第一篇： 2020信訪視頻室接訪并專題研究相關(guān)信訪問題時的講話材料

2020信訪視頻室接訪并專題研究相關(guān)信訪問題時的講話材料

近年來，我市因房地產(chǎn)領(lǐng)域亂象和非法集資亂象引發(fā)的群體上訪維權(quán)事件易發(fā)多發(fā)，已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定的兩大突出問題。去年，市委、市政府專門組織開展了“兩個亂象”集中整治行動，對相關(guān)職能部門涉眾集資風險防范進行了專項巡察，經(jīng)過多方努力，發(fā)現(xiàn)并解決了一些問題，但還沒有實現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)。從剛才市信訪局通報的情況看，“舊事未了、新事不息”，相關(guān)問題目前仍呈集中暴發(fā)態(tài)勢。各縣區(qū)和各相關(guān)部門務必提高站位、提升認識，切實強化責任擔當，進一步細化實化工作舉措，盡快扭轉(zhuǎn)工作不利局面，確保“兩個亂象”得到根本遏制。下面，我講幾點意見。

一、久治不愈的疑難雜癥要另辟蹊徑查找病根

常看中醫(yī)的都知道，對于“怪病”和頑癥，中醫(yī)倡導以整體觀念來辯證論治。比如，一個人得了胃病，找了多家醫(yī)院、看了很多醫(yī)生，針對胃病的所有治療方法都用了，就是不見好轉(zhuǎn)，那么就要從別的地方找找原因，看引發(fā)病癥的根子是不是在其他器官上。這種治療觀實際上是一個方法論問題。同樣的道理，“兩個亂象”長期得不到解決，就要從亂象之外找原因、查癥結(jié)，特別要在工作機制、干部作風、方式方法等方面找一找、查一查。要看亂象背后有沒有官商勾結(jié)、利益輸送，是否有干部不作為、慢作為、亂作為，甚至參與其中充當“保護傘”問題。比如，有的房地產(chǎn)開發(fā)商批少建多、改變用途、虛假宣傳，沒有辦商品房預售許可證就敢對外銷售，如果沒有干部站臺撐腰，他們怎么會置法律法規(guī)于不顧，如此肆無忌憚;有的人搞非法集資，大肆宣揚說某某領(lǐng)導干部的家屬就在他那里投資，還當場拿出憑證，誘騙老百姓上當，等到資金鏈出了問題，老板把干部的本息還上后就跑路了，利益受損的普通群眾紛紛上訪，市縣政府門口成了“菜市場”。要看各級各部門有沒有“上下一盤棋”，既各負其責又通力協(xié)作，如果不是這樣，而是推諉扯皮、爭功諉過，勢必造成政策空轉(zhuǎn)、預防不力、監(jiān)管缺位。現(xiàn)在，有的部門和干部在工作取得成績的時候，都爭著說功勞是他們的;一旦出了問題，往往是講客觀理由和歷史原因多，講別人的問題多，而不從本單位和自己身上找原因，這實際上是一種沒有擔當?shù)捏w現(xiàn)，是形式主義、官僚主義在作怪。

實際上，“兩個亂象”中的諸多問題，我們很多部門和干部并非不知情，而是缺乏擔當精神，怕惹火上身、招引麻煩，于是就視而不見、繞道而行，能躲則躲、能拖則拖，久而久之，小問題拖成了大問題、大問題拖成了難問題。從這個角度出發(fā)，可以說，“兩個亂象”本身涉及的企業(yè)、項目問題是小問題，導致亂象“久治不愈”的干部問題才是大問題。

今年上半年，X集中開展了煤炭資源領(lǐng)域?qū)ｍ椦惨暎o盯重點人、重點事、重點問題倒查20年，發(fā)現(xiàn)了一批問題和問題線索。我們也要借鑒這樣的做法，對“兩個亂象”中的干部問題實行倒查，對因利益尋租的“引狼入室”，與不法奸商勾連、搞權(quán)錢交易、侵害群眾利益的干部從嚴追究問責，絕不姑息遷就，市紀委監(jiān)委要做好這方面的工作。同時，市委巡察辦要對去年的專項巡察工作開展“回頭看”，學習秦嶺違建別墅專項整治的工作措施，深挖問題線索，追查資金往來，切實把巡察成果鞏固好。這里，再提醒一下縣區(qū)和部門負責同志，在廉潔自律、以身作則的同時，一定要加強干部監(jiān)督教育管理，凡是收了錢、違規(guī)辦事的讓趕快退回去，否則查出來，必定嚴肅處理。正人先正己，只要我們的黨員干部都干干凈凈做人、清清白白干事，“兩個亂象”肯定能夠有效整治。

二、依法依規(guī)處理歷史違法違規(guī)問題要堅持原則性和靈活性相統(tǒng)一

要摸清問題脈絡。俗話說，“心中有底，心頭不慌”，處理疑難雜癥更要這樣。問題摸清楚之后，緊接著要做的就是認真甄別、分類處置。對苗頭性傾向性問題早介入、早查糾、早消除，防止小問題演變成大問題、一般性問題演變成復雜突出問題。對正常的市場經(jīng)營行為，因企業(yè)管理不善導致資金短缺，從而引發(fā)糾紛的，要主動幫助解決困難。對于動機不純、惡意擾亂市場秩序和社會秩序、侵害群眾利益的個人和企業(yè)，要以雷霆手段堅決依法嚴厲打擊，并納入“黑名單”，讓他們?yōu)樽约旱男袨楦冻龃鷥r。當前，市場監(jiān)管越來越嚴格、市場秩序越來越規(guī)范，但仍有一些“無良奸商”一心鉆空子，想靠坑蒙拐騙混下去，要堅決采取措施“殺一儆百”。有本分的商人都是有多少錢就辦多大事，如果有人拿著500萬資本，卻想辦5億甚至50億的事，那肯定是有問題的。這里特別需要強調(diào)的是，“兩個亂象”特別是房地產(chǎn)領(lǐng)域亂象中，有很多問題都歷時較長，其中往往涉及這樣或那樣的違法違規(guī)問題。現(xiàn)在我們要用依法依規(guī)的手段解決過去違法違規(guī)的問題，難度可想而知。對于歷史性的問題，要追根溯源、厘清責任，該追究的必須追究到位，絕不能含糊不清、稀里糊涂，不能讓違法違規(guī)的人得了便宜還逍遙法外。同時，在依法依規(guī)化解這些問題時，要面對現(xiàn)實，堅持原則性和靈活性相統(tǒng)一，特別要注重用好容錯糾錯機制，給干部處理疑難雜癥留足空間。

三、進一步強化宣傳教育和考核獎懲

要看到，“兩個亂象”特別是非法集資亂象中的受害者往往是老年群體、低收入群體，一些奸商利用他們貪圖小利的心理，營造“天上掉餡餅”的假象，群眾落入陷阱而不自知。宣傳部門要牽頭負責，通過公益廣告、案例解析等形式，扎實開展民法典普法工作，尤其要加大金融與理財知識普及力度，重點針對防范意識薄弱的中老年群體與趨利愿望強烈的低收入群體進行教育宣傳，不斷提升全社會對非法集資的辨識和抵御能力，提高群眾的法律意識、防范意識。要充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，將“兩個亂象”專項整治納入對各縣區(qū)及相關(guān)部門年度目標責任考核，作為領(lǐng)導班子總體評價和領(lǐng)導干部選拔任用、實績評價、激勵約束的重要依據(jù)，對整治不力、甚至應付整治、虛假整治的，要從嚴追究相關(guān)責任人責任。另外，要注意學習借鑒外地經(jīng)驗。在“兩個亂象”整治中，中央和省上有明確要求的，要嚴格落實;上級沒有明確要求，我們暫時拿不準的，就要學習借鑒外地的好經(jīng)驗好做法，緊密結(jié)合安康實際，細化完善工作措施，推動整治工作取得實實在在的效果。總之，“兩個亂象”侵害的是群眾切身利益、影響的是黨委政府形象，一天得不到根本遏制，就一天不能松手。

第二篇：執(zhí)行信訪問題研究

關(guān)于基層法院執(zhí)行信訪問題的調(diào)研

——以江蘇省宿豫法院為基礎

□ 張雁軍

近年來，執(zhí)行信訪案件的數(shù)量急劇增加，其中不乏赴省進京上訪、群體上訪和纏訪、鬧訪等現(xiàn)象，不啻為早已困擾人民法院工作的“執(zhí)行難”問題雪上加霜。執(zhí)行信訪在整個涉訴信訪中的比例也逐年攀升，嚴重影響了法院的正常工作秩序，法院形象被嚴重扭曲，也給區(qū)域社會穩(wěn)定帶來隱患。人民法院受理案件的80%在基層，直接面對執(zhí)行信訪的也主要是基層人民法院，研究執(zhí)行信訪，必須首先從研究基層人民法院所面臨的執(zhí)行信訪問題開始。本文主要是以宿豫區(qū)人民法院(下稱宿豫法院)近三年所接處的執(zhí)行信訪案件為基點，分析執(zhí)行信訪案件的一般類型特點，進而剖析執(zhí)行信訪的成因，并提出應對建議。筆者希冀本文能引起各部門對執(zhí)行信訪問題的普遍關(guān)注，進而合力采取措施有效緩解這類案件。

一、近三年宿豫法院處理的執(zhí)行信訪案件情況分析

2005年向上級法院信訪投訴的案件宿豫法院為42件（不含同一案件重復信訪，下同），其中執(zhí)行信訪為15件，執(zhí)行信訪所占比例為35.7%；2006年向上級法院信訪投訴的案件宿豫法院為38件，其中執(zhí)行信訪為16件，執(zhí)行信訪所占比例為42.1%，較之2005年絕對數(shù)上升6.6%，其所占涉訴信訪的比例上升了6.4個百分點；2007年向上級法院信訪投訴的案件宿豫法院為48件，其中執(zhí)行信訪為22件，執(zhí)行信訪所占比例為45.8%，較之2006年絕對數(shù)上升37.5%，所占比例上升了3.4個百分點。執(zhí)行信訪從總量和所占涉訴信訪比例上看，都呈上升趨勢。經(jīng)筆者調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)近三年執(zhí)行信訪案件主要呈現(xiàn)出以下特點：

第一，弱勢群體在執(zhí)行信訪人中所占的比例較大，執(zhí)行信訪所涉案件中“死案”、“難案”較多。如2006年接處的執(zhí)行信訪中經(jīng)多方努力仍不能執(zhí)結(jié)的有7件，占總數(shù)的43.75%。2005年接處的執(zhí)行信訪中涉及追索贍養(yǎng)費、撫育費、扶養(yǎng)費和交通事故等人身損害賠償案件的有8件，占總數(shù)的53.3%。

第二，執(zhí)行信訪所反映的問題大多為法院執(zhí)行不力，反映違法執(zhí)行、錯誤執(zhí)行的也占一部分；部分執(zhí)行信訪案件經(jīng)加大執(zhí)行力度或交 叉換人執(zhí)行后能夠執(zhí)行結(jié)案。如2005年接處的執(zhí)行信訪中，反映執(zhí)行不力的有15件，占總數(shù)的68.2%；反映違法執(zhí)行、錯誤執(zhí)行的也有4件，占總數(shù)的18.2%；信訪案件中經(jīng)領(lǐng)導重視、督辦或交叉換人執(zhí)行后，結(jié)案的有11件，占總數(shù)的50%。

第三，執(zhí)行信訪案件當事人間大多矛盾集中、尖銳，且針對性強，處理不好很容易導致越訪，甚至會產(chǎn)生惡性事件。如在2005年接處的執(zhí)行信訪中，重復3次以上上訪的有5件，占總數(shù)的22.7%，其中有2人5次進京上訪，還有1人揣著農(nóng)藥信訪，對法院以死相逼。

第四，大部分信訪人在法院窮盡執(zhí)行措施并充分解釋、釋明時能暫時息訪，但若案件的執(zhí)行與否危及當事人的基本生活需要，則信訪很難化解。近三年宿豫法院執(zhí)行信訪的首訪息訪率一直都在60%以上，但到目前為止，仍有4件信訪老案長期不能息訪，時間最長的已經(jīng)9年了。

二、執(zhí)行信訪原因探究

（一）客觀執(zhí)行不能導致案件權(quán)利人信訪

按照執(zhí)行工作的一般規(guī)律，基層法院當年執(zhí)行案件的執(zhí)結(jié)率一般在60% 左右，也就意味著有40%左右的案件不能及時執(zhí)結(jié)。不能執(zhí)結(jié)的原因是多種多樣的，最多的就是被執(zhí)行人缺乏履行能力，無可供執(zhí)行財產(chǎn)，即客觀執(zhí)行不能。這些案件的部分權(quán)利人，特別是其中的一些弱勢群體往往迫于生活的壓力，向上級法院或有關(guān)單位投訴信訪。

(二)法院執(zhí)行過程中仍存在消極執(zhí)行、違法執(zhí)行、錯誤執(zhí)行，甚至執(zhí)行人員有不廉潔的行為導致信訪

執(zhí)行人員素質(zhì)良莠不齊是不可否認的現(xiàn)狀，這也導致部分執(zhí)行案件質(zhì)量不高，其中不乏消極執(zhí)行、違法執(zhí)行、錯誤執(zhí)行情況的出現(xiàn)，甚至還有部分因承辦人的不廉潔行為引發(fā)人情案、關(guān)系案、金錢案。這些案件的當事人因此對法院執(zhí)行耿耿于懷，產(chǎn)生信訪也是情理之中的事情。

（三）執(zhí)行過程公開不夠，案件承辦人不能充分釋明相關(guān)法律和案情導致信訪

在當前全社會法律意識普遍不高的情況下，當事人往往對有關(guān)法律法規(guī)不熟悉不理解，特別是有些申請執(zhí)行人沒有樹立正確的市場風險意識，案件勝訴以后認為實現(xiàn)生效法律文書確定的權(quán)益是法院的責任。在這種情況下，不充分公開執(zhí)行過程，并充分向案件當事人釋明 2 法律規(guī)定的權(quán)利義務，很容易讓原本屬于當事人之間的矛盾轉(zhuǎn)移到當事人與法院或案件承辦人之間，當事人因此而上訪。

（四）案件審理質(zhì)量不高，留下執(zhí)行信訪的隱患

在我國現(xiàn)行民事訴訟法的框架下，執(zhí)行程序作為民事訴訟法的一編，很容易讓人將執(zhí)行程序當作是審理程序的繼續(xù)，要求執(zhí)行中處理審理中的瑕疵也不少見。一些當事人完全不理會法律關(guān)于上訴和申訴的有關(guān)規(guī)定，被執(zhí)行人對判決不滿，法院執(zhí)行就是錯誤執(zhí)行，就要向上級法院或相關(guān)部門告狀。裁判結(jié)果、或?qū)徖沓绦虮旧砣粲需Υ茫圆恍瓒嘌浴＿@樣使一些非因執(zhí)行問題導致的信訪也并入了執(zhí)行信訪，壯大了執(zhí)行信訪的隊伍。

（五）有的當事人信訪動機不單純，存在用信訪達到個人目的情況

受上千年的傳統(tǒng)歷史文化影響，中國老百姓心里的“清官情結(jié)”一直揮之不去，一些當事人還經(jīng)常在現(xiàn)代上演著“進京告御狀”和“攔轎（車）喊冤”的信訪事件。當事人心理存在著“上訪萬能”、“上訪有理”的觀念，他們中一些人堅信不論孰是孰非，只要不斷上訪，問題就一定能解決。在這種錯誤的意識形態(tài)下，一些子虛烏有的執(zhí)行信訪被一一炮制出來，并有不斷升級加碼的趨勢。

此外，執(zhí)行信訪處理機制本身不健全，導致一些案件滯留信訪程序的時間過長，影響及時息訪，甚至造成新的上訪，也是執(zhí)行信訪不斷增加的一個原因。

三、應對執(zhí)行信訪的一些建議

在當前的時政詞典中，“信訪”是出現(xiàn)頻率最高的詞匯之一，而在涉訴信訪中，出現(xiàn)最多的就是執(zhí)行信訪，執(zhí)行信訪必須引起高度的重視。面對執(zhí)行信訪逐步攀高的嚴峻局面，筆者認為應從以下幾個方面著手，綜合整治這一痼疾。

（一）加強執(zhí)行人員自身素質(zhì)建設，盡量從根本上減少執(zhí)行信訪 在早些時候，由于對執(zhí)行工作性質(zhì)的簡單認識，把執(zhí)行工作等同于“討債”等簡單的體力勞動，多數(shù)法院都將業(yè)務能力較低、年齡偏大或其他不能勝任審判工作的同志安排到執(zhí)行部門。經(jīng)過這幾年的執(zhí)行改革發(fā)展，執(zhí)行隊伍總體上雖有所改進，但仍不能適應執(zhí)行工作的特殊要求。殊不知，執(zhí)行是法院流程的最后一個關(guān)口，是兌現(xiàn)公正的地方，也是最容易滋生腐敗的地方，必須用政治最堅定、業(yè)務最精通的精英來鎮(zhèn)守。通過調(diào)查經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，一些法院的執(zhí)行信訪案件往往相 對集中在某個人或某幾個人身上，而這些人正是或業(yè)務或政治上存在一定欠缺的。從這個層面講，提高執(zhí)行人員的素質(zhì)，可以從根本上減少執(zhí)行信訪。

（二）加大執(zhí)行力度，重點執(zhí)行一些涉及弱勢群體的案件

進入執(zhí)行程序的案件，一般而言都是經(jīng)過法院審理庭裁判，事實清楚、執(zhí)行內(nèi)容確定的。民事強制執(zhí)行的本質(zhì)屬性就是用帶有國家強制力的執(zhí)行權(quán)來救濟私權(quán)，生效法律文書確定的權(quán)利人對法院執(zhí)行權(quán)的行使具有期待性，法院應用足用好法律賦予的權(quán)力，把握執(zhí)行時機，盡快執(zhí)行。特別對于一些追索贍養(yǎng)費、撫育費、扶養(yǎng)費和交通事故等人身損害賠償案件，若案件一時難以執(zhí)行，而權(quán)利人生活又極端困難的，可以落實執(zhí)行救助措施，向其發(fā)放一定數(shù)額的救助金（執(zhí)行救助金制度江蘇高院和省財政廳聯(lián)合發(fā)文確立），緩解執(zhí)行信訪壓力。

當然，若對債權(quán)的執(zhí)行可能影響義務人生存權(quán)的，應慎重從事，不可盲目執(zhí)行。

（三）優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境，強化執(zhí)行公開，減少不明就里的信訪 從以上第二部分的分析發(fā)現(xiàn)，有一些執(zhí)行信訪是由于信訪人不明白執(zhí)行方面的法律規(guī)定或不知曉法院的執(zhí)行過程造成的，這說明在宣傳執(zhí)行法律規(guī)定，公開執(zhí)行過程，進行執(zhí)行釋明，營造和諧的執(zhí)行氛圍方面還有很多文章要做。執(zhí)行法律規(guī)定的宣傳應著重營造生效法律文書確定的義務必須履行的社會氛圍，疏導當事人對執(zhí)行風險有正確的認識；執(zhí)行公開原則要體現(xiàn)在執(zhí)行全過程，體現(xiàn)在實實在在的措施上，最大限度的將執(zhí)行工作臵于當事人的視線內(nèi)，從而換得當事人的監(jiān)督和理解；執(zhí)行釋明應視為執(zhí)行人員的一項義務，重點體現(xiàn)在對法律義務、法律后果的交代和執(zhí)行行為的解釋上。這些措施落到實處，當事人可以隨時了解案件的執(zhí)行情況，并清楚案件的走勢，很多因不了解執(zhí)行規(guī)定或案情的信訪將大大減少。

（四）健全執(zhí)行信訪管理，引入信訪責任制和信訪終結(jié)機制 當前，絕大多數(shù)法院都建立了信訪管理制度，但針對于執(zhí)行信訪的規(guī)定還很少。筆者認為，根據(jù)執(zhí)行信訪的特殊屬性，有必要建立更加便捷的執(zhí)行信訪流程管理機制，并引入信訪責任制和信訪終結(jié)機制。執(zhí)行信訪流程管理機制，首先要求“歸口管理、分工負責、責任到人”；其次，要建立執(zhí)行信訪案件查報制度，執(zhí)行信訪一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，無論任何部門首次接訪，都應在最短時間內(nèi)將情況通報執(zhí)行法院，并在一定范圍內(nèi)定期予以通報，強化責任意識，讓反映的問題盡快得到處理；第 三，要建立執(zhí)行信訪預防制度，對可能產(chǎn)生執(zhí)行信訪的案件要重點執(zhí)行，做好預案，在特殊時期更應及早排查并落實穩(wěn)控措施；第四，要拓寬執(zhí)行信訪的處理方式，加強與當?shù)卣旁L部門及信訪人所在地的黨委政府、社區(qū)（村委會）的溝通和聯(lián)絡，充分調(diào)動內(nèi)外因素，共同做好信訪人的穩(wěn)控工作；第五，要落實執(zhí)行信訪責任制，加大對執(zhí)行信訪案件的督查，強化考核力度，建立案件承辦人“信訪責任終身制”；第六，要參照中央政法委《涉法、涉訴信訪案件終結(jié)辦法》的規(guī)定，按照“保護合法上訪，控制無理上訪，制裁違法上訪”的要求，本著保障合法權(quán)益、窮盡司法程序、促進社會綜合治理的原則，落實信訪終結(jié)機制。

（作者單位：江蘇省宿遷市宿豫區(qū)人民法院）

第三篇：當前農(nóng)村信訪熱點難點問題研究

當前農(nóng)村信訪熱點難點問題研究

XX縣是一個以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為重的縣域，90%的人口為農(nóng)民，盡管近年來，隨著黨中央一系列惠農(nóng)惠民政策的實施，國家法律法規(guī)不斷健全，農(nóng)民收入和人民生活水平逐步提高，農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，然而城鄉(xiāng)收入差距的加大、社會管理滯后等客觀原因，及部分農(nóng)民“有事就上訪”的主觀思想，農(nóng)村信訪群眾仍然活躍，農(nóng)村信訪問題仍然較多。為妥善解決農(nóng)村信訪問題，在認真分析人民群眾來信來訪的基礎上，我縣就此專題進行了調(diào)查研究、分析討論。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下： 一、五年來農(nóng)村信訪總體情況

農(nóng)村信訪工作面臨著“四大挑戰(zhàn)”：一是隨著群眾的主體意識不斷增強，表達合理訴求的范圍更廣、領(lǐng)域更寬，信訪工作量越來越大，信訪穩(wěn)定任務相當繁重。二是各類經(jīng)濟糾紛和社會矛盾相互交織、錯綜復雜，解決起來難度明顯增加。從群眾反映的問題看，涉及多方利益的跨領(lǐng)域、跨部門的問題明顯增多，如涉法涉訴、土地糾紛類案件，占到信訪總量的40%，這從一個側(cè)面反映出當前社會矛盾仍然比較突出。三是引發(fā)群體性矛盾的不安定因素仍然存在。當前我們正處在經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期，利益格局正在發(fā)生深刻調(diào)整，在這種情況下，做決策、辦事情稍有不慎，都有可能引發(fā)群體反應；加上各類歷史性遺留問題，部分特殊利益群體極容易形成集體上訪、越級上訪。四是部分黨員干部宗旨觀念淡薄，群眾觀念不強，對群眾的合理訴求漠不關(guān)心、充耳不聞，推諉扯皮，久拖不決。

據(jù)統(tǒng)計，2007年以來，XX縣共受理群眾來信來訪4028件10507人，其中受理農(nóng)村信訪2722件7880人，約占信訪總量的67.6%、信訪人數(shù)的75%。從信訪構(gòu)成來看，農(nóng)村信訪問題34.2%為來信，65.8%為來訪；30.3%為個人信件，5.9%為聯(lián)名信，55.6%為個人訪，10.2%為集體訪；初信初訪占81.6%，重信重訪占18.4%。從信訪人群來看，農(nóng)村信訪群眾多為男性，年齡層次多為22歲-65歲之間；政治面貌多為群眾，黨員約占信訪人數(shù)的5%。從變化態(tài)勢上看，農(nóng)村信訪量始終處于高位運行狀態(tài)，信訪人數(shù)逐年攀升：2007-2011年，農(nóng)村群眾分別來信來訪481件1208人、498件1459人、520件1586人、559件1617人、664件1810人。

***2001000農(nóng)村信訪件數(shù)（件）2007年2008年2009年2010年2011年

2000******40020002007年2008年2009年2010年2011年農(nóng)村信訪人數(shù)（人）

二、農(nóng)村信訪主要內(nèi)容

農(nóng)村信訪問題主要集中于村務財務公開、基層選舉、土地承包、土地征用、干部作風、宅基批劃及糾紛、涉法涉訴、優(yōu)撫救濟和其他等九個方面。

30.0%25.0%20.0%15.0%10.0%5.0%0.0%比例村務財務公開基層選舉土地承包土地征用干部作風宅基問題涉法涉訴優(yōu)撫救濟其他

一是村務財務公開問題，約占農(nóng)村信訪總量的28.6%。主要表現(xiàn)在，群眾反映要求村兩委公開村莊工作明細、村干部工作目標公開、重大決策公開、“三資”（即集體資金、集體資產(chǎn)、集體資源）收支管理情況、財務收支情況、農(nóng)民負擔情況、計劃生育管理情況、優(yōu)撫和救災救濟款物發(fā)放情況、使用土地和宅基地審批情況、集體土地、集體經(jīng)濟項目承包和經(jīng)營情況、電費水費收繳使用情況等。

二是基層選舉問題，約占農(nóng)村信訪總量的20%。此類信訪問題廣泛存在于全縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、絕大多數(shù)行政村，多反映村干部換屆選舉中程序不合法、違規(guī)操作，賄選、“買票”，不講民主等問題，采取寫信與人訪相結(jié)合的方式。寫信反映問題時交織反映基層干部工作作風及經(jīng)濟問題、來訪時三五成群或動輒幾十人，有信訪時段集中、信量大、聯(lián)名信多、易發(fā)生集體訪和重信重訪大的特點。

三是土地承包問題，約占農(nóng)村信訪總量的16.2%。主要反映承包地、機動地、人口地調(diào)整，及集體土地（包括林地、灘地等）發(fā)包問題，此類問題處理不徹底極易形成信訪積案。具體有：（1）土地調(diào)整糾紛。如我縣詹店鎮(zhèn)某村村民何某自1997年起就多次反映1989年其家的13.5畝承包地被村委調(diào)整給李某，后自己開墾的31畝灘地被該村第六村民小組占用，其多次向村委、鄉(xiāng)政府反映，該13.5畝承包地和31畝灘地至今未歸還等問題，由于該信訪事項年代久遠，相關(guān)村民的土地承包證、土地使用證等證書遺失，時任村委干部死亡等問題，事實無法判定，縣、鄉(xiāng)調(diào)解意見得不到涉事村民同意，致使信訪人久訪不息，造成信訪積案。（2）出嫁女兒戶籍未遷出而承包地被收回。農(nóng)村中大多存在著出嫁女兒不分地的“村規(guī)民約”，如我縣喬廟鄉(xiāng)某村女村民千某2003年出嫁到龍源鎮(zhèn)某某村，其戶籍未遷出，但某村以其已出嫁為由將其承包地收回并調(diào)整給本村新增人口，而某某村以其戶籍未遷入為由拒不為其分配土地。（3）個人承包地土地使用權(quán)被侵占。如我縣大封鎮(zhèn)某村村民楊某因地邊問題與村民趙某發(fā)生口角、打架，后趙某趁村民小組調(diào)整土地之機將地邊挪移40公分，占用楊某0.2畝土地，經(jīng)過多次調(diào)解，趙某僅同意歸還0.1畝土地，致使楊某多次信訪。（4）集體土地被村委私自外包等問題。如我縣北郭鄉(xiāng)某村村民近百人來縣反映該村村委在未召開村民代表大會、未張榜公告的情況下，擅自將該村50余畝灘地發(fā)包給大封鎮(zhèn)某村村民苗某，且該村村委與苗某簽訂了期限為20年的土地承包合同，引發(fā)村民不滿繼而上訪。

四是土地征用問題，約占農(nóng)村信訪總量的11.8%。包括重點項目占地征地及企業(yè)占地等問題，具體有征地程序不合法（相關(guān)審批手續(xù)缺失、未開展風險評估、被占地村民未多數(shù)同意等）、占地賠償標準低、賠償未足額兌現(xiàn)等情況，此問題主要存在于項目及企業(yè)所在地。如我縣一大型造紙廠占用某村70畝耕地建廠，由于占地賠償與城區(qū)附近相比標準較低，被占地村民不同意，于是頻頻到有關(guān)部門反映情況。

五是干部作風問題，約占農(nóng)村信訪總量的8.8%。當前，有相當一部分農(nóng)村信訪案件是因為基層干部決策不民主、處事不公、暗箱操作、作風粗暴引發(fā)的。

六是宅基問題，約占農(nóng)村信訪總量的6.9%。主要表現(xiàn)在宅基權(quán)模糊，建房糾紛，以及新農(nóng)村建設背景下宅基地暫停審批等情況。如我縣新農(nóng)村試點龍源鎮(zhèn)某村自2010年暫停申請宅基地，該村楊某三個兒子相繼成家，因沒有宅基地，四戶住在一個小院內(nèi)，家庭瑣事引發(fā)矛盾口角，一家人苦不堪言。

七是涉法涉訴問題，約占農(nóng)村信訪總量的3.9%。如我縣三陽鄉(xiāng)彭某兒子因打架傷人被控故意傷人成立，被人民法院依法判決入獄，其認為法院判決不公，上訴至市中院，中院維持原判，彭某頻頻上訪反映法院工作人員受賄等問題。

八是優(yōu)撫救濟問題，約占農(nóng)村信訪總量的2.8%。當前農(nóng)村存在一部分無兒扶養(yǎng)的老弱孤殘、年老多病的退伍軍人和軍烈遺屬及家庭特別困難的婦女兒童，他們大多無勞動能力、喪失或部分喪失勞動能力，沒有生活來源或生活來源不穩(wěn)定，只好到信訪部門求助。

九是其他問題，如醫(yī)患糾紛、交通意外死亡、傷害賠償?shù)葐栴}，約占農(nóng)村信訪總量的1%。

三、農(nóng)村信訪主要特征

綜觀當前農(nóng)村信訪，主要呈現(xiàn)出“五多”特征：

一是集體信訪多。2007年至2011年，23.4%的信訪量為聯(lián)名信和集體訪，且呈逐年上升趨勢。2007-2011年，農(nóng)村聯(lián)名信分別發(fā)生21件、33件、49件、52件、63件，農(nóng)村集體訪分別發(fā)生32起456人、35起492人、40起671人、53起898人、84起1054人。發(fā)生集體訪的多為涉土糾紛或干部選舉問題。

二是重復信訪多。農(nóng)村信訪群眾大多文化程度不高，來信來訪時情緒激動，要求訴求立即查清、落實，時限要求緊，而信訪案件辦理有一定的程序，其不耐等待，一再致信或上訪催促案件盡快查處，造成重復信訪。

三是越級信訪多。主要有三個方面的原因，一是農(nóng)村信訪群眾大多認為“官官必相護”，對基層政權(quán)組織；二是農(nóng)村信訪群眾對基層干部依法辦事、廉潔高效的工作作風和工作能力不夠信任；三是長期以來存在著“唯上、唯大”觀念，40%來縣信訪會發(fā)生越級訪，致信上級人大、政協(xié)、信訪部門及黨委、政府機關(guān)或人訪。

四是擇機信訪多，多為涉土、干部作風等問題。信訪群眾往往在元旦、春節(jié)、國慶、黨的全會、省市“黨代會”等重要敏感時期，到首都、省會或國家重要機關(guān)信訪，錯誤地認為這樣可以引起上級有關(guān)機關(guān)和部門的高度重視，借此對基層黨委、政府施加壓力，促使問題盡快解決，或個人利益訴求得到滿足。

五是無序上訪多。發(fā)生無序上訪的多為意外事故死亡、涉及群體利益的土地糾紛等問題。近年來，農(nóng)村上訪者的過激行為時有發(fā)生，輕則吵鬧、哭訴、靜坐，重則扯橫幅、圍堵機關(guān)大門、攔截主要領(lǐng)導等等，且情緒異常激動，拒不接受有關(guān)部門的勸阻和調(diào)解，提出過高要求。五年來，共發(fā)生到天安門上訪10余起，省委、省政府上訪近20起，圍堵市政大廈事件20余起，圍堵縣委、縣政府大門近30起，造成我縣信訪工作十分被動。

四、產(chǎn)生農(nóng)村信訪的主要原因

農(nóng)村信訪問題關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，歸根結(jié)底是民生問題，城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展滯后，社會保障體系不完善，社會管理不健全，人民素質(zhì)與當前社會發(fā)展不協(xié)調(diào)都可能引發(fā)信訪問題。

（一）管理機制存在漏洞 一是職能管理不到位。

1、部分職能部門履行職能不到位。如農(nóng)村宅基地確權(quán)不明，規(guī)劃不合理等問題嚴重。（1）歷史遺留下的土地權(quán)屬糾紛，情況復雜、涉及面廣，處理起來難度較大；（2）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村及有關(guān)部門在安排宅基地、審批建房時把關(guān)不嚴，沒有深入農(nóng)村察看，對實際情況不了解，只是按程序批辦手續(xù)，影響了相鄰關(guān)系，引發(fā)矛盾；（3）部分村規(guī)劃不明確，宅基地權(quán)屬、面積模糊不清，村民之間有爭議；（4）部分農(nóng)戶未經(jīng)批準就擅自在自留地或搶占他人宅基地建房，造成違法占地，由于國土資源管理部門只有查處權(quán)而沒有強制執(zhí)行權(quán)，申請法院執(zhí)程序繁瑣且具體執(zhí)行起來也很困難，致使宅基糾紛得不到有效遏制；（5）對村民反映的問題調(diào)處不力或不及時，致使問題久拖不決。

2、信訪工作導向不夠鮮明。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和單位對穩(wěn)定工作不重視，單方面注重經(jīng)濟發(fā)展，沒有真正將工作精力放在化解矛盾、維護群眾利益上，沒有處理好發(fā)展與人本之間的關(guān)系。發(fā)生信訪問題時，消極處理，存在攔訪、截訪，拿錢銷訪的情況，增大了黨和政府與人民群眾之間的隔閡。

二是干部管理不健全。

一方面是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府的原因：有時縱容維護村干部，處理一些問題時，偏聽偏信村干部的意見，不愿到群眾中進行認真的調(diào)查研究，傾聽群眾呼聲，了解群眾的意愿，不能站在公正的立場上處理問題，甚至怕得罪村干部，以后的工作不好開展，以致在一些問題上無原則地遷就，不到萬不得已不處理，對村干部的教育監(jiān)督和管理過于寬松。

另一方面是村干部的原因。（1）少數(shù)村干部的思想素質(zhì)不高，辦事不公道，把人民賦予的權(quán)力當作自己謀私利的工具。如在農(nóng)戶申請建房時卡、要，從中謀利，在土地承包、處理村民宅基糾紛時，不公正、不公平，為政不廉、辦事不公。（2）村干部工作作風簡單粗暴，民主意識不強。一些村干部在工作中，不講究工作方式方法，不善于做群眾思想工作，對有抵觸情緒的群眾，往往采取壓制的辦法，個別村干部家長制作風嚴重，個人說了算，留下隱患，激化了干群矛盾。（3）村級財務管理混亂、不規(guī)范，不公開或雖公開但流于形式，缺乏有效的監(jiān)督，特別是征地補償方面，群眾對收支產(chǎn)生懷疑和猜測心理，導致干群之間互不信任、產(chǎn)生隔閡。

（二）監(jiān)督機制不夠完善

主要是農(nóng)村民主法治監(jiān)督管理不到位。隨著法制的健全，村民民主法治意識的不斷增強，農(nóng)村依法自治的要求也越來越明顯，但在實際中離法治的民主要求還有較大的差距。當前農(nóng)村的信訪問題與缺乏基層民主法治管理有很大關(guān)系，如村務問題，雖然明確規(guī)定要實行村務公開，但公開內(nèi)容過于簡單，時間不定期，甚至不公開。一些重要決策往往不經(jīng)村民代表會議討論，民主議事制度形同虛設，這在一定程度上侵害了村民的利益。民主法治監(jiān)督管理不到位與村民逐步增強的民主法治意識產(chǎn)生矛盾，也是造成許多信訪問題的原因之一。

比如農(nóng)村土地承包缺乏必要監(jiān)督。（1）村干部不履行民主議事程序擅自對外發(fā)包土地，一次性收取多年承包費，透明度低，損害本集體經(jīng)濟組織成員的利益；（2）合同履行過程中常常因村委會負責人更換，新班子對老班子訂立的合同不滿意，否認原合同的法律效力，私自變更合同條款或?qū)说奈镏匦掳l(fā)包；（3）承包合同不規(guī)范，條款不完善，給村民、村干部和承包者留下了矛盾隱患；（4）村干部和部分基層工作人員對“增人不增地、減人不減地”的土地政策認識不到位，擅自違法調(diào)整農(nóng)戶承包地。

（三）社會保障制度滯后

一是醫(yī)療救助體系不完善。一方面，農(nóng)村醫(yī)療資源少，醫(yī)療水平較低的局面沒有得到根本改善，農(nóng)民有病沒人醫(yī)、醫(yī)了治不好，造成農(nóng)民對鄉(xiāng)村醫(yī)療不滿，且極易發(fā)生醫(yī)患糾紛。另一方面，農(nóng)民收入水平普遍有限，在一些大病重病面前，部分農(nóng)民無錢醫(yī)治、無力醫(yī)治，而國家相應的醫(yī)療救助規(guī)定的條件，農(nóng)民不知情或不符合相關(guān)規(guī)定，從而得不到救助，有病無所治、無從治，造成農(nóng)民只能借由信訪渠道尋求政府救助，而這僅僅是經(jīng)濟上的救濟，難以根治。

二是貧困救濟及優(yōu)撫救濟范圍較小。當前農(nóng)村存在一部分生活水平低下、老無所依的人群及鰥寡孤獨，基層黨委、政府及村委經(jīng)濟能力有限，從經(jīng)濟上給予幫助和救濟時間長遠則力不從心，而國家對此相應的政策和法規(guī)沒有更深入地進行幫助，造成農(nóng)民只能借由信訪渠道尋求政府救助，而這僅僅是經(jīng)濟上的救濟，難以根治。

（四）人民素質(zhì)有待提高

一是部分群眾考慮問題不夠客觀，往往以個人、小團體或宗族的利益出發(fā)，一旦達不到自己的愿望，就產(chǎn)生不滿。同時，明辨是非的能力差，容易被一些別有用心的人利用。

二是部分群眾在自古有事就上告上訪的“傳統(tǒng)”意識下，法制意識淡薄，遇有不公正的事或個人權(quán)益受到損害的情況，首先不是立即向有關(guān)部門報案檢舉、向有關(guān)行政機關(guān)申請仲裁或拿起法律武器，而是涌入信訪部門。

三是部分群眾群眾關(guān)心集體的意識不夠強，對村干部的一些錯誤做法不愿、不敢指出，缺乏同不良現(xiàn)象作斗爭的習慣和勇氣，助長了一些素質(zhì)差的村干部的違法亂紀。

五、預防和化解農(nóng)村信訪問題的建議

要想預防和化解農(nóng)村信訪問題，就要正確處理謀求發(fā)展與承受能力的關(guān)系、經(jīng)濟與民生的關(guān)系，主要在以人為本、保障和改善民生上下工夫，讓發(fā)展成果惠及全民，共創(chuàng)和諧社會。

（一）源頭防范，提前預防，減少矛盾

一要深入推行政務公開。把“四議兩公開”工作法作為維護農(nóng)村穩(wěn)定的治本之策，嚴格落實村務財務公開制度，規(guī)范各項決策程序，充分保障群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，最大限度地減少農(nóng)村不安定因素。抓好《政府信息公開條例》的貫徹實施，推行行政權(quán)力陽光運行，由結(jié)果公開向過程公開轉(zhuǎn)變，從源頭上杜絕腐敗現(xiàn)象,增強政府公信力和號召

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第四篇：我國信訪制度運行現(xiàn)狀及問題對策研究綜述

我國信訪制度運行現(xiàn)狀及問題對策研究綜述

劉瑩云南師范大學歷史與行政學院650031

摘要：隨著我國法制現(xiàn)代化進程的不斷推進，同樣作為一項法律制度的信訪制度，卻日益暴露出其種種弊端和不適應性。因此，研究當前我國信訪制度的運行現(xiàn)狀，進而探析信訪制度的改革對策，對于我國整個法制進程的推進和依法治國的實現(xiàn)，構(gòu)建社會主義和諧社會都具有十分重大的意義。

關(guān)鍵詞：信訪制度；司法救濟；現(xiàn)狀；對策

我國的信訪制度是一項具有中國特色的制度，在我國歷史上，也是具有悠久歷史的一項制度。在我國古代就有大量諸如“攔轎告狀”等古代信訪現(xiàn)象存在，只是當時這種信訪制

⑴度還遠遠不是我們現(xiàn)在所說的現(xiàn)代意義上的信訪。更多的學者稱其為一種直訴制度，即中

國古代法律規(guī)定的控告人可超出一般受訴官司和申訴程序的一項訴訟制度。可以說，我國現(xiàn)行的信訪制度就是由古代的這種直訴制度演變而來的，只是我國現(xiàn)行的信訪制度吸收和借鑒了其幾千年的豐富經(jīng)驗和深刻教訓，在我國現(xiàn)代化建設和發(fā)展中不斷完善自身功能，在傳達民意、維護社會穩(wěn)定、監(jiān)督政府運作等方面發(fā)揮了重要的作用。然而，隨著我國法制現(xiàn)代化進程的不斷推進，同樣作為一項法律制度的信訪制度，卻日益暴露出其種種弊端和不適應性。因此，研究當前我國信訪制度的運行現(xiàn)狀，進而探析信訪制度的改革對策，對于我國整個法制進程的推進和依法治國的實現(xiàn)，構(gòu)建社會主義和諧社會都具有十分重大的意義。

一． 信訪制度相關(guān)概念界定

所謂信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。采用前款規(guī)定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。這是我國現(xiàn)行立法對信訪概念的規(guī)范性法律

⑵解釋。

對于信訪制度的定義和解釋，學界和信訪界都沒有統(tǒng)一的固定解釋。雖然有的學者認為信訪在很大程度上算不上一項正式的制度，但大部分學者不僅確認了信訪作為我國的一項基

⑶本政策制度的地位，還給出了比較詳盡的解釋。李嚴昌（2006）引用政治學者浦興祖的定

義，解釋為“人民信訪制度是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級黨政機關(guān)及其所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，由有關(guān)機關(guān)依法處理的一項制

⑷度。” 李齊申（2008）不僅將信訪制度界定為一項正式的制度，并且定義為“信訪制度屬于行政調(diào)解范疇，是一種與行政復議、行政訴訟并列的彌補行政過失的手段，它是接受公民嚴格評議黨和國家機關(guān)的論壇。”

關(guān)于信訪制度存在的功能，學界和信訪界有共同的界定，普遍認為當前我國信訪制度的社會功能主要包括三個方面。筆者整理為第一，群眾參與，即群眾參與社會民主生活。人民群眾向國家機關(guān)提出意見和要求，實質(zhì)就是人民意志的表達，是一種政治參與。第二，民主監(jiān)督，指人民群眾通過給國家有關(guān)機關(guān)寫信或走訪反映民情社意，同時對國家機關(guān)和工作人員提出批評和建議，對國家機關(guān)進行一種民主監(jiān)督。第三，權(quán)利救濟，人民群眾通過信訪不僅僅是表達民意，更具有需要保障和維護公民權(quán)利和自由，實現(xiàn)救濟的要求。

二． 信訪制度運行狀況研究

1、當代信訪制度的發(fā)展和演進

早在新民主主義革命時期，以毛澤東為領(lǐng)導的中國共產(chǎn)黨人就非常重視人民的信訪工作，到了新中國成立之后，信訪工作進入了一個新的歷史發(fā)展時期。人民群眾的信訪熱情隨著新中國的建設事業(yè)不斷高漲，為了適應這種新的形勢，1951年，國家頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的規(guī)定》，學界一般講此視為信訪制度正式確立的起點。1957年，1

黨中央在北京召開了第一次全國信訪工作會議，通過了《中國共產(chǎn)黨各級黨委機關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法（草案）》等。使得從中央到地方各級信訪機構(gòu)及其人員的配置都得到較大完善。1995年，國務院頒布了《信訪條例》后，各部門各省市相繼出臺了信訪條例工作辦法等，標志著我國的信訪制度逐漸成熟。2004年，我國對《信訪條例》進行修訂，并于2005年5月1日正式施行。

學界和信訪界一般將信訪制度的研究階段劃分為三個階段。第一階段，大眾動員型信訪。從1951年《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的規(guī)定》出臺，到1978年第二次全國信訪工作會議召開，這一階段信訪受到政治運動的制約，相對于揭發(fā)他人、要求平反、落實政策的信訪內(nèi)容較多。第二階段，撥亂反正型信訪。從1978年第二次全國信訪工作會議召開，到1982年第三次全國信訪工作會議召開。由于文化大革命的破壞，全國積案如山，來信來訪的主要內(nèi)容設計解決大批歷史遺留問題。這一階段屬于信訪制度的全面修復階段。第三階段，安定團結(jié)型信訪。從1982年撥亂反正完成到現(xiàn)在。主要功能轉(zhuǎn)化為化解糾紛、實現(xiàn)人權(quán)救

⑸濟，這一時期也是我國信訪制度改革嘗試階段。

2、信訪制度的現(xiàn)狀研究

隨著我國經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，我國社會轉(zhuǎn)型時期的到來，我國的信訪制度也隨之出現(xiàn)了大量的新問題和新情況。國內(nèi)學界和信訪界有相當數(shù)量的學者，開始對我國當前信訪制度的現(xiàn)狀進行分析和研究。筆者通過整理，將當前我國信訪制度的現(xiàn)狀做了如下幾點歸納。

⑸ 第一，上訪總量居高不下。張春照（2009）在分析了信訪制度的歷史演變之后，對當

前信訪制度呈現(xiàn)的特點進行了歸納。認為，當前信訪現(xiàn)狀呈現(xiàn)出信訪總量出現(xiàn)陡漲趨勢，并且保持高位運行。自1993年出現(xiàn)的第一次高峰之后，一直高漲到現(xiàn)在。雖然從2005年開始，伴隨著許多有效措施的出臺和實施，扭轉(zhuǎn)了全國信訪總量12年攀升的勢頭，但據(jù)國家統(tǒng)計局權(quán)威發(fā)布，全國的信訪總量依舊在高位運行。

⑹第二，信訪內(nèi)容復雜，涉及面廣。楊靜（2009）認為信訪的事項涉及到群眾政治、經(jīng)

濟、生活等切身利益等多個方面。凡是生活中發(fā)生的涉及政治權(quán)力運作和政府權(quán)力行使的問

⑺題都可以信訪，從而形成了信訪制度內(nèi)容的復雜性。段高祥等（2009）從信訪主體的廣泛

性進行了分析，認為信訪主體不僅有工人、農(nóng)民等傳統(tǒng)意義上的信訪群體，還有城市拆遷戶、下崗分流人員等帶有時代特色的信訪者，主體范圍的擴大，使得信訪內(nèi)容涉及面更廣。

⑹第三，上訪內(nèi)容呈現(xiàn)相對集中趨勢。楊靜（2009）總結(jié)了農(nóng)民負擔問題、基層干部腐

⑸敗問題、房屋拆遷問題一度成為信訪集中地熱點問題。其中張春照（2009）歸納的三農(nóng)問

題、城鎮(zhèn)拆遷安置問題、干部作風問題、勞動社保問題，代表了大多數(shù)學者的看法。并且他還提出了信訪中也出現(xiàn)了涉法涉訴案件相對增多和集中趨勢。

⑺第四，群訪、越級訪等極端不良上訪行為增加。段高祥等（2009）認為纏訪、鬧訪、重復訪、越級訪問題嚴重。由于一些責任單位的領(lǐng)導及工作人員的失職、失誤或工作不深入等，致使矛盾久拖不決，很多嚴重的聚集事件、重復訪、越級訪、進京訪屢屢發(fā)生，嚴重影

⑸響了社會穩(wěn)定。另外，信訪活動的組織性和對抗性明顯增強。張春照（2009）也指出，部

分群眾繞過地方政府，直接到市級甚至省級政府上訪，試圖通過上級部門壓力來解決問題。并且還經(jīng)常有拉標語橫幅、請愿靜坐、圍堵馬路等現(xiàn)象發(fā)生。更甚者還采取極端的自殺、自殘等過激行為來表達自己的愿望，已經(jīng)對人民的生產(chǎn)、生活造成極大影響。

⑻第五，信訪機構(gòu)“不作為”現(xiàn)象層出不窮。王會智等（2010）指出，截訪、堵訪現(xiàn)象

嚴重。有些地方官員為了政績考核和職位升遷，不但不積極解決問題，反而采取消極的掩蓋辦法，比如截訪和堵訪。甚至出現(xiàn)“信訪尋租”現(xiàn)象，即通過行賄上級信訪部門官員來減少

⑼上訪登記數(shù)量。畢然（2009）將這些不良上訪現(xiàn)象歸納為信訪機構(gòu)官員人治色彩濃厚，隨

意性大。由于信訪人員的責任心、綜合素質(zhì)甚至個人情緒的因素以及自身利益影響，造成議而不決或者拖著不辦，導致大量信訪問題長期無法解決。

筆者認為，當前我國信訪現(xiàn)狀，已經(jīng)充分暴露了我國現(xiàn)行信訪制度的嚴重缺陷和不足。信訪的傳統(tǒng)優(yōu)勢和作用不但沒有得到充分發(fā)揮，反而隨著我國經(jīng)濟社會縱深發(fā)展的趨勢，呈現(xiàn)出越來越多的弊端。人民群眾表達民意、政治參與、權(quán)利救濟的需要得不到滿足，相反，還因此派生出大量難于解決的社會矛盾和社會問題。

三． 信訪制度的運行現(xiàn)狀面臨的困境

目前，學界和信訪界對于當前我國的信訪制度存在缺陷并已經(jīng)陷入運行困境這一點達成共識。但是對于當前我國的信訪制度的運行困境究竟是什么，各方仍然持有不同的觀點，并且一直是議論的焦點。筆者歸納之后，概括為如下三種觀點：

第一，信訪功能的錯位。

1、信訪功能定位過于高大。

⑷ 李齊申（2008）認為，從我國信訪制度的實際操作者看，各級部門作為信訪機構(gòu)，受理所有的信訪問題，因為沒有相應的權(quán)限和職能限制，在大多數(shù)情況下會出現(xiàn)只是受理而無法解決的事實。由于信訪機構(gòu)的功能和作用定位不明確，受理信訪案件沒有條件限制和要求，導致在實際操作時出現(xiàn)重負受理和相互推諉，信訪資源大量閑置浪費，造成效率低下。

2、群眾對信訪功能誤解嚴重。

⑽謝卓妍（2008）提出民眾對信訪的作用誤解甚深，將司法與行政混淆，盲目信仰行政權(quán)力，將所有造成嚴重的行政資源浪費級相關(guān)國家機構(gòu)空轉(zhuǎn)。從理論上講，信訪只是包括行政訴訟、行政復議等行政救濟手段之一，而國家的司法救濟才是公民權(quán)利救濟最主要的形式和最后的屏障。可在實踐中，群眾更多的相信信訪這一救濟手段，并作為最后的希望所在。

第二，信訪部門機構(gòu)設置存在問題。

1、信訪機構(gòu)的設置混亂，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)。

⑾宋振玲（2007）指出信訪機構(gòu)龐雜而分散。目前我國從中央到地方，各級政黨、權(quán)力機關(guān)、司法機構(gòu)及相關(guān)職能部門都設有信訪機構(gòu)。這些機構(gòu)之間并不存在隸屬關(guān)系。中央信訪機構(gòu)對地方信訪機構(gòu)的只能和權(quán)利及運作方式都有較大差異，從而導致信息不共享，缺乏強制力。這在實踐中導致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集，使原本為意在解決、疏導矛盾的信訪本身卻成了矛盾積聚、上升的通道，最終導致政府和法律的公信力和權(quán)威的下降。

2、信訪部門權(quán)力弱化。

⑿傅江浩（2009）認為各級信訪機構(gòu)權(quán)力極為有限。新的《信訪條例》雖然賦予有監(jiān)辦權(quán)及建議和向上級機關(guān)報告的權(quán)力，但它本身并沒有實際意義，也沒有直接權(quán)力處理信訪事件。信訪事件的處理權(quán)、決定權(quán)仍然在各行政機關(guān)及其主管領(lǐng)導手中。信訪部門既不能像法院一樣對案件有審判權(quán)或仲裁權(quán)，也不像紀委對違紀干部有調(diào)查權(quán)、處分權(quán)。因此，信訪部門根本不能從根本上解決群眾的問題，充其量只能是“收收信件，聽聽意見”。

第三，信訪制度本身存在矛盾。

⑾宋振玲（2007）認為，其一，信訪制度自身充滿了悖論。目前在信訪政策方面，國家一方面一直強調(diào)不能壓制群眾的正常上訪，要充分保障群眾等的民主權(quán)力；另一方面，國家又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少越級上訪和重復上訪。其二，信訪和法治相沖突。人民試圖用行政救濟替代司法救濟，客觀上嚴重削弱了國家司法機關(guān)的權(quán)威。此外，由于信訪問題能否得到解決，在很大程度上取決于主管領(lǐng)導關(guān)注的程度以及處理措施是否有力，訴諸的是領(lǐng)導的個人權(quán)威，而非制度權(quán)威。這與法治存在悖論。

四． 信訪制度存在問題的對策研究

我國信訪制度運行現(xiàn)狀和所面臨的困境反映了我國社會有效利益表達機制和群眾政治參與機制的缺失，并且也讓我們看到了當前我國權(quán)利救濟機制的低效和發(fā)展存在障礙。因此，要解決好信訪問題，不能只局限在信訪部門內(nèi)部和信訪機制本身做文章，而更應當從整個國

家和社會的糾紛解決機制中來尋求解決信訪問題的對策，對長期以來遺留的問題進行改革。

由于學界和信訪界對于我國信訪制度存在的問題看法不同，對其成因也沒有完全達成共識，因此對于信訪制度存在問題的對策和改革的路徑選擇也產(chǎn)生了不同的觀點。筆者從以下四個方向?qū)Ρ姸鄬＜覍W者的建議和對策進行歸納：

1、第一個方向是關(guān)于信訪制度改革的主流性觀點，即主張對信訪制度進行內(nèi)部機制規(guī)

⑾范。其中核心觀點就是關(guān)于信訪內(nèi)部組織機構(gòu)的重建。宋振玲（2007）認為重構(gòu)信訪組織

機構(gòu)，建立在全國人大和地方各級人大之下的專門信訪委員會，其機構(gòu)的職能定位為承擔公

⑻民的利益表達和民主監(jiān)督的功能。王會智等（2010）提出應該統(tǒng)一信訪機構(gòu)。長期以來，我國形成了一種橫向到邊、縱向到底的“大信訪”工作格局，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院檢察院及相關(guān)部門都設有信訪機構(gòu)。可是由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，導致的結(jié)果是互相推卸責任，影響了信訪機構(gòu)的威信，無法實現(xiàn)信訪制度應該發(fā)揮的功能，因此必須充分整合信訪機構(gòu)，建立統(tǒng)一的信訪機構(gòu)體系，取消黨政等其他部門的信訪機構(gòu)設置，把信訪功能同歸于人大。基于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下人民代表大會制度的實際情況，信訪機構(gòu)設置應該是在人民代表大會制度之下的一元信訪體制，各級人大設置信訪委員會，由其統(tǒng)一受理群眾的來信來訪，政府內(nèi)部不再保留信訪機構(gòu)。

⑷在信訪機構(gòu)重建的基礎上，還應該對信訪進行統(tǒng)一立法。李齊申（2008）提出應該盡

快出臺《信訪法》，健全信訪法律體系，實現(xiàn)信訪制度單純依靠規(guī)定、條列和政策來調(diào)節(jié)的現(xiàn)狀，以實現(xiàn)信訪制度的法制化、程序化，使公民的信訪活動和政府的信訪工作真正納入法制化軌道。其中明確信訪的受案范圍，盡量不與司法救濟途徑重復；嚴格程序規(guī)制，要規(guī)定信訪問題提出、受理、復查、復核等工作的法律程序；加強責任追究機制這三點尤其重要。

此外，還應該改革信訪工作的考評機制。目前信訪工作的考評制度由于導向缺陷，沒有發(fā)揮出良好的效果。正確的考評機制應當是：第一，將群眾作為考官，信訪工作的好與壞應當由上訪群眾來評判。第二，建立利益導向的信訪工作考評機制，以人民群眾的根本利益為出發(fā)點。第三，信訪部門要改變以信訪量為主要指標的考核辦法，代之以信訪問題解決程度為主要指標的辦法。信訪工作要立足于解決問題，不能單純的把上訪人數(shù)多少、上訪重大事件多少作為考評官員的依據(jù)，而應對各地的上訪情況進行有效監(jiān)督。

⑼

2、第二個方向是主張不斷完善信訪制度的外部機制觀點。畢然（2009）認為構(gòu)建以司

法為核心的權(quán)利救濟體系是完善信訪制度的重要對策。他提出在現(xiàn)代社會，社會的公正最終是通過法來維系的，而不是依靠社會的良知來維系。獨立公正的司法究極體制是法治國家的一個重要標志，也是人類社會實踐的一種基本經(jīng)驗，只有建立以司法救濟為核心的究極體系才能實現(xiàn)真正有效的救濟。而從目前來看，信訪救濟在整個國家權(quán)利救濟體系特別是實踐層面，其地位與司法救濟相平行，甚至在某種程度上說更高于司法救濟，導致司法救濟的功能被邊緣化。這種局面與法治要求是不相適應的。因此，建設法治國家必須打破信訪救濟與司

⑹法救濟平行的局面，構(gòu)建以司法為核心的救濟體系。楊靜（2009）在完善我國信訪制度的理論思考中提出，信訪制度的改革必須同司法體制的改革相協(xié)調(diào)，才能從根本上解決信訪問題。從目前的情況分析，信訪在很大程度上是由于司法救濟不能滿足人民的要求而造成的。應當通過司法制度的改革，整肅部門風氣，做到司法公正，使絕大部分信訪案件回歸司法救濟，信訪問題才能得到徹底解決。

3、第三個方向是主張通過對國外相關(guān)經(jīng)驗的借鑒來尋求出路的觀點。部分學者借鑒西方的議會監(jiān)察專員制度或者稱為申訴專員制度。這項制度由瑞典于1809年創(chuàng)設，20世紀60年代后為世界各國廣為借鑒。其中監(jiān)察專員的獨立性、主動性、權(quán)力的時效性和團隊專業(yè)化都值得我國信訪制度改革借鑒和思考。北京大學法學教授姜明安提出了建立類似國外這種監(jiān)察制度的設想，建立公民權(quán)利特殊救濟機制，由中央直接管理，派往各省。對于群眾的控告，屬于案件性質(zhì)的，可以幫助上訪啟動司法、行政復議等程序，對于腐敗問題的，可以轉(zhuǎn)交中

紀委、監(jiān)察部等部門處理。唐麗萍等（2009）認為人大信訪改革也可以借鑒瑞典的議會監(jiān)察專員制度，特設一個臨時委員會作為人大監(jiān)察專員主持的機構(gòu)，專門作為人大對外接受群眾來信來訪的部門，監(jiān)察專員由同級人大代表大會任命精通法律的人大代表擔任，這樣，人大的監(jiān)督權(quán)可以落到實處，同時也給信訪工作開創(chuàng)了新的局面。

4、第四個方向是關(guān)于近年一些學者對信訪制度改革提出的新設想。包括：

⒁（1）建立信訪代理制度。代琳（2008）提出現(xiàn)代社會是經(jīng)濟高度發(fā)展的社會，在各個

領(lǐng)域相繼出現(xiàn)了各種代理機構(gòu)，這些機構(gòu)和組織的出現(xiàn)對公民權(quán)力的保障與實現(xiàn)起到了很大的作用。因此信訪制度中也可以借鑒和引入代理制度。

⑺段高祥等（2009）明確提出將信訪的代理機構(gòu)定為非政府組織或群眾自治組織，鼓勵和扶持各類非政府背景的社會組織逐漸介入到信訪代理領(lǐng)域，讓他們承擔起原本就不需要政府過多介入的社會領(lǐng)域的社會責任，比如心理疏導、法律援助、政策咨詢和社會關(guān)懷等。

⒂（2）建立信訪終結(jié)制度。毛淑梅（2009）認為，所謂信訪終結(jié)，是指信訪案件經(jīng)規(guī)定的程序處理后，信訪人員應息訴罷訪，而仍然堅持來訪和上訪的，對信訪事件做出予以終結(jié)的決定。終結(jié)后的信訪事項在信訪人提不出新的事實和理由的情況下，信訪機構(gòu)不再予以受理，并轉(zhuǎn)請相關(guān)部門做信訪人員的息訴、化解工作。雖然在《信訪條例》第35條中已經(jīng)有相關(guān)規(guī)定，但并沒有從根本上解決重訪、纏訪和鬧訪問題。應當將重點放在嚴格按照涉訴、行政兩條線執(zhí)行上，即屬于行政范圍的信訪事項，必須由國家信訪局或省市信訪辦負責宣告終結(jié)。屬于人大、法院檢察院職權(quán)的，必須由人大、法院檢察院負責宣布終結(jié)。這樣，有利于保證司法獨立，也避免使信訪機構(gòu)負擔過重影響工作效率。

（3）建立信訪聽證制度。在我國《信訪條例》第31條中對信訪聽證已經(jīng)有明確的規(guī)定，并且在學界也獲得了普遍的肯定。“盡管信訪聽證還存在一些不足，但可以預見的是，信訪聽證制度將成為未來信訪制度的重要子制度。就目前信訪制度在一些地方已發(fā)揮的功能看，⒃可謂法律、準法律屬性和政治屬性功能都得到了相當程度的發(fā)揮。”

五． 結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟、政治、文化等各方面現(xiàn)代化建設的不斷發(fā)展，特別是民主法制建設的不斷完善，我國的信訪制度已經(jīng)并且還將出現(xiàn)各種與國家社會發(fā)展不相適應的情況，學界和信訪界眾多專家學者都在試圖尋求信訪制度的最佳改革對策。畢竟信訪是我國人民表達意志、行使民主監(jiān)督和尋求權(quán)利救濟的重要途徑，信訪制度應該隨著我國法治的不斷完善而完善，因此，信訪制度在相當長的一段時期內(nèi)仍然有其存在的空間。對于信訪制度的運行困境和出路的探究，任重而道遠。

[參考文獻]：

1.張琳婧.中國古代直訴制度.法制與社會，2009.04

2.中華人民共和國信訪條例，2005.01

3.李齊申.我國信訪制度的不足和完善.法學之窗，2008.08

4.張春照.中國信訪制度的歷史及現(xiàn)狀分析.新西部，2009.22

5.楊靜.完善我國信訪制度問題研究.法商論叢，2009.06

6.段高祥，陳祤.淺談當今我國信訪制度.今日南國，2009.11

7.王會智，劉新君.論我國信訪制度的困境及對策.吉林經(jīng)濟管理干部學院學報，2010.2

8.畢然.淺議現(xiàn)行信訪制度的缺陷與完善措施.經(jīng)濟師，2009.9

9.謝卓妍.信訪制度的現(xiàn)實困境.法治與社會，2008.11（中）

10.宋振玲.信訪制度困境與解決途徑探析.大連民族學院學報，2007.6

11.傅江浩.我國信訪制度分析與改革.湖北社會科學，2009.12

12.唐麗萍，葉磊.我國信訪制度的功能錯位和制度困境分析.上海海關(guān)學院學報.2009.4

13.代琳，社會轉(zhuǎn)型時期我國信訪制度的困境與改革途徑.法治與社會，2008.12 ⒀

14.毛淑梅.新時期信訪工作創(chuàng)新機制對策研究.遼寧教育行政學院學報.2009.5

15.中共貴州省黔西縣監(jiān)察委員會.黔西縣信訪聽證制度的主要做法及成效.中國黨政論壇,2005.5

本文連接：現(xiàn)代商業(yè)雜志

第五篇：我國信訪制度運行現(xiàn)狀及問題對策研究綜述

我國信訪制度運行現(xiàn)狀及問題對策研究綜述

劉瑩云南師范大學歷史與行政學院650031

摘要：隨著我國法制現(xiàn)代化進程的不斷推進，同樣作為一項法律制度的信訪制度，卻日益暴露出其種種弊端和不適應性。因此，研究當前我國信訪制度的運行現(xiàn)狀，進而探析信訪制度的改革對策，對于我國整個法制進程的推進和依法治國的實現(xiàn)，構(gòu)建社會主義和諧社會都具有十分重大的意義。

關(guān)鍵詞：信訪制度；司法救濟；現(xiàn)狀；對策

我國的信訪制度是一項具有中國特色的制度，在我國歷史上，也是具有悠久歷史的一項制度。在我國古代就有大量諸如“攔轎告狀”等古代信訪現(xiàn)象存在，只是當時這種信訪制

⑴度還遠遠不是我們現(xiàn)在所說的現(xiàn)代意義上的信訪。更多的學者稱其為一種直訴制度，即中

國古代法律規(guī)定的控告人可超出一般受訴官司和申訴程序的一項訴訟制度。可以說，我國現(xiàn)行的信訪制度就是由古代的這種直訴制度演變而來的，只是我國現(xiàn)行的信訪制度吸收和借鑒了其幾千年的豐富經(jīng)驗和深刻教訓，在我國現(xiàn)代化建設和發(fā)展中不斷完善自身功能，在傳達民意、維護社會穩(wěn)定、監(jiān)督政府運作等方面發(fā)揮了重要的作用。然而，隨著我國法制現(xiàn)代化進程的不斷推進，同樣作為一項法律制度的信訪制度，卻日益暴露出其種種弊端和不適應性。因此，研究當前我國信訪制度的運行現(xiàn)狀，進而探析信訪制度的改革對策，對于我國整個法制進程的推進和依法治國的實現(xiàn)，構(gòu)建社會主義和諧社會都具有十分重大的意義。

一． 信訪制度相關(guān)概念界定

所謂信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。采用前款規(guī)定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。這是我國現(xiàn)行立法對信訪概念的規(guī)范性法律

⑵解釋。

對于信訪制度的定義和解釋，學界和信訪界都沒有統(tǒng)一的固定解釋。雖然有的學者認為信訪在很大程度上算不上一項正式的制度，但大部分學者不僅確認了信訪作為我國的一項基

⑶本政策制度的地位，還給出了比較詳盡的解釋。李嚴昌（2006）引用政治學者浦興祖的定

義，解釋為“人民信訪制度是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級黨政機關(guān)及其所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，由有關(guān)機關(guān)依法處理的一項制

⑷度。” 李齊申（2008）不僅將信訪制度界定為一項正式的制度，并且定義為“信訪制度屬于行政調(diào)解范疇，是一種與行政復議、行政訴訟并列的彌補行政過失的手段，它是接受公民嚴格評議黨和國家機關(guān)的論壇。”

關(guān)于信訪制度存在的功能

第一，群眾參與，即群眾參與社會民主生活。人民群眾向國家機關(guān)提出意見和要求，實質(zhì)就是人民意志的表達，是一種政治參與。第二，民主監(jiān)督，指人民群眾通過給國家有關(guān)機關(guān)寫信或走訪反映民情社意，同時對國家機關(guān)和工作人員提出批評和建議，對國家機關(guān)進行一種民主監(jiān)督。第三，權(quán)利救濟，人民群眾通過信訪不僅僅是表達民意，更具有需要保障和維護公民權(quán)利和自由，實現(xiàn)救濟的要求。

2、信訪制度的現(xiàn)狀研究

隨著我國經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，我國社會轉(zhuǎn)型時期的到來，我國的信訪制度也隨之出現(xiàn)了大量的新問題和新情況。國內(nèi)學界和信訪界有相當數(shù)量的學者，開始對我國當前信訪制度的現(xiàn)狀進行分析和研究。筆者通過整理，將當前我國信訪制度的現(xiàn)狀做了如下幾點歸納。

⑸ 第一，上訪總量居高不下。張春照（2009）在分析了信訪制度的歷史演變之后，對當

前信訪制度呈現(xiàn)的特點進行了歸納。認為，當前信訪現(xiàn)狀呈現(xiàn)出信訪總量出現(xiàn)陡漲趨勢，并 1

且保持高位運行。自1993年出現(xiàn)的第一次高峰之后，一直高漲到現(xiàn)在。雖然從2005年開始，伴隨著許多有效措施的出臺和實施，扭轉(zhuǎn)了全國信訪總量12年攀升的勢頭，但據(jù)國家統(tǒng)計局權(quán)威發(fā)布，全國的信訪總量依舊在高位運行。

⑹第二，信訪內(nèi)容復雜，涉及面廣。楊靜（2009）認為信訪的事項涉及到群眾政治、經(jīng)

濟、生活等切身利益等多個方面。凡是生活中發(fā)生的涉及政治權(quán)力運作和政府權(quán)力行使的問

⑺題都可以信訪，從而形成了信訪制度內(nèi)容的復雜性。段高祥等（2009）從信訪主體的廣泛

性進行了分析，認為信訪主體不僅有工人、農(nóng)民等傳統(tǒng)意義上的信訪群體，還有城市拆遷戶、下崗分流人員等帶有時代特色的信訪者，主體范圍的擴大，使得信訪內(nèi)容涉及面更廣。

⑹第三，上訪內(nèi)容呈現(xiàn)相對集中趨勢。楊靜（2009）總結(jié)了農(nóng)民負擔問題、基層干部腐

⑸敗問題、房屋拆遷問題一度成為信訪集中地熱點問題。其中張春照（2009）歸納的三農(nóng)問

題、城鎮(zhèn)拆遷安置問題、干部作風問題、勞動社保問題，代表了大多數(shù)學者的看法。并且他還提出了信訪中也出現(xiàn)了涉法涉訴案件相對增多和集中趨勢。

⑺第四，群訪、越級訪等極端不良上訪行為增加。段高祥等（2009）認為纏訪、鬧訪、重復訪、越級訪問題嚴重。由于一些責任單位的領(lǐng)導及工作人員的失職、失誤或工作不深入等，致使矛盾久拖不決，很多嚴重的聚集事件、重復訪、越級訪、進京訪屢屢發(fā)生，嚴重影

⑸響了社會穩(wěn)定。另外，信訪活動的組織性和對抗性明顯增強。張春照（2009）也指出，部

分群眾繞過地方政府，直接到市級甚至省級政府上訪，試圖通過上級部門壓力來解決問題。并且還經(jīng)常有拉標語橫幅、請愿靜坐、圍堵馬路等現(xiàn)象發(fā)生。更甚者還采取極端的自殺、自殘等過激行為來表達自己的愿望，已經(jīng)對人民的生產(chǎn)、生活造成極大影響。

⑻第五，信訪機構(gòu)“不作為”現(xiàn)象層出不窮。王會智等（2010）指出，截訪、堵訪現(xiàn)象

嚴重。有些地方官員為了政績考核和職位升遷，不但不積極解決問題，反而采取消極的掩蓋辦法，比如截訪和堵訪。甚至出現(xiàn)“信訪尋租”現(xiàn)象，即通過行賄上級信訪部門官員來減少

⑼上訪登記數(shù)量。畢然（2009）將這些不良上訪現(xiàn)象歸納為信訪機構(gòu)官員人治色彩濃厚，隨

意性大。由于信訪人員的責任心、綜合素質(zhì)甚至個人情緒的因素以及自身利益影響，造成議而不決或者拖著不辦，導致大量信訪問題長期無法解決。

筆者認為，當前我國信訪現(xiàn)狀，已經(jīng)充分暴露了我國現(xiàn)行信訪制度的嚴重缺陷和不足。信訪的傳統(tǒng)優(yōu)勢和作用不但沒有得到充分發(fā)揮，反而隨著我國經(jīng)濟社會縱深發(fā)展的趨勢，呈現(xiàn)出越來越多的弊端。人民群眾表達民意、政治參與、權(quán)利救濟的需要得不到滿足，相反，還因此派生出大量難于解決的社會矛盾和社會問題。

二． 信訪制度的運行現(xiàn)狀面臨的困境

目前，學界和信訪界對于當前我國的信訪制度存在缺陷并已經(jīng)陷入運行困境這一點達成共識。但是對于當前我國的信訪制度的運行困境究竟是什么，各方仍然持有不同的觀點，并且一直是議論的焦點。筆者歸納之后，概括為如下三種觀點：

第一，信訪功能的錯位。

1、信訪功能定位過于高大。

⑷ 李齊申（2008）認為，從我國信訪制度的實際操作者看，各級部門作為信訪機構(gòu)，受理所有的信訪問題，因為沒有相應的權(quán)限和職能限制，在大多數(shù)情況下會出現(xiàn)只是受理而無法解決的事實。由于信訪機構(gòu)的功能和作用定位不明確，受理信訪案件沒有條件限制和要求，導致在實際操作時出現(xiàn)重負受理和相互推諉，信訪資源大量閑置浪費，造成效率低下。

2、群眾對信訪功能誤解嚴重。

⑽謝卓妍（2008）提出民眾對信訪的作用誤解甚深，將司法與行政混淆，盲目信仰行政權(quán)力，將所有造成嚴重的行政資源浪費級相關(guān)國家機構(gòu)空轉(zhuǎn)。從理論上講，信訪只是包括行政訴訟、行政復議等行政救濟手段之一，而國家的司法救濟才是公民權(quán)利救濟最主要的形式和最后的屏障。可在實踐中，群眾更多的相信信訪這一救濟手段，并作為最后的希望所在。

第二，信訪部門機構(gòu)設置存在問題。

1、信訪機構(gòu)的設置混亂，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)。

⑾宋振玲（2007）指出信訪機構(gòu)龐雜而分散。目前我國從中央到地方，各級政黨、權(quán)力機關(guān)、司法機構(gòu)及相關(guān)職能部門都設有信訪機構(gòu)。這些機構(gòu)之間并不存在隸屬關(guān)系。中央信訪機構(gòu)對地方信訪機構(gòu)的只能和權(quán)利及運作方式都有較大差異，從而導致信息不共享，缺乏強制力。這在實踐中導致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集，使原本為意在解決、疏導矛盾的信訪本身卻成了矛盾積聚、上升的通道，最終導致政府和法律的公信力和權(quán)威的下降。

2、信訪部門權(quán)力弱化。

⑿傅江浩（2009）認為各級信訪機構(gòu)權(quán)力極為有限。新的《信訪條例》雖然賦予有監(jiān)辦權(quán)及建議和向上級機關(guān)報告的權(quán)力，但它本身并沒有實際意義，也沒有直接權(quán)力處理信訪事件。信訪事件的處理權(quán)、決定權(quán)仍然在各行政機關(guān)及其主管領(lǐng)導手中。信訪部門既不能像法院一樣對案件有審判權(quán)或仲裁權(quán)，也不像紀委對違紀干部有調(diào)查權(quán)、處分權(quán)。因此，信訪部門根本不能從根本上解決群眾的問題，充其量只能是“收收信件，聽聽意見”。

第三，信訪制度本身存在矛盾。

⑾宋振玲（2007）認為，其一，信訪制度自身充滿了悖論。目前在信訪政策方面，國家一方面一直強調(diào)不能壓制群眾的正常上訪，要充分保障群眾等的民主權(quán)力；另一方面，國家又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少越級上訪和重復上訪。其二，信訪和法治相沖突。人民試圖用行政救濟替代司法救濟，客觀上嚴重削弱了國家司法機關(guān)的權(quán)威。此外，由于信訪問題能否得到解決，在很大程度上取決于主管領(lǐng)導關(guān)注的程度以及處理措施是否有力，訴諸的是領(lǐng)導的個人權(quán)威，而非制度權(quán)威。這與法治存在悖論。

三． 信訪制度存在問題的對策研究

我國信訪制度運行現(xiàn)狀和所面臨的困境反映了我國社會有效利益表達機制和群眾政治參與機制的缺失，并且也讓我們看到了當前我國權(quán)利救濟機制的低效和發(fā)展存在障礙。因此，要解決好信訪問題，不能只局限在信訪部門內(nèi)部和信訪機制本身做文章，而更應當從整個國家和社會的糾紛解決機制中來尋求解決信訪問題的對策，對長期以來遺留的問題進行改革。

由于學界和信訪界對于我國信訪制度存在的問題看法不同，對其成因也沒有完全達成共識，因此對于信訪制度存在問題的對策和改革的路徑選擇也產(chǎn)生了不同的觀點。筆者從以下四個方向?qū)Ρ姸鄬＜覍W者的建議和對策進行歸納：

1、第一個方向是關(guān)于信訪制度改革的主流性觀點，即主張對信訪制度進行內(nèi)部機制規(guī)

⑾范。其中核心觀點就是關(guān)于信訪內(nèi)部組織機構(gòu)的重建。宋振玲（2007）認為重構(gòu)信訪組織

機構(gòu)，建立在全國人大和地方各級人大之下的專門信訪委員會，其機構(gòu)的職能定位為承擔公

⑻民的利益表達和民主監(jiān)督的功能。王會智等（2010）提出應該統(tǒng)一信訪機構(gòu)。長期以來，我國形成了一種橫向到邊、縱向到底的“大信訪”工作格局，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院檢察院及相關(guān)部門都設有信訪機構(gòu)。可是由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，導致的結(jié)果是互相推卸責任，影響了信訪機構(gòu)的威信，無法實現(xiàn)信訪制度應該發(fā)揮的功能，因此必須充分整合信訪機構(gòu)，建立統(tǒng)一的信訪機構(gòu)體系，取消黨政等其他部門的信訪機構(gòu)設置，把信訪功能同歸于人大。基于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下人民代表大會制度的實際情況，信訪機構(gòu)設置應該是在人民代表大會制度之下的一元信訪體制，各級人大設置信訪委員會，由其統(tǒng)一受理群眾的來信來訪，政府內(nèi)部不再保留信訪機構(gòu)。

⑷在信訪機構(gòu)重建的基礎上，還應該對信訪進行統(tǒng)一立法。李齊申（2008）提出應該盡

快出臺《信訪法》，健全信訪法律體系，實現(xiàn)信訪制度單純依靠規(guī)定、條列和政策來調(diào)節(jié)的現(xiàn)狀，以實現(xiàn)信訪制度的法制化、程序化，使公民的信訪活動和政府的信訪工作真正納入法制化軌道。其中明確信訪的受案范圍，盡量不與司法救濟途徑重復；嚴格程序規(guī)制，要規(guī)定

信訪問題提出、受理、復查、復核等工作的法律程序；加強責任追究機制這三點尤其重要。

此外，還應該改革信訪工作的考評機制。目前信訪工作的考評制度由于導向缺陷，沒有發(fā)揮出良好的效果。正確的考評機制應當是：第一，將群眾作為考官，信訪工作的好與壞應當由上訪群眾來評判。第二，建立利益導向的信訪工作考評機制，以人民群眾的根本利益為出發(fā)點。第三，信訪部門要改變以信訪量為主要指標的考核辦法，代之以信訪問題解決程度為主要指標的辦法。信訪工作要立足于解決問題，不能單純的把上訪人數(shù)多少、上訪重大事件多少作為考評官員的依據(jù)，而應對各地的上訪情況進行有效監(jiān)督。

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2、第二個方向是主張不斷完善信訪制度的外部機制觀點。畢然（2009）認為構(gòu)建以司

法為核心的權(quán)利救濟體系是完善信訪制度的重要對策。他提出在現(xiàn)代社會，社會的公正最終是通過法來維系的，而不是依靠社會的良知來維系。獨立公正的司法究極體制是法治國家的一個重要標志，也是人類社會實踐的一種基本經(jīng)驗，只有建立以司法救濟為核心的究極體系才能實現(xiàn)真正有效的救濟。而從目前來看，信訪救濟在整個國家權(quán)利救濟體系特別是實踐層面，其地位與司法救濟相平行，甚至在某種程度上說更高于司法救濟，導致司法救濟的功能被邊緣化。這種局面與法治要求是不相適應的。因此，建設法治國家必須打破信訪救濟與司

⑹法救濟平行的局面，構(gòu)建以司法為核心的救濟體系。楊靜（2009）在完善我國信訪制度的理論思考中提出，信訪制度的改革必須同司法體制的改革相協(xié)調(diào)，才能從根本上解決信訪問題。從目前的情況分析，信訪在很大程度上是由于司法救濟不能滿足人民的要求而造成的。應當通過司法制度的改革，整肅部門風氣，做到司法公正，使絕大部分信訪案件回歸司法救濟，信訪問題才能得到徹底解決。

3、第三個方向是主張通過對國外相關(guān)經(jīng)驗的借鑒來尋求出路的觀點。部分學者借鑒西方的議會監(jiān)察專員制度或者稱為申訴專員制度。這項制度由瑞典于1809年創(chuàng)設，20世紀60年代后為世界各國廣為借鑒。其中監(jiān)察專員的獨立性、主動性、權(quán)力的時效性和團隊專業(yè)化都值得我國信訪制度改革借鑒和思考。北京大學法學教授姜明安提出了建立類似國外這種監(jiān)察制度的設想，建立公民權(quán)利特殊救濟機制，由中央直接管理，派往各省。對于群眾的控告，屬于案件性質(zhì)的，可以幫助上訪啟動司法、行政復議等程序，對于腐敗問題的，可以轉(zhuǎn)交中

⒀紀委、監(jiān)察部等部門處理。唐麗萍等（2009）認為人大信訪改革也可以借鑒瑞典的議會監(jiān)

察專員制度，特設一個臨時委員會作為人大監(jiān)察專員主持的機構(gòu)，專門作為人大對外接受群眾來信來訪的部門，監(jiān)察專員由同級人大代表大會任命精通法律的人大代表擔任，這樣，人大的監(jiān)督權(quán)可以落到實處，同時也給信訪工作開創(chuàng)了新的局面。

4、第四個方向是關(guān)于近年一些學者對信訪制度改革提出的新設想。包括：

⒁（1）建立信訪代理制度。代琳（2008）提出現(xiàn)代社會是經(jīng)濟高度發(fā)展的社會，在各個

領(lǐng)域相繼出現(xiàn)了各種代理機構(gòu)，這些機構(gòu)和組織的出現(xiàn)對公民權(quán)力的保障與實現(xiàn)起到了很大的作用。因此信訪制度中也可以借鑒和引入代理制度。

⑺段高祥等（2009）明確提出將信訪的代理機構(gòu)定為非政府組織或群眾自治組織，鼓勵和扶持各類非政府背景的社會組織逐漸介入到信訪代理領(lǐng)域，讓他們承擔起原本就不需要政府過多介入的社會領(lǐng)域的社會責任，比如心理疏導、法律援助、政策咨詢和社會關(guān)懷等。

⒂（2）建立信訪終結(jié)制度。毛淑梅（2009）認為，所謂信訪終結(jié)，是指信訪案件經(jīng)規(guī)定的程序處理后，信訪人員應息訴罷訪，而仍然堅持來訪和上訪的，對信訪事件做出予以終結(jié)的決定。終結(jié)后的信訪事項在信訪人提不出新的事實和理由的情況下，信訪機構(gòu)不再予以受理，并轉(zhuǎn)請相關(guān)部門做信訪人員的息訴、化解工作。雖然在《信訪條例》第35條中已經(jīng)有相關(guān)規(guī)定，但并沒有從根本上解決重訪、纏訪和鬧訪問題。應當將重點放在嚴格按照涉訴、行政兩條線執(zhí)行上，即屬于行政范圍的信訪事項，必須由國家信訪局或省市信訪辦負責宣告終結(jié)。屬于人大、法院檢察院職權(quán)的，必須由人大、法院檢察院負責宣布終結(jié)。這樣，有利于保證司法獨立，也避免使信訪機構(gòu)負擔過重影響工作效率。

（3）建立信訪聽證制度。在我國《信訪條例》第31條中對信訪聽證已經(jīng)有明確的規(guī)定，并且在學界也獲得了普遍的肯定。“盡管信訪聽證還存在一些不足，但可以預見的是，信訪聽證制度將成為未來信訪制度的重要子制度。就目前信訪制度在一些地方已發(fā)揮的功能看，⒃可謂法律、準法律屬性和政治屬性功能都得到了相當程度的發(fā)揮。”

四． 結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟、政治、文化等各方面現(xiàn)代化建設的不斷發(fā)展，特別是民主法制建設的不斷完善，我國的信訪制度已經(jīng)并且還將出現(xiàn)各種與國家社會發(fā)展不相適應的情況，學界和信訪界眾多專家學者都在試圖尋求信訪制度的最佳改革對策。畢竟信訪是我國人民表達意志、行使民主監(jiān)督和尋求權(quán)利救濟的重要途徑，信訪制度應該隨著我國法治的不斷完善而完善，因此，信訪制度在相當長的一段時期內(nèi)仍然有其存在的空間。對于信訪制度的運行困境和出路的探究，任重而道遠。