淺議消防執法程序的法治化

——社會主義法治理念的必然要求

劉晨光

摘要

社會主義法治理念作為行政執法過程的內在要求，客觀上要求行政

執法程序的公平、公開、公正。本文結合消防執法程序的實際情況，從消防執法程序法治化的基本含義與憲政意義出發，聯系目前消防執法程序存在的不符合法治理念的一些問題，進行了若干思考并提出了相應的完善路徑，以期對消防建設的法治化有所裨益。

關鍵詞

消防執法

程序

法治化

前言

社會主義法治理念是和諧社會背景下對公平正義、民主觀念的全新闡釋，是黨的領導與執法為民的有機統一，是行政執法活動的思想根源與理論依據。從法治理念的本質屬性上看，其邏輯出發點是對人的權利的尊重與保障，其基本價值訴求在于公平正義的有效實現。而在正義理念的范疇中，不僅包括對正義本質的界定與闡釋，也包含如何實現正義的方式即所謂程序正義。程序正義是實體公正的首要前提，是社會主義法治建構的有力保障。在行政管理中，公正的法治程序是正義的基本要求，通過程序實現正義是法治理念的基本原則。美國學者羅爾斯在闡明程序對實現法的內容的辯證關系時指出，“追求實體公正，只能在保證程序公正的條件下獲得”也就是說，只有建立在正當程序的基礎之上，實體正義才有可能實現。

消防工作由于性質的特殊性以及涉及對象的廣泛性，其工作內容直接關系到廣大人民群眾生命、財產的安全。因此，如何將法治理念貫穿到消防隊伍的實際工作中，如何實現“立警為公，執法為民”的工作目標，是消防執法所面臨的最緊迫的時代命題。而要真正實現消防行政執法的規范化、科學化，首先必須解決的問題就是完善消防執法程序的嚴格性與規整性，將消防程序法治化建設作為消防工作的核心環節落實，從而為消防執法真正體現人民利益、踐行依法治國方略提供程序保障。

1.消防執法程序法治化的含義

消防執法程序的法治化是指消防執法程序法律化、規范化、人性化。具體地說，至少包括這些內容：消防執法程序從屬于法律程序框架，必須要有明確、清晰的法律形態調控，而不能由特定的執法主體隨意施行；在消防執法過程中，要以維護和保證執法相對人的合法權利為根本價值尺度；在執法過程中要保證執法依據的確鑿性，即執法活動必須有明確的證據支撐；在整個執法程序要有相應的權力監督體系，使執法權力透明化、合范化。

1.1消防執法程序的法制系統化

從法治進程的發展趨勢來看，完備的靜態法制體系是法治形態能否最終實現的首要前提。消防執法程序的法治化，同樣是建立在消防法律體系的完整統一基礎之上，也就是說，必須形成一整套的關于消防執法程序的不同位階法律調控形態。

具體地講，首先必須具備以法律為消防執法程序的基本規定，同時輔之以行政法規和規章、地方性法規制定具體實施辦法。其次在規定程序的內容上，行政法規、規章、地方立法只能是對法律（主要體現為消防法）規定程序的細化，不能超越消防法所規定執法程序的界限。最后還表現為消防執法程序的明晰化，從執法依據、執法方式、告知程序、處罰結果均應有法的依據，做到無法之規定則無權處理。

1.2消防執法程序要體現人性化

以人文本、尊重人的基本權利是社會主義法治理念的核心價值追求，也是消防執法程序設置與實施過程中所必須遵循的基本準則。結合實踐來看，消防執法程序要體現人性化，就是指在消防執法過程中要充分保障行政相對人的合法權利。包括保障處罰前的知情權、陳述權，處罰過程中的聽證請求權、質證權，處罰決定作出后的復議申請權、異議權等權利，都要有明確的程序依據。不能由執法者主觀做出，而必須有特定的程序依據。

1.3消防執法程序的證據標準

在法治的理念的大環境下，從證據依據到法律后果的合理演化是程序正義得以實現的基本要義，證據的確鑿性、取得方式的合理性、與相關事實的內在聯系性是行政執法程序法治化的重要標準。作為公安執法部門的一支重要執法隊伍，消防監督部門及執法人員在履行行政處罰程序中，也必須加強對證據的研究，充分借鑒《關于行政訴訟證據若干問題的規定》的證據規則，切實保證證據的證明力。首先是證據取證期限的合法性，即消防部門必須在做出具體行政行為之前收集證據，消防部門在做出行政行為之后自行收集的證據不能作為具體行政行為合法的依據。其次是證據形式的合法性，必須符合相關法律、法規的證據類別，不能超越其法定類型，同時必須以依據原始證據為依據，間接證據一般因為缺乏證明效力不能單獨使用。

1.4消防執法的監督程序明確化

權力的有效監督，權力監督的程序化保障，是社會主義法治理念的又一重要含義。消防執法程序監督是指消防執法人員在日常的消防行政執法工作中，對其是否按照法律、法規和規章的規定進行執法活動，是否取得較好的執法效果，是否實現了執法的目的，是否保護了公民、法人和其他組織的合法權益的一種綜合監控、評判與問責體制的統一。從執法主體的確定、執法依據的認證、執法結果的作出，每個具體的執法環節都要有相應的監督機制，做到執法權力的透明，執法問責機制明確。可以說，消防程序法治化是法制體系完善、以人為本理念、執法權力限定性與合理性的有效統一，是諸多法治要素的集合。

2.現行消防執法程序的法治缺失之處

盡管社會主義法治理念從客觀上要求消防執法程序必須具備規范化的特征，然而從實踐情況來看，現行消防執法程序還存在諸多與法治精神相違背之處。

首先是從法的程序性規定來看，對于消防執法程序盡管在《消防法》，《消防監督檢查規定》，《機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定》以及其他地方性立法里面均有體現，但是還是存在相應的問題。一是對執法程序的規定線條過粗（如《消防法》基本沒有涉及消防程序，《消防監督檢查規定》的執法程序沒有針對消防執法的自身特點作出具體規定，而是依照“相應的法律、法規”，主要是參照行政處罰法的規定）。而且法條內容重實體、輕程序，造成在執法的過程中，程序依據不明晰。其次，在有些關于消防的地方性立法活動中，還存在處理程序、處理依據與上位法相矛盾的問題，自行設置行政處罰權，行政執法活動較為隨意。最后，各種法的形式沒有明確消防執法程序的獨立性，特別是在地方性法規中，還大量存在重經濟利益，忽視消防程序規定的地方保護主義做法。

其次消防執法者的程序意識不強。為數不少的消防執法人員認為，執行實體法是目的，執行程序法僅是手段，只要目的正確，就可以不計手段，不顧程序。這種錯誤認識導致消防執法人員在執法時，只圖辦案簡便，違反法律程序，有的不遵循法定的步驟和過程，認為先處理要緊，程序要件以后再說；有的違反法定的要式，有的不經有關機關審批便擅自作出處罰（比如關于停產、停業和較大數額的罰款，必須履行相應程序，而不能當場作出）；再就是有的證據意識差、執法時效觀念差等。

再次，消防執法程序中，忽視對行政相對人合法權利的保障。消防執法程序的法治化要求執法程序是為了體現人權的保障，維護社會整體和國家的利益。但有的執法部門以管理者自居，把自身地位和執法相對人對立起來，忽視執法相對人的申訴抗辯權，更有甚者損害人民群眾的其他合法權益。同時，在相應的消防法律、法規中也難以看到對于執法過程中相對人的保障條款。這些做法，均與社會主義法治的出發點——服務于人、立足權利保障相違背。

最后，在消防執法程序中，缺乏完善的權力制約機制。行政權本來是人們為公共利益而設置的，但當其被異化后，變成了謀取私利的工具，腐敗和行政權力濫用的情況便隨之出現。因此，在消防執法程序中，以特定程序防止執法者的權力濫用、監督其執法透明尤為必要。但是在實踐中，由于消防執法機構自身性質的特殊性，對于越權執法、濫用職權、錯誤執法等活動沒有完備的監督與懲戒程序，權力的規制過程被嚴重弱化，導致權力施行的隨意性。

3.消防程序法治化的完善路徑

3.1從立法層面完善程序法律規定

程序立法活動的完善是法治完善的首先前提之一。如何加強程序法治化的進程，本文認為可以從這幾方面入手。一是盡快出臺專門的行政程序法，制定行政執法程序的詳細規則；二是可否考慮由國務院制定關于消防執法的行政法規，解決地方立法與部門立法的立法沖突的問題；三是在地方立法中，要加大消防程序性的內容，要結合消防執法的具體特點。對于做出處理、下達處理結果、責令整改、行政處罰的原因、具體方式、必經程序、處罰后果均要有明確的界定，而不是簡單的參照行政法處罰法的程序（因為無論從消防執法人員的雙軌制性質還是從其執法的內容來看，消防執法都不同于一般的行政機關的執法活動）。

3.2加強執法人員程序法律意識培養

執法質量高低在很大程度上取決于高質量人才的數量和質量。首先要加強消防執法人員的在崗法律培訓和進修、深造，要用新的思維謀劃和指導執法理論教學，用程序標準檢驗和評判執法監督水平，適應當前執法工作對人才的新要求。其次是定期組織開展監督執法經驗交流會，為消防監督人員提供互相傳授消防執法程序中的經驗、技巧，討論工作中遇到的難點問題，解析工作中存在不足的機會，使消防監督執法工作呈現出疊加式、遞進式發展。再次是定期組織依法執法、依程序執法的考核，把程序合法化程度作為考核的重要標準。

3.3建立執法程序中的權利保障機制

執法過程中如何防止公權力對公民合法權利的不正當干涉，一直是各國程序執法活動所關注的焦點。如“美國《聯邦行政程序法》第702條規定，因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害的人，均有權訴諸司法復審。日本《行政案件訴訟法》第22條第1款規定，因訴訟結果致侵害第三人之權利時，法院得應當事人或該第三人申請或依職權，以裁定使第三人參加訴訟”。針對目前消防執法程序救濟途徑承襲的是行政復議法、行政訴訟法的規定，我們可在基礎上進一步細化。一是要細化處理前置程序，規范證據次采納制度。即要有機制保障受罰者的申訴權、抗辯權、質證權，對于消防處罰的行政證據標準，本文建議相應的主管部門可否有一個比較專業的認證。二是建議擴大行政處罰法的聽證范圍，行政處罰法的聽證程序主要是針對數額較大的罰款和停產停業的處罰。在消防執法中，可以對擴大到整改內容。

3.4

完善監督考核機制

對于消防執法人員的有效監督，是防止權力濫用、程序非法的主要途徑。這種監督機制，我們認為可以從這幾個方面入手。一是在相應立法里面明確對于消防執法人員的具體違法行為有具體的懲戒措施，加大違背程序立法的懲戒力度，而不是像《消防法》第五十二條、《消防監督檢查規定》第二十七條那樣，僅僅規定“給予相應的行政處分”，且大多是針對違背實體內容的處分。二是參照《公務員法》的相關內容，定期開展消防執法程序標準化評議考核，看執法人員是否按照法律、法規和規章的規定進行執法活動，是否按照特定的程序進行，是否取得較好的執法效果，是否實現了執法的目的，是否保護了公民、法人和其他組織的合法權益。在進行評議考核中，要設計一個科學合理的評價體系和考核制度，評議考核的標準、過程和結果要以規范性文件的形式公開，但是必須將執法活動是否依照程序進行作為考核的重要依據，在必要時可以向社會公開。三是加強社會力量的監督，將消防執法程序過程，執法的效應，執法的結果定期通過有關媒介、網絡予以公開，加大消防執法程序合法化的透明度。同時要建立社會與執法機關的溝通平臺，對于違背消防執法程序的執法行為要有相應的處理機制。

消防執法程序的法治化是一個系統、復雜的工程，它既要求立法層面的制度保障，又要求執法者對法律程序的認可與尊重。它是一個法治社會的目標，又是追求消防執法公平的工具，因此，完善執法程序法治化，任重而道遠。

參考文獻：陳毓彪

《消防執法》

云南大學出版社

2005年9月