第一篇：對當前銀行監管指標體系改進的思考

對當前銀行監管指標體系改進的思考

巴曙松，李仁杰2010-05-17

摘 要： 中國的銀行監管部門所設置的銀行監管指標體系，在總結此前中國銀行業監管經驗的基礎上，吸收了巴塞爾新資本協議的基本框架，涵蓋信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險等各方面，以及風險識別、風險計量、風險補償、風險控制和風險報告等各流程，對于商業銀行加強風險管理、健全內部控制、提升經營管理水平起到促進作用。隨著金融市場環境的不斷變化，當前銀行監管的一些指標還有動態調整的空間。

關鍵詞： 銀行監管，指標體系，巴塞爾，新資本協議

中國的銀行業在全球金融危機中經受了考驗，與中國銀行業監管的專業水準迅速提升直接相關。對中國的銀行業來說，銀行監管部門的監管指標具有顯著的影響力，在很大程度上直接影響到銀行的資產負債組合，進而影響社會的金融資源配置狀況。

中國的銀行監管部門所設置的銀行監管指標體系，在總結此前中國銀行業監管經驗的基礎上，吸收了巴塞爾新資本協議的基本框架，涵蓋信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險等各方面，以及風險識別、風險計量、風險補償、風險控制和風險報告等各流程，對于商業銀行加強風險管理、健全內部控制、提升經營管理水平起到促進作用。隨著金融市場環境的不斷變化，當前銀行監管的一些指標還有動態調整的空間。具體來說，表現在以下幾個方面。

一、適應銀行業經營模式多樣化的探索，鼓勵銀行差異化經營

目前，監管部門設定的監管指標體系對于所有銀行都是一致的，這對于保持整個的全面落實有其合理性。不過，隨著中國銀行體系的發展和完善，銀行體系競爭的日趨激烈，促使不同銀行越來越表現出不同的經營發展路徑和資產負債結構特點，有的擅長零售業務，有的擅長批發業務；有的擅長負債業務，有的擅長資產業務；有的擅長表內業務，有的擅長表外業務，這有利于優化中國銀行業發展格局，提高金融服務整體水平，也是金融監管所提倡和鼓勵的。因此，在監管指標體系的設置上也應適應銀行業發展變化的特點，實施分類監管，而不是對所有銀行都用一樣的指標比例來要求，盡管監管指標體系和監管標準對所有銀行是一致的，但由于各家銀行經營特點和資產負債結構不盡相同，具體執行時應具體銀行具體分析。

對于擅長零售業務的銀行來說，往往資金成本相對低，同時，人員和網點布局較為廣泛；而擅長批發業務的銀行，更為注重資金運用的效率，其資產負債結構必然與零售型的銀行有顯著的差異。

在信貸投放的節奏上，在當前強調宏觀政策正常化的背景下，引導整個銀行體系總體的信貸投放保持合理節奏是有現實合理性的，但是，如果對所有的銀行都要求一致性的投放節奏，反而可能使得整個銀行體系的投放節奏高度趨同而產生共振，未必能夠很好地滿足實體經濟的需要。

二、淡化存貸比管理，轉向資產負債全面匹配的資產負債管理

在目前的銀行監管指標體系中，存貸比依然占據十分重要的地位。不過，隨著金融創新的深化和金融脫媒的加快，銀行的負債來源、資產運用日趨多元化，存貸款在負債、資產中的占比呈不斷下降的趨勢，僅靠存貸款難以完整反映銀行的負債及資產狀況，存貸比例指標也已不能全面反映銀行的流動性狀況，而且隨著負債的多元化，銀行的信貸資金來源已不限于傳統的存款，其他很多穩定性好、與貸款期限相匹配的負債都可作為信貸資金進行運用，僅僅存貸的匹配越來越失去其原有的意義。從國際銀行業的經營管理和監管實踐看，存貸比管理被逐步淡化。所以，中國也應根據銀行業發展的實際，逐步弱化存貸比的監管要求，轉向資產負債全面匹配的流動性管理，重點監督銀行的資金運用和資金來源整體相匹配、到期期限和再定價狀況相匹配，從而更好控制流動性風險和再定價風險。

三、關注現金流狀況，根據金融市場發展新趨勢合理設置流動性監管指標，真實反映流動性風險

流動性風險是金融危機以來監管部門一直高度關注的風險類別之一。衡量流動性風險，不僅要看資產負債的期限匹配狀況，而且更要關注現金流，有時從指標看流動性缺口較大，但現金流充足，銀行償債能力較強，實際的流動性風險并不大。影響銀行現金流有多方面的因素，既包括資產負債各個期限的到期狀況，也包括宏觀經濟形勢、國家貨幣政策、銀行自身的金融同業往來能力等，僅僅是資產負債的期限匹配狀況并不能完全反映現金流狀況。而且，有時資產負債期限表面的狀況與實際的狀況也不一致。例如，個人按揭貸款按照監管報表要求統計的到期期限大部分為15－25年，而從中國銀行業的房貸提前還款的情況看，實際期限遠遠小于賬面上的期限，平均才6－8年，并且每月都有還款形成的現金流。因此在日常管理中更應關注不同期限的現金流報表，才可以真實反映銀行體系的流動性狀況，避免誤判而增大銀行體系的運行成本。

從具體的監管指標看，流動性缺口率和核心負債依存度是現有的流動性監管指標中具有重要地位的兩個指標。該兩項指標在計算負債期限的口徑中，對一般性存款中的活期存款部分，做了沉淀分析認定，即把過去一年中活期存款的最小值作為穩定部分，到期期限認定為一年以上，剩余部分在一年以內各期限平均分配。這些根據業務實際情況確定的流動性比率口徑較為合理。但是，核心負債依存度指標，核心負債既沒有考慮三個月以上定期同業存款，也沒有考慮活期同業存款的穩定部分。此外，對通知存款雖認定為定期存款，但由于沒有明確到期期限而認定為即期到期的定期存款。從銀行經營看，與一般性存款中活期部分的沉淀分析認定相比，這兩項認定不夠合理。實際上，隨著金融市場的日益發展壯大，金融同業的專業發展成為必然趨勢，而且隨著居民和機構理財意識的提高和資本市場的起伏，居民和機構的資金往往在銀行的不同會計科目中交替變化，比如儲蓄存款和同業存放，資本市場行情好時，儲蓄存款大量轉化為證券機構在銀行的同業存放，資本市場不景氣時相反，因此銀行一般性存款和同業存放往往是同一來源、相互轉化的。銀行通過證券資金第三方存管、銀銀合作平臺等吸收了大量的穩定性較好、資金成本較低的同業存款，三個月以上定期同業存款和穩定部分活期同業存款認定為核心負債較為合理。同時，居民和機構為提高收益水平，逐步將暫時不用的活期存款轉化為通知存款，通知存款多為活期存款轉化而來，穩定性至少較活期存款強，活期存款可以做沉淀分析認定，穩定性更好的通知存款更應該做沉淀分析認定。為此，核心負債依存度中核心負債口徑可包括三個月以上定期同業存款和活期同業存款沉淀部分；流動性缺口率應對通知存款按相應的屬性和標準做沉淀分析認定，計算合理的沉淀部分，更準確地反映商業銀行實際的流動性狀況，為商業銀行經營管理及銀行監管提供更準確的數據支持。

另外，可以考慮將核心負債依存度指標只作為流動性監測的指標，而不作為監管指標。核心負債依存度指標只是從負債角度測度了銀行的負債結構，并沒有結合商業銀行資產結構

來衡量流動性風險，若資產負債結構以及期限能較好地匹配，即使該指標較低，流動性依然較好，所以銀行建議將核心負債依存度指標只作為流動性監測的指標，而不作為監管指標。

四、突出研究金融機構償債能力，適當控制杠桿比率

在關注銀行資產負債結構匹配的同時，還應關注銀行的償債能力，深入分析各種資產負債的實際屬性，雖然有些資產表面上看期限很長，但實際上流動性很好，比如國債期限雖長，但具有很強的流動性，可以作為銀行的第二備付；有些負債表面上看即期到期，需要立即償付，但由于實際上有大量沉淀，比如同業存放，有隔夜存放，也有定期存放，銀行在使用過程中，完全可以進行期限管理。同時，由于金融機構業務多元化，以及風險分散方式和金融創新工具的過度應用，造成杠桿比率過高，從此次國際金融危機的教訓來看，杠桿比率過高是金融機構出現較大風險的根源之一，因此應嚴格控制銀行的杠桿比率，包括資本充足率、名義杠桿率（即總資產除以凈資產）、資產的償債能力和負債的期限化管理等，使銀行杠桿比率保持在合理水平，從整體上保證銀行償債能力。

五、客觀看待全球銀行業監管強調提升資本充足率的趨勢

在全球銀行業經歷金融危機沖擊之后，全球銀行業的監管者、特別是發達國家的監管者，開始強調提升資本充足率的監管要求，對于一些具有系統重要性的大型銀行，還會提出更高的資本充足率要求。在經歷了2009年中國銀行業信貸的高速增長之后，中國銀行業監管部門對中國銀行業的資本要求也更為嚴格，這對于控制整個銀行體系的杠桿水平、防止信貸過度擴張具有積極的導向作用。

不過，特別需要注意的是，發達國家強調銀行體系的資本充足率與當前中國的銀行體系強調資本充足率應當具有根本的差異性。首先，從強調資本充足率的市場環境看，發達國家面對的是銀行體系的資本被大量侵蝕而嚴重不足的嚴峻狀況，而中國的銀行體系則是實體經濟的強勁增長帶動的信貸需求，導致了強勁的銀行資本需求，中國銀行體系的資本金并沒有在金融危機中受到侵蝕；其次，中國的銀行體系與發達國家的銀行體系所處的發展階段存在顯著差異，發達國家的金融體系已經經歷了利率市場化的激烈競爭，融資多元化使得實體經濟的融資渠道對銀行體系的依賴程度顯著降低，因而發達國家的銀行業普遍面臨利差顯著收窄、實體經濟的信貸需求不足的約束，與此形成對照的是，中國的銀行業依然以利差為主要收入來源，利差水平依然較高，同時實體經濟的信貸需求依然旺盛，這就在客觀上決定了中國的銀行業在相對長的時期內必然是保持一個資本需求旺盛的發展特征，強化資本配置可以在一定程度上增強資本使用效率，并減緩對資本需求的強度，但是不會改變這個大的趨勢。從這個意義上說，中國的銀行業對資本的需求強度大，是當前特定的經濟發展階段和金融市場結構所決定的，除了促使銀行業更加注重資本配置效率之外，不應簡單學習發達國家的資本約束要求，而應當更多鼓勵和開辟多元化的資本補充渠道，以合規、有效、市場化的方式來滿足銀行在這個階段對于資本的旺盛需求，以此促進實體經濟的發展，同時也促進銀行體系自身的發展。

第二篇：對當前學會及協會監管工作的調研思考

近年來，隨著市場經濟深入發展和新形勢下國家對社團組織培育發展力度的進一步加大，**自治區學會、協會發展迅速，已涉及社會生活和經濟發展的眾多領域。我們通過走訪和查閱相關資料，對目前**學會、協會的現狀進行了廣泛調研，并對學會、協會監督管理中存在的主要問題進行了深入研究。

基本現狀

據統計，截至２００７年，在全區登記的社團組織共３９６０個，多集中在經貿、建設、教育、體育、經濟、衛生、社科等領域，下面還設有許多分支機構（分會和專委會）

從監督管理來看，主要由民政部門進行登記，物價部門對收費范圍和標準進行審批，財政部門對財務票據的發放和使用進行監管，組織部門對領導兼職進行審批，日常業務由業務主管（掛靠）單位管理。

從性質上看，絕大多數學會、協會為自收自支的社團組織。但也有少部分是經編委批準設立的財政全額或差額撥款的事業單位。

從經費來源來看，主要是依靠收費，包括會費、咨詢服務費、培訓費等。還有政府補助、贊助費、商品銷售收入等。其中會費收費標準由學會、協會全體會員大會討論決定，咨詢服務費、培訓費由價格管理部門核定并發收費許可證。

從運行情況看，隨著改革深入和社會主義市場經濟體制的逐步完善，區學會、協會得到較快發展，對全區深化體制改革，加快完善社會主義市場經濟體制進程產生了積極影響。大部分學會、協會在提供政策咨詢、加強行業自律、促進行業發展、維護企業合法權益等方面發揮了重要作用。

主要問題

與政府部門關系不順、職責不清。由于我國現行體制的原因，目前大多數學會、協會是由政府部門設立，沒有單獨的編制和人員，職務由公務員兼任。這種體制往往使學會、協會工作帶有濃厚的行政色彩，承擔著業務主管單位交辦的具有行政職能的事項。有的把離任審計工作交由學會、協會去完成，還有的將初級資質證書的審核工作交由學會、協會審核。這種狀況有些是因為職責不清，但有的則是有意混淆職能，以達到獲取部門或個人利益的目的。

法規制度不健全，內部管理不規范。學會、協會的日常運行和監督管理，都需要有相應的法規和政策為依據，而現行的《社會團體登記管理條例》僅是一個程序性法規，沒有與之相配套的具體制度，學會、協會的性質、地位、職能在法律上不明確，無法依據法律規范賦予其相應的責、權、利，使學會、協會的運行在一定程度上處于無序狀態。

大部分學會、協會本身的民主決策、財務管理、資產登記管理等制度都不健全。會員大會和理事會在民主管理和民主決策中的作用沒有真正發揮，在一些重大事項、大額度資金使用等方面個人說了算的現象較為普遍。如有的協會不經研究購買電腦、打印機、一體機等設備。所購設備也不列入協會固定資產，造成賬面資產流失。

經費管理混亂，違紀違規問題頻發。學會、協會大都設立單獨的賬戶，賬面資金多的達到上千萬元。有些單位財務管理混亂，有的借此謀取不正當利益，把學會、協會財務變成了本單位本部門的“小金庫”。一是存在設置賬外賬、公款私存、坐收坐支、違規出借資金等問題。二是存在違反規定亂收費問題。三是存在虛報冒領、套取現金、違反規定亂開支、財務核算不規范的問題。四是存在兼職取酬，濫發獎金補貼等問題。

學會、協會名目繁多，監督管理不力。行政事業單位設立的學會、協會名目繁多，并且管理部門對學會、協會監管機制不合理，造成了監管不力的局面。尤其是對下設的分支機構（分會、專委會）監管松散，漏洞較多。學會、協會審批程序是由民政部門先批準登記，后到物價部門進行收費審批，再到財政部門領取票據。這些部門的監督主要通過年檢進行程序性監督，局限性較大。而年檢本身也主要是審查被檢單位的上報材料，沒有實質意義的監督檢查。這種監管方式在管理上不合理，在監督上缺乏力度。

對策建議

把監管工作納入懲防體系建設。要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，從全面落實科學發展觀，認真貫徹落實《建立健全懲治和預防腐敗體系２００８—２０１２年工作規劃》的戰略高度，充分認識當前加強學會、協會監管工作的重要意義。把對學會、協會的監督管理、特別是資金的使用和管理納入本單位本部門懲治和預防腐敗體系建設之中，認真分析和研究新形勢下學會、協會監管工作在體制機制等方面存在的各種突出問題，認真分析和研究當前全區各級學會、協會在加強自身制度建設方面存在的薄弱環節，深入剖析學會、協會在資金使用管理中發生各種違紀違規行為的特點和規律，努力探尋新形勢下加強和改進學會、協會有效監管的應對之策，把培育發展與有效監管有機結合起來，使學會、協會的各項工作步入良性循環和健康發展的軌道。

建立健全法律法規和規章制度。各監管單位要根據學會、協會監管工作面臨的新

情況、新問題，進一步加強法規和規章制度建設，為加大對學會、協會監管力度提供法律保證。應制定加強社團組織反腐倡廉建設的意見，進一步加大學會、協會反腐倡廉工作力度。制定學會、協會管理辦法，加快推進行業協會商會改革和發展的意見，加強和規范學會、協會財務管理和審計等方面的制度，使各級登記管理部門和業務主管單位在具體實施監督管理中有法可依，有章可循。同時，各學會、協會要建立和完善內部管理制度，建立健全民主理財、大額度資金使用集體討論決定和財務審批、財務公開及固定資產登記管理等制度，防止違反財經紀律的問題發生。

理清關系，區分職責，轉變職能。要按照國務院要求積極推進政會分開，尤其要加快行業協會市場化改革，在職能、機構、人員、財務等方面與政府部門逐步脫鉤。理清政府部門與學會、協會之間的職責關系，合理界定各自的業務范圍，既要防止政府部門將自己職能向學會、協會轉移，又要防止學會、協會越位行使政府職能。凡是純事業性和純社會組織性的學會、協會要與掛靠單位全部脫鉤，由民政部門直接監管。其他學會、協會逐步實施與業務主管單位脫鉤，從根本上防止和解決學會、協會違紀違規問題的發生，更好地發揮學會、協會的作用。

清理整頓，改革完善監管方式。對學會、協會進行清理整頓，規范學會、協會行為，進一步改革和完善對學會、協會監管的方式，提高監管的針對性和有效性。

一是對所有學會、協會，包括分支機構進行清理。各學會、協會要對領導兼職審批、財務管理等情況進行自查自糾。各主管單位要對所屬學會、協會財務進行審計，對存在問題的要責令其限期整改。

二是要加強和改進學會、協會在登記注冊、檢查、收費審批、票據使用管理等各環節監督管理的具體手段和辦法，建立健全科學、規范、有效的監管措施。

三是加強業務主管單位的監管。業務主管單位要加大對學會、協會尤其是分支機構的監管力度。對學會、協會及分支機構相對較為集中的單位，要指定專門的部門或人員進行統一管理。凡業務相近的學會、協會能合并的應予合并。對學會、協會與分支機構設在同一城市的，分支機構在銀行開設的賬戶，與上級學會、協會合并管理。對分支機構設于異地的，登記管理部門、當地的業務主管單位和其上級學會、協會要相互協作，尤其對其財務要共同加強監管。

四是加強收費監督。物價部門要規范學會、協會收費行為和服務范圍。嚴格審批學會、協會的收費項目和標準，并切實加強監督檢查，對擅自設立收費項目和提高收費標準的要嚴肅查處。

五是加強審計監督。審計機關每年應對行業特殊、資金流動量較大、群眾有所反映的學會、協會有針對性地進行審計，及時發現和糾正學會、協會在資金管理使用等方面存在的違紀違規問題。

六是建立相關監管部門和單位聯席會議制度，加強相互間的信息溝通與工作協調，及時發現和解決監管工作中出現的各種問題，加大懲治和預防腐敗的力度，保證學會、協會在市場經濟中發揮良好的作用。

第三篇：對當前流通領域食品監管工作的調查和思考

對當前流通領域食品監管工作的調查和思考

國以民為本，民以食為天，食以安為先。食品是人類賴以生存發展的基本條件，也是國家安全、社會安定的重要基礎。食品安全是全社會共同關注的永恒主題。隨著現代食品工業的發展和全球化市場的形成，越來越多的食品是通過漫長而復雜的供應鏈到達消費者手中的，各環節錯綜復雜，加之食品安全事故頻發，因此，食品安全管理已經成為一個世界性的難題。作為工商行政管理部門在食品安全方面主要擔負的是流通領域食品安全的監管，盡管我們做了大量工作，工作取得了一定成績，受到了地方政府表彰和鼓勵，但在流通領域食品安全監管方面仍存在問題如下：

一.經營戶在進貨檢查驗收制度落實上仍不能建立健全，進貨臺賬記錄不夠全面。從現階段的實際情況看，在食品安全管理上，我們工商部門實行的是以產品追溯為中心，以索證索票、購銷臺賬為手段的管理模式。由于食品種類繁多，經營者人手精力不足，很難做到每種食品手續樣樣齊全。

二.從基層食品管理執法現狀看，我們大都是憑借工作經驗，從直觀角度查看食品包裝、裝潢、生產日期、有效期、QS質量認證等。在現代高科技發展的今天，假冒產品制造的技術有一定的含量，單從處包裝上檢查只能是走馬觀花，流于形式。

三.市場巡查制度沒有真正落到實處。基層管理面臨多項執法檢查，如黑網吧排查專項檢查、無照經營專項檢查、農資市場整頓、成品油市場檢查、以及各種戶外廣告管理和安全生產監管檢查等。由于工作人員、執法車輛較少，面臨一系列檢查工作，往往是那個工作較急，就先進行那個活動，流通領域食品檢查要求每周巡查一次，并作出書面記錄，顯然不能達到要求，有的工作人員要對轄區食品戶排查一次，一周也難排查完畢，所以實際中存在有作假行為。

四.食品檢測時間長、不能有效保護消費者的身體健康。由于流通領域食品品種多，食品檢測經費高，加上檢測時間較長，往往等檢測結果出來后，經營戶所購進的食品已售完，如檢測結果定為不合格食品，只能是處罰了之，不能夠有效的保護消費者身心健康。

簽于以上問題，我建議從以下幾個方面進行工作調整：

1.經營戶建立食品安全備案制度迫在眉睫，實際一票通制度不僅僅對經營戶，對我們執法人員管理起來都方便的多。

2.與知名企業聯手打擊市場假冒行為，切實保護著名商標專用權，維護消費者的合法權益。同時加強對公務員進行專業知識培訓，提高分辨假冒商品能力。

3.充實基層工作人員、車輛、認真落實市場巡查制度，使基層各項專項檢查活動有效的開展。

4.建立食品專項檢測站，縮短檢測時間，才能有效打擊假冒偽劣商品，凈化食品安全環境，保護消費者身體健康才能落到實處。

第四篇：對當前安全生產監管執法體系的思考

法體系是指具有不同職權的國家行政機關或行政機關授權的執法組織為執行法律而構成的相互配合、相互分工的有機聯系的系統。安全生產監管執法體系就是各級人民政府負責安全生產監督管理和行政執法的組織機構與有關部門職責科學分工、行政執法人員合理配置、監督執法機制協調高效的統一體，即安全生產監管執法的機構、人員、職責、機制的有機結合。

一、當前安全生產監管執法存在主要問題

（一）編制機構不全，基層監管工作步履艱難。繼2002年11月1日頒布施行《安全生產法》后，國務院依據《安全生產法》作出了《關于進一步加強安全生產工作的決定》（國發［2004］2號,以下稱《決定》）。《決定》指出“縣級以上各級地方人民政府要依照《安全生產法》的規定，建立健全安全生產監管機構，充實必要人員，……”。經過2年努力，截止2006年9月，浙江省101個市、縣(市、區)已全部設立了獨立的監管機構。在此基礎上，2006年11月1日頒布施行了《浙江省安全生產條例》（以下稱《省條例》），《省條例》規定“鄉鎮人民政府和街道辦事處應當根據安全生產監督管理工作的需要，建立或者確定安全生產監督管理機構，配備安全生產監督管理人員，……”。有了這個“尚方寶劍”，鄉鎮(街道)相繼組建了相應的監管機構。2008年2月29日浙江省政府辦公廳又下發了《關于進一步加強鄉鎮(街道)安全生產監督管理工作的意見》（浙政辦發［2008］14號,以下稱《意見》）。《意見》指出，一是要充分認識鄉鎮（街道）安全生產監督管理工作的重要性；二是明確了鄉鎮（街道）安全生產監督管理工作職能；三是要切實加強鄉鎮（街道）安全生產監管體系建設。至此，縣級以上尤其是鄉鎮（街道）級政府的安全監管職能得到進一步明確，安全監管執法體系得到進一步健全和完善。但是，由于省（市）級政府至今尚未出臺與《安全生產法》、《決定》、《省條例》、《意見》相配套的、剛性的、統一的編制機構文件。負有安全生產綜合監督管理職能的市、縣（市、區）安全生產監督管理局內設機構（包括機構職責、機構名稱、機構只數等）不統一,上下不對口,一定程度影響上傳下達以及上級指示精神貫徹落實；己經組建的鄉鎮（街道）級監管機構，因上級政府沒有正式下達行政或事業編制，其監管機構有“巢”無“鳥”，既使有人，或是內部調劑，或是身為其人，實是兼其職，鄉鎮（街道）監管執法層面仍然是斷層，處于最基層的鄉鎮（街道）的安全生產監管執法工作依然步履艱難。

（二）監管力量薄弱，難以適應執法監察需要。以我區為例。西湖轄區總面積312.43平方千米，轄2個鎮、9個街道和118個社區、54個行政村，常住人口66.75萬人，暫住人口10.71萬人。區內有全國文物保護單位3處、省級文物保護單位10處，建有民族英雄和革命烈士的陵墓、牌坊、陳列館16處。省委、省人大、省政府、省政協機關均集中設在西湖區。西湖風景名勝區、西溪國家濕地公園、之江國家旅游度假區、杭州國家高新技術開發區江北區快和浙江大學等近百所高等院校、科研院所坐落區內。到2008年6月止,全區法人企業達9814家,個體工商戶17000家。而在監管力量方面，目前區級層面僅有行政編制10人、事業編制6人；11個鎮（街道）雖組建了安全生產監督管理辦公室（科），規定增配科室副職1名、明確1名科室人員承擔安全生產監督管理工作，但是，由于其人員是內部調劑，增配的1名副職和明確的1名科室人員均還兼管其它工作，其實每個鎮（街道）只有1人是專職安管人員。與我區監管范圍、監管任務相比，我區的安全生產監管力量極為薄弱，安全生產監管機構設置與人員配備呈“倒金字塔”結構，越到基層，監管監察力量越薄弱，難以適應安全生產監管執法工作的需要。

（三）監管職責不清，綜合監管部門職能難以履行。安監部門對安全生產工作實施綜合監督管理，從理論上講不難理解，它是一個大安全、大概念、大范疇。但是，由于對綜合監督管理本來涵義被曲解，安全生產綜合監督管理部門成了個“大籮筐”，只要是涉及安全的都往里面裝。突出的問題表現在。一是綜合監管部門與專項監管部門的監管內容、監管范圍、監管職責不清，越位、錯位、推委現象難以避免。尤其是發生事故后，遭老百姓遣責的不是專項監管部門，而是安監部門，直接把安監部門推向一線。專項監管部門也是能推則推、能避則避。二是綜合監管內涵不清，綜合監管部門職能不能正常履行。《安全生產法》頒布實施后，雖然國家也頒布實施了一些配套法規、規章和規范性文件，但仍缺乏可操作性的法律規范，不能適應監管執法工作實際需要。尤其是《安全生產法》中確定的綜合監督管理內涵不清，使得綜合監管部門的綜合監管職能不能正常履行，一些法律規范確定的制度得不到有效執行，一定程度影響了安全監管執法工作的開展。三是一些常識機構設置重疊，不利綜合監管和協

調。為加強政府對安全生產工作的組織領導，統籌協調各職能部門的工作。目前，從中央到地方均設立了諸如“安全生產委員會”、“防火安全委員會”、“交通安全委員會”等組織。這三個組織不能說不重要，也不能講不可設。問題的關鍵是，就這三個組織而言，其指導思想都是圍繞安全這個中心開展的。而現在是一分為三。各唱各的調、各自為政，頭痛醫頭、腳痛醫腳現

象也難以避免，不利宏觀管理和指導，不利綜合監管，不利統籌協調。

（四）監管手段落后，安全監察工作受到制約。經濟的快速發展，新工藝、新技術、新材料及新設備不斷應用于生產經營領域，安全生產監管手段、執法水平與當前經濟快速發展不相適應的矛盾突現。主要表現在。一是財力、物力、人力配備少，資金、車輛、人員、通訊工具匾乏，影響正常工作開展。二是安全生產執法監察工作專業技術性強，大部分執法監察人員因缺乏工作經驗和專業知識，執法水平有待提高。三是安全生產執法監察缺乏有效的技術保障手段，安全生產信息、宣傳、培訓、應急救援等體系極不健全，安全檢測檢驗、安全評估和鑒定、安全標識和安全防護用品管理等尚未在全國各行業普遍、有效地推行，執法監察難以有效開展，這些情況嚴重制約著安全監管監察工作的有力開展。

二、對當前安全生產監管執法工作的幾點見解

（一）建立健全縱向到底的安全生產綜合監管執法機構是建設安全生產監管執法體系的核心。一是監管機構編制及人員的配置，應依據當地管轄范圍大小、任務輕重、生產總值(gdp)、人口等綜合要素，依法、科學、合理配置機構編制及人員，切忌“一刀切”。二是在鄉鎮（街道）級政府建立與之相對應的監管機構。目前，絕大多數鄉鎮（街道）雖組建了相應的機構，但是，各地做法不盡相同，就人員而言，有的是通過地方途徑招聘解決人員，有的是在鄉鎮（街道）內部調劑解決人員，且組建的編制機構找不到法律依據，主要是省（市）級政府尚未下達過有關編制文件，缺乏法律支撐，使必造成人員得不到穩定、工作經費落實不了、正常監管執法工作開展不起來。對此，鄉鎮（街道）級政府監管機構，應由省（市）編制委員會依據上述要素確定機構、編制和人員，統一機構名稱、統一編制性質、統一監管范圍、統一監管職責。

（二）明確安全生產監管執法職責，是建設安全生產監管執法體系的關健。一是在目前安監部門尚未實行垂直管理，省級以下安監部門保持現有規格的情況下，為有利于協調有關專項監管部門的監管執法工作，現有的“安全生產委員”全面負責安全生產工作是可行的。建議“防火安全委員會”“交通安全委員會”等有關安全生產組織統一納入“安全生產委員會”，以利統一協調、統盤全局、綜合治理，提高工作效率。二是明確《安全生產法》中“綜合監督管理”的內涵。《安全生產法》第九條“縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監督管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理”，在實際工作中安監部門不好操作。舉個簡單例子：企業內部防火間距問題，是消防部門主管，一旦有問題要整改或處罰，應由《消防法》來調整。如果安監部門發現了問題，目前充其量只能是下發整改指令書的同時告知消防部門，也是比較妥當的辦法。但是，問題在于安監部門下達的整改指令書，企業向安監部門反饋整改情況后就不好操作了。再是，安監部門雖告知了消防部門，若消防部門由于種種原因，企業內部防火間距問題遲遲得不到整改的話。此時，安監部門是再直接監督企業還是監督消防。按照《安全生產法》規定理解，安監局可以監督消防部門履其職盡其責。問題的關鍵在于安監部門應該用何種方式進行監督。如果安監部門只是口頭告知消防部門，在此過程中一旦事故發生，責任追究起來，安監部門是空口無憑了。對此，明確《安全生產法》中“綜合監督管理”的內涵，即明確綜合監督管理職責、范圍、內容、方式、手段以及明確監管執法主體勢在必行。

（三）組建高素質的安全生產監管執法隊伍，是建設安全監管執法體系的基礎。一是要通過建立安全生產執法監察人員素質基本標準、健全選拔制度、合理配置專業、加強執法監察人員培訓、建立專家型執法隊伍等途徑，加強執法隊伍能力建設。二是各級政府應按照國家安全生產監督管理總局下發的《關于加強各級安全生產監督管理機構裝備配置工作的通知》(安監總規劃［2005]194號)精神，加強執法監察裝備建設。三是盡快出臺安全生產監督檢查方面的專門規定，改變安全生產監管規范分散于各單行法律、法規之中的現狀。四是加快與《安全生產法》配套的具體制度的制定與修改，以適應安全生產執法監察實踐的需要，主要包括安全生產責任追究制度、安全生產許可制度、事故報告制度、安全評價制度、安全生產國家標準、從業人員緊急避險制度、安全舉報獎勵制度、安全事故損害賠償制度等。五是制定安監行政執法的服裝配制、警示標志標識、執法裝備及技術信息等方面的法規。六是建立和完善執法監察信息系統建設、檢測技術支撐、安全評價、宣傳培訓等安全生產服務體系。

（四）形成安全生產監管執法長效機制，是建設安全生產監管執法體系的保障。一是按職履職盡責。綜合監管部門除履行自身職責外應當是更宏觀、更超脫，盡量從具體的事務中解脫出來。綜合監管部門主要負責協調解決安全生產中普遍存在的重大問題，指導和督促有關部門的專項監管工作，組織有關生產安全事故調查處理。二是處理好部門之間關系。綜合監管部門應當依靠專項監管部門做好工作，調動各方面的積極性。在與有關部門的關系上，安全生產監管部門應當做到“多指導、多支持、多協商”、“不包辦、不干預、不爭利”。三是建立工作制度。雖然各有關部門各司其職，但彼此之間仍需經常溝通情況，交流經驗，研究問題，提高監管執法水平。通過安委會辦公室或建立聯席會議、聯合辦公制度加強工作聯系。四是聯合執法。針對一些安全問題突出的行業、企業、區域和重大、特大生產安全事故，綜合監管部門應與有關部門聯合組織集中的或專項的安全檢查執法活動。綜合監管部門、有關部門還應與司法機關建立密切協調的執法機制，運用多種法律手段將行政處罰與刑事處罰結合起來形成疏而不漏的法網。

第五篇：對當前基層食品安全現狀及工商監管對策的思考

對當前基層食品安全現狀及工商監管對策的思考 針對當前社會各界關心、關注的食品安全監管這一熱點、難點問題，安徽省阜陽市工商局按照國務院關于食品監管工作的職責分工，對流通領域的食品質量隱患、校園周邊、商場超市、農村食品經營等問題集中環節和監管自身存在的問題進行了認真調研、全面分析、深入思考。

一、阜陽市流通領域食品安全現狀

阜陽市地處安徽省西北部，面積9775平方公里，總人口950萬人，是安徽省人口最多的城市，也是全國比較大的地級市之一。阜陽市工商局現有公務員1194名，監管全市各類市場475個，依法登記的個體工商戶8.3萬戶，各類企業1.1萬余戶，其中食品經營主體6656戶。2004年劣質奶粉侵害阜陽問題的發生，把食品安全推上全社會關注的熱點位置，流通領域食品安全保衛戰由此拉開序幕。經過幾年的努力，流通領域食品監管工作取得顯著的成效。特別是2008年，全市工商系統在食品監管工作中，盡心盡力，盡職盡責，全年組織開展了節日食品、校園周邊食品、豬肉市場等專項整治行動11次，共出動巡查人員61163人次，檢查食品經營戶48702戶次，受理消費者申訴舉報15040件，為消費者挽回經濟損失52.34萬元，消費者獲得直接經濟賠償8.34萬元，幫扶規范食品經營戶12228戶，清理取締無照經營食品戶891戶，查處食品經營違法案件260件，查獲各類假冒偽劣食品470612.53公斤，確保了全市流通領域的食品安全，全年無一食品消費事故發生，邁出了食品安全監管工作的堅實步伐。目前，全市食品市場經營秩序明顯好轉，食品安全監管體系進一步確立完善，食品安全監管水平進一步提升，食品安全形勢進一步改善，經營者的自律意識、責任意識普遍增強，消費者的食品安全觀念有了明顯提高，流通領域食品質量合格率逐年攀升。但是，流通環節食品安全仍面臨著許多問題和困難，食品安全形勢仍然比較嚴峻，食品安全監管工作任重而道遠。

（一）流通領域食品安全諸多問題

1、食品質量存在隱患。一是我國食品標準仍然偏低，推向市場的成品本身質量不高，食品質量不能適應人們日益提高的健康標準要求；二是食品化學性污染危害嚴重，如農藥殘留于農產品中，獸藥殘留于禽畜產品內等；三是質量偽劣食品屢禁不止，使用劣質原料、投入違禁物質、超量使用添加劑食品普遍；四是食品新技術、新應用帶來的安全擔憂，如輻射食品、轉基因食品的未知隱患；五是具有生理依賴性食品的潛在危害，如投放罌粟殼、孜然等原料使人上癮的食品等。

2、學校周邊食品問題。一是經營食品與文化用品、日用百貨，乃至美容理發混合經營，交叉污染；二是圍繞學校幼兒園門口及周邊的流動經營較多，多為小吃零食，來源沒有保障；三是作為消費者的學生自我保護意識差，被采用刮獎、送玩具等方式吸引購買的小食品隱患較多；四是許多包裝食品經常露天擺放，風吹日曬使食品在保質期限內就已經變質很難發現。

3、商場超市食品問題。一是連鎖商場超市食品來源一般都由統一配送和自主選購兩部分，統一配送的供貨渠道正規，質量基本能夠保障，自購部分的食品來源散亂，特別是商場超市內出租承包形式經營的蔬菜、水果、畜禽水產、副食品缺乏有效監管；二是裸裝、散賣食品缺乏防塵防蠅設施，顧客可以隨意手拿挑揀，交叉污染較多；三是以促銷、優惠、返券等形式推銷的食品多為效期臨界食品；四是臨時雇傭的營業人員、保潔人員流動性較大，缺乏健康檢查。

4、農村食品問題。一是低檔食品充斥市場。農民整體收入水平較低，重價格輕質量是目前消費的普遍心理,廉價食品存在滋生土壤，導致生產成本絕對很低的假冒偽劣食品接踵

而至。二是各行政村相繼出現經營戶，經營人員多是 “留守”老人，利用自家的住房開個窗口或者擺個小桌子經營，商品數量少、品種多、檔次低，往往一個經營店總貨值只有幾百元，且進貨渠道也由過去的進城批發變化為現在的流動車上門送貨為主，相當一部分經營人員沒有能力執行進貨檢查驗收制度，出現問題追源困難。三是冷藏、恒溫食品沒有必要的保存條件。飲料、火腿腸、果凍等許多需要冷藏和恒溫保存的食品，擺在貨架甚至露天擺在室外銷售，往往保質期不到就已經變質。四是被老百姓青睞的現場加工食品，諸如炸油條、馓子等，都是一鍋油反復使用。五是農村經營戶銷售的食品即便是過期變質了，也不愿銷毀，特別是鮮活食品，魚死了，菜蔫了，肉剩了，不讓銷售就自己食用。

（二）流通領域食品監管諸多問題

1、傳統的監管手段與市場主體的多元化、商品營銷方式的多樣化、市場違法行為的復雜化不相適應，監管人員的基本素質和監管水平亟待進一步提高。

2、食品的各種標準、標識、認證種類繁多，使工商部門在食品市場監管工作中形式審查內容不斷擴大，分散了對食品假冒偽劣實質內容的審查精力和時間。

3、無照經營現象普遍，取締工作困難。無照經營者主要是城市無業、下崗人員，農村“留守”老人，經濟條件很差，無力達到獲得證照的條件，而這些人員往往就是靠經營一點小吃、擺個食品攤點維持生計。

4、目前的假冒偽劣食品靠傳統的市場巡查和感官鑒別已很難發現，必須抽樣檢測，但購樣費、檢測費是一項很大的開支，長期得不到解決，直接影響質量監管工作順利開展。要做到對食品安全隱患的早發現早預防，大規模的、反復的抽檢必不可少。

5、廣大農村地區，由于監管人員有限，每個工商所2—5名公務員要管理幾個鄉鎮的市場和分布在各個行政村的經營戶，很難及時巡查到位，加之政府在農村的食品監管體制和監管網絡沒有健全，監管存在很多盲區和薄弱環節。

6、缺乏內部食品管理機構和人員編制。食品安全是目前政府和各監管部門中最重要的業務，但內部食品管理機構和人員編制缺乏。目前工商局也還沒有專門機構和人員，只是要求公平交易局兼管食品安全，由于食品監管工作的風險性、繁忙性、無回報性和工作成績的無顯現性，加之都有自己的硬性工作任務，非專門人員都不愿或無暇兼顧這項工作，這就直接影響食品監管工作的系統性組織開展。

二、流通領域食品安全監管策略

（一）明確指導思想

保障流通領域食品安全，必須堅持“標本兼治、防打結合、綜合治理”的原則，建立完善“工商管理，經營者自律、社會監督、群眾參與”四位一體的長效監管體系，必須堅持“三高、四不、五克服”的工作要求，高度重視、高度警覺、高壓態勢，思想認識上一點不松動、監督管理上一點不松勁、市場準入上一點不松口、市場巡查上一點不松懈，克服認識上的滑坡、思想上的麻痹、工作上的松懈、心理上的僥幸、情緒上的厭戰。

（二）堅持“六項制度”

堅持不懈地建立健全食品安全監管“六項制度”，切實為流通環節食品安全監管提供機制保障。完善食品市場主體準入制度，嚴把食品市場主體準入關。完善食品市場質量安全準入制度，嚴格監督食品經營者切實把好食品質量進貨關。完善食品市場監管和巡查制度，嚴格規范食品經營者的經營行為。完善流通環節食品質量安全抽樣檢驗和退市制度，嚴格食品質量監管。完善食品市場分類監管制度，嚴格食品市場日常規范管理。完善食品安全預警和防范制度，嚴格防范食品安全突發問題。

（三）細化監管措施

1、深入開展食品市場專項執法檢查行動，嚴厲打擊制售假冒偽劣食品違法行為。把開展食品市場專項執法檢查作為工作的重點任務，著力解決食品市場的突出問題。一是集中

開展重點品種的專項執法檢查。以消費者申訴舉報多和與人民群眾生活密切相關的食品品種為重點，突出抓好糧、肉、蔬菜、奶制品、兒童食品、老年食品、保健食品、豆制品、飲料、酒類、調味品、食用油、禽蛋及其制品、水產品等品種的專項執法檢查，嚴厲打擊制售注水肉、病死肉、過期霉變食品、“三無”品、有毒有害食品等違法行為，切實解決人民群眾反映強烈的問題。二是集中開展重點區域的專項執法檢查。以城鄉結合部、旅游景區、車站碼頭為重點，突出抓好小食品店、小攤點、小作坊、小市場的專項檢查，加大市場巡查力度。三是集中開展重點時段的專項執法檢查。春季以包裝食品、腌制食品、干菜制品等為重點，突出抓好保質期限、添加劑使用、標注標識等問題；夏季以冷凍食品、生鮮食品、飲料飲品等為重點，突出抓好冷藏條件、過期變質、食品衛生等問題；秋冬季節以散裝食品、農產品、水產品、畜產品、干果、堅果等為重點，突出抓好規范標注、藥物殘留、摻雜使假等問題。以“五一”“中秋”、“十一”、元旦、春節為重點，突出抓好月餅、糕點、兒童食品、保健食品、酒類、特別是白酒等節日性食品，保障食品節日和季節性消費安全。四是集中開展對重點環節的專項執法檢查。以商場、超市、批發市場、集貿市場和食品經營企業為重點，突出抓好市場和經營者自查自糾和自律工作，認真落實食品經營者對食品安全的第一責任，規范食品企業和個體工商戶的經營行為。

2、強化食品經營者經濟戶口管理，積極推進食品經營主體信用分類監管。嚴把食品經營主體準入關，結合企業年檢和個體工商戶驗照，清理規范主體資格，切實做到食品經營主體資格合法有效。進一步完善食品經營者經濟戶口管理、食品經營主體信用分類監管制度，加強對失信、嚴重失信食品經營企業和個體工商戶的重點監管，繼續推進食品企業和個體工商戶的誠信體系建設。

3、嚴格食品質量管理和質量監測，加強對食品質量準入、交易和退市的全程監管。繼續推進食品經營者自律制度建設，引導和監督食品經營者建立和落實進貨檢查驗收、索證索票、購銷臺帳、協議準入、質量承諾、不合格食品退市以及市場開辦者質量管理責任等自律制度，監督和指導食品經營者尤其是商場、超市、批發市場和重點食品企業建立健全內部食品質量管理體系，嚴格食品經營者質量管理責任，切實對消費者負責。會同和配合有關部門開展“百城萬店無假貨”、“食品安全示范店”等活動，積極推行食品質量協議準入、場店掛鉤、場廠掛鉤等制度。繼續認真執行《流通領域商品質量監測辦法》，按照企業自檢、消費者送檢和工商機關抽檢的辦法，進一步完善流通環節食品質量監測體系。加快食品檢驗檢測能力建設，提高技術裝備水平，加快配備快速檢測車、檢測箱等設備，健全完善食品安全監測數據直報點制度，有針對性地加強食品質量日常監測和快速檢測，并充分運用監測數據進行綜合分析，按照有關規定適時公布監測信息，及時進行消費警示和提示，引導科學合理消費。對包裝食品、散裝食品、裸裝食品、冷凍食品、現場制作食品和農產品、水產品、畜產品實施分類監管，并對消費安全危害大的食品探索按風險度進行管理。不斷健全完善對不合格食品實施行政強制退市和經營者主動退市相結合的管理機制，并對退市食品進行跟蹤監管，嚴防退市后的食品二次流入市場，確保不合格食品及時規范有效退市。

4、改進措施，創新方式，完善制度，逐步建立起制度規范、執法嚴格、反應迅速、措施有力的巡查機制。不斷創新基層監管方式方法，借助信息化網絡、現代辦公設備和快速檢測等技術手段，進一步提高基層日常監管的科技含量和現代化水平。加強對基層食品市場監管工作的指導、督查和考核，充實基層執法力量，改善基層執法裝備，加強對執法人員的法律法規和知識培訓，切實提高基層食品安全監管能力和水平。

5、狠抓食品案件查處，加大對大要案件的力度查辦。強化案件查辦工作，尤其要抓好對食品大要案件的排查和督辦工作。對流通環節食品違法案件涉及生產環節的食品質量問題，既要依法查處經銷不合格食品及其它質量違法行為，又要將有關情況及時移交和通報

質檢等相關職能部門。認真做好行政執法與刑事司法的銜接工作，對涉嫌犯罪的及時依法移送公安機關處理。做到案情沒有查清不放過，責任人沒有依法處理不放過，內外勾結的機關工作人員沒有追究責任的不放過，防范整改措施不到位不放過。

6、積極構建食品安全長效監管機制，不斷提高食品安全監管效能和規范化水平。強化立法立規工作，積極推進食品安全監管法制體系建設。認真落實食品安全監管執法各項制度，突出抓好食品市場經營主體準入制度、食品市場巡查制度、食品經營主體信用分類監管制度、食品分類管理制度、不合格食品退市制度等制度的落實，不斷提高執法規范化水平。健全完善食品安全追溯機制，進一步提高食品安全防范能力。要大力推進食品安全社會監督體系建設，加強與各級消費者協會、食品行業組織和有關新聞媒體的溝通協作，充分發揮消協組織的社會監督、行業組織的自律作用及新聞輿論的監督和宣傳引導作用，通過擴大12315網絡和“一會兩站“的覆蓋面、聘請食品安全監督員等辦法，努力營造食品安全監管良好的社會氛圍。加快食品安全監管信息化網絡建設步伐。層層制定和落實食品安全應急預案，加強防范和應急處置能力建設，對食品安全問題做到早發現、早整治、早解決，形成全系統上下貫通的食品安全預警和應急處置機制。采取多種方式加大食品安全工作宣傳力度，不斷提高消費者的自我保護意識和識假辨假及依法維權能力。

三、對食品安全工作的幾點建議

1、迅速建立食品安全社會教育宣傳體系。建立食品安全教育機構，提供食品安全知識培訓；把食品安全常識列入中小學生的教育課時；教育公眾掌握簡單的食品質量識別方法等。

2、建立食品質量公共檢驗機構。盡快建立食品安全公共檢驗機構，為食品安全管理提供免費的技術支持。

3、把食品監管經費納入政府財政預算。

4、及時解決食品監管機構和人員編制。

5、主體資格規范為主，取締為輔。允許采取行業協會擔保、誠信經營戶擔保、經營大戶結對幫扶等形式，給經濟條件差的無照經營戶寬松環境，以規范扶持為主要手段，幫助引導無照經營戶達到獲照條件。

6、進一步完善食品“分段管理”的結合形式，明確邊界和銜接的方式方法，職能上盡可能避免交叉和盲點。

7、建立食品安全信用體系。確立信用機制，把對食品行業的道德評判納入到食品安全征信范圍中去。

8、發揮行業協會的食品安全推動作用。行業協會在為整個行業謀求經濟利益的同時，也應對成員加強自我管理、自我規范，政府應當確立食品行業協會肩負推動食品安全的重任。

9、完善社會監管體制。阜陽市局推行了以“三員、四定、三進”為主要內容的監管模式。“三員”就是明確部門監管員、鄉鎮政府協管員、社村信息員；“四定”就是定區域、定任務、定人員、定責任；“三進”就是監管進村、進戶、進企業。但由于網絡的松散性、人員的無償性、責任義務的不確定性，體制沒有發揮實際作用，政府應當從確立體制的管理，人員的報酬，工作的獎懲，責任的內容，義務的履行等方面加以完善，切切實實的健全食品綜合監管網絡體制。