第一篇：政府購買社會服務采購規范

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DB3305 浙 江 省 湖 州 市 地 方 標 準 DB XX/ XXXXX—XXXX

政府購買社會服務采購規范

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XXXX-XX-XX 發布 XXXX-XX-XX 實施 湖州市市場監督管理局

發 布

DBXX/ XXXXX—XXXX I 目

次 前言...............................................................................III 1 范圍..............................................................................1 2 規范性引用文件....................................................................1 3 術語和定義........................................................................1 4 基本要求..........................................................................2 5 實施要求..........................................................................2 5.1 采購內容設置..................................................................2 5.2 采購過程設置..................................................................2 5.3 公示與信息披露................................................................2 6 評價與改進........................................................................3 參考文獻.............................................................................4

DBXX/ XXXXX—XXXX II 前言 本文件按照GB/T 1.1-2020《標準化工作導則 第1部分：標準化文件的結構和起草規則》的規則起草。

本文件由湖州市民政局提出。

本文件由湖州市財政局歸口。

本文件主要起草單位：湖州市民政局、湖州市財政局、湖州市社會組織聯合會、湖州市社會工作聯合會。

本文件主要起草人：

DBXX/ XXXXX—XXXX 1 政府購買社會服務采購規范 1 范圍 本文件規定了政府購買社會服務采購規范的術語和定義、基本要求、實施要求、評價與改進等內容。

本文件適用于政府購買社會服務項目的采購過程。規范性引用文件 下列文件中的內容通過文中的規范性引用而構成本文件必不可少的條款。其中，注日期的引用文件，僅該日期對應的版本適用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改單）適用于本文件。

GB/T 38357 招標代理服務規范 GB/T 33493 零售商采購規程 3 術語和定義 下列術語和定義適用于本文件。

3.1

政府采購

各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額以內的貨物、工程和服務的行為。

3.2

政府購買服務 各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的社會服務提供者承擔，并根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為。

3.3

社會服務項目

在教育、醫療健康、養老、救助、托育、家政、文化和旅游、體育、社區服務等社會領域，以社會工作有關技術為主體，在預防和解決社會問題、處理社會矛盾、調整社會關系、改善社會生活方式、完善社會制度、減少社會發展的障礙因素等，以提供勞務的形式來滿足社會需求的社會活動。

3.4 社會服務提供者

具備提供社會服務項目能力的組織或個人。

DBXX/ XXXXX—XXXX 2 4 基本要求 4.1 政府采購社會服務項目采購過程應遵循公開透明、科學循證、公平競爭、公正和誠實信用原則。

4.2 參與采購各方，應不斷加強采購管理精細化、科學化，招標文書應符合社會服務項目的實際需求。

4.3 政府采購社會服務項目應遵循社會工作理念和基本價值觀，為實現對人與環境的友好相處提供有效的服務。

4.4 社會服務提供者應是境內注冊的具有獨立法人資格的組織和個人，包括企業、社會組織、事業單位、自然人等。實施要求 5.1 采購內容設置 5.1.1 采購人應根據工作的實際情況，提出詳細的采購需求內容，包括采購服務內容、服務數量、服務方式、服務時間、服務績效要求等。

5.1.2 采購代理機構應根據采購人的實際需求制作有關采購招標書，應符合社會服務項目中有關社會工作、基層社會治理、社會組織建設、民非會計制度有關特性的方式修訂具體要求內容。

5.1.3 采購人和采購代理機構對采購文件進行征求意見時，應充分聽取服務提供者或其行業組織的有關意見，以最終有利于服務對象問題改善和解決社會問題為目標。

5.1.4 委托招標代理機構實施政府購買服務的項目，應預先納入政府購買服務指導性目錄。

5.1.5 未納入集中采購目錄的項目，采購人可自行采購，也可委托采購代理機構在委托的范圍內代理招標。自行采購可以采取網絡政務平臺、直接簽署協議等方式。

5.2 采購過程設置 5.2.1 政府購買社會服務項目的評分應根據項目的性質和特殊性，突出公共性和公益性，設置有針對性、精準性分值比例。

5.2.2 投標文件的商務和技術分占總分比例應不超過 65%；案例或實務操作的現場答辯分占總分比例不超過 30%，價格分占總分比例不超過 5%（人力資源成本占比較大的項目可不設價格分，并將相應分值分攤到技術或現場答辯分）。

5.2.3 采購人應根據采購需求可能遇到的實務案例或者現實情境，要求服務提供者的擬任項目負責人在現場進行答辯，評分專家進行現場評分，形成案例演示分或實務操作評估分。

5.2.4 采購人和采購代理機構可根據實際需求現場答辯分的打分細則。

5.2.5 社會服務有關行業主管部門，應聯合行業組織共同建立專門的社會服務領域專家庫，為社會服務項目招標和采購過程提供專業咨詢和評分服務。

5.3

公示與信息披露 5.3.1 采購結果的公示應在網絡和行業組織內進行公示。

DBXX/ XXXXX—XXXX 3 5.3.2 實際服務水平和服務結果應在網絡和行業組織內公示。

5.3.3 公示的時間應不少于 5 個工作日。

5.3.4 公示期收到異議的，應作出書面回復，并報備政府采購監管部門。評價與改進 6.1 服務質量評價 采購人可根據有關規定，委托第三方對社會服務供應者的服務提供能力、服務提供專業水平、組織信用評價等進行綜合評價。

6.2 服務滿意度測評 應對服務提供者的服務對象滿意度進行測評，對于連續三次測評滿意度低于同類服務平均水平的，可考慮取消同類服務的資格。評估前應發布評估實施辦法，委托第三方機構、明確評估時間和評估流程、等級劃分標準。

6.3 服務優化與改進 6.3.1 有關行政主管部門應定期抽查，提出改進意見。

6.3.2 社會服務提供者應結合自我評價和外部評價的結果完善服務管理，了解、分析存在的不足和缺陷，提出改進措施，持續提升服務質量。

6.3.3 服務供應方的行業組織或其他監督部門監督其改進狀況。

DBXX/ XXXXX—XXXX 4 參 考 文 獻 [1] 《中華人民共和國政府采購法》（2014 年修正）

[2] 《政府采購非招標采購方式管理辦法》（2013年10月）

[3] 《政府購買服務管理辦法》（2020年2月）

[4] 政府采購貨物和服務招標投標管理辦法（中華人民共和國財政部令第87號）

第二篇：政府購買服務

定義

政府購買服務，是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。[1]

范圍

政府購買服務應當根據政府職能性質確定，并與經濟社會發展水平相適應。屬于事務性管理服務的，應當引入競爭機制，通過政府購買服務方式提供。

基本原則

政府購買服務遵循以下基本原則

（一）積極穩妥，有序實施。從實際出發，準確把握社會公共服務需求，充分發揮政府主導作用，探索多種有效方式，加大社會組織承接政府購買服務支持力度，增強社會組織平等參與承接政府購買公共服務的能力，有序引導社會力量參與服務供給，形成改善公共服務的合力。

（二）科學安排，注重實效。突出公共性和公益性，重點考慮、優先安排與改善民生密切相關、有利于轉變政府職能的領域和項目，明確權利義務，切實提高財政資金使用效率。

（三）公開擇優，以事定費。按照公開、公平、公正原則，堅持費隨事轉，通過公平競爭擇優選擇方式確定政府購買服務的承接主體，建立優勝劣汰的動態調整機制。

（四）改革創新，完善機制。堅持與事業單位改革、社會組織改革相銜接，推進政事分開、政社分開，放寬市場準入，凡是社會能辦好的，都交給社會力量承擔，不斷完善體制機制。

購買主體

政府購買服務的主體（簡稱購買主體）是各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位。

黨的機關、納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織向社會提供的公共服務以及履職服務，可以根據實際需要，按照本辦法規定實施購買服務。

承接主體 承接政府購買服務的主體（簡稱承接主體），包括在登記管理部門登記或經國務院批準免予登記的社會組織、按事業單位分類改革應劃入公益二類或轉為企業的事業單位，依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。

承接主體條件

（一）依法設立，具有獨立承擔民事責任的能力；

（二）治理結構健全，內部管理和監督制度完善；

（三）具有獨立、健全的財務管理、會計核算和資產管理制度；

（四）具備提供服務所必需的設施、人員和專業技術能力；

（五）具有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；

（六）前三年內無重大違法記錄，通過年檢或按要求履行報告公示義務，信用狀況良好，未被列入經營異常名錄或者嚴重違法企業名單；

（七）符合國家有關政事分開、政社分開、政企分開的要求；

（八）法律、法規規定以及購買服務項目要求的其他條件。

購買內容

政府購買服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項。政府新增或臨時性、階段性的服務事項，適合社會力量承擔的，應當按照政府購買服務的方式進行。不屬于政府職能范圍，以及應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務事項，不得向社會力量購買。

購買目錄

（一）各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄，確定政府購買服務的種類、性質和內容。

（二）財政部門制定政府購買服務指導性目錄，應當充分征求相關部門意見，并根據經濟社會發展變化、政府職能轉變及公眾需求等情況及時進行動態調整。

目錄范圍

除法律法規另有規定外，下列服務應當納入政府購買服務指導性目錄：

（一）基本公共服務。公共教育、勞動就業、人才服務、社會保險、社會救助、養老服務、兒童福利服務、殘疾人服務、優撫安置、醫療衛生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農服務、環境治理、城市維護等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。

（二）社會管理性服務。社區建設、社會組織建設與管理、社會工作服務、法律援助、扶貧濟困、防災救災、人民調解、社區矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務運營管理、公共公益宣傳等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。

（三）行業管理與協調性服務。行業職業資格和水平測試管理、行業規范、行業投訴等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。

（四）技術性服務。科研和技術推廣、行業規劃、行業調查、行業統計分析、檢驗檢疫檢測、監測服務、會計審計服務等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。

（五）政府履職所需輔助性事項。法律服務、課題研究、政策（立法）調研草擬論證、戰略和政策研究、綜合性規劃編制、標準評價指標制定、社會調查、會議經貿活動和展覽服務、監督檢查、評估、績效評價、工程服務、項目評審、財務審計、咨詢、技術業務培訓、信息化建設與管理、后勤管理等領域中適宜由社會力量承擔的服務事項。

（六）其他適宜由社會力量承擔的服務事項。

購買方式

購買主體應當根據購買內容的供求特點、市場發育程度等因素，按照方式靈活、程序簡便、公開透明、競爭有序、結果評價的原則組織實施政府購買服務。

購買程序

購買主體應當按照政府采購法的有關規定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體。

與政府購買服務相關的采購限額標準、公開招標數額標準、采購方式審核、信息公開、質疑投訴等按照政府采購相關法律制度規定執行。

購買主體應當在購買預算下達后，根據政府采購管理要求編制政府采購實施計劃，報同級政府采購監管部門備案后開展采購活動。

購買主體應當及時向社會公告購買內容、規模、對承接主體的資質要求和應提交的相關材料等相關信息。

按規定程序確定承接主體后，購買主體應當與承接主體簽訂合同，并可根據服務項目的需求特點，采取購買、委托、租賃、特許經營、戰略合作等形式。

合同應當明確購買服務的內容、期限、數量、質量、價格等要求，以及資金結算方式、雙方的權利義務事項和違約責任等內容，預算管理 第二十三條 政府購買服務所需資金，應當在既有財政預算中統籌安排。購買主體應當在現有財政資金安排的基礎上，按規定逐步增加政府購買服務資金比例。對預算已安排資金且明確通過購買方式提供的服務項目，按相關規定執行；對預算已安排資金但尚未明確通過購買方式提供的服務項目，可以根據實際情況轉為通過政府購買服務方式實施。

財務管理

承接主體應當建立健全財務制度，嚴格遵守相關財政財務規定，對購買服務的項目資金進行規范的財務管理和會計核算，加強自身監督，確保資金規范管理和使用。

承接主體應當建立健全財務報告制度，按要求向購買主體提供資金的使用情況、項目執行情況、成果總結等材料。

第三篇：政府購買服務

政府向社會力量購買服務，就是通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。當前和今后一個時期，大力推進政府購買服務是貫徹落實中共十八屆三中全會精神的一項重要任務。2016年，我縣出臺了《邵東縣政府購買服務管理暫行辦法》和《2016年邵東縣本級政府購買服務指導目錄》。由于我縣推行政府向社會力量購買服務時間不長，積累的經驗不多，制度設計及實際操作都不是十分成熟。因此，我縣審計局把政府購買服務作為今年審計的一個重點，下面以我縣政府組織的資產清查服務為例，就審計發現的有關問題進行探討，并提出對策建議。

一、存在的問題

1、服務購買未按規定進行政府采購。對2016年全縣行政事業單位國有資產清查核實，我縣某辦公室委托2家會計師事務所對資產清查結果進行審計，但未按規定進行政府采購，該辦向2家本縣境內的會計師事務所進行詢價，同時又全部選擇這2家，實際上是通過協商確定服務單位和服務費。

2、服務質量監管制度不完善。目前政府向社會組織購買公共服務的評價和監督機制都不完善，甚至還處于缺失狀態。財政部門作為會計師事務所業務的監管單位，對會計師事務所的業務負有指導和檢查的責任。但在資產清查審計業務上，存在違規壓低收費標準的現象，服務單位為實現得潤最大化，導致本次資產審計業務可能會流于形式，影響審計質量，增加審計風險。審計業務約定書明確審計費用在1000-2500元之間，明顯低于開展此次審計業務的收費標準，如某單位資產15億元，按湖南省財政物價確定的收費標準定價，應收取審計費61500元，實際收取2500元。

3、績效評價體系不健全。政府作為出資者向社會力量購買公共服務，并未對完成的服務項目進行風險評估和績效評價。

二、完善政府購買服務的對策建議

1、健全政府采購機制。規范政府部門權力，讓政府部門的權力實行陽光操作，增強購買服務政府采購過程的透明性和公開性，實行社會公眾、審計部門、監察部門對招投標的全過程監督。

2、健全動態監控機制。事前應注重前期工作，從需求、組織資質評估兩個方面來確定購買項目內容以及向哪一等級的社會組織購買服務；事中注重過程考察，以政府部門抽查、媒體監督、社會公眾意見反饋、服務組織自律性評估等多種方式進行評估，確保社會組織按照協議規定執行；事后注重評估，由政府主管部門或委托第三方評估機構依照合同規定與評估標準，對項目實施情況進行評估，確保實現協議要求，根據評估結果建立社會組織誠信與履約情況數據庫，作為此后政府購買服務的參考依據。

3、健全科學的評估體系。科學設計涵蓋服務供應方的資質、服務質量、服務計量、服務成效等多個維度的評估指標體系。???十八屆三中全會《決定》指出，要推進政府購買公共文化服務。中辦國辦發布的《關于加快構架現代公共文化服務體系的意見》提出，要擴大政府購買公共文化服務。政府購買公共文化服務作為轉變政府職能、推動政府管理創新的一項重大改革，正越來越多地運用于公共文化服務領域。由于政府購買公共文化服務是新生事物，在實踐中還有許多問題需要探討，相關制度和政策也要逐步完善。

一、政府購買公共文化服務存在的問題

目前，我國政府購買公共文化服務主要存在以下六個方面的問題：

1.缺乏可持續的財政支持。在目前的財政投入體制下，中央財政資金投入時，通常要求地方有配套資金，但地方財政配套資金往往不能充分足額到位，同時，各文化主管部門往往把財政資金局限在自身主管的事業單位和機構上，造成財政資金整體使用效率不高。另一方面，我國絕大多數地方政府未將購買公共文化服務資金納入改革財政體制，多數依賴于專項業務資金、預算外資金和由政府支配的社會捐助等。缺乏可持續的財政支持，制約了政府購買公共文化服務作為一種創新的社會治理機制有效運作。2.缺乏相關的法律保障。2003年實施的《中華人民共和國政府采購法》，雖然規定政府采購范圍包括貨物、工程和服務，但其中的“服務”是指滿足政府本身的后勤服務，并沒有對政府購買所需的公共文化服務作明確的規定。此外，由于法律保障體系不完善，一些地方政府不能從根本上區分社會組織與企業，而是把社會組織看作是企業來進行要求和管理。這無論是對政府購買公共文化服務大規模的實施，還是對于社會組織的發展與完善都是一個很大的制約。

3.購買行為“內部化”。在我國，相當一部分社會組織實際上是由購買公共文化服務的地方政府發起或主導成立的，其本身并非獨立的社會組織，而是依附于政府部門，甚至有一部分社會組織是因為購買需要而專門成立的。這一是導致購買行為內部化，社會組織成為政府部門的下屬機構，由此造成公共文化服務費用如何支付、資金透明度、服務質量以及評估與監督等一系列的問題。二是政府與社會組織雙方之間契約關系往往流于形式，在實際運行中缺乏約束力，從而使得政府購買公共文化服務的行為達不到理想的效果。

4.購買流程有缺陷。主要表現為：一是公開性不夠。政府購買的公共財政預算透明度有待進一步提高，有些地方政府在購買公共文化服務時，名義上是公開招標，實際是暗箱操作。二是競爭性不夠。由于參與政府購買公共文化服務的社會組織數量很少，形成不了競爭的格局等原因，導致現實中的情況是某些地方的政府并沒有使用這種方式購買公共服務。三是標準不統一。對于即將承接服務的社會組織，政府在選擇標準上并沒有統一，存在較大的隨意性。5.監管機制與評價體系不完善。政府購買公共文化服務，只是公共服務提供方式的轉變，并不意味著政府公共文化服務責任的轉移。目前我國的政府購買公共文化服務，許多既缺乏事前的市場化競爭機制，又缺乏事中的有效監督和管理以及事后的對公共文化服務供應質量的有效評價。同時又缺乏科學的評估體系，評估主體多以政府官員或專家學者為主、而作為服務的接受者，社會公眾少有參與的機會，由此影響評估結果的客觀性和公正性：各類指標的權重配比缺乏科學測算;評估流程效率低下且缺乏組織機構的有力保障等。

6.存在尋租現象。招標作為政府選擇承包商的主要方式，其目的是幫助政府更快的選擇到最優的承包商。但由哪一個承包商來提供公共文化服務的權力還是掌握在政府部門手中。而政府部門在選擇承包商的過程中，往往更傾向于“最聽話”的而不是“最優惠”、“最有實力”的，這為政府官員的徇私舞弊提供了便利。

二、完善政府向社會力量購買公共文化服務的建議

政府購買公共文化服務，本質上是一種財政性資金的轉移支付方式，其核心是提高財政資金使用效率，優化公共文化服務提供質量。應采取以下措施完善政府向社會力量購買公共文化服務。

1.完善政府購買公共文化服務的操作流程。公共文化服務的購買流程是否科學合理，關系到公共文化服務購買最終結果的好壞。完善購買流程包括：制定詳盡的購買計劃，發布信息;公開招標,簽訂合同;對項目實施要進行監督管理;對項目實施結果進行評估。譬如，上海市浦東新區探索形成“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型政府提供公共文化服務方式。一是建立了政府購買公共文化服務制度，明確了購買公共文化服務的相關內容：二是實現預算管理，將購買公共文化服務的費用納入預算;三是強化契約式管理，政府和社會組織的責任、義務以及服務要求，全部在合同中體現;四是建立評估機制和規則，委托第三方的專業機構，對社會組織做到項目合作前有資質審查，合作過程中有跟蹤了解，在合作完成后有社會績效評估。

2.建立多元化的供給格局。清晰地界定政府、市場和社會組織各自的職能范圍。通過購買公共文化服務建立起政府主導、社會參與、市場機制靈活的多元化的供給格局。浙江是中我國較早探索政府購買服務的省份之一，經過十多年的探索，逐漸總結出浙江政府購買服務的四種具體供給模式，即功能型購買、項目型購買、補缺型購買和期許型購買，收到了很好的效果。

3.改革我國財政預算和支出管理制度。我國現行的《政府預算收支分類手冊》不能適應推進政府購買公共文化服務的需要，其預算分類的方法不能全面反映出政府購買公共文化服務的實際情況，更沒有政府購買公共文化服務的專門性預算。因此，調整和細化政府預算收支的分類，將“商品和服務類” 支出分為二個平行支出類，即“商品類”支出和“服務類”支出。同時，強化購買公共文化服務與財政支出制度的銜接，處理好中央預算和地方預算、總預算和部門預算的銜接。只有完善了賬戶管理制度、集中支付制度、稽查監督制度才能確保購買公共文化服務的政策功能得以實現。

4.設置購買公共文化服務財政專項資金賬戶。一是設立政府購買公共文化服務專項科目，列入財政預算，實行預算式管理，確保政府購買公共文化服務制度化、持續化、常態化。二是探索政府購買公共文化服務財政專戶統籌管理模式。三是將列入政府購買公共文化服務項目庫的項目，按照項目發展特點和發展周期，劃分為常年型和項目型兩類;對臨時新增的或短期的項目型公共文化服務項目，一年一采購，以確保公共服務的有序性和延續性。把公共文化服務購買納入公共財政預算，既可以規范支付的標準和程序，又有利于對公共文化服務購買的監督和評估，還可以從整體上推進公共文化服務體系建設。

5.建立和完善政府購買公共文化服務法律體系。一是要對《政府采購法》進行重新修訂，要將政府向社會組織購買公共文化服務的有些相關內容寫進《政府采購法》;二是要根據實施情況進一步調整、修訂有關法律法規，并根據新情況新形勢制定新的法律法規，來充實購買服務相關法律，比如修改《合同法》中不適應目前新情況的條例等。尤其是需要對有關國家財政和稅收法律進行調整和修訂，明確和制定社會組織生產和提供公共文化服務可以使用的公共財政法律和稅收法律等。???????????????????

一、存在的問題

我國開展政府向社會力量購買服務是近年來的事，一些地方立足實際，在政府購買公共服務方面進行了積極的、漸進式的探索，涉及社區服務、社會管理、醫療救助、技能培訓等許多領域，取得了良好的社會效益。但由于各地情況不

一、沒有一套較為科學、成熟的理論實踐體系，政府向社會力量購買服務還面臨諸多困難和問題。

1、認識不到位。政府購買服務是一種新型的公共服務供給方式，購買主體和承接主體是平等自愿的關系。但是，一些政府對其重要性認識不充分，對己有利的事情不愿交出去，反之則想甩包袱推責任。購買服務須引入評價機制，要變“政府配餐”為“百姓點菜”，但一些改革會造成權力資源減少，出現服務“真空”或監管失職，對其職責尚未進行細致梳理，對哪些屬于公共服務，哪些公共服務應通過購買方式解決，尚未作出明晰界定，或者把應該推向市場的事項變換方式仍由政府承擔。

2、公共服務購買尚未納入政府采購范圍。從全國角度來看，尚未出臺全國統一的政府向社會組織購買服務等鼓勵社會組織發展的相關性指導文件，從業務主管單位層面看，各地對項目選擇的原則、標準、條件都不統一，政府購買什么類型的服務項目、購買多少、怎么購買等都還存在一定的隨意性，缺乏完善的項目選擇機制；購買服務的招投標機制有待規范，公開、公正的招投標信息發布制度，嚴格的投標方資格審查制度以及招投標的方式、程序和評估規則都需要進一步完善。再從資金保障機制來看，政府購買服務的項目資金沒有列入財政預算，政府各部門之間缺乏統一協調的意見和行動，購買服務的資金缺乏“剛性”。

3、實施運作機制不完善。政府購買公共服務的資金預算公開，透明度有待提高。購買過程缺乏公開性和競爭性，選擇標準不明確。由于受到主觀和客觀因素的影響和制約，一些地方政府并沒有嚴格按照有關規定和程序，通過公開招標、通過政府采購方式來選擇公共服務的承接者。他們很多是通過私下協商，或者是根據以往的經驗和社會組織的知名度來決定將公共服務生產的任務交給誰。造成這種局面的原因，一方面是由于參與政府購買公共服務競標的社會組織數量較少，而且有些社會組織實力較弱，不具備互相競爭的客觀條件；另一方面是由于政府尚未建立能夠確保公開、公平競爭招標的公共服務購買制度。

4、社會組織自身建設的能力滯后。由于受到傳統體制的影響，我國社會組織發展仍然比較滯后。從有能力承接政府委托服務項目的社會組織數量來看，明顯不能滿足現實的要求。現有的社會組織也存在人員少，缺乏專業人才、經營管理人員；缺乏科學管理經驗；缺乏開拓性、靈活性和創新精神，難以承接較為復雜、對即將到來的政府購買心有余而力不足，無法承接所有政府購買服務的內容。社會組織發育不成熟與承接能力不足，成為制約政府購買服務的重要因素。

5、監管制度不完善。目前我國很多地方政府向社會組織購買公共服務的評價和監督機制都不完善，甚至還處于缺失狀態。特別是當在服務提供過程中遇到某些技術問題時，由于專業人才的缺失，政府更無法對其進行有效的監管。此外，在現有體制下，監管的權力較為分散，很多部門都具有這項權力，而這些部門往往又和一些社會組織存在著千絲萬縷的聯系。這種復雜的利益關系使監管很難得到有效執行。評價、監督機制的不完善容易產生尋租、腐敗等不良現象，這嚴重影響了政府購買公共服務的質量和效果，使其大打折扣。

二、完善政府購買服務的政策建議

政府向社會力量購買服務是“十八大”后提出的，社會組織購買公共服務作為政府提供公共服務的一種新理念、新機制和新方法，對于加快行政管理體制、社會管理體制改革，建設服務型、效能型政府，更好地發揮政府的職能作用有著積極的意義。為此，必須在完善運行機制、保障機制、拓展服務范圍等方面有所突破。

（一）加大宣傳力度。一方面提高認識，通過座談、研討會、培訓班、專家講座、考察學習等方式，加大對政府購買社工服務基本理論知識的宣傳教育；另一方面，提高廣大群眾對社工服務的認同度和參與度。充分利用政府網站、廣播電視等媒體，以及各村宣傳欄、主要干道站牌，高速路口廣告牌等，深入宣傳社會組織購買公共服務的理念、功能、服務內容、服務范圍等，不斷提高社會對政府購買服務的認識，激發社會有力量的組織參與服務建設。

(二)明確政府購買公共服務的范圍。除法律法規另有規定，或涉及國家安全、保密事項以及司法審判、行政決策、行政許可、行政審批、行政執法、行政強制等事項外均應納入政府購買公共服務范圍。主要有六個方面：一是基本公共服務。包括教育、衛生、文化、體育、公共交通、住房保障、公共就業等領域。二是社會事務服務，包括社區事務、社會養老、扶殘助殘、社會救助、法律援助、社工服務、救災救助、人民調解、社區矯正、公益服務、宣傳培訓等社會服務事項。三是行業管理與協調，包括資格認定、行業準入、咨詢服務、行業投訴等事項。四是技術服務，包括行業規劃、科研、調查、統計分析，社會審計、資產評估、信息化服務等事項。五是政府履職所需的輔助性服務，包括課題調研、項目可研、法律服務、會議展覽、項目評估、績效評價、工程服務等事項。六是勞務服務，包括園林綠化養護、環衛保潔、市政維護、公廁管理、路燈管理、停車管理等事項。

（三）探索拓寬社會組織服務內容。從現狀來看，政府購買社會組織公益服務項目主要體現在服務民生類，包括扶貧救助、扶老助殘、醫療衛生、文教科普、婦幼保護、服務“三農”、法律援助、支教助學、生態環境、促進就業、擁軍優屬等公益服務項目。而社會組織在參與社會管理和社會建設中開展的流動人口管理、社會矛盾調解、社會綜合治理、應急救援、消防安全、公共安全等方面的公益服務項目，則明顯滯后。因此，要深入挖掘政府購買服務項目，充分調動社會組織積極性，以實現提高政府服務效能、節約服務成本以及社會組織能量有效釋放的雙贏局面。

（四）健全政府向社會組織購買公共服務的運作機制。建立健全政府向社會力量購買服務運行機制是確保建設服務型、效能型政府的關鍵，是確保政府向社會力量購買服務良性發展的保證。

1.健全需求調查機制。將需求調查納入到政府購買的流程之中，作為購買的先決環節。在購買之前，要進行大規模的需求調查，收集民情民意，把群眾滿意度作為我們購買服務的出發點和落腳點，需求信息收集也可以建立在已有公共服務購買績效評估結果的基礎上，重點考慮評估中群眾滿意程度和范圍。2．健全目錄篩選機制。研究制定公共服務購買項目篩選標準，據此篩選出確實是公共服務類別、績效容易評估、政府容易管理、群眾需求強烈且購買者之間具有競爭性的服務項目。明確具備資質條件承接政府轉移職能和購買服務的社會組織目錄。可以成立由公眾、專家學者、社會組織以及財政部門等代表組成的篩選委員會和專家庫，通過網絡異地分散篩選、最終確定目錄并向社會發布。

3．健全招投標（政府采購）機制。規范政府部門權力，讓政府部門的權力實行陽光操作，將評標交給獨立的專家組。擴大專家組的范圍，對社會組織的標書進行匿名處理，由分散在全國不同地方的專家通過網絡平臺進行遠程異地匿名評標。增強購買服務招投標（政府采購）過程的透明性和公開性，實行社會公眾、審計部門、監察和紀檢部門對招投標的全過程參與。將招投標篩選出來的購買服務項目及時向社會公示，在規定的期限內無人提出異議，政府部門方可與相關的社會組織簽訂購買合同。

4．健全動態監控機制。對申請、招標、實施、結項、評估、反饋等一系列具體環節都制定實時動態的管理辦法，明確相應的監管部門，形成從準入到履行合同到退出的實時動態監管體系。事前應注重前饋工作，從需求、組織資質評估兩個方面來確定購買項目內容以及向哪一等級的社會組織購買服務；事中注重過程考察，以政府部門抽查、媒體監督、社會公眾意見反饋、服務組織自律性評估等多種方式進行評估，確保社會組織按照協議規定執行；事后注重評估，由政府主管部門或委托第三方評估機構依照合同規定與評估標準，對項目實施情況進行評估，確保實現協議要求，根據評估結果建立社會組織誠信與履約情況數據庫，作為此后政府購買服務的參考依據。

5.健全科學的評估體系。確立公眾、第三方評估機構和政府或其代表的評估主體地位，并合理確定不同主體在評估中的權重。科學設計涵蓋服務供應方的資質、服務質量、服務計量、服務成效等多個維度的評估指標體系。建立基于評估結果的約束激勵機制，對于評估結果優秀的社會組織，可以給予一定形式的經費資助或其他獎勵形式，對于評估結果差的社會組織，有權要求其限期改善服務質量，或者中止其承擔的政府購買公共服務任務，嚴重的可以取消其從事公共服務的資格。

6.健全風險防范和規避機制。強化政府的公共責任意識，建立相應的行政問責機制，當社會組織提供的服務達不到既定標準時，不僅要追究社會組織的責任，也要追究政府相關部門的責任。建立應急預案及實施機制，在社會組織不履行協議或實在無能力履行協議的情況出現時，有適當的方案解決，由此造成的損失，要追究社會組織的違約責任，并追回公共財政資金。

（五）完善政府向社會組織購買公共服務的保障措施。為推進政府向社會力量購買服務工作向縱深發展，還要在法制建設、組織、經費保障上有所突破。

1.完善法制保障。依法規范政府向社會組織購買公共服務工作，明確把“公共服務”納入政府集中采購目錄，將采購范圍從行政機關的后勤服務擴展到面向公眾的“公共服務”。明確社會組織的供應商地位，改變政府采購供應商范圍只局限于私人部門或營利組織的局面。完善購買過程，規范購買流程，對購買的范圍和程序、經費保障、解決爭議的途徑等作出明確規定。完善相關的政策規定，包括供應商準入資質、績效評估、監督管理、信息公開等制定統一明確的可操作規范。待條件成熟后，也可以把財政“以錢養事”、“以獎代補”、“美麗鄉村”、“科技推廣”等涉農涉企資金整合到購買公共服務當中。2.加強組織保障。財政、機構編制、發展改革、民政、人社、衛計、監察、審計等相關部門應明確職責分工，并建立跨部門的工作協調機制。財政部門負責建立健全政府向社會組織購買服務制度，制訂政府向社會組織購買服務目錄，監督、指導各類購買主體依法開展購買服務工作，牽頭做好政府向社會組織購買服務的資金管理、監督檢查和績效評價等工作。機構編制部門負責制訂政府轉移職能目錄，明確政府職能轉移事項。發展改革部門負責會同有關部門編制和實施政府投資計劃，推動政府投資項目列入社會組織購買服務計劃。民政、人社、衛計等組織登記管理機關負責服務社會組織的資質及相關條件、及項目組織實施、監督等。監察部門負責對政府向社會組織購買服務工作進行監督。審計部門負責對政府向社會組織購買服務資金的使用情況進行審計監督。購買主體負責購買服務的具體組織實施，對社會組織提供的服務進行跟蹤監督，在項目完成后組織考核驗收和評估。

3.強化資金保障。各級財政應將政府購買社會組織公共服務經費列入財政預算，實行預算式管理，并逐步加大財政投入力度，為政府購買服務提供科學、穩定的財力保障。探索建立政府購買社會組織公共服務項目庫，實現項目庫管理與預算編制的有機銜接。探索實行有利于加快社會事業發展的財稅、金融政策，充分利用社會閑置資金，引導社會富余或慈善資金建立各種公益性基金，鼓勵和引導社會力量增加對社會發展領域的投入，使之成為政府購買服務資金的另一重要來源。

（六）增強社會組織發展能力。實行政府購買服務，必然涉及到誰來提供服務的問題。而社會組織只有不斷提升能力和影響力，才能真正成為政府職能部門可以信賴和托付的伙伴。因此，社會組織要找準自身的角色定位，確立自身的獨立性、自主性和代表性，確保非營利性和社會公信力；要不斷完善自身能力建設和內部治理機制，提升服務能力、治理能力、創新能力和社會互動的能力，充分發揮功能作用，確保委托服務項目工作任務的圓滿完成；要提升社會組織核心競爭力，重視社會組織工作人才的培養，鼓勵參與和提升崗位技能培訓，如組織管理、會員管理、政策法規、項目管理、籌資策略、管理人員能力與知識等方面的培訓，加快工作人員專業化、職業化進程，以滿足不斷發展、變化的公共服務的要求。

參考文獻

1.《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發[2013]96號）；

2.趙雪峰：《我國政府向社會組織購買公共服務研究》。

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第四篇：政府購買社會服務的第三方評估

政府購買社會服務的第三方評估

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中明確指出：“創新社會治理體制，需要激發社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。”不難看出，隨著政府與社會關系的進一步調整，我國社會組織將更廣泛地參與社會體制改革進程之中，成為社會治理的核心主體，積極發揮提供社會服務、反映社會訴求、規范社會行為、追尋社會公正等功能，逐步實現政社分工與協作，與政府、市場等主體協同推進和諧社會建設①。但是，實踐中，政府購買社會服務的體制機制并不健全、社會組織參與政府購買服務的績效并不明顯、政府購買社會服務實踐中的政社關系依然存在控制與依附的現況，社會組織如何更好地勝任政府轉移的職能？政府如何加深對社會組織的信任？社會組織的公信力如何提升，以擴大社會組織參與社會建設的社會認可和社會承認？這些問題都是當前政府購買社會服務中未被有效關注的重要問題。本文將系統檢視當前我國政府購買社會服務“第三方評估”方式中蘊含的理論邏輯和現實必要性，揭示其實踐中存在的多元化困境，并嘗試尋求超越這些困境的可能路徑。

一、問題提出

近年來，從中央到地方在政府職能轉移和政府購買社會服務方面做出了積極的探索，逐漸邁向政社合作的政府購買社會服務模式與實踐②。2012年中央財政首次向社會組織撥款2億元，用于支持社會組織開展各類社會服務，且已持續三年③。不少地方政府也在購買服務方面邁出了大步伐。例如，廣州市2012年投入了2.6億元在全市132個街鎮開展社會工作服務，每個投入200萬元④。另據相關數據顯示，近5年來，廣東全省累計投入到社會工作服務的財政資金達19.17億元⑤。全國很多省市，如北京、上海、江蘇等地的政府購買社會服務亦日益受到重視，以社會工作人才隊伍為主體、以專業社會組織為載體的專業服務力量成為當前政府購買社會服務的重要實踐主體。上述舉措，一方面體現了我國長期以來“政社不分”的結構性體制的演變，已經開始向“政社分工與合作”的治理格局轉變；另一方面，也反映了政府在職能轉移、管理創新方面的突破與創新。

但是，這種改變在很多情境下并不是徹底的，政社分工與合作治理的成熟格局也遠未實現。我們需要從一個更為直觀的視角去分析一系列問題背后的深層次原因。即，如何衡量政府購買社會服務的經費是否物有所值？如何評價績效？很多地方政府還未真正購買社會服務，除了因資金限制，更重要的原因是不是源于對社會力量的不信任？事實上，確有不少基層政府官員對政府購買社會服務經費的使用效益表示質疑：“政府投數百萬去購買社工組織的服務，究竟值不值？”⑥換句話說，政府部門作為購買方，對于其花錢購買的社會服務項目，其效果如何，心里是沒有明確答案的。這表明，當前政府與社會組織之間的橋梁和疏通機制仍然缺乏，而這種機制恰是造成目前政社關系仍不順暢、信任程度不高的重要原因。本文認為，“第三方評估”有助于對上述疑問回應和解決。也就是說，“第三方評估”機制的建立與有效實踐，是考察政府購買社會服務績效的重要抓手，是加強社會組織公信力的重要手段，也是創建政府與社會組織之間相互信任關系的重要條件。那么，“第三方評估”的這種制度化作用是如何可能的呢？這就需要從政府購買社會服務“第三方評估”的社會動因出發，對其進行發生學的機制闡釋；同時，要對其實踐邏輯及其困境進行反思，并尋求可能的破解之道。

二、尋根問底：政府購買社會服務“第三方評估”的社會動因

從傳統上看，評估是政府部門的重要行政工作之一。隨著政府購買服務（Purchase of Services）自二十世紀六十年代起在西方世界的興起，“第三方評估”逐漸走向前臺。由于“第三方”與其他兩方（第一方即被評對象；第二方即服務使用者）既不具有隸屬關系，也不產生利益關系，所以也可稱“獨立第三方”。就國際視野來看，政府購買社會服務“第三方評估”具有較為成熟的理論基礎和實踐訴求。第三方評估成為政府購買社會服務中“約定俗成”的一個“廣為接受的事實”，以至于受到政府、社會力量、社會公眾等多元主體的高度重視。可以說，第三方評估已成為一種“制度化的事實”成為現代社會服務體系的有機組成部分⑦。“第三方”的評估方式常被認為是保證評估結果公正的起點，而“第三方”的專業性則被認為是保證評估結果具有公正性的基礎⑧。可見，“第三方”因不受相關主體的意志約束而具有獨立性、因具有專門的“專家系統”屬性而體現出權威性和可信賴性。這種“第三方評估”的上述特性（公正性、專業性、權威性和可信賴性）是如何獲得的呢？這需要對政府購買社會服務“第三方評估”的社會動因進行理論闡釋。

（一）專家系統：“第三方評估”之于現代社會服務體制創新的理論內核

“專家系統”是指“有技術成就和專業隊伍所組成的體系，是現代社會重要的治理技術手段。正是這些體系編制著我們生活與其中的物質和社會環境……融專業知識于其中的這些體系卻以連續不斷的方式影響著我們行動的方方面面……從而，人們信賴專家所使用的專門知識的可靠性，這是某種我們通常不可能去詳盡驗證的專業知識。”⑨這也就是說，對于社會公眾（非專業人士）來說，他們既不依賴于完全參與其中，也不依賴于精通專家們所擁有的專業知識，他們通過對專家系統的信任基礎上，認為相關經驗通常都會像專家系統所預期的那樣運行。這為現代社會的人們對專家系統的訴求提供了依據⑩。

我們將“專家系統”思維用于分析現代性中的個人與社會關系，具有宏觀性、抽象性和概括性等特征。但是，其體現的核心理論元素對我們分析現實問題具有重要啟發。如果我們將“專家系統”思想引入政府購買社會服務“第三方評估”之中，“專家系統”可以作為“第三方評估”之于現代社會服務體制創新的理論內核，它為“第三方評估”彰顯其專業性、獨特性、權威性或可信賴性、公正性、客觀性等特征奠定了重要的理論元素和理論依據。也就是說，“專家系統”的思想首先體現了專業性特征，這符合“第三方評估”在社會服務評估中的專業性要求。具有專業評估資質的人員共同組建評估團隊，評估主體中的專家構成是保證評估專業性的核心。“專家系統”體現的“信賴”特征為“第三方評估”實踐贏得了可信賴性和權威性，進而保證評估過程的公正性，以及評估結果的客觀性和有效性。

（二）協同治理：“第三方評估”之于政府購買社會服務的重要治理功能

國內外政府將“第三方評估”機制引入政府績效評估之中，其前提邏輯在于：政府績效第三方評估是政府管理創新的重要組成部分，具有現代社會治理的特征和構架（11）。同時，第三方評估又是一種有效的對非營利組織的考核工具，它對社會組織發展具有多重治理功能，因而保證其公共責任的落實（12）。實踐中，“第三方評估”參與到政府購買社會服務體系中來，獨立于政府、基金會等資助主體，獨立于NPO等社會服務提供主體，以及獨立于社會大眾等社會服務使用主體。這種獨立性體現了第三方評估作為一種重要主體，協同參與到政府社會服務治理體制中來。目前，政府購買社會服務實踐體現了政府職能的轉移，將原本屬于“社會”的職能交給社會組織來承擔，通過扮演資金支持、制度保障、服務監督等角色創新政府治理模式；同時，這種實踐是對原有社會服務領域政府“大一統”體制的變革和創新，是當前服務型政府轉型和建構過程中，政社分離、政社分工與合作機制的重要實踐。而“第三方評估”機制的引入，是落實政府購買社會服務政策的重要抓手，是評價社會組織承接政府轉移職能的外部制衡力量，是促成政府與社會組織在社會服務領域相互信任、科學分工、有效合作的橋梁和紐帶。

“第三方評估”何以具有協同治理的功能？原因在于，第三方評估在理念、主體、方法、功能和機制等方面，與當前社會治理創新決策具有顯著的同構性。在理念上，第三方評估堅持客觀、公正的原則，既不偏賴于政府，也不傾向于社會組織一方，通過中立的態度檢視政府購買社會服務中的實踐及其成效；在主體上，第三方評估通常堅持多主體參與評估的原則，形成政府、社會組織、服務對象、專業督導等多主體協同參與的格局；在方法上，第三方評估借助專業化評估理論、技術和工具，對社會服務進行科學的評估；在功能上，第三方評估發揮著重要的“以評促建”功能，通過評估實踐，發現政府購買社會服務實踐中存在的問題，及時提出改進思路和對策，并協調政府和社會組織各方就相關問題的改善達成進一步共識，促進政社合作基礎上政府購買社會服務質量的提升；在機制上，第三方評估倡導建立由購買主體、服務提供主體、服務對象等多主體共同組成的綜合性評估機制，對政府購買社會服務資金使用效果、社會服務績效、服務對象滿意度、社會影響力等多重維度進行考評，通過過程評估與結果評估向相關主體反饋評估結果，并確保評估結果的有效應用。總之，“第三方評估”在政府購買社會服務實踐中扮演著越來越重要的治理功能，成為創新社會治理體制的協同力量，既有助于促進政府職能轉移的有效實施，又有助于提升社會組織“在做中”不斷提升能力以勝任政府轉移的職能，更是加快推進“政社分工與合作”治理體制的外在驅力。

三、經驗反思：我國政府購買社會服務“第三方評估”的多元困境

近年來，我國政府購買社會服務的實踐越來越受到重視，各地爭相開展政府購買社會服務，也相應地引入了相關評估主體開展評估工作，在實踐中形成了由四種主體為核心的“第三方評估”模式，即專家評估模式、專業公司評估模式、社會代表評估模式、民眾參與評估模式（13）。這幾種模式各有利弊，本文所指的政府購買社會服務“第三方評估”，主要是指專家、社會代表以及相關利益方（資方、服務主體、服務對象）組成的綜合性評估模式，這種評估模式在上海和珠三角地區政府購買社會服務實踐中逐漸受到重視，并取得一些積極成效。但是，深入分析不難發現，當前我國政府購買社會服務“第三方評估”實踐中仍然存在多元化困境，導致“第三方評估”未能真正發揮“如其所是”的治理功能。

（一）合法性困境：“第三方評估”參與社會治理創新的身份限制

伴隨著社會組織日益參與到社會建設之中，社會組織的合法性也相應地成為學術界關注的核心議題。在這里，合法性是指某一事物具有被承認、被認可、被接受的基礎，這種基礎可以是法律程序，也可以是特定的社會價值或共同體所沿襲的各種慣例。一個組織是否具有合法性，取決于它能否經受某種合法秩序所包含的有效規制的檢驗。當前第三方評估在參與社會治理體制創新中存在合法性困境，即是指這種第三方評估在政府購買社會服務領域還未得到有效的承認、認可或被接受，或者說，缺乏合法性基礎。在現實中，第三方評估合法性基礎的缺失主要表現在如下方面：第一，法律缺失導致其法律合法性困境。當前我國第三方專業評估組織常被納入民辦非企業單位的范疇，以《民辦非企業單位登記管理暫行條例》為依據進行登記運營，缺乏與其他民辦非企業單位相區別的專門法律法規，雖然具有法人地位，但在整個社會組織領域的身份仍然不清晰。第二，缺乏相應的文化傳統、社會習慣、行業規范等社會性基礎而存在社會合法性困境。長期以來我國社會組織處于被抑制狀態，而難以發展壯大，相應地缺乏社會組織的傳統；第三方評估作為現代社會制度體系的組成部分，更是缺乏相應的文化基礎和社會規范，社會上對第三方評估的認知程度較低，行業內對第三方評估的規范性要素仍然缺位。這種法律合法性與社會合法性的缺失，是當前我國政府購買社會服務“第三方評估”合法性困境的重要體現（14），也是造成第三方評估身份困境的主要因素。第三方評估在當前社會治理體制創新實踐中，仍然缺乏明確的主體資質和身份象征。

（二）制度化困境：“第三方評估”參與政府購買社會服務的法制依據

根據新制度主義的理論觀點，制度化是指組織作為社會環境和歷史脈絡中的一個有機體，其發展演變是一個自然的過程，是與周圍環境不斷作用、不斷變化并適應周圍環境下的產物；同時，它既是某一社會關系和行動被視為理所當然而逐漸被接受的過程，又是某一事件的狀態，這種狀態確定了什么是有意義的、什么行動是可能的。組織的制度環境和技術環境顯著影響著組織的行為與結構，技術環境要求組織有效率，按照最大化原則組織生產；制度環境是指組織所處社會中的文化期待、法律制度、社會規范、觀念制度等作為人們“廣為接受”的社會事實（15）。這種制度化觀點用于分析當前我國第三方評估組織現狀尤為恰切。目前，國家層面缺乏對政府購買社會服務“第三方評估”的專門法律依據，其中，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出，要“建立健全由購買主體、服務對象和第三方組成的綜合性評審機制”，缺乏對具體評估原則、程序、方法、指標等的規定。《民政部財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見》指出，“積極推進第三方評估，發揮專業評估機構、行業組織管理、專家等方面作用，對服務機構承擔的項目管理、服務成效、經費使用等內容進行綜合考評”，仍然是較為寬泛的規定。部分地方在政府購買社會服務“第三方評估”制度建設方面進行了積極探索，如《東莞市政府購買社會工作服務考核評估實施辦法》、《廣州市政府購買社會服務考核評估辦法（試行）》、《珠海市關于政府購買社會工作服務考核評估實施辦法（試行）》、《銅陵市政府購買社會組織服務績效評估實施辦法（試行）》等，都對政府購買社會服務“第三方評估”的原則、考核指標、考核方式、考核結果應用等方面進行了規定。但是，這些規定在目前的政府購買社會服務“第三方評估”實踐中還不能有效發揮制度約制和保障作用，第三方評估機構在實踐中仍然難以成為“廣為接受的社會事實”。筆者調研時也發現，很多地方政府在關于其購買的社會服務是否每年進行連續評估方面，也是一個不確定的事情；每年的評估標準有較大調整，使得被評機構難以適應；評估通知下發后很快就要接受評估，沒有充分的時間進行準備等問題。這些問題無不說明第三方評估在實踐中仍然缺乏強有力的制度和法制保障。

（三）專業化困境：“第三方評估”實踐中因其能力受限而作用不明顯

“第三方評估”因其具有獨特的專業性、權威性、可信賴性等屬性，才可以成為一種“專家系統”，這就要求第三方評估組織及人員在實踐中具備強烈的專業化特質。但是，實踐中我們看到，政府購買社會服務“第三方評估”組織存在著專業性程度不高、組織能力不強、行業規范缺乏等專業化困境。表現在如下方面：第一，由于政府購買社會服務是近幾年興起的政府管理創新實踐，與之相適應的“第三方評估”組織和人員未能做好充分準備，現有的第三方評估組織存在著數量少、規模小、人員隊伍素質參差不齊等問題。第二，由于缺乏相應的實踐，第三方評估缺乏系統的理論依據和方法論體系，現有的評估理論和指標體系多是對國外經驗的復制和借鑒，尚缺乏對本土評估理論和評估體系的探索。這容易導致如下問題：即現有評估指標多為西方國家和地區社會服務實踐較為成熟后發展起來的，這些考核標準對于中國本土的社會服務實踐和評估經常存在“水土不服”的現象，精細化、文本化成為當前第三方評估實踐中面臨的重要困境。第三，部分第三方評估由行業協會，甚至由一些本身就作為專業服務機構的組織來執行，這在實踐中難以真正秉持“客觀、公正、獨立”等原則。行業協會更多地應從專業發展、組織能力建設、人才隊伍培養、行業規范設置等方面為專業社會服務組織提供行業自律機制；專業社會服務組織一方面承接政府購買的社會服務項目，另一方面又對相關社會服務項目進行評估，這容易導致評估的公正性和客觀性缺乏，難以體現評估的真實性和有效性。因此，現有第三方評估組織自身能力不足、專業化水平不高、評估主體秩序混亂等困境，限制了其相關功能的有效發揮。

（四）社會化困境：“第三方評估”中公眾參與形式化導致可信度下降

現有的官方文件和評估實踐中，都強調“第三方評估”主體的多元化，構建多元主體協同參與的綜合性評估機制。其中，除了對服務承擔主體（社會組織及其工作人員）進行系統評估外，目前的第三方評估對服務購買主體（政府）、服務適用對象（社會大眾）的評估基本上流于形式，沒有實質性開展。在筆者參與的具體評估實踐和相關調研中，不少被評組織及其工作人員表示：“政府出臺的相關政策在實踐中很難落實，應該加強對政府的評估”，“由于中國人具有的特定文化特征，其接受過社工的幫助之后，一般都會心存感激，哪怕問題沒有解決也不會表現出不滿意”。這些現象表明，一方面，政府購買社會服務政策在實踐中存在許多困境，但很難通過政府部門的切實參與而得以改進，社會工作也缺乏有效途徑來進行政策倡導、促進政策創新；另一方面，由于中國特有的“求—助”模式（16），服務對象很少對社會服務表示不滿。在評估實踐中，第三方評估一般都會對部分服務對象進行滿意度評估，但限于專業服務機構對于服務對象信息的保密性等原則，不可能將服務對象信息直接交由評估組織來進行服務對象抽選，更多地是讓服務機構選出部分服務對象參與評估，其結果是，所挑選出來的服務對象大多對專業服務認知度高、評價積極，這就很難真正測量出政府購買社會服務的有效性與問題所在，進而會導致社會公眾對政府購買服務的信任度和認同度降低，也會導致文章開頭所述的難題，即政府是否能夠真正信任社會組織，并感受到購買服務所用經費花有所值？因此，第三方評估在政社關系互動過程中發揮著重要的調節和紐帶作用。

四、超越困境：政府購買社會服務“第三方評估”的路徑選擇

基于前文已經分析的政府購買社會服務“第三方評估”存在的理論基礎和現實動因，以及第三方評估實踐中存在的多元化困境，本文嘗試從以下相互關聯的四個維度，提出破解當前政府購買社會服務“第三方評估”所遇困境的可行路徑。

（一）合法性機制：形成政府購買社會服務“第三方評估”的前提要件

合法性缺失意味著第三方評估不被承認、認可或接受，合法性困境是阻礙當前第三方評估得以有效推進的根本前提。在當前急劇加快的社會轉型背景下，政府職能轉移已成為大勢所趨，政府購買社會服務也構成新時期政府治理創新的重要構成。如何評價政府購買社會服務的績效和資金使用效率？這就為“第三方評估”參與政府購買社會服務體系提供了現實依據。基于目前第三方評估存在的法律合法性和社會合法性困境，本文認為，第三方評估在當前的法律體系和社會規范中還沒有正當的名分或身份。要破除這種合法性困境，就需要建構第三方評估的合法性機制，使第三方評估參與政府購買社會服務得以正身。第一，要明確第三方評估的法律主體地位，在現有的《社會組織評估管理辦法》等法規體系中增設有關第三方評估的專門內容，或者制定專門的《第三方評估法》，以確定第三方評估的法律合法性。以美國為例，政府為第三方評估制定了《政府績效與結果法》，以及《以績效為基礎的組織典范法》，使第三方評估主體地位的確立在法律上得到了明確和保障。第二，要不斷挖掘第三方評估的文化傳統和社會習慣，加強行業規范建設，逐漸形成具有特色的第三方評估文化與社會氛圍，使之與當前經濟社會發展和社會治理體制創新理念相適應；同時，要在社會組織行業內加強規范性要素設置，加強對第三方評估的宣傳與推廣，為第三方評估實踐奠定社會合法性基礎。

（二）制度化依據：完善政府購買社會服務“第三方評估”的保障措施

當前政府購買社會服務“第三方評估”實踐中存在的制度化困境，反映了第三方評估參與政府購買服務體系的制度化程度較低，購買主體、服務提供主體和服務對象（社會大眾）對第三方評估的重要性、必要性和專業性認知還不夠，因而，未成為“廣泛接受”的制度化事實。這種制度化困境在實踐中主要源于第三方評估的制度環境與技術環境之間的不協調。即技術環境要求第三方評估進行有效的評估，以檢驗政府購買社會服務的成效和資金使用效率，但是制度環境方面對第三方評估的文化期待、社會規范、法律政策等卻未能有效對其技術環境進行支撐。也就是說，當前政府購買社會服務“第三方評估”實踐中，還缺乏明確有效的制度保障體系。這些制度體系應該包括：第一，結合目前政府購買服務的制度性實踐，形成穩定的第三方評估機制，包括基本穩定的評估標準、明確的評估原則和程序、多元綜合的評估主體參與，以及清晰的評估結果應用等內容；第二，建立專門的政府購買社會服務“第三方評估”專項財政體系，避免因相關部門領導變更以及相關的不可抗拒因素造成評估的不確定、延遲，甚至取締，以保證第三方評估具有穩定的資金保障而得以可持續運作。當前我國尚不具備成立獨立評估公益基金，并向社會籌集資金的條件，因此，目前的評估資金主要來源于政府或相關資助主體的委托或公開招投標，這在一定程度上會影響第三方評估的獨立性和公正性。因此，需要進一步完善相關制度性要件，以保障第三方評估順利有效實施。

（三）專業化水準：提升政府購買社會服務“第三方評估”的組織能力

專業性應成為政府購買社會服務“第三方評估”的核心要素，與之相關形成的“專家系統”應成為第三方評估有效實施的理論內核。基于目前我國第三方評估實踐中存在的專業化困境，應著力從以下方面尋求突破，以提升第三方評估專業水平、組織能力和行業自律。第一，優化第三方評估組織的準入機制。政府應進一步鼓勵具有資質的專家帶頭建立專業性第三方評估機構，在登記注冊管理方面減少過多的行政層級，在稅收方面盡可能實現減免政策。現有的第三方評估組織和人員對于目前如火如荼的政府購買社會服務實踐而言，顯得捉襟見肘，遠不能滿足其需求。因此，優化第三方評估組織的準入機制并給予一定扶持尤其重要。第二，加強第三方評估專業性能力建設。第三方評估具有自身專業的理論和方法論工具，但又不能全部模仿其他國家或地區所使用的理論和指標體系，而應該探索符合各地政府購買社會服務實際的第三方評估理論和指標體系，才能有效促進本土社會服務體制和社會服務模式創新。同時，要加強第三方評估專業人員使用、考核、晉升、激勵等機制，確保第三方評估人員能夠勝任其所承擔的政府購買社會服務評估職責。

（四）社會化參與：搭建政府購買社會服務“第三方評估”的現實基礎

政府購買社會服務“第三方評估”的實施，主要目的就在于確保政府資金使用有效性、合理性，以及服務是否產生預期的社會效益。要測量政府購買社會服務的社會效益，主要取決于對服務對象改變程度的考評。由于對服務對象是否發生改變，以及改變程度較難通過量化指標來考慮，因而在以往的評估中對服務對象改變程度的關注較少；取而代之的往往是使用所謂服務對象滿意度來考察政府購買社會服務的效果。但是如前所述，這種考察服務對象滿意度的方式因受中國特定人情、文化等因素的影響，而難以真正體現服務水平和效果。因此，尋求一種適合中國本土特定情境下的社會化參與機制尤為必要。本文認為，可以通過如下方式解決上述難題：第一，將目前以“一次性”末期評估為主的方式，改為由多次參與式評估、中期評估和末期評估相結合的方式。這樣，評估人員可以就每一個項目開展情況有清晰把握。同時，通過參與式評估進入服務開展的實務場域，直接觀察服務實施情況，并現場對服務對象認知、感受和行為變化等進行觀察和訪談。這種方式雖然評估人力成本較大，但對于正在實踐中的政府購買社會服務而言，尤為需要進行精細化、過程化、跟蹤化的評估。第二，進行服務對象滿意度擴展評價，即根據原有的服務對象滿意度評估方式，將評估對象范圍輻射到與服務對象相關的親屬、朋友和同事等人群中。這樣，可以通過“第三者”的眼光來看待服務績效及其對服務對象產生的改變程度。雖然同樣面臨人力、時間等成本的限制，但這種方法確實能夠解決文章開頭的難題，真正能夠讓政府放心交由社會組織去做，并能夠看到服務開展所帶來的社會效益。這就需要連同上面的相關對策同時開展，才能改變現有實踐中的諸多困境。

從社會治理的意義上講，“第三方評估”可以被視為國家與社會關系從管控型邁向合作治理型的重要標志，是政府購買社會服務實踐中社區治理共同體的有機構成（17），其在理念、主體、機制和行動邏輯等方面體現了與社會治理創新相契合的內在優勢。作為一種重要的治理手段，“第三方評估”在當前政府購買社會服務實踐中日益受到重視和應用，但是，當前第三方評估所具有的治理功能還遠未得到挖掘和發揮，尤其是在深化政府職能轉移、創新社會治理體制、加強政社分工與合作等方面的優勢還未得到充分體現。本文從“專家系統”和“協同治理”理論視角闡釋了政府購買社會服務“第三方評估”具有的理論依據與現實動因，強調了加快推進“第三方評估”機制建設的重要性和緊迫性。然而，受多種因素的影響，當前我國政府購買社會服務“第三方評估”實踐中還存在諸多困境，包括身份模糊的合法化困境、缺乏保障的制度化困境、自身能力不足的專業化困境，以及公眾參與不足情形下的社會化困境。為有效促進第三方評估的治理功能，完善第三方評估參與社會建設的協同治理機制，從合法性機制、制度化依據、專業化水準和社會化參與四個相互關聯的維度尋求對“第三方評估”實踐困境的破解之道。

近年來，不少學者在分析中央與地方關系、國家與社會關系方面，越來越將“項目制理論”視為一種解讀上述相關主體之間關系的新視角和新機制（18）。但是，上述研究著重強調兩個主體（中央與地方、政府與社會組織）之間的關系，而對直接相關關系的主體之外的“第三方主體”缺乏應有的關注。例如，有的研究側重對中央和地方關系的項目制邏輯進行分析，卻忽視了社會組織在承接政府惠民政策中的作用和策略行動；盡管有學者已經將項目制引入當前政府購買社會服務實踐之中加以分析，但由于該領域的制度尚不健全、實踐經驗尚處于碎片化狀態，因而，已有研究同樣忽視了“第三方評估”在政府購買社會服務中的實踐邏輯和作用機制。可見，作為一種新的研究視角和實踐機制，“第三方評估”的相關思想可以進一步豐富和完善現有國家與社會關系理論的解釋限度及其意義。此外，需要強調的是，“第三方評估”作為一項新興的事業，其自身因應社會發展需求而生，但因各項制度性要素還不具備，因而限制了“第三方評估”力量的發展壯大。現有的“第三方評估”實踐中已逐步取得一些積極成效和經驗，今后應加強對已有經驗的提煉和反思，以形成符合本土實際的評估理論和“第三方評估”實踐模式。

注釋：

①趙環等：《政府購買社會服務的邏輯起點與第三方評估機制創新》，《華東理工大學學報（社會科學版）》2014年第3期。

②彭少峰、張昱：《邁向“契約化”的政社合作——中國政府向社會力量購買服務之研究》，《內蒙古社會科學（漢文版）》2014年第1期。

③衛敏麗：《2012年中央財政安排2億元專項資金支持社會組織》，新華網，2013年2月12日；王浩成：《中央財政2014年下撥2億支持社會組織參與社會服務》，中國新聞網，2013年11月26日。

④李拉：《廣州：投2.6億購買社工服務 社工月薪最低3000元》，《社會與公益》2012年第3期。

⑤李強、周潺：《廣東省近5年政府購買社工服務資金近20億元》，《南方日報》2014年1月15日。

⑥萬玲：《廣州市政府購買社工服務的運行困境與對策》，《天水行政學院學報》2014年第3期。

⑦段紅梅：《我國政府績效第三方評估的研究》，《河南師范大學學報（哲學社會科學版）》2009年第6期。

⑧程樣國、李志：《獨立的第三方進行政策評估的特征、動因及其對策》，《行政論壇》2006年第2期。

⑨[英]安東尼·吉登斯：《現代性的后果》，田禾譯，南京：鳳凰出版傳媒集團、譯林出版社2011年版，第24頁。

⑩沈湘平：《現代性視野中的專家系統》，《學習與探索》2007年第2期。

（11）徐雙敏、翟珗：《國外地方政府委托評估模式比較研究》，《學習與實踐》2012年第8期。

（12）李丹萍、張玲：《境外非政府組織評估：功能、定位與評估體系》，《行政論壇》2014年第4期。

（13）徐雙敏：《政府績效管理中的“第三方評估”模式及其完善》，《中國行政管理》2011年第1期。

（14）徐選國、楊君、徐永祥：《政府購買公共服務的理論譜系及其超越——以新制度主義為分析視角》，《學習與實踐》2014年第10期。

（15）周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2003年版，第65頁。

（16）王思斌：《中國社會的求—助關系——制度與文化的視角》，《社會學研究》2001年第4期。

（17）楊君、徐永祥、徐選國：《社區治理共同體的建設何以可能？——邁向經驗解釋的城市社區治理模式》，《福建論壇：人文社會科學版》2014年第10期。

（18）渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期；陳家建：《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察》，《中國社會科學》2013年第2期；黃宗智、龔為綱、高原：《“項目制”的運作機制和效果是“合理化”嗎？》，《開放時代》2014年第5期；周雪光：《項目制：一個“控制權”理論視角》，《開放時代》2015年第2期；付偉、焦長權：《“協調型”政權：項目制運作下的鄉鎮政府》，《社會學研究》2015年第2期。

第五篇：政府購買服務協議

政府購買服務(公共安全）協議

甲方：

乙方：

丙方：

根據《中華人民共和國合同法》和市人民政府《關于政府購買社會組織公共服務的實施意見(試行)》(X府發[2011]16號)等有關規定。為保證所購的服務質量，明確雙方的權利義務，甲乙雙方在平等、自愿、協商一致的基礎上，就有關事宜達成如下協議：

第一條：項目內容

第二條：服務項目及要求

(項目標準、量化指標、時間節點)

第三條：項目經費使用原則及支付方式

項目經費確保專款專用，支付方式：

1、合同購買服務價款總額為：(大寫)

2、第一次劃撥時間：

;金

額

第二次劃撥時間：

;金

額第三次劃撥時間：

;金

額

第四次劃撥時間：

;金

額

本合同預留價款金額：

合同終止后根據績效評估及合同履行中的過錯或過失責任造成經濟損失的進行清算后支付。

第四條：合同期限與終止

1、合同期限為

年/月，自

****年**月**日起至

****年**月**日止。

2、合同的終止

(1)合同期滿，雙方未續簽的;

(2)乙方服務能力喪失，致使服務無法正常進行的;

(3)在履行合同過程中，發現乙方不符合《關于政府購買社會組織公共服務的實施意見(試行)》(X府發[XXXX]XX號)中規定的服務供應方(社會組織)應具備的條件，造成合同無法履行的。

第五條：項目績效評估

乙方承接服務項目后，由丙方和局辦公室對項目實施情況進行全程跟蹤和監督。項目完成后，丙方會同局辦公室對項目的工作績效、服務對象受益情況、公眾滿足等進行評估并對資金使用情況進行審計。

第六條：雙方權利和義務

(一)甲方權利、義務

1、項目為合同期內實施，甲方每季度了解安全保衛情況。

2、協調乙方在提供服務過程相關的政府部門和單位、3、為開展績效評估，甲方應對乙方制定具體的考評意見，對乙方提出安全保衛的合理化建議。

(二)乙方權利、義務

1、乙方可要求甲方按本合同的規定按時足額撥付項目經費。

2、乙方承接甲方的服務項目的資金，其溢出部分主要應用于乙方的再發展，不得挪作他用。

3、乙方在履行合同過程中，不得將服務項目委托給第三人，應按本合同如實報告項目進展情況，按時、按標準完成項目任務。如乙方未能在合同期內完成全部項目的服務內容，合同結束后，應將相應款項返還甲方。

第七條：在合同履行過程中，雙方因違約或重大過失造成對方經濟損失的應當賠償。

第八條：本合同在履行過程中發生爭議，由甲、乙方協商解決，協商不成的，可以向有管轄權的人民法院提起訴訟。

第九條：本協議一式肆份，甲方、乙方、丙方各執一份，在丙方見證下，經甲、乙方法定代表人簽章之日起生效。

甲方(公章)

乙方(公章)

單位名稱：

單位名稱：

法定代表人：

法定代表人：

地址：

地址：

簽約日期：

****年**月**日

簽約日期：

****年**月**日

丙方(公章)

單位名稱：

法定代表人：

地址：

簽約日期：

****年**月**日