關于發揮立法引領推動作用的幾點思考

一、立法引領推動作用的內涵和意義

黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。在中央政治局第四次集體學習時，習近平總書記強調，要發揮立法的引領和推動作用。十二屆全國人大一次會議提出，要充分發揮立法的引領和推動作用，高度重視立法在做好改革頂層設計方面的重要作用。

強調立法引領推動作用，是對法的功能和作用的深化拓展，體現了時代發展的要求。

法的功能和作用，一般可歸納為兩個方面，一是規范功能，二是社會作用。規范功能具體表現為指引、評價、教育、懲罰功能，其中指引功能體現了法律規范功能中的引領作用。立法的引領推動作用，更多或者說主要體現在法的社會作用上。法的社會作用是從法的本質和目的方面說明法的功能。法來源于社會生活，是實踐活動的總結和確認，但法通過對行為安排和關系調整，對社會生活產生巨大的反作用，這種反作用集中體現在對社會生活的指引促進上。歷史經驗充分證明，法對行為方式的養成和社會活動的推進，具有十分重要的作用。從這個意義上說，立法的引領推動作用是法的本身固有的重要功能。

目前，尤其是在當下中國，強調立法引領推動作用，具有特別重要的意義，主要體現在以下方面：

第一，有利于樹立法律權威。法是眾多社會調整方法的一種，立法的引領推動作用發揮之大小，取決于法在調整社會關系中的作用之大小。在法治社會，法是調整社會關系最主要的方法，因而立法對人們行為方式和社會生活的引領和推動作用也就是決定性的。我國要成為社會主義法治國家，必然要充分發揮立法的引領推動作用。也就是說，充分發揮立法的引領推動作用，對樹立法律的崇高權威，推進法治國家建設，具有十分重要的意義。

第二，能夠實現依法執政。黨的十五大提出依法治國，十八大強調要全面建成社會主義法治國家，這是我黨領導方式和執政方式的重大轉變。依法治國，建設社會主義法治國家，必然要求我們黨主要從依靠政策管理國家，轉變為主要依靠法律治理國家，實行依法執政。依法執政，就是要及時通過立法把黨的主張和重大決策上升為人民的共同意志，用法律制度凝聚社會共識，引領改革，推動發展，鞏固執政地位。從這個意義上說，立法的引領推動作用，就是我們黨以法律制度為載體，依靠法定程序提出自己的主張，并以國家強制力保證實施，從而實現其政治決策。

第三，大力推動改革發展。法的功能和作用是隨著歷史的發展不斷變化、補充和完善的，在法的早、中期，法的功能主要是維護人類生活的基本秩序，基本手段是管理和懲罰。近現代以來，隨著科學技術的廣泛運用和生產社會化程度的日益提高，以及政府職能的轉變，法的促進經濟社會發展的作用越來越突出。改革開放以來，我國制定了一大批保障改革、推動發展的法律法規，為社會主義現代化建設作出了重要的貢獻。當前，我國正處在改革發展的關鍵時期，轉變經濟發展方式、科學發展的任務相當繁重，解決社會深層次矛盾、和諧社會建設的壓力非常大，法不僅僅是總結實踐經驗，更需要做好頂層設計，引領改革，推動發展。通過法定程序凝聚社會共識，形成全社會共同遵行的規則，并切實遵行，可以大大降低盲目改革、瞎折騰所帶來的沉重發展成本，可以大大預防和減少社會矛盾，這是我們深入推動改革發展的最佳選擇。

二、發揮立法引領推動作用的主要體現

從法的本身特點和初步的立法實踐來看，立法引領推動作用的發揮主要體現在以下幾個方面：

（一）明確發展取向和基本要求。

立法的引領推動作用之一，表現在通過立法明確當前和今后一個時期某項事業的未來發展取向和基本要求，主要目的在于為某項事業的發展奠基調，明方向，提要求，以凝成共識，振奮信心，使之不動搖、不折騰。如，我省慈善事業促進條例規定：“發展慈善事業，應當遵循政府推動、民間運作、社會參與、各方協作的方針。”明確了慈善事業發展的基本方向。再如，我省信息化條例規定：“信息化發展遵循統籌規劃、資源共享、統一標準、實用高效、惠民優先、保障安全的原則。”確定了信息化發展的基本要求。

（二）規定促進和激勵措施。

規定具體的鼓勵促進措施，是立法引領改革、推動發展的主要實現途徑，也是該類立法能夠發揮實際作用的重要依托。主要有：1、減免稅費。這是所有促進措施中最有力度的一類。2、資金支持。這是規定比較多的一類。地方立法中的資金支持措施主要有專項資金、財政補貼等。如，我省中小企業促進條例規定：“省、市、縣應當在本級財政預算中安排中小企業發展專項資金，為中小企業提供財政支持”；中小學生人身傷害事故預防與處理條例規定：“政府應當組織學校辦理學生傷害事故校方責任保險，保險費用由省財政統籌支付。當政府舉辦的學校依法應當承擔的賠償金額大于校方責任保險的賠償金額時，其差額學校承擔有困難的，由地方財政給予適當補助。”3、給予表彰、獎勵。對于在某項工作中作出貢獻的單位和個人給予表彰或者獎勵，具有很強的示范效應和帶動作用，可以促使更多的人參加到這項事業中來。如，我省志愿服務條例規定：“鼓勵有關單位在招收公務員、招工、招生時，在同等條件下優先錄用、錄取優秀志愿者。”

（三）設定有關權利義務規范。

法是以權利和義務為機制調整人的行為和社會關系的，對推動發展的某項事業中的相關主體設定相應的權利和義務，是發揮立法引領推動作用的又一條重要途徑。也正是通過權利和義務的宣告和落實，執政黨把自己的價值取向和政治決策變為國家的法的價值取向和立法決策，并借助國家權威而實現。我省在立法活動中，注意對權利義務的合理配置，有力地推動了經濟增長、社會發展。如，發展社區衛生服務，解決老百姓看病難、看病貴的問題，是黨的一項十分重要的方針政策，我省及時將黨的這一政策上升為地方性法規，在全國率先制定城市社區衛生服務條例。在這個條例中，通過對社區衛生服務中的衛生、財政、勞動保障等部門和基層政府以及社區衛生服務機構、醫療機構等相關主體的權利義務（職責）的規定，有效解決了老百姓看病難的問題，形成了小病在社區、大病到醫院的醫療格局。

（四）創新體制機制。

發揮立法引領推動作用，需要在“先”、“新”上下功夫，以新的體制、機制，以領先的制度，引領人們的行為方式，推動改革的向前發展。特別是在經濟發展方式轉變、加強和創新社會管理等新領域，實踐起步較晚，缺乏成熟的經驗和模式，亟需體制機制創新，從科學合理的率先的法律制度層面加以引導。在這方面，我省做了一些嘗試。我省軟件產業促進條例關于高等院校、科研院所等單位的專業技術人員可以兼職創辦軟件企業的規定，極大地激發了專業技術人員的積極性，使軟件產業發展成為我省的支柱產業；省中小企業促進條例建立了中小企業融資擔保機構、再擔保機構的建設和補償機制，有效地解決了中小企業發展中面臨的突出問題。

三、發揮立法引領作用的基本路徑

發揮立法的引領推動作用，從路徑方法上來說，我們要做到以下幾點：

（一）保證立法決策與政治決策同步。

立法的引領推動作用，本質上是通過執政黨采取立法的形式，提出相應價值目標和政策措施的途徑來實現的。如果以政策代替法律，立法的引領推動作用是無從發揮的。在當前我國亟需通過立法做好頂層設計、用法治方式推動改革的關鍵時期，最重要的是要做到立法決策與黨的關于改革發展的重大政治政策相結合、相同步。黨關于改革發展穩定的重大政治決策，要及時向立法機關提出立法建議，通過立法機關的科學民主的立法決策，成為全社會共同遵守的行為規則，從而確保改革發展重大政治決策的合法性和正當性，為黨的政治決策的有效實施提供極大的民意基礎和動力支持。而作為立法機關必須從改革發展的大局著眼，堅持立法進程與改革發展進程相適應，用立法解決改革發展中的重大問題。在這方面，我省有一個成功的做法，就是太湖水污染治理問題。2007年太湖藍藻事件爆發，省委明確提出實行最嚴格的環保標準，采取最嚴厲的整治手段，建立最嚴密的監控體系，并建議省人大常委會及時修改太湖水污染防治條例。省人大常委會及時修訂了條例，進一步嚴格治污標準、增強治污手段、加強環境監控、強化治污責任，為太湖水污染防治工作提供了強有力的法制保障，取得了顯著的成效。

（二）及時解決熱點難點問題。

立法是要解決問題的，所謂“針對問題立法、立法解決問題”。過去，立法引領推動作用之所以沒有發揮或者發揮不充分，與我們不善于發現問題或者出現了問題不善于通過立法解決有關。如果社會上發生一個重大事件，而這個重大事件迫切需要通過立法來明確是非、定分止爭，而我們不及時制定法律法規，確立判斷標準，法是不可能在社會生活中起到引領作用的。這就要求我們把社會生活中、改革發展中迫切需要用立法解決的熱點難點問題作為立法重點，及時予以規范和解決。如，針對社會上連續出現的醉酒駕駛致人死亡案件，全國人大常委會及時修改刑法，將酒駕入罪，對引領人們喝酒不駕車這一良好行為的形成，起到了十分顯著的作用。再如，過去高速公路收費道口擁堵是老百姓強烈反映的一個突出問題，我省在修改高速公路條例時，經過深入分析研究，作出了車輛收費排隊超過200米應當免費放行的規定，使這一問題得到了有效化解。

（三）正確處理改革創新與法制統一的關系。

這是發揮立法引領推動作用的難點所在。因為，長期以來我們強調先行先試，等條件成熟了再規范、再立法，這是我們慣有的立法思維方式。發揮立法引領推動作用，就是要根據黨的改革發展重大決策，先立法，后推行，改革發展要在法治框架下進行，不能以政策文件代替法律，更不能以領導人的講話代替法律。這是一個方面。另一個方面，改革創新不能突破法律法規的底線，要在法律軌道上運行。對于需要創新的事項，應當從立法上及時研究提出解決問題的路徑和辦法，待法律法規修改后再推進改革。

（四）切實增強立法的回應性和精確性。

充分發揮立法的引領推動作用，對做好立法工作提出了很高的要求。一是在回應性上，立法要能及時回應發展的需求，跟上改革的步伐，跟上社會生活的節奏，應興應革的事需要不失時機地啟動制定或者修改法律法規程序，防止落后或者制約發展的現象發生。二是在預測性上，需要深入調查研究，科學預見客觀事物發展的規律和趨勢，準確把握社情民意，從而正確引導和推動健康有序的發展，避免走彎路。三是在立法模式上，要小而精，盡量作出明確具體的規定，盡量減少授權性規定，對需要為改革發展留下空間的也要明確改革的基本方向和主要措施，從而使所立之法更具可行性、可操作性。