為信訪舉報正名

——關于健全信訪舉報機制的幾點建議

州紀委派出第二紀工委

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舉報權是憲法賦予公民的基本權利，是公民履行民主監督權，參與國家事務管理的重要體現。舉報既是完善信息披露機制的有益補充，也是構建罪惡懲防體系的必要環節。在黨愛黨、在黨為黨、在黨興黨、在黨憂黨、在黨言黨是廣大黨員行使權利履行義務的重要方式，也是紀檢監察工作群眾路線方法論的的具體表現。

一、信訪舉報正名的緊迫性

無論出于什么動機，只要通過正規渠道，建立在事實基礎上，信訪舉報就會彰顯其應有的價值。在一些不為外人知曉的專屬領域，一些暗箱操作的隱蔽環節，圈內人、知情者的信訪舉報，更是能夠起到常規監管和調查渠道難以企及的作用，成為揭開黑幕、還原真相、暴露丑惡、伸張正義的有力推手，客觀上有力推動了廉潔政治建設，有效維護了社會公平正義。

（一）為信訪舉報正名，是反對異化舉報的需要。出于個人目的動機不純的信訪舉報，是一種對單位和他人極端不負責任的行為，對單位和他人影響和危害極大。一是干擾了正常工作。信訪舉報對于預防和懲治腐敗、維護法律尊嚴具有積極意義，用得好可以為反腐敗提供有力線索，用得不當，則會造成工作中的被動。比如不負責任地反映問題，有些雖然主觀上沒有惡意，但客觀上給組織調查澄清事實增加了難度，牽扯了領導精力，干擾了機關正常工作秩序，而且造成了人力物力財力的巨大浪費。二是敗壞了風氣。有的信訪舉報當面不說、背后亂說，有的甚至小題大作、“添油加醋”，容易挫傷干部職工的工作熱情和積極性，給作風建設帶來負面影響。三是影響了他人正常生活。少數人將信訪舉報當兒戲，向組織反映問題不弄清基本事實，不提供具體情節和調查線索，捕風捉影，道聽途說，甚至憑空想象主觀臆造。這種行為雖然沒有主觀上誣陷他人的動機，卻在客觀上侵犯了他人的權利，也給他人名譽和家庭正常生活造成了影響。

（二）為信訪舉報正名，是保護反腐銳氣的需要。信訪舉報是紀檢監察機關獲取案件線索的重要途徑。因為信訪舉報在拓寬信息來源的同時，也是震懾違紀分子的重要手段。違紀分子的行為最容易為其身邊的人民群眾所察覺，如果廣大人民群眾能夠積極舉報，必然會起到震懾違紀分子的目的。從中央紀委到地方各級紀檢監察機關，都鼓勵實名舉報。實名舉報有利于提高舉報內容準確度，也方便紀檢人員進一步追查核實案件。但是，如果實名舉報人和被舉報對象在同一個單位，舉報風險就大大提升了。而且舉報自己的單位比舉報個人更“危險”。盡管中央紀委三令五申對打擊報復舉報人的事件，要依紀依法嚴肅處理。但是怎么發現和查處打擊報復，怎么定義打擊報復，既難以制定可供衡量的細則，也缺乏具體可供操作的方案。以至于信訪舉報人遭受到打擊報復時不能及時得到救助。保護被當成“叛徒”的舉報者，就是保護反腐的銳氣，這既能打掉惡人的囂張氣焰，又有助于營造風清氣正的“反腐生態”。讓好人不吃虧，讓善事有好報，才能扭轉“潛規則”病入膏肓的壞風氣，“叛徒”也才能贏得尊重和欽佩。

（三）為信訪舉報正名，是全面從嚴治黨的需要。十八大以來，黨中央以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，堅持從嚴治黨，堅決割除自身機體內的毒瘤和病灶，在正風肅紀等方面取得了明顯成效，黨風為之一新、民心為之一振。但目前仍有少數領導干部根本不把違紀當回事，也不知紀律為何物。認為只要不違法，違反紀律就是“小節”，就沒人管、不追究。如有的黨員干部把泄露舉報者的信息當作“小錯誤”，認識不到這是嚴重違反政治紀律和組織紀律行為。由于舉報者個人信息被泄露，舉報者在社會中輕則被貪官、壞人污名化，被社會隔離、背上壞人十字架；中則被孤立，職業中待遇低下，成為貧困一族；重則身敗名裂，被既得利益者視為眼中釘肉中刺、被恐嚇、暴打成傷，患上了精神分裂癥、抑郁癥、沉默癥等心里疾病，處于孤立無援的窘態。

二、信訪舉報面臨的困境

違紀貪腐行為具有隱秘性、狡猾性等特質，唯有通過知情的人員對其進行舉報，才可能真正有效反腐。但欲舉報違紀貪腐的人員面臨外部社會評價和內部行政倫理的困境，外部社會認為檢舉是告密，內部行政倫理要求組織成員對組織忠誠，舉報后舉報人可能面對更多的風險。

（一）信訪舉報者處于外部社會評價與內部行政倫理悖論境地。舉報者在組織內部同時要充當兩種角色，一個角色是組織內部的一員，另一方角色則是擁有舉報權的普通公民。當承受這兩種不同且均須遵守的角色需求，就會造成兩者之間的矛盾和沖突。一種觀點認為：舉報者應當行使其行為最符合公共利益的需要，舉報者就被稱為“英雄”、“圣人”，其原因在于“維護公共利益是政府產生的根本原因，同時以是政府賴以存在的最重要的合法性基礎”；盡管組織內部人員具有雙重角色的特征，但是對人民大眾的忠誠應該先于對任何組織或對官員個人的忠誠，也只有這樣做才能夠符合為人民服務的宗旨。另一種觀點認為：舉報者將組織內部貪腐行為進行揭露時，其將被稱為“判徒”、“告密者”、“告狀的”、“小人”。出現與社會公共評價截然相反的結論是有其深刻理由的。一是忠誠的異化是該負面評價出現的首要因素。追求和維護單位忠誠是法制社會的價值訴求，在實踐當中，單位一味盲目追求效率、目標和績效，導致行政忠誠出現異化，出現置公共利益于不顧的局面。二是違背行政倫理也是該不良評價出現的重要因素。一般在行政體系當中，為了維持組織的有效運作與目標的達成，在強調組織利益和效率的情況下，就會要求組織內部的成員絕對地服從。成員沒有得到組織的同意是不得將組織的內部事務向社會外界公開，否則會被認為是告密者。

（二）信訪舉報者面臨期后風險考量。一是組織的報復。在現實中，舉報者行為面臨的最主要的障礙就是組織或被舉報者人的打擊、報復。舉報違紀貪腐情況之后，舉報者極易受到被舉報者組織或被舉報者人的打擊報復，這是舉報者最擔心的事情。因舉報揭發違紀貪腐行為而受斥責和打擊報復的情況也屢見不鮮。組織通過對舉報者進行報復，一方面組織可以對舉報者自身起到威嚇的作用；另一方面也對組織內部的其他人員起到殺雞儆猴的影響。在這樣的情形下，舉報者檢舉組織內部違紀貪腐行為的積極性極易受到重創，對防止貪腐的工作造成嚴重阻礙。二是對舉報違紀貪腐行為的舉報者保障機制的缺失。主要包括兩方面：一方面事前保障機制的缺失?，F行法律法規對舉報者的權益保障問題進行了規范，但主要是在舉報的違紀貪腐案件查證屬實之后，著手追究舉報受理機關的責任和制裁打擊報復行為。在這種情況下，舉報者做出舉報行為到查證屬實之前的權利保障機制卻存在缺失。要持久、有效地發揮舉報者在防治違紀貪腐方面的關鍵作用，將檢舉制度體系化已迫在眉睫。另一方面是現行行政監管法保障舉報者合法權益的程序化規定不完善。我國行政監管法有此原則性規定，但是缺少具體的程序性規定來保障舉報者在案件揭發之后查證屬實之前的人身和財產安全，這種缺失可能會導致舉報者遭受生命安全威脅，甚至累及家人。

三、對策和建議

自黨十八大以來，“老虎”、“蒼蠅”一起被打，一件件腐敗案件被查處，一個個腐敗分子被揪出，其中群眾信訪舉報已成為紀檢監察機關重要的線索來源。這為群眾舉報違法違紀行為提了氣、壯了膽，也深刻影響了公眾心理，為社會監督和輿論監督注入了強心劑。但害怕遭受打擊報復，始終是實名舉報人的首要顧慮。舉報者缺乏“安全傘”，已不是一個新鮮的話題。從理論到實務層面，呼吁為舉報者提供合理保護的聲音由來已久，但時至今日，舉報者依然面臨諸多現實困境，受到人身傷害和人格侮辱的事例也并不鮮見，更有甚者，一些舉報者還遭遇被舉報對象濫用職權、“合法”侵害，投訴無果、申訴無門，這加劇了社會痛感，也鈍化了人們抨擊社會丑惡現象的銳氣，磨損了人們維護社會公平正義的勇氣。全社會不僅要為舉報檢正名，還應大張旗鼓地鼓勵實名舉報，并有相應的制度為正能量保駕護航。

（一）健全舉報者工作調動機制。舉報者舉報單位存在極大風險。在實踐當中，舉報者頂著巨大的壓力揭露了組織的違紀貪腐行為，往往由于證據不足、情節顯著輕微等原因而使得案件的未來充滿變數。不僅如此，在現有的制度規范的情況下，舉報者可能變成“告密者”或“誹謗人”，組織內部的違紀貪腐者便以國家的名義利用手中所掌握的權力，通過各種途徑，達到使舉報者舉報的案件得不到公正處理的目標。舉報人因犯“眾怒”而成為眾矢之的，受到嘲諷、孤立和排擠，舉報人往往會被認為是“麻煩制造者”，這將給舉報人正常工作造成影響?？山梃b國外對舉報者的身份重置、異地安置制度，建立舉報者工作調動機制，對舉報有關重大違紀線索具有特殊貢獻的舉報人，可以按照舉報人自愿原則并且不低于原工作條件和生活條件，將舉報者秘密調動工作或遷往異地，給舉報人提供生活保障。

（二）健全舉報者經濟利益補償機制。建立舉報者的獎勵制度主要是基于激勵知道違紀行為存在人員積極向紀檢監察機關舉報，對其承擔風險的一種補償，同時也是對其行為的一種肯定。由于舉報成本和舉報收益嚴重不成比例，在很大程度上挫傷了群眾參與的積極性。在高壓反腐背景下，應主要從兩方面著手構建反腐舉報激勵機制:一是應盡快形成關于反腐舉報獎勵激勵的統一標準，既注重從物質層面給予舉報人適當的獎勵，又注重從精神層面給予舉報人必要的鼓勵。主管機關根據有關規定，編列年度預算，并且在資金不足的情況下由相關基金或者上級主管機關予以補助。二是要充分利用傳統媒體和新媒體各自的傳播優勢，通過大力開展反腐倡廉公益宣傳教育活動，宣傳反腐舉報獎勵激勵機制的相關內容，強化社會公眾的舉報意識，激發社會公眾的舉報熱情。三是對于舉報信息屬實的，但由于主管機關有關人員的過失導致沒有追究或者追究不利的情況，對這種情況下的舉報人的獎勵也應當加以肯定。

（三）健全對舉報者錯誤處理糾正機制。各級紀檢監察機關在保護信訪舉報者方面做了大量工作，但是由于相關制度還不夠完善，措施還不夠有力，打擊報復舉報人的問題在仍有發生，這對公眾整體的實名舉報意愿與積極性也是一個很大的打擊。而現行的對舉報人的保護規定過于籠統、不夠系統。如紀檢監察機關規定，因檢舉被打擊報復而受到錯誤處理的，紀檢監察機關應在其職權范圍內依照有關規定予以糾正，或者建議有關部門予以糾正”。

紀檢監察機關應在此規定基礎上建立舉報錯誤處理糾錯改正責任制，明確糾錯改正的責任主體，落實糾錯改正的責任和責任追究。通過建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，加強對權力的制約和監督，形成舉報錯誤處理糾錯改正的制度。舉報錯誤處理責任追究制度是落實決策責任的重要制度保障，對決策者能夠起到心理警戒和行為校正作用，從而有效避免或減少打擊、報復的發生。

（四）健全保護舉報者機制。舉報人的舉報行為所針對的往往是具有一定社會危害性的違紀違法分子，這些人員往往在社會上具有一定的勢力，隨時可能威脅到舉報人乃至其近親屬的人身、財產安全。我國沒有專門的舉報人權益保護法。對舉報人權益保護的相關規定分散在各部門的規定中，沒有形成系統的結構和框架；而且對于舉報人的權益保護多停留在宣言性的法律規定上，缺乏實際可操作性的具體規定。健全保護舉報者機制，不僅要規定事后救濟制度，更要積極借鑒和探索對舉報人及其親屬的預防性保護措施，保障舉報人權益在事前、事中和事后都能得到有效的保護和救濟。同時還要明確舉報人的權利范圍、受理舉報機構的責任和義務、完善舉報程序制度、建立與舉報權利保護有關的保密制度、舉報人安全保障制度、舉報人受益制度、舉報人權利救濟制度等具體制度和程序的運行，以構建完備且具有實際操作性的公民舉報權保護體系。

（五）健全查處打擊報復舉報行為機制。無處罰就無責任。對于將舉報人信息泄露出去的有關人員，受理單位應當對其進行懲戒，情節嚴重的，可以將其移送司法機關處理。懲戒方式可以根據《行政處罰法》及《公務員法》等相關規定，對泄密責任人進行懲處。隨著全面深化改革，全面依法治國的推進，地（市）級地方人大常委會也將有擁有相關立法權。查處打擊報復舉報行為的規范可以上升至地方立法的層面，出臺《舉報者保護條例》或《證人保護條例》。