開展崗位相

關技能集中培訓，并且注重與鄉鎮干部溝通，對于工作指導盡量避免發文了之的現象；二要加大鄉鎮干部的關心關愛力度，對于抽借調人員到期后要及時返還鄉鎮，杜絕出現“借而不調”、長期無理由占用等現象，適時建立“鄉鎮干部家屬茶話會”、鄉鎮干部重大疾病救助制度、鄉鎮干部人才匯編等工作制度，著重培養提拔一批有能力的鄉鎮干部；三要注重人員交流，建議適時推行縣直機關與鄉鎮干部之間“掛職”交流工作，以增進兩級干部、部門的業務與感情交流，進而達到提升工作開展的互幫互助、相互理解的效果

（六）對管理體制優化創新情況

目前的“六辦三站一中心”機構設置是以鎮黨委、政府統籌領導下的“扁平化”管理模式，突出“面對面”的管理，在日常運行下在單獨的工作領域內可以起到提升工作效率、提高決策執行力的效果，但是在面對問題整改、多項聯合工作（如脫貧成果鞏固工作涉及“三農”、低保、民政、教育、醫療等）、多站辦承擔同一工作目標等情況下容易出現站辦所之間推諉扯皮、領導層決策紊亂、效率不高等問題。...鎮目前針對此項問題，成立...鎮重點工作督查領導小組，參照企業經典管理“PDCA”循環管理辦法，提出并推行工作“計劃-執行-檢驗-提升”閉環銜接式管理辦法，目前，閉環銜接式管理辦法運行順暢，每月縣委督查“七項重點”工作開展有序。

二、存在問題

一是抽借調工作不規范，部分干部借調期限過長，存在連續借調三年以上的情況；二是鄉鎮編制機構因年久未進行核定，存在崗位編制不科學，比如由于原財政所、市場辦因機構上掛但鄉鎮編制未核減的問題、工勤崗位占行政編的問題等；三是鄉鎮干部工作負荷高、業務雜，一些基本保障得不到供應，比如下鄉到邊緣地區的吃飯、安全問題等。

三、意見或建議

一是規范抽借調工作，由編辦聯系縣委組織部加大對抽借調干部管理力度，對于違規借調、超期借調的要及時清理回原單位。

二是重新核定鄉鎮編制，對于現有機構承擔的職能進行科學研判、精準核定。三是制定派駐機構管理辦法，為鎮辦賦予更多的管理權限，以達到配合中心工作的目的。四是從思想上和物質上加大對鄉鎮干部的關心關愛力度。五是優化當前“扁平化”組織機構，擴大黨政辦工作職能為協調鎮各項中心工作，并改名為“黨政中心辦公室”（或成立類似于企業總經辦機構的辦公室），黨政辦主任進入鎮級黨委班子，改進“六辦三站一中心”機構設置為“一中心四辦三站一大廳”，建立以黨委、政府領導下的黨政辦統籌協調其他各站辦配合的管理體制。同時，為進一步厘清政務職能部門作用，簡化審批流程，提升工作流程，達到“一站式”辦結效果，建議擴大便民中心職能，增加便民大廳編制人數，并將派駐機構（國土所、財政所、市監所）辦公地點納入到鎮便民服務大廳，派駐機構的考勤由鎮辦負責。

第四篇：關于深化醫藥衛生體制改革的調研報告

關于深化醫藥衛生體制改革的調研報告

一、基本情況

近年來，全市衛生系統不斷深化醫藥衛生體制改革，公共衛生服務體系得到完善，城鄉醫療服務體系進一步健全，農牧民醫療保障水平顯著提高。近年來，全市衛生系統不斷深化醫藥衛生體制改革，公共衛生服務體系得到完善，城鄉醫療服務體系進一步健全，農牧民醫療保障水平顯著提高。截止XX年12月31日，全市共有醫療機構1657家，其中有醫院57家、社區衛生服務中心186個、鄉鎮衛生院68個、門診部38個、婦幼保健所10家、衛生所42家、個體診所815家。全市共有鄉鎮衛生院68個，一體化村衛生室441家。全市有社區衛生服務機構186個，其中：中心47個、站139個。全市衛生機構有工作人員24401人，其中衛生技術人員19450人，占總人數的79.7％。全市實有床位共13590張，全市平均每千人口醫療衛生機構擁有病床4.8張。全市有大型醫用設備CT24臺，核磁10臺，數字減影血管造影機14臺，電子直線加速器7臺。

二、調研中發現的亮點工作

加強公共衛生服務體系建設，構筑健康屏障，保障群眾能夠“防得了病”。

全面貫徹“預防為主”方針，著力改變“重醫輕防”的 局面，突出加強公共衛生建設，努力使群眾“少得病、不得病”。積極促進公共衛生服務均等化，全市城鄉居民規范化電子健康檔案建檔人數199萬人，建檔率73％。實施了農村牧區孕產婦住院分娩、“兩癌”檢查、免費服用葉酸項目和貧困白內障患者免費復明手術，改造農村牧區戶廁5.6萬座。加大傳染病防控力度，完善全市三級傳染病直報網絡，強化傳染病預警預測，切實抓好傳染病防控工作。強化衛生監督，切實履行食品安全綜合協調職能。市財政投入800萬元購置水質全分析儀器，使我市水質檢測項目達到國家標準。強化婦幼機構和產科管理，全市孕產婦住院分娩率達到99.98％，嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率和孕產婦死亡率明顯下降。完善自愿無償獻血網絡，實現臨床用血100％來自自愿無償獻血。加強衛生應急管理體系、預案體系、應急隊伍、應急演練等基礎性工作，應對突發公共衛生事件的能力顯著提升。落實創衛長效機制，順利通過國家衛生城市復審。今年6月1日自治區人大批準《xx市愛國衛生工作條例》正式頒布實施，愛國衛生工作邁上法制化軌道。

構建和完善城鄉醫療服務網絡，提高群眾就醫的可及性，確保群眾“看得上病”。

醫療資源配置不均衡，是我市醫療衛生的客觀現狀。據統計，我市醫療資源83％集中在城市，城市中又有80％集中在大醫院，造成農村牧區和城市社區醫療資源缺乏，成為 “看病難”的原因之一。為此，著力發展農村牧區衛生和城市社區衛生服務。

1.在農村牧區衛生方面。抓住國家以項目資金的形式對農村牧區衛生基礎設施和設備配置給予支持的有利時機，近年來，實施了15所縣級醫療衛生機構、53所蘇木鄉鎮衛生院、138所嘎查村衛生室新建改擴建項目。XX年，積極推進十個全覆蓋工程標準化嘎查村衛生室建設項目，目前104個嘎查村衛生室建設項目中，完工并投入使用13個，主體完工正在裝修中22個，正在進行主體建設40個，未開工29個。三年投入252萬元專項經費，用于城市醫院對口支援蘇木鄉鎮衛生院。農村牧區三級衛生服務體系不斷完善，農牧民群眾在鄉村的就診率明顯提高，逐步引導形成“小病不出村、一般病不出鄉、大病不出縣”的就醫觀念。

2.在城市社區衛生方面。社區醫療服務具有方便、價廉等優勢，既有利于分流病人、緩解大醫院的就診壓力，又有利于降低衛生服務成本、減輕城市居民的醫療費用負擔，是緩解城鎮居民“看病難、看病貴”的根本出路。我市合理調整衛生資源，鼓勵和引導醫院延伸服務開展社區衛生工作，將一級醫院、部分二級企業醫院、區屬醫院、門診部、分院、街道衛生院轉型或改造為社區衛生服務機構，形成政府主導、行業推動、醫院舉辦的發展模式。實現社區衛生服務基本覆蓋全體居民，并形成“十五分鐘服務圈”，極大地 方便了居民群眾就醫，逐步形成“小病進社區、大病到醫院、康復回社區”的就醫格局。

與此同時，不斷加快大型醫院建設，先后建成市中心醫院、包醫一附院、包醫二附院、包鋼醫院、北重醫院、市腫瘤醫院、包鋼三醫院、市傳染病醫院等醫院新大樓。XX年啟動新都市區醫院籌建工作，開工建設了精神衛生中心病房大樓。

完善機制，健全醫療保障體系，確保人民群眾“看得起病”。

立足衛生行業實際，多途徑構建醫療保障體系，著力推進新型農村牧區合作醫療和基本藥物制度，強化醫療機構內部運行管理機制，改進醫療服務，努力緩解群眾就醫負擔。

1.不斷完善新農合工作機制。XX年全市參合農牧民69.63萬人，參合率99.07％，人均籌資標準提高到425元，基金達到2.96億元。實行重大疾病醫療保險，病種擴大到29種，其中將14種大病以及無責任意外傷害納入大病商業保險范圍。今年住院報銷最高封頂線提高到13萬元。

2.積極推進實施國家基本藥物制度。全市693個基層醫療衛生機構全部配備和使用國家基本藥物、自治區增補藥物，實行藥品零差率銷售，實現基層全覆蓋的目標，有效降低群眾用藥負擔。

3.加快醫療機構運行管理機制改革。

一是推動公立醫院改革。九原區醫院、達茂旗醫院、固陽縣醫院和土右旗醫院分別列為自治區和國家縣級醫院綜合改革試點醫院，重點在人事管理、收入分配、績效考核、優質護理、醫藥價格機制等方面進行改革探索。

二是強化醫療服務管理。同時全市二級以上醫院不斷改善診療環境和服務流程，積極開展臨床路徑管理、優質護理示范工程、預約診療服務。強化醫療機構對口幫扶，促進優質資源共享，啟動市中心醫院與土右旗醫院協作辦醫。積極推動包鋼三醫院股份制改革。與市公安部門聯合開展醫院安全防控體系建設。啟動市綜治委、衛生、公安、司法等部門聯合建立的醫療糾紛第三方調解機制。積極推行醫師多點執業工作。大力發展醫療服務，鼓勵不同形式的社會辦醫，形成多元化的辦醫格局。

三是積極開展醫療機構公益性建設。推行濟困門診、濟困病房建設和對口支援農村牧區工作，大力推行單病種最高限價。深入推進“健康xx行動”。

四是加強行風建設，努力營造良好的醫療服務環境。大力開展“三好一滿意”活動和醫德醫風教育活動，在12家三級醫院安裝了反統方軟件。積極推行醫療服務信息公示制度和診療費用一日清單“五統一”制度，實現診療收費電子監督，努力提升衛生行業形象和醫院公信力。

加強設備配置和隊伍建設，提高醫療衛生服務能力和水 平，確保群眾“看得好病”。

提高醫療機構診療水平和醫療衛生工作人員技術水平，是保障人民群眾就醫效果的根本所在。在抓好各大醫院人才培養和引進，建立高、精、專醫療技術隊伍，更新陳舊醫療設備的同時，著力抓好農村牧區和社區衛生服務機構的設備配置、衛生隊伍建設，促進全市整體醫療水平的提升。

加強醫療設備裝備。為406個嘎查村衛生室、40個社區衛生服務中心配備價值317萬元和260萬元的基本醫療設備。投入276萬元為35個社區衛生服務中心配備了雙向轉診車。投入253萬元實施農村牧區基本衛生服務全覆蓋工程，配備了17臺流動衛生服務車及車載設備，發放3314個家庭健康保障小藥箱，為全市173個沒有衛生室的行政嘎查村農牧民提供基本衛生服務。

加快基層衛生信息化建設。投入750萬元在固陽縣醫院、達茂旗醫院、土右旗醫院實施旗縣醫院能力建設，配備PACS系統，用于日常監測信息采集和遠程會診。投入700萬元實施基層醫療衛生機構信息管理系統建設，完成全市一體化嘎查村衛生室和社區衛生服務機構信息管理系統。

加強第三方醫療服務。XX年，我市首次引進醫療服務第三方評價組織機構，對我市12家醫院進行了全面的醫院服務管理暗訪調查，對每個被調查醫院形成完整的調查報告。并就存在的問題與醫院領導班子面對面、一對

一、全方位、逐條逐項進行反饋，對改進醫院管理提供了科學的決策依據。

加強以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設。健全和完善培訓制度和規劃，加強培訓基地建設，確定包鋼醫院、市中心醫院、包醫一附院為全科醫生臨床培養基地。

加強名醫培養和學科建設。全市有國家級臨床重點專科5個，自治區級領先、重點學科14個，重點實驗室3個，自治區臨床醫學研究所5個，xx市領先、重點學科71個。擁有享受國務院政府特殊津貼專家33人，國家級突出貢獻專家1人，省級突出貢獻中青年專家8人。引進和培養醫學博士、碩士210名。XX年啟動實施名醫人才培養工程，五年投入1000萬元。首批5名名醫培養對象、10名名醫后備培養對象陸續赴國內外進修深造。對未進入名醫培養工程的蒙中醫、兒外、傳染病、精神科等學科進行專項資助培養。今年確定培養對象22名，其中名醫培養對象5名，名醫后備人才培養對象10名，名醫后備中蒙醫7名。

三、主要問題與困難

雖然我市衛生事業取得了長足的發展，但仍然滯后于經濟的快速增長，醫療衛生保障水平與人民群眾的期望以及社會需求還存在一定的差距。醫改面臨不少困難，一些體制性、機制性、結構性矛盾還沒有從根本上解決。

全市公共衛生體系建設還不健全，公共衛生財政投入不 足，重大傳染病防治工作任務仍十分艱巨。疾控、衛生監督、婦幼保健等公共衛生機構基礎設施等比較陳舊、滯后，婦幼保健機構作為差額撥款單位，財政投入總量仍然不足，運行存在一定壓力。艾滋病、結核病等傳染病防治經費不足。慢性病防控一是經費投入不足，部門間協調溝通、各負其責、有效監督的工作機制及疾病預防控制機構、醫院、專病防治機構、基層醫療衛生機構在慢性病防治中的分工負責和分級管理機制尚未建立。縣級以下各級各類醫療機構傳染病監測和報告能力低下，全市90％以上傳染病是由縣級以上醫療機構發現并報告。地方病防治專業隊伍建設滯后，目前全市地方病防治專業人員40余人，工作任務繁重，人員年齡普遍較大，學歷水平普遍較低。全市9家縣級婦幼保健機構中，目前仍有3家婦幼保健機構還未納入政府全額事業撥款單位，與《全國縣級婦幼衛生工作績效考核標準》中要求的“明確婦幼保健機構為全額預算事業單位”的目標還存在差距。全市9家縣級婦幼保健機構均為單獨建制，名稱規范，科室功能設置基本能與其開展業務相匹配。現達茂旗婦幼保健所、青山區婦幼保健院開展產科、住院臨床業務，其他機構受條件限制僅能開展門診診療和婦女、兒童保健服務。除昆區、達茂旗、固陽縣婦幼保健所以外，其余機構業務用房均未達到《考核標準》的要求，其中白云區、東河區、石拐區婦幼保健所等機構甚至未達到要求的50％。婦幼保健機構人 員配備中，專業人員所占比例平均占75％以上，本科學歷所占比例達50％以上，按照《考核標準》中保健人員與當地人口比例1：10000的最低編制要求，昆區、青山區、東河區婦幼保健機構人員配置均不達標，白云區、石拐礦區由于服務人口較少，存在開展業務工作專業技術人員缺乏的現狀，而其他達標旗縣也存在人員老化，專業人員斷檔的問題。

城鄉之間、區域之間的醫療衛生資源差距較大，一些地區醫療衛生機構重復設置，布局不合理。優勢醫療資源多集中在市三區，特別是青山、昆區，三級醫療機構重復設置，職能交叉，資源“過剩”，新都市區、九原區和其他旗縣區醫療資源匱乏，難以形成區域內資源的合力優勢。特別是農村牧區衛生工作基礎薄弱，發展水平總體不高，衛生資源總量、質量、衛生基礎設施、服務條件及人口健康狀況等方面都落后于市區，絕大多數大型先進醫療設備都集中在了城區大型醫院，農牧區醫療設備短缺、落后，且旗縣區之間、鄉鎮之間存在一定差距。

衛生專業人才總量不足，供需矛盾仍然突出。8家直屬醫療單位1997年核定編制人數3970人，床位數2590張，已不適應各單位目前業務增加、服務需求增多的實際需要。目前8家醫院實際開放床位4341張，按照床位和專業人員1：1.5的比例，應核定人數為6652人，總體人員短缺。同時，疾病預防控制、衛生監督機構專業人員不足，疾控機構具備 流行病學調查能力的人員比例不足30％～40％；衛生監督員總體數量不足，平均監管數量大，監督頻次低。基于此種情況，一方面需要充分利用好現有編制，暢通進人渠道，有效緩解部分單位現有專業技術人員嚴重不足的問題。另一方面，根據國家有關規定，立足目前我市醫療單位發展實際規模，在充分調研和測算的基礎上，分批分步有序增加部分醫療單位編制，從長遠角度解決人員不足問題，以形成專業人員梯隊建設。

“無主病人”救治機制亟待完善。我市幾乎所有醫院都存在“無主病人”欠費情況，XX至XX年各醫院累計接診無主病人1995人次，累計投入救治費用515.3萬元。巨額的醫療欠費，醫護人員長時間辛苦付出得不到回報，影響醫療機構正常運轉秩序和醫護人員的積極性。同時，國家衛計委要求地方設立大病救助基金，我市目前還沒有開展此項工作。

公立醫院改革滯后，有待于加快探索推進的步伐。目前，我市公立醫院改革仍然停留在表層的服務管理方式的改進，深層次的“四個分開”仍然沒有推開。

村醫的養老問題亟待解決。我市共有鄉村醫生921人，50歲以上占40％。鄉村醫生面臨人口老化，而絕大多數又沒有養老保險的現狀。為保障村醫老有所養，調動和發揮村醫積極性，需要積極探索實行村醫養老保險機制。

健康服務業發展滯后。人口老齡化問題的突出，健康服務中所需供應出現短板，導致現行健康消費保障機制不完善。服務鏈上的關鍵環節缺損，使得健康服務業的發展無法與消費需求和新興業態發展趨勢相匹配。第三方醫療服務需求逐年增加，現有的第三方醫療服務能力不能滿足群眾需求。

120急救能力落后于經濟社會發展。及時有效的院前急救，對于維持患者的生命、防止再損傷、減輕患者痛苦，為進一步診治創造條件，提高搶救成功率，均具有極其重要的意義。由于我市政府投入不足、急救資源不足，急救隊伍結構不合理等問題，導致我市院前急救一直處于供需不平衡的狀態下。政府投入不足，各急救分站業務收入只能維護一般運轉，基本建設、更新車輛、增添設備困難重重，120急救車輛配備嚴重不足，且車輛更新不及時，車輛狀況差，存在“帶病”出車現象。按每5萬人配置一輛救護車，我市至少應配60輛救護車用于院前急救，現有的27輛遠遠不能滿足需要。各急救分站實行24小時兩班倒，有4個分站由于人員不足，實行每班24小時制，醫護人員超負荷工作。國家對急救服務輻射半徑規定為3－5公里，而我市由于急救網絡醫院不足，服務半徑遠遠超過五公里，服務距離大，急救時間也在延長。在我市的報警求救電話中有30％的是騷擾電話。

四、下一步衛生工作發展建議和對策

以將改革開放和創新作為核心驅動，提高醫療衛生服務和管理能力。

1.應進一步推進衛生信息化建設。盡快拿出區域性衛生信息化建設規劃，以衛生業務為主線，以實用共享為目標，參照xx市衛生信息化“12446”工程，加大政府衛生信息化建設投入，建立全市統一的衛生信息化平臺。

2.加強機制體制創新，強化衛生人才科技支撐。完善公立醫院服務體系，建立公立醫院與城鄉基層醫療衛生機構的分工協作機制，開展分級診療試點工作。將人才戰略與體制創新相結合，深化“將才、團隊、平臺”的科研人才發展模式，以人才培養帶動公立醫院法人治理機制和運行機制進一步完善。逐步建立基層醫療服務監管制度，推動基層醫療服務監管隊伍建設，加強基層醫療服務監管工作。建議市政府保障名醫人才培養工程持續推進，加大名醫人才培養工程影響力，更好建設與管理重點學科，完成科研成果、適宜技術推廣、應用。

3.加快推進健康服務業發展。根據國務院印發的《關于促進健康服務業發展的若干意見》，針對健康服務中所需產品供應短板，大力發展第三方檢驗、檢測、評價等服務，引導發展專業的醫學檢驗中心和影像中心。建議市政府整合全市醫療衛生資源，支持發展第三方醫療服務評價、健康管 理服務評價，以及健康市場調查和咨詢服務等健康服務產業集群，建立我市獨立的第三方評價機構。

4.院前醫療急救帶有社會公益性和政府行為的特征，是社會抵御重大災難、集體突發事故不可缺乏和不可替代的重要力量，完善的院前急救體系和快速的現場急救能力，是社會安全保障機制的重要組成部分。在我市院前急救與經濟社會發展，建議市政府加大投入，整合120急救指揮中心和各醫院急救分站醫療急救資源，參照XX模式建立符合實際的綜合型120急救體系。

注重保障和改善民生，繼續推進基本醫療衛生制度建設。

基本醫療保障體系進一步加強，基層衛生服務水平和公共衛生服務能力有所提升。新農合成果進一步鞏固和發展，城鄉一體化醫療保障服務體系基本構建。居民健康檔案真實性和規范性核查進一步加強，《xx市愛國衛生管理條例》基本落實，并實行城市衛生長效管理。在實施城鄉醫院對口支援項目的基礎上，以城帶鄉，積極探索推廣上下聯動的醫療聯合體機制，促使大醫院的人才向基層流動，并積極探索村醫養老保險機制。建議市政府出臺有關政策制度以便加快支付制度改革深化進程，并通過提高籌資標準、增加財政補助等方式，增強制度保障能力，提高參合患者醫藥費用補償比例，并進一步規范城市社區衛生服務機構建設，加強管理標 準化，實現社區衛生服務中心、服務站一體化管理。

完善公共衛生服務體系，更好提升醫療衛生安全保障能力。

基本公共衛生服務，是指由疾病預防控制機構、城市社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院等城鄉基本醫療衛生機構向全體居民提供，是公益性的公共衛生干預措施，主要起疾病預防控制作用。近幾年，我市在衛生公共服務體系和醫療衛生安全保障方面有了全面發展，下一步建議市政府通過進一步完善政策，將健康管理融入社會管理的各個環節，呼吁并引導城鄉居民提高健康意識、改善健康行為，實施健康自我管理，全面提高群眾健康素質。

調整和優化衛生發展布局，促進城鄉衛生統籌協調發展。

應本著“科學布局、優化結構、適度規模、多元辦醫”的原則，對部分綜合醫院和當前短缺的專科醫院進行規模和結構調整，統一規劃布局，合理定位各醫療機構的性質與管理歸屬。加強專科體系建設，以現有的重點專科為基礎，有計劃地加強蒙中醫、骨科、康復、老年病以及婦女、兒童醫療服務等專科醫院建設，形成基本覆蓋居民主要健康問題的專科體系，并確定各家醫院的重點學科和發展方向，提高醫療水平和服務能力。要加大市級醫院對口支援旗縣醫院的力度，提升縣醫院的服務能力和水平。控制醫療資源總量，逐 步建立公立醫院與民營醫療衛生機構的分工協作機制。明確各級各類醫療機構的功能與任務，按社會需求控制和調整機構規模，規定服務內容。放寬市場準入，建立公開、透明、平等的健康服務業準入制度，鼓勵民營資本進行醫療市場。

第五篇：關于深化文化體制改革的調研報告

關于深化文化體制改革的調研報告

2008年10月24日

2008年3月因工作需要調到文化廳工作以來，我先后多次深入區直文化單位和部分市、縣進行文化改革發展專題調研，通過聽取匯報、實地考察、查閱資料并與部分文藝界專家學者和職工代表進行座談的形式，對全區文化系統的改革發展狀況有了較為全面的了解。9月份以來，為身體力行地學習實踐科學發展觀，我專門對文化系統的體制改革工作進行了進一步疏理，形成此調研報告。

一、廣西文化系統的基本情況和改革態勢

（一）廣西文化系統的基本情況

截止2007年12月，我區文化部門共有直屬國有文化機構1712個，在職職工13659人。其中：文藝院團118個，在職職工4370人；公共圖書館100個，在職職工1479人；群眾藝術館、文化館115個，在職職工1505人；文化站1139個，在職職工2200人；博物館59個，在職職工825人，其他文化單位及附屬機構181個，在職職工3280人。

自治區文化廳共有直屬國有文化機構28個，從業人員1622人。其中，文藝院團8個，在職職工744人；公共圖書館1個，在職職工184人；群眾藝術館1個，在職職工34人；博物館3個，在職職工145人；藝術創作研究機構2個，在職人員43人；中等藝術學校1所，在職職工116人；演出中介機構1個，在職職工70人；國有文化企業2個，在職職工122人；其他文化單位及附屬機構9個，在職人員194人。

就總體而言，經過建國以來近60余年的建設和發展，我區已基本形成了體系較為完整、門類較為齊全的國辦文化機構格局，為我區經濟社會發展作出了積極貢獻。但通過調研、考察，發現文化單位“老、小、多、難”的特點非常突出：

“老”——成立時間長，發展包袱重。區直28個文化單位中，成立于上世紀50—60年代的16個，成立于70—80年代的5個，90年代成立的4個，2000年以后成立的3個。離退休人員占區直單位人員總數的40%。發展包袱重，問題積累多，矛盾爆發點多，發展活力不足。

“小”——單位規模小，競爭能力弱。區直28個文化單位中，人員編制在100名以上的僅有4個，50—100名的9個，30—50名3個，30名以下的11個。單位規模偏小，綜合實力不強，競爭能力較弱。

“多”——單位數量多，類別繁雜。現有的國有文化單位涵蓋文博、圖書、群眾文化、藝術創作研究、藝術教育、舞臺工程、電影發行放映、演出中介、音像出版、學前教育、衛生保健、后勤服務、行政執法等10多個類別，“小而全”的特點明顯，人員結構不一，發展狀況各異。

“難”——經濟狀況差，改革難度大。差額撥款、自收自支和國有企業占全系統單位總數的60%，自我創收、自我涵養能力弱，辦公條件、職工福利相對較差，人才難引，骨干難留，工資福利遺留問題多，不穩定因素多，職工對改革的接受程度和承受能力較低，改革難度較大。

區直文化單位的上述特點，在全區文化系統具有普遍性，而且在經費保障、人才結構、基礎設施等方面呈越往基層越困難的趨勢。基于這一情況，文化系統的體制改革不僅較教育衛生、科研院所的改革更具復雜性，而且較新聞出版、廣播電視等行業的改革也更具特殊性。

（二）廣西文化系統體制改革的基本態勢

1978—1992年，我區群眾文化戰線積極開展“以文補文”、“多業助文”，適度開展有償服務，既在一定程度上彌補了文化經費的不足，凸顯了文化的產業屬性，也催生了我國“文化市場”的最初形態，對“文化人”解放思想、思考改革起到了一定的促進作用。

1992--2003年，區直文藝院團探索了團長負責制、演出承包制、專業技術人員聘任制等改革措施，著力革除統得過死和“吃大鍋飯”的體制弊端；電影發行放映由自治區“三權統管”轉為“三權下放”，使電影經營放映單位成為自主經營、相對獨立的經營實體。區直文化單位積極推進以人事制度改革為核心的內部機制改革，在激發文化單位活力、積累改革經驗方面取得了階段性成果。

2003年6月以來，根據中央關于推進全國文化體制改革試點工作的精神和要求，我區文化系統開始思考、研究體制層面的改革新路，并著手進行考察調研、方案準備等工作。2007年1月，自治區黨委、自治區人民政府印發《關于貫徹<中共中央 國務院關于深化文化體制改革的若干意見>的實施意見》（桂發[2007]9號）,確定廣西圖書館、廣西雜技團、廣西演出公司為自治區本級改革試點單位，至此，文化系統的體制改革進入實質性攻堅階段。

綜觀我區文化系統30年的改革歷程，方向是正確的，態度是積極的，方式是漸進的，步驟是穩妥的。但由于體制層面的改革一直未有實質性進展，一些長期制約文化發展的觀念、做法、體制機制性障礙還沒有根本消除，文化改革發展與人民群眾日益增長的精神文化需求、全面建設小康社會的目標任務不相適應，與完善社會主義市場經濟體制、進一步擴大對外開放的新形勢不相適應，與依法治國、加快社會主義法制建設的環境不相適應，與高新技術在文化領域迅猛發展和廣泛應用的趨勢不相適應。必須以科學發展觀為指導，進一步統一思想、提高認識、加大力度、加快進度，推動我區文化系統的體制改革取得新的實質性進展。

二、面臨的主要困難和問題

通過調研了解，我區文化體制改革主要存在以下三個方面的困難和問題：

（一）對文化發展認識不夠，對體制改革認識不足。在社會層面，一些地方和部門對文化發展的重要性認識不足，認為只要經濟發展了，文化就自然上去了，缺乏在新的起點上的文化自覺，對文化改革發展關注不夠、支持不夠；一些同志認為文化體制改革就是甩包袱，減人減錢，就是一味地把文化單位推向市場，對改革的目的缺乏全面的認識。在文化系統內部，有的認為只有事業體制才是保護支持文化事業的最佳選擇，實行企業體制會使文化單位失去發展優勢，甚至會在市場的在潮中淹沒，對推動經營性單位轉企改制存在畏難情緒；有的片面強調國家的扶持和保護，認為文化必須單純依靠財政投入來發展，對市場機制有效配置資源、釋放全社會文化創造力的作用認識不足。在推進改革上表現為內外協調不力，干部舉棋不定，職工等待觀望，穩慎有余，主動不足，改革思路停留在方案上。

（二）配套制度不全，改革缺乏保障。雖然近年來中央先后出臺了關于文化體制改革的一系列文件，內容涉及經營性文化事業單位轉企改制、扶持文化產業發展、構建公共文化服務體系、鼓勵文化產品出口、引導非公有資本進入文化產業、加強國有文化資產管理等方面，基本涵蓋了改革發展的主要環節。但涉及“人”、“財”、“物”等關鍵問題的相關規定操作性還不夠強，一些政策措施與單位、職工的期望值尚有較大差距。如經營性事業單位轉制為企業后，按企業核定的基本養老保險金僅相當于按事業標準核定的退休金的45%--50%，待遇差別過大，職工難以接受；在改革成本支付、促進事業發展的的經費保障上尚缺乏法定性的制度保障，不確定因素較多，單位和職工心中無底；土地管理政策越來越剛性化，文化體制改革中爭取土地優惠政策的空間越來來小，“盤活存量”面臨較多束縛等等，在具體實施中協調、落實難度較大。

（三）文化系統改革具有行業特殊性，改革任務較為艱巨。一方面，文化既有意識形態屬性又有產業屬性，文化體制改革既涉及經濟基礎又涉及上層建筑的某些領域，與其他行來相比具有其特殊性、敏感性；另一方面，文化單位自身具有“老、小、多、難”的特點，改革任務較為艱巨、復雜。

三、關于深化文化系統體制改革的思考

經過30年的改革開放，我區的經濟實力已大大增強，為文化改革提供了較為堅實的物質基礎；經濟領域的改革和社會主義市場經濟體制的確立，社會主義民主政治建設步伐有加

快，為文化體制改革創造了良好的外部條件；改革先行省區的有益經驗，為我們提供了有益的借鑒；高新技術的飛速發展，為文化產品的生產和傳播提供了更為便利、高效的平臺，大大促進了文化生產力的解放，為改革傳統產業和管理模式創造了條件。在深入分析文化系統體制改革困難因素的同時，我們必須同時看到有利條件，增強改革的堅定性。綜合近期的調研結果，深化我區文化體制改革必須從以下三個方面下功夫：

（一）進一步解放思想，用科學發展觀統領文化體制改革。解放思想是黨的思想路線的本質要求，也是推進文化體制改革的重要前提。科學發展觀是我國經濟社會發展的重要指導方針，既是指導社會主義文化建設的戰略思想，也是指導文化體制改革的戰略思想。當前文化系統解放思想的一個重要課題，就是要全面把握科學發展觀的科學內涵和基本要求，用科學發展觀統文化體制改革工作：

——堅持“發展是硬道理”，堅持“以發展為主題”，通過體制機制創新解放和發展文化生產力，充分調動廣大文藝工作者的積極性、主動性和創造性，激發全社會文化創造活力，推動文化大發展大繁榮。

——堅持把滿足人民群眾日益增長的文化需求作為一切改革工作的出發點和落腳點，構建覆蓋城鄉的公共文化服務體系，大力發展文化產業，保障公民的文化權益，把改善人民群眾的文化生活質量上升到改善民生的高度予以貫徹落實。

——要努力使文化建設與政治建設、經濟建設、社會建設同步，使文化體制改革與勞動人事、分配、社會保障、行政管理等各方面的改革相銜接，為文化發展提供體制機制保障。

——要正確認識和妥善處理文化體制改革中的重大關系，按照“區別對待、分類指導、循序漸進、逐步推開”的工作方針，統籌兼顧不同地區改革的進程，統籌兼顧公益性文化單位和經營性文化單位改革的方法和措施，統籌考慮各方面的利益調整，總攬改革全局，結合本地區、本行業實際，積極穩妥推進。

（二）以體制機制創新為重點，構建改革發展的保障體系。體制是具有長期性和穩定制的制度。機制是保證制度實施的程序、規則和運作方式。深化文化體制改革，根本的目標就是逐步建立有利于調動文化工作積極性，推動文化創新，多出精品、多出人才的文化管理體制和運行機制：

一是要創新文化管理體制。按照中央關于推進文化體制改革的總體要求和《中共中央 國務院關于地方政府機構改革的意見》（中發[2008]12號），以文化廳“三定”方案的修改和調整為契機，著力推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開，推進管辦分離，把不該由文化行政部門管理的事項轉移出去，把該由文化行政管理部門管理的事項落實

好，將文化部門的職能轉到政策調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。進一步理順文化部門與所屬文化企事業單位和市場中介組織的關系，使政府的工作重心由過去的辦文化轉向為文化事業和文化產業的發展創造良好環境，研究制定文化發展戰略和規劃，提供政策指導和服務，保障全體公民的文化權益。著辦創新文化管理機制，改變較為單一的管理手段和方式，逐步實現從行政管理手段為主到運用行政、經濟、法律等多種管理方式并重的轉變。

二是要創新投入保障機制。把加大投入和改善投入方式同時列入文化體制改革的重要課題。一方面要通過改革形成文化投入的制度性保障體系，進一步加大公共文化服務投入，爭取地方財政每年對文化建設投入增幅不低于同級財政經常性收入增長幅度，建立健全公共文化機構正常運轉的經費保障機制，重點加強縣、鄉鎮和村級公共文化服務機制的人員保障和活動經費保障，確保公共文化服務機構經常開展公共文化服務活動。另一方面，通過改革完善投入方式，以項目投入為手段，以激發活力為目標，建立財政資金績效評估體系，提高資金的使用效益，通過政府購買、項目補貼、服務合同外包等辦法，推動政府政府投入以“養人”為主向鼓勵“干事”為主轉變。

三是要創新內部運行機制。利用自治區將于近期實施的事業單位崗位設置管理的有利時機，進一步規范文化事業單位的全員聘用制度和崗位管理制度，著力深化公益性文化事業單位內部改革，扎實推進人事制度、收入分配制度和養老、醫療等保險制度的改革，通過全員聘用、崗位工資、業績考核、項目負責等辦法，引入競爭和激勵機制，提高工作質量和效率，激發全體員工的積極性主動性：

四是要創新政策保障機制。結合廣西實際，以完善地方性改革政策為重點，結合改革進程中出現的新情況新問題，爭取自治區黨委、政府和相關職能部門制定出臺我區經營性文化單位轉企改制的激勵保障政策，妥善處理改革成本支付、企業與事業單位社會保障待遇的銜接問題；爭取出臺文化行業雜技、舞蹈等特殊工種的退休轉崗政策，妥善安置富余人員；爭取出臺文化事業單位轉企改制土地資產處置的優惠政策等，為推進文化體制改革提供更為有力的政策保障。

（三）突出工作重點，努力推動文化體制改革取得新的實質性進展。按照中央和自治區關于文化體制改革的路線圖和時間表，下決心在以下三個關鍵環節進行重點突破：

一是以重塑文化市場主體為重點，加快推進廣西演出公司轉企改制。培育合格文化市場主體，是文化體制改革的中心環節，也是衡量改革是否取得實質性進展的重要標志。廣西演出公司為我廳直屬的自收自支事業單位，是成立于1958年的一個演出中介機構。公司下轄南寧劇場、紅星城、藝苑飯店等3個經營實體，總資產5159萬元，核定事業編制91名，截止2007年12月31日，公司共有在編在冊正式職工70人，離休人員6人，退休人員70人。另有編外聘用人員20人。具有資產較大、人員較多、發展潛力較大的特點，2007年

1月已被定為自治區本級經營性文化事業轉企改制試點單位，現相關的方案準備工作已基本完成，爭取盡快報批、實施。積極創造條件，在適當的時候，以廣西演出公司為核心企業，對文化廳直屬經營性文化事業單位進行整合、重組，組建集演出經營、文化旅游、藝術培訓、燈光音響、舞美設計等功能與一體的大型文化產業集團，促進文化產業發展。

二是加快推進公益性文化事業單位改革試點，構建公共文化服務新體系。廣西圖書館是面向社會公眾提供書刊文獻閱讀和知識咨詢服務的文化教育機構，是國家公共文化服務體系的重要組成部分，具有公益性文化事業單位的典型特征。核定事業編制202名，現有在職人員195人，離退休人員85人，分別占文化廳直屬公益性事業單位編制、在職人員、離退休人員總數的31%、30%、24%，2007年1月已被定為自治區本級公益性文化事業改革試點單位，現改革方案已基本成熟，計劃結合事業單位崗位設置管理改革抓緊實施，通過廣西圖書館的試點改革，積極探索公益文化事業單位運行機制改革的有效途徑和辦法。同時，結合中央關于公共文化服務體系建設的要求，積極爭取自治區黨委、政府和相關職能部門的支持，建立健全公共文化機構正常運轉的經費保障機制，重點加強縣、鄉鎮和村級公共文化服務機制的人員保障和活動經費保障，確保公共文化服務機構經常開展公共文化服務活動，逐步構建覆蓋城鄉、結構合理、網絡健全、運行有效、惠及全民的公共文化服務體系。

三是調整文藝院團布局結構，穩妥推進文藝院團改革。文化廳共直屬廣西歌舞劇院、廣西桂劇團、廣西壯劇團、廣西彩調劇團、廣西京劇團、廣西話劇團、廣西雜技團、廣西木偶劇團等8個藝術院團，共核定事業編制871名，在職人員783名，離退休人員538名。其中，廣西桂劇團、廣西壯劇團、廣西彩調劇團于2005年被列入第一批國家級非物質文化保護名錄，上述3個地方戲曲劇團共核定事業編制289名，在職人員269人，離退休人員161個，分別占直屬文藝院團編制、在職人員、離退休人員總數的33%、34%和30%。根據“保護和扶持體現民族特色和國家水準藝術院團”的改革精神，針對直屬戲曲團體“小而全”、綜合競爭能力不強的具體情況，綜合考慮我區演出市場的發育程度和文藝院團的生存發展能力，按照整合資源、優化結構，增強活力、做大做強的基本思路，擬將廣西桂劇團、廣西壯劇團、廣西彩調劇團進行重組，組建“廣西地方戲曲劇院”，實現排練、劇場、一般演員、道具、舞美、市場渠道等資源的合理共享。將其職能重新確定為進行戲曲研究、保護和開發，并面向社會提供演出服務的文藝院團，明確為代表和體現民族特點和國家水準的自治區重點院團，實行事業體制，由自治區重點扶持。同時，按照“因地制宜、一團一策”的工作思路，穩妥推進其他直屬文藝院團的改革工作。