第一篇：農村土地承包糾紛案件審理情況的調查報告

農村土地承包糾紛案件審理情況的調查報告

內容摘要：農村土地問題糾紛已成為社會共同關注的熱點、難點問題。本文根據筆者所在法院近幾年受理農村土地承包合同糾紛案件的情況，分析筆者所在地區這類案件的類型特點及問題成因，探討審理實務中有關農村土地承包糾紛案件的法律適用和一些具體問題，并結合一些案例提出了幾點思考和體會。

關鍵詞： 農村土地承包合同 土地承包經營權 糾紛

近年來，隨著農村經濟改革的不斷深入，涉及農村土地承包經營權糾紛的案件與日俱增，案件類型也日益復雜。農地承包合同糾紛已成為三大涉農案件(其余兩類為農村稅費糾紛和農村征地糾紛)之首。在這些糾紛的背后交糅著各種利益沖突和傳統觀念與現代文明的碰撞，農村土地問題糾紛已成為社會共同關注的熱點、難點問題。因此，在司法實踐中理性思考有關土地承包糾紛問題，認真總結這類案件的審判經驗，對于維護農民根本利益、穩定農村社區、構建和諧社會具有重要意義。本文根據筆者所在法院近幾年受理農村土地承包合同糾紛案件的情況，分析筆者所在地區這類案件的類型特點及問題成因，探討審理實務中有關農村土地承包糾紛案件的法律適用和一些具體問題，并根據一些案例提出了幾點思考和體會。

一、農村土地承包合同糾紛案件的基本情況

1、案件總量明顯增加。筆者所在法院近幾年受理的案件統計顯示，2004年我院受理農村土地承包糾紛案件4件，2005年受理18件，2006年僅1－5月就已受理23件。農村土地承包案件在民事案件中所占的比重也逐年增大。

2、集體訴訟和類似訴訟增多。由于村社組織將集體土地承包給他人后引發糾紛，村民起訴，要求確認承包合同無效，或要求將承包地收回重新發包。此類案件往往原告眾多，而且容易引發群體上訪，法院審理難度大。本院2005年受理了合川市獅灘鎮任家村3社78戶農戶訴被告李隆富、任家村3社的糾紛后，2006年又分別受理了任家村1社97戶農戶訴被告李隆富、任家村1社和任家村5社97戶農戶訴被告李隆富、任家村5社兩起同類型案件。此外，2006年2月，我院第一人民法庭受理了云門鎮太平村3個社、吉福村5個社、任溝村1個社和水碓村1個社分別訴重慶萬壽生物醫藥開發有限公司共10起相同類型的案件。這類糾紛主要反映在家庭承包以外的其他方式的土地承包中。

3、村社當被告的多。雖然土地承包合同糾紛中，既有農戶之間的糾紛，也有村組起訴村民或農戶的，但目前村組當被告的案件較多。2005年我院受理的18件農村土地承包合同糾紛中，村社當被告的就有6件，比例高達的33％。村社當被告或因發包土地過程中單方提高承包費標準，或因一地多包，或因收回村民土地，或因農戶轉讓承包經營權后另行發包。其中，既有剝奪農村集體組織成員土地經營權的違法行為，也有執行當地政策和依約履行承包合同的“合法”行為。

4、征地或租地補償費用糾紛增多。隨著城鎮化進程的加快，緊靠城鎮的土地被大量征用，征地補償費如何公平、公正地分配，成為農民密切關心的問題，伴隨著征地款而引發的分配收益糾紛日益突出。同時，很多土地承包糾紛案件，表面看，可能是訴請繼續履行承包合同，或者請求返回承包經營權，但其實質是請求分配因土地被征用或租用而產生的各種補償費。因筆者所在法院轄區自然資源豐富，近年來，隨著轄區內草街水利樞紐工程、富金壩水電站、西師育才學院、以及一些中小型水泥廠、礦石場的興建，大量糾紛因征地補償費或租地費分配引發。以前因種地無利可圖而漠視甚至放棄土地經營權的農村集體組織成員，在利益的驅動下突然也對其經營權珍視起來。

二、農村土地承包合同糾紛案件的主要類型

本院受理的農村土地承包糾紛，主要是合同糾紛和侵權糾紛，大致有以下幾類：

1、確認是否享有土地承包經營權的糾紛。主要是因集體經濟組織成員的出生、死亡、婚嫁、農轉非、參加工作等變更引起的糾紛。包括：（１）沒有取得承包地的，是否有土地承包經營權；（２）結婚后，戶口未遷出，是否應保留土地承包經營權；（３）死亡后，土地承包經營權是否隨承包地存在；（４）取得承包地后，因升學、進城等，戶口也遷出，土地承包經營權是否隨承包地存在；（５）自動放棄承包地，進城經商務工辦企業，但戶口仍在原地，土地承包經營權是否存在。

２、經營權流轉糾紛。由于國家“三農”優惠政策的出臺，農村土地越來越俏。因以前農村土地流轉手續不完備、不配套，土地流轉行為不規范而引發的土地承包糾紛頻頻發生。一是轉包轉讓型糾紛。稅改前，種田效益不高，一些農戶將土地讓給他人承包，其稅費也相應地由接受者承擔。現在不僅土地稅費全免，而且國家還倒補貼，原承包戶主張轉包要求被轉讓戶退還其承包地，接收戶主張轉讓不愿退，于是雙方發生糾紛。二是代耕代種型糾紛。以前不少農民棄田荒地，外出務工經商，又不承擔稅費和提留等。村干部為不使稅費落空，讓其他農戶代耕代種，代耕代種農戶又履行了稅費義務，且稅改時這些耕地面積又納入了代耕代種農戶的計稅面積。現在原承包戶回來了，找代耕戶或村組集體要求收回自己的承包地，雙方發生糾紛。

３、土地補償費分配糾紛。前文已經提到，隨著城市開發建設的加快和城鄉建設的迅猛發展，征地或租地補償費用糾紛逐年增多。需要說明的是，這類糾紛不但包括承包地被依法征收的承包方請求發包方給付已經收到各類補償費糾紛，也包括原土地承包者請求土地實際耕種者返回已經領取的土地補償費糾紛，還包括表面上訴請返回土地承包經營權實質上因返還土地不能而希望返回土地補償費的糾紛。前兩者案件是單純的給付之訴，后者則需要先確定原告是否享有土地承包經營權以及其承包經營權是否遭到侵害。

４、承包合同糾紛。一是因承包方違約引發的糾紛。包括在承包合同履行過程中，承包人拖欠承包費和承包人隨意變更土地使用方式等。其中前者占此類糾紛的絕大多數，承包人有的是因為對發包方在履行合同義務方面有意見，有的是合同對承包費交納的期限約定不明，有的是因為經營不善，有的是故意不交納承包費。二是因發包方違約引發的糾紛。如在農業承包合同期限中，發包方將農民的承包地隨意收回。這類糾紛既有違約，也包含了侵權。三是因承包合同損害了合同外第三人利益而被請求確認其無效。如本文開頭提到的“李隆富”系列案件。

5、經營權侵權糾紛。（1）違法收回“農轉非”承包地。農戶進入小城鎮落戶后，集體經濟組織收回其土地。（2）侵害婦女依法享有的土地承包經營權。承包時對婦女實行有別于男子的歧視性土地承包政策；承包期內強制收回出嫁女承包地。（3）強迫承包方流轉土地承包經營權。基層政府為搞退耕還林等政績工程，假借少數服從多數強迫承包方放棄土地承包經營權，強制收回農民承包地，由村社組織出面進行其他方式的承包。

三、農村土地承包合同糾紛的成因

1、歷史原因造成我國農村土地現狀比較亂，是糾紛產生的歷史性根源。建國以來，我國土地政策多經變化，一直處于一種多變的不穩定狀態。短短的50余年，歷經了農民土地所有制和土地集體所有制兩個大的階段，導致了農村土地產權關系大混亂。建國伊始的土地改革運動，實現了中國農民夢寐以求的“耕者有其田”，從而確立了農民土地所有制，接下來是互助組運動，1953年開始初級合作社運動，農民的土地入股進行集體經營，1956年上升到高級合作社，剝奪了農民的土地所有權，隨后在全國確立了人民公社制度。直到改革開放，實行了家庭聯產承包責任制，采取土地所有權和經營權分離的制度，成為了中國農村土地產權制度演變過程中的一個重要里程碑，實現了“集體公有，農戶經營”。但是因為經營權范圍的限制和“政農不分”的中國特色，實施過程中農民的自主經營權受到嚴重限制。歷史的原因造成了我國農村土地現狀的混亂局面。

2、法律和政策銜接不協調，是糾紛產生的法制性根源。從1983年1月中共中央關于《當前農村經濟政策的若干問題》的出臺，到2003年3月《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）、2005年7月最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱[2005]法釋6號）的實施，歷經20余年的發展過程中，我國對農業土地承包經營中產生糾紛的解決，走過了主要依靠政策調整到以政策調整為主、法律調整為補充，再到政策調整與法律調整并重直到目前主要依靠法律調整的歷程。法律、政策的多變性和靈活性與土地變動緩慢的過程性、滯后性產生矛盾。例如我國在實行家庭聯產承包責任制后，曾經推廣過“兩田制”，而在這種制度被國家認定不利于土地的長期利用之后，很多地區卻還在積極的繼續施行，與國家政策和法律脫節。此外，地方執行政策、鄉規民約與中央政策的不協調，更在實踐中播下了矛盾的種子。例如，在合川市，為“完善土地承包和搞活土地承包經營使用權”，合委發（1994）43號、合委辦發（1994）50號和合農委發（1994）28號文以及合川市轄區內所有第二輪承包的土地使用權證上，規定了“農轉非”、外嫁女、撂荒等情形下，發包方有權收回土地。而這種做法，早已為國發《〔1992〕52號》所禁止。盡管《農村土地承包法》和[2005]法釋6號，擴大了農民的土地處分權，土地承包最低30年不變，但是因為歷史的、政策的原因，使得法律和現實脫節，使良好的法律政策無法實際良性運行。由于沒有根據國家法律、中央政策的改變對土地政策及時調整，違法收回農民土地等土地糾紛大量產生。合川市草街鎮大廟村書記的話道出了其中的尷尬和無奈，“我們嚴格按照政府的規定辦事，（收回“農轉非”、外嫁女、撂荒農民的土地）即便錯，也是政府的錯。”

3、農民利益分化是糾紛產生的結構性根源。隨著農村經濟體制改革的不斷深入，國家和政府在逐步加大對農業的各項投資建設，涉及農村和農業的政策也逐漸向著農民利益傾斜，因此在相當長的時間內，農村土地的增值成為必然。然而我國人地矛盾十分突出，因此糾紛產生就有其不可避免的結構性因素。這幾年土地承包價格上漲十分明顯，前幾年一畝地承包價格是幾十元甚至十幾元、幾元，現在漲到了每畝幾百元，土地發包初期沒有提出異議或進行荒地開發時沒有提出異議，后來經開發土地狀況變好或種植的農產品價格上漲，土地承包者獲得了較大利益，土地所有的村集體組織成員，因利益驅動心理不平衡產生糾紛。

4、地方政府職能錯位是糾紛產生的體制性根源。在社會轉型期，政府職能錯位、行為失范的現象時有發生。在政府與農民的關系上，表現為：（1）有些基層政府行為不規范，對農民的自主經營權干預過多，時有越權處理農村的具體承包合同，對山林、池塘水庫等承包合同的干涉尤為突出，甚至為搞政績工程，強迫農民退出其生存的土地，占用大量的耕地和農田，侵害農民的土地利益；（2）有些鄉鎮政府工作不到位，缺乏必要的村、鎮干部行政規范指導，造成農村承包合同的訂立和履行以及土地使用證書的發放和管理中不必要的失誤，導致糾紛的產生。

5、基層組織社會控制力弱化是糾紛產生的社會性根源。社會轉型期使人情社會逐漸走向理性社會，由對人的依賴逐步走向了對物的依賴，人的組織認同感、歸屬感逐漸淡化，基層組織的社會控制力明顯弱化。這一點在農村表現得尤為突出，鄉村基層組織自律不嚴，民主法制意識淡薄，損害群眾利益的行為經常發生，對群眾的號召力、凝聚力和說服力大大減弱。從調查的情況看，許多土地使用權流轉、農地征用、及農村集體經濟收益分配等糾紛，均由于村基層組織實施的重大決策沒有按照村民委員會組織法的規定運作，沒有召開村民大會或村民代表大會方式進行民主決議，損害了農民民主權利和財產權利而引起。群眾的利益一旦受到損害，在本地區本組織內難以解決或無法解決后，通過法律途徑解決已成為人們的普遍性選擇。

四、農村土地承包合同糾紛中的主要問題及法律適用

從當前存在的法律規范來看，涉及內容較多，如民法通則、合同法、農村土地承包法、最高法院的司法解釋以及中央不同時期的農村政策，另外，村民組織法、土地法、農業法、繼承法、擔保法、婚姻法等規范也時有涉及。如何在司法裁判中適用好相關的規范，解決好溯及力問題，以厘清在合同簽訂、履行、效力認定、行為合法或合理、糾紛解決等方面的司法確認問題，確保糾紛的合理解決是我們需要認真研究的問題。本著尊重歷史、尊重現實的科學態度，協調好法律適用中可能產生的沖突問題，依據法律、參照政策、按照法律精神，以息爭止訟為目的，以穩定促進發展為導向，綜合運用好各種規范。

1、關于受理范圍。《農村土地承包法》第５１條規定：“因土地承包經營發生糾紛的，……也可以直接向人民法院起訴。” 為了進一步明確人民法院的受理范圍, [2005]法釋6號第一條列舉了法院具有管轄權的具體情形,同時排除了兩類不應受理的情形。可見，因合同違約引起的違約糾紛或因他人侵權引起的侵權糾紛以及承包經營權的繼承糾紛等具有可訴性，法律已有明確規定。

但審判實踐中的難題是：確認土地承包經營權問題。本文前面已經總結確認是否享有土地承包經營權的糾紛是法院受理的土地承包糾紛中的主要類型之一。需要說明的是，這類糾紛往往不是直接提出一個確認之訴，而是以侵權的理由提起一個給付之訴，當法院經過審理，才發現確認原告是否享有承包經營權是案件解決的關鍵。確權問題給民事審判帶來困擾，審判員之間認識不統一，裁判的不確定性凸現。實踐中，確定當事人的土地承包經營權，有的因權屬證書與行政登記或承包合同矛盾引起，有的因集體組織成員資格引起。對于這類糾紛，法院應該如何處理？一種意見認為，應對證書或合同或清冊登記或者成因資格做實質審查進而確認原告是否享有經營權；一種意見認為，確認土地承包經營權，應適用《土地管理法》第十六條規定，只能通過行政復議或者行政訴訟途徑加以解決。

筆者認為，對于這類需要以確認是否享有承包經營權為前提的案件，法院能否受理，不能一概而論。從最高法院副院長黃松友在關于[2005]法釋6號的新聞發布會上的講話精神看，司法解釋對此的實質內涵應該包含兩層意思，即本來就沒有經營權和原來享有經營權后來發生爭議兩種情形。對于本來就不曾享有承包經營權的當事人，如果提起實質為確認經營權的訴訟，應該適用《土地管理法》第十六條和司法解釋第一條第二款的規定，不予受理或駁回起訴。對于以前享有承包經營權，但因戶口遷出、出嫁、調整土地等種種原因而為經營權是否仍然保留發生爭議的，人民法院應該受理。

2、關于農村土地承包經營權的法律權屬。

對于土地承包經營權的法律屬性，學術屆一直存在物權說和債權說兩種爭論，司法實踐中同樣如此。物權說認為《土地承包法》是將土地承包經營權作為一個絕對的權利即物權來保護的；債權說認為聯產承包合同，屬于債權關系。目前來看，將土地承包經營權劃歸為用益物權的范疇系主流觀點。“這是一種新型的用益物權”。一是從用益物權的主旨看，一般認為是物的使用價值之支配，而土地承包經營權的主旨更重要的是體現在其社會保障價值方面，所以在承包方可能失去生活來源的境況下，其承包經營權應受到絕對保護；二是從權能來看，一般講用益物權不包括對物的處分權，作為土地承包經營權來講，除不包括土地買賣權外，其他權能幾乎相當于所有權；三是從權利的獨立性看，承包經營權與權利設立的形式是相分離的；四是這種權利具有一定的人身依附性。①土地承包經營權一方面反映的是對集體土地的經營，另一方面反映農戶對土地利益的分配。我們認為，物權屬性的界定，能夠更好的保護承包人的利益。但在審理涉及土地承包經營權的糾紛案件中，應區分情況適用合同法和物權調整。一是區分家庭承包和其他方式承包。對家庭承包的土地實行物權保護，土地承包經營權至少30年不變，承包期內除依法律規定外不得調整承包地，承包方不得收回承包地，承包經營權的內容如依法轉讓、轉包入股互換等要由法律明確規定，當事人不得通過合同加以改變。故對于違法收回遷入小城鎮或打工撂荒者以及出嫁女的土地的，發包方關于合同解除權的抗辯不能對抗土地承包經營權的物權屬性。至于其他形式的承包，因不涉及成員權的內容，承包人的主體資格也沒有限制，當事人之間的權利義務關系應當由合同來調整。當然如果當事人愿意使其承包經營權成為長期穩定的物權，可以通過登記的方式設定物權。二是區分承包關系和轉

①李春林等：《農村土地承包合同糾紛案件法律適用問題研究》，中國法院網。

包關系。土地承包關系期限長，應當保持穩定性，因此，應當物權化。但對于轉包關系，一般來說，設定的轉包期限較短，沒必要使之物權化，此種關系可以看做是一種單純的債的關系。總之，關于承包經營權的保護，以物權方式救濟為主，但請求合同上的補救也是保護其利益的重要方式。

3、關于其它方式承包合同的效力。司法實踐中，由于以其他方式承包的合同往往發生在發包方和村社以外人員之間，對農村集體組織的大多數或全體成員有利害關系，發包方或者多數村民要求確認合同的效力，或者在審理相關案件中需要確認合同的效力。對于這類合同，上文在家庭承包經營權的物權屬性論證中已經闡明了應區別對待，應歸屬合同法和債權理論調整。

我國法律對重要承包事項都規定了民主議定原則，根據《土地管理法》第14條第2款、第15條，《村民委員會組織法》第19條第2款第(5)、(6)項，《土地承包法》第18條第2款第(3)項、第27條第2款、第48條第1款，如果發包方違反上述強制性規定，越權發包，人民法院應當認定該承包合同無效[2005]法釋6號雖未涉及村民要求確認合同無效的情形，但1999年《最高法院關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》第2條、第25條規定，承包合同簽訂滿一年，或雖未滿一年，但承包人已實際做了大量的投入的情況下，人民法院不因發包方違反法律規定的民主議定原則越權發包而確認該承包合同無效。因此，根據現行法律和司法解釋的規定，我們認為：原則上，只要合同形式合法，應確定合同的效力，特別是作為發包方的村委會主張合同無效的一般不予支持。其次，因違反民主議定原則村民群體主張村委會與他人簽訂的合同無效的，如承包方已作大量的投入，種植1年以上的，原則上不予支持；承包方種植不足1年的，原則上認定無效；投入不大的可予以適當補償；有大量投入的，主要針對承包費，必要時針對承包期限作出調整。確認合同有效后，如發包方主張增加承包費的，可引入公平原則和情勢變更原則視情增加。

五、審理農村承包糾紛案件的幾點思考和體會

土地問題是我國農業、農村、農民問題的核心。妥善的處理農村土地承包經營權糾紛案件，需要我們不斷的總結審判實踐，充分發揮法律智慧，探索更嫻熟的審判技巧。在此，通過本院審理的幾個案例，筆者談幾點體會。

1、關于案件審理中證據適用的問題。此類案件中常見的證據有以下幾種：農村土地承包經營權證書、承包合同、土地清冊、繳費票據、流轉協議、村委會的證明和證人證言。但這些證據大多存在形式瑕疵、證據相互矛盾等問題。在認定證據時，應將每一個單個證據置于全部證據背景下，考察其真實性、合法性和與案件的關聯性以及證據相互之間的支持作用，切不可單憑某一證據無視其他證據確定案件事實。這里要強調的是法官的調查取證工作。在不違背《證據規定》相關規定的前提下，應依照職權進行必要的調查。總之，盡可能在證據使用時符合客觀真實。在本院受理的吳尤建農戶訴唐孝義一案，法官通過實地查看爭議土地，走訪村委會和群眾等，最終還原了案件的基本事實。責任問題自然也水落石出。這需要我們在最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》的基礎上，對民事證據理論問題進行更為有針對性的探索。

2、關于保護婦女合法權益的問題。從我們的調查情況來看，目前農村侵害婦女土地承包經營權的問題時有發生，但是基于傳統的道德觀念和農民的法律意識，以及人們對村民自治的模糊認識，這種現象依然未有改觀，甚至婦女自身對這種侵害也感到“理所當然”。另外，婦女的自我保護意識也不強，從本院受理的相關案件看，只有一件因收回出嫁女承包地而訴訟的案例。關于婦女土地承包權的保護問題，土地承包法作為一個重要問題進行了規范。《婦女權益保障法》第30條也有明確的規定。但是，這些維護婦女土地承包權的國家法在很多地方還受到“民間法”的嚴重挑戰，甚至有些地方政府也基于“搞活土地經營使用權”出臺了與國家法律和中央政策相違背的政策。因此，司法作為維護正義的最后一道屏障，如何在司法領域踐行保護婦女合法權益，需要我們作出努力。

3、釋明權問題。本院受理的情況表明，在一部分土地承包糾紛案件中，由于原告缺乏一定的訴訟技巧，最后被判決駁回訴訟請求。結合本院卿明云訴合川太和鎮沙金村2社一案。應該說，法院的判決是正確的，但是否達到了案結事了，則值得探討了。本案中，原告起訴的實質是要求分配征地補償費。按照《土地承包法》三十三條及中央“土地流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則”，是可以主張一定的土地補償金的。如果在審理中，法院能夠充分行使釋明權，告知當事人變更訴訟請求，則可達到原告的目的。對于很多請求繼續履行合同的案件，如果不能予以支持，法院也應當行使釋明義務。即使經釋明后，當事人不同意變更，需要駁回訴訟請求，也應在判決說理部分告知對損失部分另行訴訟。在有些案件中，當事人不一定能很好的把握相關的法律關系，但是他訴訟的目的應當是清楚的，司法處理中如果機械地適用法律，則未必能產生良好的社會效果。

4、引入情勢變更原則。引入情勢變更原則，尊重歷史、面對現實，公正界定當事人之間的權利義務，增強審判的社會效果。在農村大環境下，2000年以前，種地無利可圖，選擇留在村里繼續耕種的農戶特別是承包他人拋荒地的農戶，不僅為糧食生產和保護耕地做出了貢獻，而且還承擔著額外義務和風險，如果毫不考慮他們的利益，既不公平，也不符合“風險收益相當”、“權利義務相一致”的原則。因此，對歷史的原因或政策性原因引起的合同，不能簡單地以簽訂合同不完全符合法律規定、權利義務失衡為由宣布無效，造成高成本的善后處理工作的發生，應該以促進生產、便于執行為原則，維護土地投入現狀，不中斷、不損害土地生產。為救濟合同中的權利義務失衡現象，適用合同法中的公平原則，可以情勢變更為理由，調整承包期限，變動承包金數額，以化解矛盾，消除糾紛。本院在審理李隆富系列案件時，就是很好地運用了情勢變更原則，在公平的基礎上，既照顧了被告已經作出的巨大投入和土地已經成片種林的現狀因而維護合同的效力，又考慮了村民土地的喪失情況對承包費予以增加，并將國家惠民政策落實到村民頭上。

5、注重調解。農村相對城市而言，社會結構較為穩定，同村農民之間大多沾親帶故或為幾代鄰居，因此做好調解工作，更有利于化解矛盾、平息糾紛。在處理過程中，宜堅持調解主導訴訟，多做說服教育疏導工作，爭取當事人在友好協商、平等談判中共同尋求解決糾紛的方法。可以充分發揮農村優秀傳統文化的教化引導作用，利用老長輩、老黨員、老干部的力量參與支持調解，以靈活有效的措施解決糾紛。此外，面臨一些群體訴訟的案件，也迫切需要化解尖銳的現實矛盾。另外，在審理相關案件時還應與政府部門進行多方位的溝通與協調，爭取利用多方面的力量，解決各類土地承包糾紛，促進社會和諧。司法實踐中，訴訟調解已經在解決農村土地糾紛中顯示了其獨特的審判效果和社會效果。

(合川法院 陶旭東 朱華惠)

第二篇：農村土地糾紛案件審理情況調查報告（精選）

農村土地糾紛案件審理情況調查報告

建設社會主義新農村是黨中央從全面建設小康社會的目標出發作出的重大決策，也是一項惠及廣大農民的民心工程。在推進新農村建設中，國家全面取消農業稅，對農村、農民和農業實行一系列優惠政策，極大地調動了農民依靠土地勤勞致富的積極性，土地作為農民賴以生產和生活的物質基礎，在新形勢下地位更加重要。江北區屬重慶市主城區之一，轄9街3鎮，除魚嘴、復盛、五寶三個農業鎮外，其它街道包含有部分農村。轄區農村地處城市周邊，農村土地開發、流轉頻繁，伴隨而來的是涉及農村土地承包、調整、流轉、開發建設等方面的糾紛案件迅速增多。開展農村土地糾紛案件專題調研，分析審理農村土地案件中出現的新情況、新問題，總結審判經驗，對充分發揮人民法院的審判職能作用，更加妥善地審理好農民土地糾紛案件，增強服務新農村建設的自覺性、主動性、實效性，為建設社會主義新農村提供有力司法保障，具有十分重要的作用。

一、農村土地糾紛案件的基本情況

近年來，隨著城市建設發展，城郊農村土地開發日趨活躍，由此引發的農村土地糾紛案件已經成為法院審理的重點和難點案件之一。2003年至2006年5月，我院受理農村土地糾紛案件26件。其中2003年3件；2004年5件；2005年6件；2006年1-5月12件。農村土地糾紛案件是與農民對土地的重視程度，農民的法律意識，國家土地法律政策的調整，土地價值提升相關聯的。

（一）農村土地糾紛案件的特點

一是案件數量逐年上升。特別是國家取消農業稅后，農村土地價值凸顯，土地糾紛案件上升勢頭迅猛。僅今年前5個月，我院受理的農村土地糾紛案件就占到近三年來同類案件的46.2%。二是案件類型日益呈現出多樣性。2004年以前的案件，矛盾比較單一，主要集中在土地被國家開發征用后，土地補償金、安置費、青苗和附著物補償費分配方面，2005年以后，侵犯農民土地承包經營權、土地流轉、違規收回土地、離婚分割承包地等類型的案件不斷增多。三是訴訟主體和法律關系日趨復雜。2004年以前的土地糾紛案件訴訟主體單一，主要是作為土地承包者的農民與所在村社，2005年以來逐步擴展到承包戶家庭成員之間、承包人之間、村社與流轉租用人之間，部分案件存在原、被告和第三人等多方當事人。案件既是合同糾紛又有侵權行為，法律關系也更加復雜。四是容易引起矛盾激化和集體性上訪事件。大規模開發征占農業用地，影響眾多農民的切身利益，容易引發集體訴訟。這類案件牽涉面廣，案件的復雜疑難程度和社會影響大，稍有不慎容易導致群體性上訪事件。

（二）農村土地糾紛案件的主要類型

最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，明確了人民法院作為民事案件受理農村土地糾紛案件的五種情形：農村土地承包合同糾紛、土地承包經營侵權糾紛、土地承包經營權流轉糾紛、土地承包經營權繼承糾紛以及對承包地征收補償費分配引起的糾紛，這是法律上比較宏觀的劃分。從我院受理案件情況分析，土地糾紛案件主要表現為以下七種具體類型：

1.村民之間轉包土地引發的糾紛。法律規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可依法采取轉包方式流轉。農民把自己的承包土地轉包給其他村民耕種，在履行轉包協議中發生矛盾，雙方不能協調一致，訴請法院解決。這類案件從爭議根源來看又表現出多樣性。一是因轉包地被開發或出租后補償費歸屬問題發生矛盾。轉包土地被開發或租用后，土地補償費、青苗費、附著物賠償費歸原承包人所有或是歸現耕種人享有，雙方莫衷一是，基層組織又協調不了。二是在轉包土地上種植特定作物引起糾紛。村民之間簽訂土地轉包合同后，轉包方在地上種植花木、經濟作物等，引起原承包人不滿。原承包人見效益較好，想提前收回土地，便以影響土地肥力為由，阻止轉包人在該耕地上種植經濟作物和綠化樹木，雙方發生糾紛。原承包戶要求解除轉包協議，收回承包地。

3.正確處理法律、政策與村民自治、鄉規民約的關系，力求法律效果與政治效果、社會效果的統一。從我國的國情來看，除了政策、法律對農村土地的調整、規范，還普遍存在農村村民自治與鄉規民約的非正式規范。村民自治是隨著農村民主與法制建設的推進而產生的，是村民自主解決農村公共問題，進行公共管理，提供良好公共服務的重要制度安排。1998年通過的《村民委員會組織法》，為村民自治奠定了基本的法律基礎。按照規定，涉及村民利益的事情，村民委員會必須提請村民會議討論決定方可辦理，這些事項包括從農村集體經濟所得收益的使用；村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設方案；村民的承包經營方案；宅基地的使用方案等。鄉規民約是指作為農村村民自治的一種調整村民之間、村民與集體之間利益及村民行為的規范。由于農村土地問題的復雜性，在法律、政策進行宏觀調整的同時，有時發揮微觀意義上村民自治和鄉規民約的作用非常必要。《村民委員會組織法》第二十條規定：“村民自治章程、村規民約以及村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”可見，鄉規民約必須合法且僅作為政策法規的補充，不能凌駕于法律之上。審理農村土地糾紛案件時既要充分尊重村民自治的權利和鄉規民約的既定事實，又要對借村民自治、鄉規民約之名制定土政策侵害農民土地承包經營權的行為堅決依法糾正，實現法律效果和政治效果、社會效果的統一。

4.堅持司法為民原則。首先，運用多種手段加強訴訟調解。審理農村土地糾紛案件，要堅持以化解矛盾，構建和諧為目標，把調解作為處理土地糾紛案件的必經程序，靈活運用從審判經驗中總結出來的“親情感化法、法理疏導法、利益誘導法、權衡利弊法”等多種手段，依靠村委會、基層政府信訪部門、司法所、人民調解組織出面協調，把調解工作貫穿于整個訴訟過程。其次，做好判后答疑。農村當事人法律素質相對較低，對法院裁判文書理解困難，有必要在案件宣判后向其解釋判決的理由，力爭服判息訴。第三，巡回審理、開展法制宣傳、提供司法救助，保障農民合法權利。實行巡回審理，就地辦案，為農民訴訟提供方便，并組織農民群眾旁聽，提高他們對土地法律政策的了解和明辨是非的能力，起到審理一案，教育一片的社會效果。對部分經濟困難的當事人，給予司法救助，及時辦理減、緩、免交訴訟費用，保證其打得起官司。

5.延伸審判功能，提出司法建議。司法不是萬能的，土地糾紛案件原因復雜社會影響面廣，許多案件反映的是農村帶普遍性的問題，單靠司法手段不能解決問題，有時會出現“案結事未了”的情況，應當及時將案件審理中遇到的新情況、新問題向黨委、政府及農村基層組織提出司法建議書，加強和改進農村土地工作、解決突出問題，保證當事人合法權益的實現。

6.堅持公平正義理念，確保案件質量。審理農村土地糾紛案件，要切實做到公開、公正，通過程序公正，確保案件實體公正，尤其在案件處理結果上要體現出公平正義。

三、審理農村土地糾紛案件的幾個問題

農民擁有法律賦予的長期而穩定的土地承包經營權，在法定承包期限內，任何組織和個人不得違法調整和收回土地，不得違背農民意愿強行流轉承包地，不得非法侵占農民承包地，對沒有具體法律、政策為審理依據的土地糾紛案件，應當從維護承包人合法權益出發，根據現有法律和政策的基本精神，妥善處理。近年來，我院通過審理的農村土地糾紛案件，有力地維護了農民群眾的合法權益，促進了農村社會經濟的和諧發展，收到了良好的法律效果和社會效果。我們認為，農村土地糾紛案件的審判實務中，應重點處理好以下幾個問題。

1.準確界定農村土地糾紛案件的案由。目前農村土地糾紛案件的案由不具體明確，一般做法是統一以土地承包糾紛案件立案，案由比較籠統，不能準確反映案件實質，也不能從案由上提示處理方式的區別，不利于建立詳細的司法統計臺帳。應結合農村土地糾紛問題發生的特點，在案由上準確細分，使其能夠反映案件糾紛的實質特點，便于正確適用法律。結合審判實踐，我們認為主要應作如下區分：（１）農業承包合同糾紛案件。凡農業承包合同的當事人，因農業承包合同的簽訂、履行、變更或終止而發生糾紛，一方當事人向人民法院提起訴訟的，案由應確定為農業承包合同糾紛。這類案件由承包合同履行地或被告住所地人民法院管轄。共同承包，人數眾多的應當推選代表人進行訴訟。推選不出代表人的，由受案法院在承包人中指定代表人。（２）承包經營權糾紛。公民、集體對集體或國家所有的由集體經濟組織使用的土地的承包經營權（占有、使用或收益的權利）受法律保護。因發包人、承包人之外的第三人違反法律規定，侵害承包人的土地經營權而引發的糾紛，應當以承包經營權糾紛立案。與農業承包合同糾紛的區別在于它是侵權類糾紛，農業承包合同糾紛屬合同類糾紛，適用法律大不相同。（３）承包經營權流轉協議糾紛。法律規定通過家庭承包取得的土地經營權可以依法采取轉讓、轉包、出租、互換等方式流轉。土地承包經營權流轉當事人因轉讓、轉包、出租、互換土地承包經營權，在履行流轉協議過程中發生的糾紛，應當以承包經營權流專協議糾紛案由了立案。（４）請求確認土地轉讓協議無效糾紛。凡農業集體經濟組織的成員或者村民委員會的村民，認為農業集體經濟組織或者村民委員會違反法律規定，將集體所有的土地轉讓給他人而損害農民利益，一方起訴請求確認土地轉讓協議無效的，應以請求確認土地轉讓協議無效糾紛立案。這類案件多為群體性糾紛或集團訴訟。

2.關于外出務工農民的土地承包經營權問題。農民進城打工，在城里購房置家的情況越來越多，這部分人雖然成了“城里人”，但不會輕易放棄在農村的承包土地。外出務工農民土地承包經營權受法律保護，我國《農村土地承包法》第26條規定，在法定承包期內，除承包方全家遷入設區的市，轉為非農業人口外，一律不得收回土地。可見，對外出務工農民土地收回問題，法律是嚴格限定了條件的，對實踐中農村集體經濟組織或村民委員會以人地矛盾突出為由，放寬條件收回外出務工農民土地發包給他人的行為應予禁止。凡遇此種情況，外出務工農民起訴請求還回承包地的法院應予支持。

3.關于違背農民意愿強迫流轉土地問題。法律規定承包方依法享有土地承包經營權流轉的自主權，不受任何組織和個人的妨礙或強迫。未經承包方書面委托，發包方和其他組織、個人不得代表承包方簽訂土地流轉合同，強迫農民流轉土地承包經營權的，或者借口經過民主議定實行少數服從多數強迫農民流轉土地的，流轉關系無效。農戶起訴要求收回返還被強迫流轉的承包地的，法院應當保護。

4.關于以拋荒為由收回農戶承包地的問題。承包方棄耕拋荒土地有復雜的原因，特別是以前農業稅賦較重，許多農民認為外出打工比在家種地劃算，導致一些土地荒蕪。從法律和政策來看，無論是《土地承包法》或《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，以及國務院《關于盡快恢復摞荒耕地生產的緊急通知》或《關于妥善解決當前土地承包糾紛的緊急通知》，都未規定可以收回拋荒的承包地。據此，審判實踐中，應從維護土地承包經營權人利益出發，對《農村土地承包法實施》以前農村集體經濟組織收回農戶拋荒承包地，現在承包方起訴要求返還承包地的請求，原則上應予支持。

5.關于出嫁女、上門婿承包地問題。出嫁女和上門婿的土地承包經營權受法律保護，無論其土地承包經營權是結婚后從新居住地取得，還是保留結婚前取得的土地承包經營權，總的原則是不能使其權利落空。在個案處理中可以區別情況對待：對承包期內當事人結婚后從新居住地取得承包土地的，發包方可以收回其原承包地；對結婚后在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。

6.關于客觀情況變化致合同履行顯失公正的問題。涉及土地流轉的合同，簽約時只能考慮到當時的社會經濟條件和法律、政策背景，雙方權利義務的約定適合于合同簽訂時的情況。但是，土地問題受社會經濟發展和國家政策變化影響極大，不同時期客觀條件的變化，國家農業基礎政策的調整，往往會打破合同雙方權利義務的平衡關系，使得土地流轉合同繼續履行失去了公平基礎，從而引發糾紛案件。最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十六條，借鑒了情勢變更原則，為解決相關問題提供了法律依據。實踐中，有的發包人起訴要求確認合同無效，但案件的實質并非合同無效，而是客觀情況發生了重大變化，法院在審理此類案件時不能輕易否定合同的效力，破壞合同的嚴肅性；但如果駁回原告請求，繼續履行合同，則不利于保護農民的基本權利。因此，法官應對當事人進行法律釋明，原告變更訴訟請求后，法院可以分析發生變更的客觀情況，按照公平原則處理，從法律效果和社會效果兩方面，使案件得到妥善處理。

7.關于案件審理中證據適用問題。農村土地糾紛案件當事人的證據能力一般較差，而且土地糾紛案件的成因也比較復雜，審理中對證據的認定應把握兩個方面：一是按照農村實際，注重經驗法則的運用；二是在遵從《證據規則》相關規定的前提下，適當增加依職權調取證據的力度，盡可能在使用證據時符合客觀真實。

四、解決農村土地糾紛問題的建議

當前，農村土地糾紛問題突出，反映到法院案件中來的只是一部分。要從根本上解決這些實際存在的土地糾紛問題，僅靠法院運用司法程序是不夠的，必須建立綜合治理機制，納入統籌安排，健全防范機制，及時排查、發現和消除涉及農村土地問題的不安定因素,為社會主義新農村建設各項工作的順利推進創造和諧穩定的社會環境。

1.加強農村土地問題的法律研究。在建設社會主義新農村進程中，必須圍繞農村穩定、發展大局，有針對性地開展農村土地問題調研活動，發現和分析涉及農村土地方面的新情況、新問題。從政策和法律的層面積極探索新形勢下避免和處理農村土地糾紛問題的新機制、新方法。雖然最高院出臺了《關于審理涉及農村土承包糾紛案件法律適用問題的解釋》，為審理土地承包、流轉、集體收益分配等提供了依據，但一些爭議較大，未形成共識的問題仍未加規范，有的問題需要在物權法中加以明確，而農地問題研究滯后，不能適應農村經濟社會的發展，急需高度重視。

2.充分發揮農村基層組織的作用。加強農村基層村黨支部和村民委員會組織建設，增強其權威性和凝聚力，使其在管理農村各項事務，特別是處理土地糾紛問題中發揮更大的作用。農村基層干部作為農村各項工作的領導者和組織者，要學會在新的歷史條件下做好農民和農村工作的方法，不斷規范自身行為，依法行政，以良好的形象帶動群眾，取信于民。要依法管理農村與土地相關的承包合同。農村所有經濟活動，特別是涉及農民利益的土地承包、土地流轉等，凡是能夠用合同管理的，都要依法納入合同管理。簽訂農村承包合同，必須堅持合法、平等、自愿的原則，嚴禁損害群眾和集體利益，逐步將農村經濟和社會事務納入法制化管理的軌道。農村基層組織與農民最接近，最了解農村土地的現狀及糾紛的起因，可因勢利導的調解矛盾，把土地糾紛化解在萌芽狀態。

3.加強政府對農村工作的監督和指導。從農村土地糾紛問題來看，政府對農村土地承包、流轉等指導監督不力，導致農村土地工作中出現混亂，產生矛盾糾紛的現象也時有發生。鎮政府要加強對村委會和農村工作的監督和指導，通過正確有效的引導、指導和培訓，提高農村干部的思想政治素質和實際工作能力。《農村土地承包法》第48條規定：“發包方將農村土地發包給本集體經濟以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二心上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”可見，鎮人民政府對農村土地發包中的部分土地向外發包享有批準權，可以通過批準行為來監督和指導農村發包土地的有序展開。鎮人民政府應加大對農村土地工作的指導監督力度，政府相關部門要嚴格按照《土地承包法》等法律法規和政策規定，加強對農村土地經營承包的規范和指導，進一步強化農村基層組織的土地工作。對農村土地發包、流轉、局部調整等要登記備案，實行全程監督，減少發生土地糾紛的潛在隱患。針對城市周邊土地流轉頻繁，形式多樣的情況，有關部門要加強對農村土地流轉工作的規范化指導，建立健全土地流轉機制，建立土地流轉合同的訂立、見證、登記制度，根據依法、自愿、有償的原則，確保農村土地有序流轉。通過對農村土地流轉進行清理、整頓，把土地流轉納入法制化、規范化軌道，切實維護農民合法權益

4.完善多元化土地糾紛解決機制。一是要拓寬糾紛解決渠道。根據《農村土地承包法》第51條的規定，土地糾紛解決方式有三種：調解、仲裁和訴訟。解決土地糾紛矛盾，應當是訴訟、調解、仲裁等多管齊下，為那些不愿意通過訴訟解決糾紛的當事人提供多種救濟渠道，使更多的土地糾紛在訴訟外迅速、便利、妥善地得到解決，舒緩法院的壓力，使有限的司法資源得到合理的利用。二是要建立農村土地矛盾排查機制。政府相關部門要深入農村開展土地糾紛和不穩定因素的排查調處工作，做到土地問題“早發現、早處置”。對排查中發現的土地糾紛苗頭，及時報告相關部門協調處理，職能部門要提前介入，做好糾紛當事人疏導穩控工作，把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態。三是要健全農村土地糾紛處理機制。各級黨委、政府要充分認識解決農村土地糾紛的重要性和緊迫性，要建立健全處理土地糾紛的調解、仲裁機構，組織專人、集中力量，地主動深入農民中及時處理發生的土地糾紛，防止矛盾激化引起不良事端，使調解工作成為預防和解決土地糾紛的第一道防線。

5.提高對無地農民的社會保障水平。土地是農民的基本生產資料，農民靠農業為生，無土地則無生計。對農村存在的無地農民導致的人地矛盾問題，應主要通過發展方法解決。以社會主義新農村建設為目標，各級政府部門要積極主動地幫助部分無地、少地農民擴大就業領域，優先安排他們參加非農崗位的技能培訓、技術學習，通過把大量農村勞動力從土地上解放出來，減少農民對土地的依賴程度。從轉變思想觀念入手，拓展農民增收致富空間，鼓勵農民進城務工經商，走城鎮化發展道路，在發展中解決人多地少的矛盾。改變目前農村社會保障政策中不區分有地無地的情況，對無地農民應實行政策傾斜，適當提高社會保障水平，緩解農村土地矛盾。

6.積極探索新的土地流轉方式。土地資源有限性和不可再生性，決定了土地價值隨著社會經濟發展呈增長趨勢。現實中部份因流轉產生的土地糾紛案件，就是因為簽訂合同時對土地價值增值情況預見不足，流轉費用低廉，農民感到很吃虧引起的矛盾。有的采取流轉費用隨年限變化梯度增加的方法，但實行增加的梯度與土地價值自身的變化不相符合，亦會產生事實上的不公平，導致矛盾發生。目前城市周邊農村土地流轉中，改變土地使用性質的現象十分普遍，土地不能復耕，從長期來看對農民合法權益是一種損害。針對土地流轉的現狀，應大膽探索新的土地流轉方式，可嘗試采用土地使用權入股，將土地實物形態轉化為價值形態，推動土地經營權流轉，增加農民土地收益，穩定農村土地流轉關系。

（陳興林）

第三篇：農村土地糾紛案件審理情況調查報告(精)

農村土地糾紛案件審理情況調查報告

農村土地糾紛案件審理情況調查報告

建設社會主義新農村是黨中央從全面建設小康社會的目標出發作出的重大決策，也是一項惠及廣大農民的民心工程。在推進新農村建設中，國家全面取消農業稅，對農村、農民和農業實行一系列優惠政策，極大地調動了農民依靠土地勤勞致富的積極性，土地作為農民賴以生產和生活的物質基礎，在新形勢下地位更加重要。江北區屬重慶市主城區之一，轄9街3鎮，除魚嘴、復盛、五寶三個農業鎮外，其它街道包含有部分農村。轄區農村地處城市周邊，農村土地開發、流轉頻繁，伴隨而來的是涉及農村土地承包、調整、流轉、開發建設等方面的糾紛案件迅速增多。開展農村土地糾紛案件專題調研，分析審理農村土地案件中出現的新情況、新問題，總結審判經驗，對充分發揮人民法院的審判職能作用，更加妥善地審理好農民土地糾紛案件，增強服務新農村建設的自覺性、主動性、實效性，為建設社會主義新農村提供有力司法保障，具有十分重要的作用。

一、農村土地糾紛案件的基本情況

近年來，隨著城市建設發展，城郊農村土地開發日趨活躍，由此引發的農村土地糾紛案件已經成為法院審理的重點和難點案件之一。201X年至201X年5月，我院受理農村土地糾紛案件26件。其中201X年3件；201X年5件；201X年6件；201X年1-5月12件。農村土地糾紛案件是與農民對土地的重視程度，農民的法律意識，國家土地法律政策的調整，土地價值提升相關聯的。

（一）農村土地糾紛案件的特點

一是案件數量逐年上升。特別是國家取消農業稅后，農村土地價值凸顯，土地糾紛案件上升勢頭迅猛。僅今年前5個月，我院受理的農村土地糾紛案件就占到近三年來同類案件的46.2%。二是案件類型日益呈現出多樣性。201X年以前的案件，矛盾比較單一，主要集中在土地被國家開發征用后，土地補償金、安置費、青苗和附著物補償費分配方面，201X年以后，侵犯農民土地承包經營權、土地流轉、違規收回土地、離婚分割承包地等類型的案件不斷增多。三是訴訟主體和法律關系日趨復雜。201X年以前的土地糾紛案件訴訟主體單一，主要是作為土地承包者的農民與所在村社，201X年以來逐步擴展到承包戶家庭成員之間、承包人之間、村社與流轉租用人之間，部分案件存在 原、被告和第三人等多方當事人。案件既是合同糾紛又有侵權行為，法律關系也更加復雜。四是容易引起矛盾激化和集體性上訪事件。大規模開發征占農業用地，影響眾多農民的切身利益，容易引發集體訴訟。這類案件牽涉面廣，案件的復雜疑難程度和社會影響大，稍有不慎容易導致群體性上訪事件。

（二）農村土地糾紛案件的主要類型

最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，明確了人民法院作為民事案件受理農村土地糾紛案件的五種情形：農村土地承包合同糾紛、土地承包經營侵權糾紛、土地承包經營權流轉糾紛、土地承包經營權繼承糾紛以及對承包地征收補償費分配引起的糾紛，這是法律上比較宏觀的劃分。從我院受理案件情況分析，土地糾紛案件主要表現為以下七種具體類型： 1.村民之間轉包土地引發的糾紛。法律規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可依法采取轉包方式流轉。農民把自己的承包土地轉包給其他村民耕種，在履行轉包協議中發生矛盾，雙方不能協調一致，訴請法院解決。這類案件從爭議根源來看又表現出多樣性。一是因轉包地被開發 或出租后補償費歸屬問題發生矛盾。轉包土地被開發或租用后，土地補償費、青苗費、附著物賠償費歸原承包人所有或是歸現耕種人享有，雙方莫衷一是，基層組織又協調不了。二是在轉包土地上種植特定作物引起糾紛。村民之間簽訂土地轉包合同后，轉包方在地上種植花木、經濟作物等，引起原承包人不滿。原承包人見效益較好，想提前收回土地，便以影響土地肥力為由，阻止轉包人在該耕地上種植經濟作物和綠化樹木，雙方發生糾紛。原承包戶要求解除轉包協議，收回承包地。

2.村民與村社之間履行特殊承包合同引起的糾紛。一是承包人拒不給付承包費產生糾紛。村民承包集體所有的魚塘等，在合同履行中，承包戶以村社提供的魚塘不符合使用條件,自己未獲得預期收益為由，減扣或拒付承包費，其他村民對此不滿，社里起訴要求給付租金。二是承包果園開發后因賠償款分配引起糾紛。村民承包集體所有的果園并添加種植果樹，合同期限屆滿前果園土地被國家開發征用，果樹賠償款歸誰引起爭議。社里稱賠償款是國家賠給社里的，與承包個人無關。承包人則認為自己在承包期內添植了果樹，又為培育果樹付出了辛勤的勞動，要求分得相應款項。三是承包人改變土地用途引發糾紛。承包人與 村社簽訂協議承包集體所有的荒地種植果樹、林木，后來由于城市擴張，承包戶未種植果樹、林木，而是在承包地上修建大量房屋出租牟利，引起其他村民公憤，社里為平息矛盾起訴承包人要求收回土地。

3.離婚分割承包地引起的糾紛。以前的離婚案件中由于雙方都未提出土地問題，法院處理離婚案件時一般不主動涉及承包地分割。近年來由于土地價值大增，當事人因離婚提出承包地分割的情況較為普遍。有的是在離婚案件審理中要求一并分割承包地，有的是在離婚后單獨提起承包地分割的訴訟。

4.土地集中流轉后租金分配引發的糾紛。經承包戶同意，社里把土地集中對外流轉（多為出租），合同履行中個別原承包人認為租金分配不合理，以社里侵犯其土地承包經營權為由，訴請撤銷村集體與他人簽訂的出租協議，恢復土地承包經營權。這類案件涉案人數眾多，涉及多方當事人利益，處理起來頗為棘手。

5.未按程序發包或調整土地引起的糾紛。村社干部隨意將農民的承包地另行發包給他人，侵害農民土地承包經營權的案件大量存在。一是原承包人把土地轉包或借給他人耕 種后，村社直接將土地發包給耕種人。如有的原承包戶把土地借給其他人耕種，農稅、提留等由耕種人交納，在第二輪土地承包時，村社干部未告知原承包人，即把借耕土地發包給耕種人，原承包人請求歸還土地時，才發現自己的承包地早已被另行發包給他人。原承包人遂以村社侵權，向法院起訴訟請求返還承包地。二是村社干部濫用職權隨意調整承包地，侵害農民土地承包經營權。6.因客觀情況發生無法預料的重大變化致土地流轉租金低廉誘發的糾紛。這類案件主要表現在其他方式承包中。涉及集體所有的林地、荒山等，約定承包時間很長，一般為50年。由于簽訂合同在中央出臺系列惠農政策措施之前，土地價值還未充分體現出來，約定租金中含有上交國家的稅費，隨著免征農業稅及農業補貼政策的落實，純受益性質的租金水平大大降低，造成顯失公平的結果，引起村民普遍不滿，村社向法院提起訴訟，請求解除合同。7.村社收回外出打工人員承包地引發的糾紛。農民在外打工并在城里買房安家，舉家遷移出原籍，村社以承包人戶口已不在農村為由收回土地，承包人不服向法院起訴要求廢除村社決定，恢復土地承包經營權。

二、我院審理農村土地糾紛案件遵循的主要原則 農村土地糾紛案件涉及理論復雜、政策性強、敏感度高、處理難度大，妥善處理土地糾紛不單純是法律問題，而是關乎維護農民合法權益，促進社會主義新農村建設的重大社會問題。把握好農村土地糾紛案件審理的總體原則，對于妥善處理這類案件十分必要。

1.保護農民土地承包關系的穩定與合法流轉。按照我國《農村土地承包法》規定，農民擁有法律賦予的長期而穩定的土地承包經營權，在法定承包期限內，任何組織和個人不得違法調整和收回承包地，不得違背農民意愿強行流轉承包地，不得非法侵占農民承包地，這是審理農村土地糾紛案件應把握的基本原則。

2.把握好法律與政策的關系。在我國，政策和法律有著統一的指導思想、政治方向和利益基礎，本質上是一致的，在出現法律空白時相應的政策可以給予補充。但是，政策與法律在制定機關和程序、表現方式、實施方式、效力范圍等方面都存在區別，政策和法律各有其獨特的不能互相取代的調整機制。在法律沒有修改之前，應當堅持依法辦事，假如必須按照政策辦事，也不能損害公民在法律結構 中所取得的合法權益。國家土地政策是國家有關部門針對土地利用、開發情況，土地政策運行中出現的問題的政治決策和對策。在目前農村土地糾紛處理方面，政策的調節作用相當強*。法律調節具有強制性，政策具有導向性，處理二者關系應堅持政策調節服從法律調節，在法律沒有規定或法律與政策存在沖突時，應當按照法律原則正確適用相關政策。

3.正確處理法律、政策與村民自治、鄉規民約的關系，力求法律效果與政治效果、社會效果的統一。從我國的國情來看，除了政策、法律對農村土地的調整、規范，還普遍存在農村村民自治與鄉規民約的非正式規范。村民自治是隨著農村民主與法制建設的推進而產生的，是村民自主解決農村公共問題，進行公共管理，提供良好公共服務的重要制度安排。1998年通過的《村民委員會組織法》，為村民自治奠定了基本的法律基礎。按照規定，涉及村民利益的事情，村民委員會必須提請村民會議討論決定方可辦理，這些事項包括從農村集體經濟所得收益的使用；村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設方案；村民的承包經營方案；宅基地的使用方案等。鄉規民約是指作為農村村民自治的一種調整村民之間、村民與集體之 間利益及村民行為的規范。由于農村土地問題的復雜性，在法律、政策進行宏觀調整的同時，有時發揮微觀意義上村民自治和鄉規民約的作用非常必要。《村民委員會組織法》第二十條規定：“村民自治章程、村規民約以及村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”可見，鄉規民約必須合法且僅作為政策法規的補充，不能凌駕于法律之上。審理農村土地糾紛案件時既要充分尊重村民自治的權利和鄉規民約的既定事實，又要對借村民自治、鄉規民約之名制定土政策侵害農民土地承包經營權的行為堅決依法糾正，實現法律效果和政治效果、社會效果的統一。

4.堅持司法為民原則。首先，運用多種手段加強訴訟調解。審理農村土地糾紛案件，要堅持以化解矛盾，構建和諧為目標，把調解作為處理土地糾紛案件的必經程序，靈活運用從審判經驗中總結出來的“親情感化法、法理疏導法、利益誘導法、權衡利弊法”等多種手段，依靠村委會、基層政府信訪部門、司法所、人民調解組織出面協調，把調解工作貫穿于整個訴訟過程。其次，做好判后答疑。農村當事人法律素質相對較低，對法院裁判文書理解 困難，有必要在案件宣判后向其解釋判決的理由，力爭服判息訴。第三，巡回審理、開展法制宣傳、提供司法救助，保障農民合法權利。實行巡回審理，就地辦案，為農民訴訟提供方便，并組織農民群眾旁聽，提高他們對土地法律政策的了解和明辨是非的能力，起到審理一案，教育一片的社會效果。對部分經濟困難的當事人，給予司法救助，及時辦理減、緩、免交訴訟費用，保證其打得起官司。

5.延伸審判功能，提出司法建議。司法不是萬能的，土地糾紛案件原因復雜社會影響面廣，許多案件反映的是農村帶普遍性的問題，單靠司法手段不能解決問題，有時會出現“案結事未了”的情況，應當及時將案件審理中遇到的新情況、新問題向黨委、政府及農村基層組織提出司法建議書，加強和改進農村土地工作、解決突出問題，保證當事人合法權益的實現。

6.堅持公平正義理念，確保案件質量。審理農村土地糾紛案件，要切實做到公開、公正，通過程序公正，確保案件實體公正，尤其在案件處理結果上要體現出公平正義。

三、審理農村土地糾紛案件的幾個問題 農民擁有法律賦予的長期而穩定的土地承包經營權，在法定承包期限內，任何組織和個人不得違法調整和收回土地，不得違背農民意愿強行流轉承包地，不得非法侵占農民承包地，對沒有具體法律、政策為審理依據的土地糾紛案件，應當從維護承包人合法權益出發，根據現有法律和政策的基本精神，妥善處理。近年來，我院通過審理的農村土地糾紛案件，有力地維護了農民群眾的合法權益，促進了農村社會經濟的和諧發展，收到了良好的法律效果和社會效果。我們認為，農村土地糾紛案件的審判實務中，應重點處理好以下幾個問題。

1.準確界定農村土地糾紛案件的案由。目前農村土地糾紛案件的案由不具體明確，一般做法是統一以土地承包糾紛案件立案，案由比較籠統，不能準確反映案件實質，也不能從案由上提示處理方式的區別，不利于建立詳細的司法統計臺帳。應結合農村土地糾紛問題發生的特點，在案由上準確細分，使其能夠反映案件糾紛的實質特點，便于正確適用法律。結合審判實踐，我們認為主要應作如下區分：（１）農業承包合同糾紛案件。凡農業承包合同的當事人，因農業承包合同的簽訂、履行、變更或終止而發生糾紛，一方當事人向人民法院提起訴訟的，案由應確定為 農業承包合同糾紛。這類案件由承包合同履行地或被告住所地人民法院管轄。共同承包，人數眾多的應當推選代表人進行訴訟。推選不出代表人的，由受案法院在承包人中指定代表人。（２）承包經營權糾紛。公民、集體對集體或國家所有的由集體經濟組織使用的土地的承包經營權（占有、使用或收益的權利）受法律保護。因發包人、承包人之外的第三人違反法律規定，侵害承包人的土地經營權而引發的糾紛，應當以承包經營權糾紛立案。與農業承包合同糾紛的區別在于它是侵權類糾紛，農業承包合同糾紛屬合同類糾紛，適用法律大不相同。（３）承包經營權流轉協議糾紛。法律規定通過家庭承包取得的土地經營權可以依法采取轉讓、轉包、出租、互換等方式流轉。土地承包經營權流轉當事人因轉讓、轉包、出租、互換土地承包經營權，在履行流轉協議過程中發生的糾紛，應當以承包經營權流專協議糾紛案由了立案。（４）請求確認土地轉讓協議無效糾紛。凡農業集體經濟組織的成員或者村民委員會的村民，認為農業集體經濟組織或者村民委員會違反法律規定，將集體所有的土地轉讓給他人而損害農民利益，一方起訴請求確認土地轉讓協議無效的，應以請求確 12 認土地轉讓協議無效糾紛立案。這類案件多為群體性糾紛或集團訴訟。

2.關于外出務工農民的土地承包經營權問題。農民進城打工，在城里購房置家的情況越來越多，這部分人雖然成了“城里人”，但不會輕易放棄在農村的承包土地。外出務工農民土地承包經營權受法律保護，我國《農村土地承包法》第26條規定，在法定承包期內，除承包方全家遷入設區的市，轉為非農業人口外，一律不得收回土地。可見，對外出務工農民土地收回問題，法律是嚴格限定了條件的，對實踐中農村集體經濟組織或村民委員會以人地矛盾突出為由，放寬條件收回外出務工農民土地發包給他人的行為應予禁止。凡遇此種情況，外出務工農民起訴請求還回承包地的法院應予支持。

3.關于違背農民意愿強迫流轉土地問題。法律規定承包方依法享有土地承包經營權流轉的自主權，不受任何組織和個人的妨礙或強迫。未經承包方書面委托，發包方和其他組織、個人不得代表承包方簽訂土地流轉合同，強迫農民流轉土地承包經營權的，或者借口經過民主議定實行少數服從多數強迫農民流轉土地的，流轉關系無效。農戶起訴要求收回返還被強迫流轉的承包地的，法院應當保護。4.關于以拋荒為由收回農戶承包地的問題。承包方棄耕拋荒土地有復雜的原因，特別是以前農業稅賦較重，許多農民認為外出打工比在家種地劃算，導致一些土地荒蕪。從法律和政策來看，無論是《土地承包法》或《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，以及國務院《關于盡快恢復摞荒耕地生產的緊急通知》或《關于妥善解決當前土地承包糾紛的緊急通知》，都未規定可以收回拋荒的承包地。據此，審判實踐中，應從維護土地承包經營權人利益出發，對《農村土地承包法實施》以前農村集體經濟組織收回農戶拋荒承包地，現在承包方起訴要求返還承包地的請求，原則上應予支持。

5.關于出嫁女、上門婿承包地問題。出嫁女和上門婿的土地承包經營權受法律保護，無論其土地承包經營權是結婚后從新居住地取得，還是保留結婚前取得的土地承包經營權，總的原則是不能使其權利落空。在個案處理中可以區別情況對待：對承包期內當事人結婚后從新居住地取得承包土地的，發包方可以收回其原承包地；對結婚后在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。6.關于客觀情況變化致合同履行顯失公正的問題。涉及土地流轉的合同，簽約時只能考慮到當時的社會經濟條件和 法律、政策背景，雙方權利義務的約定適合于合同簽訂時的情況。但是，土地問題受社會經濟發展和國家政策變化影響極大，不同時期客觀條件的變化，國家農業基礎政策的調整，往往會打破合同雙方權利義務的平衡關系，使得土地流轉合同繼續履行失去了公平基礎，從而引發糾紛案件。最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十六條，借鑒了情勢變更原則，為解決相關問題提供了法律依據。實踐中，有的發包人起訴要求確認合同無效，但案件的實質并非合同無效，而是客觀情況發生了重大變化，法院在審理此類案件時不能輕易否定合同的效力，破壞合同的嚴肅性；但如果駁回原告請求，繼續履行合同，則不利于保護農民的基本權利。因此，法官應對當事人進行法律釋明，原告變更訴訟請求后，法院可以分析發生變更的客觀情況，按照公平原則處理，從法律效果和社會效果兩方面，使案件得到妥善處理。

7.關于案件審理中證據適用問題。農村土地糾紛案件當事人的證據能力一般較差，而且土地糾紛案件的成因也比較復雜，審理中對證據的認定應把握兩個方面：一是按照農村實際，注重經驗法則的運用；二是在遵從《證據規則》 相關規定的前提下，適當增加依職權調取證據的力度，盡可能在使用證據時符合客觀真實。

四、解決農村土地糾紛問題的建議

當前，農村土地糾紛問題突出，反映到法院案件中來的只是一部分。要從根本上解決這些實際存在的土地糾紛問題，僅靠法院運用司法程序是不夠的，必須建立綜合治理機制，納入統籌安排，健全防范機制，及時排查、發現和消除涉及農村土地問題的不安定因素,為社會主義新農村建設各項工作的順利推進創造和諧穩定的社會環境。1.加強農村土地問題的法律研究。在建設社會主義新農村進程中，必須圍繞農村穩定、發展大局，有針對性地開展農村土地問題調研活動，發現和分析涉及農村土地方面的新情況、新問題。從政策和法律的層面積極探索新形勢下避免和處理農村土地糾紛問題的新機制、新方法。雖然最高院出臺了《關于審理涉及農村土承包糾紛案件法律適用問題的解釋》，為審理土地承包、流轉、集體收益分配等提供了依據，但一些爭議較大，未形成共識的問題仍未加規范，有的問題需要在物權法中加以明確，而農地問題研究滯后，不能適應農村經濟社會的發展，急需高度重視。2.充分發揮農村基層組織的作用。加強農村基層村黨支部和村民委員會組織建設，增強其權威性和凝聚力，使其在管理農村各項事務，特別是處理土地糾紛問題中發揮更大的作用。農村基層干部作為農村各項工作的領導者和組織者，要學會在新的歷史條件下做好農民和農村工作的方法，不斷規范自身行為，依法行政，以良好的形象帶動群眾，取信于民。要依法管理農村與土地相關的承包合同。農村所有經濟活動，特別是涉及農民利益的土地承包、土地流轉等，凡是能夠用合同管理的，都要依法納入合同管理。簽訂農村承包合同，必須堅持合法、平等、自愿的原則，嚴禁損害群眾和集體利益，逐步將農村經濟和社會事務納入法制化管理的軌道。農村基層組織與農民最接近，最了解農村土地的現狀及糾紛的起因，可因勢利導的調解矛盾，把土地糾紛化解在萌芽狀態。

3.加強政府對農村工作的監督和指導。從農村土地糾紛問題來看，政府對農村土地承包、流轉等指導監督不力，導致農村土地工作中出現混亂，產生矛盾糾紛的現象也時有發生。鎮政府要加強對村委會和農村工作的監督和指導，通過正確有效的引導、指導和培訓，提高農村干部的思想政治素質和實際工作能力。《農村土地承包法》第48條規 定：“發包方將農村土地發包給本集體經濟以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二心上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”可見，鎮人民政府對農村土地發包中的部分土地向外發包享有批準權，可以通過批準行為來監督和指導農村發包土地的有序展開。鎮人民政府應加大對農村土地工作的指導監督力度，政府相關部門要嚴格按照《土地承包法》等法律法規和政策規定，加強對農村土地經營承包的規范和指導，進一步強化農村基層組織的土地工作。對農村土地發包、流轉、局部調整等要登記備案，實行全程監督，減少發生土地糾紛的潛在隱患。針對城市周邊土地流轉頻繁，形式多樣的情況，有關部門要加強對農村土地流轉工作的規范化指導，建立健全土地流轉機制，建立土地流轉合同的訂立、見證、登記制度，根據依法、自愿、有償的原則，確保農村土地有序流轉。通過對農村土地流轉進行清理、整頓，把土地流轉納入法制化、規范化軌道，切實維護農民合法權益

4.完善多元化土地糾紛解決機制。一是要拓寬糾紛解決渠道。根據《農村土地承包法》第51條的規定，土地糾紛解決方式有三種：調解、仲裁和訴訟。解決土地糾紛矛盾，應當是訴訟、調解、仲裁等多管齊下，為那些不愿意通過訴訟解決糾紛的當事人提供多種救濟渠道，使更多的土地糾紛在訴訟外迅速、便利、妥善地得到解決，舒緩法院的壓力，使有限的司法資源得到合理的利用。二是要建立農村土地矛盾排查機制。政府相關部門要深入農村開展土地糾紛和不穩定因素的排查調處工作，做到土地問題“早發現、早處置”。對排查中發現的土地糾紛苗頭，及時報告相關部門協調處理，職能部門要提前介入，做好糾紛當事人疏導穩控工作，把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態。三是要健全農村土地糾紛處理機制。各級黨委、政府要充分認識解決農村土地糾紛的重要性和緊迫性，要建立健全處理土地糾紛的調解、仲裁機構，組織專人、集中力量，地主動深入農民中及時處理發生的土地糾紛，防止矛盾激化引起不良事端，使調解工作成為預防和解決土地糾紛的第一道防線。

5.提高對無地農民的社會保障水平。土地是農民的基本生產資料，農民靠農業為生，無土地則無生計。對農村存在的無地農民導致的人地矛盾問題，應主要通過發展方法解決。以社會主義新農村建設為目標，各級政府部門要積極主動地幫助部分無地、少地農民擴大就業領域，優先安排 他們參加非農崗位的技能培訓、技術學習，通過把大量農村勞動力從土地上解放出來，減少農民對土地的依賴程度。從轉變思想觀念入手，拓展農民增收致富空間，鼓勵農民進城務工經商，走城鎮化發展道路，在發展中解決人多地少的矛盾。改變目前農村社會保障政策中不區分有地無地的情況，對無地農民應實行政策傾斜，適當提高社會保障水平，緩解農村土地矛盾。

6.積極探索新的土地流轉方式。土地資源有限性和不可再生性，決定了土地價值隨著社會經濟發展呈增長趨勢。現實中部份因流轉產生的土地糾紛案件，就是因為簽訂合同時對土地價值增值情況預見不足，流轉費用低廉，農民感到很吃虧引起的矛盾。有的采取流轉費用隨年限變化梯度增加的方法，但實行增加的梯度與土地價值自身的變化不相符合，亦會產生事實上的不公平，導致矛盾發生。目前城市周邊農村土地流轉中，改變土地使用性質的現象十分普遍，土地不能復耕，從長期來看對農民合法權益是一種損害。針對土地流轉的現狀，應大膽探索新的土地流轉方式，可嘗試采用土地使用權入股，將土地實物形態轉化為價值形態，推動土地經營權流轉，增加農民土地收益，穩定農村土地流轉關系。（陳興林）

第四篇：關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋

關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋

(法釋[2005]6號)

中華人民共和國最高人民法院公告

《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》已于2005年3月29日由最高人民法院審判委員會第1346次會議通過，現予公布，自2005年9月1日起施行。

二〇〇五年七月二十九日

最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋

根據《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律的規定，結合民事審判實踐，對審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律的若干問題解釋如下：

一、受理與訴訟主體

第一條 下列涉及農村土地承包民事糾紛，人民法院應當依法受理：

（一）承包合同糾紛；

（二）承包經營權侵權糾紛；

（三）承包經營權流轉糾紛；

（四）承包地征收補償費用分配糾紛；

（五）承包經營權繼承糾紛。

集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決。

集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。

應予支持。

第七條 承包合同約定或者土地承包經營權證等證書記載的承包期限短于農村土地承包法規定的期限，承包方請求延長的，應予支持。

第八條 承包方違反農村土地承包法第十七條規定，將承包地用于非農建設或者對承包地造成永久性損害，發包方請求承包方停止侵害、恢復原狀或者賠償損失的，應予支持。

第九條 發包方根據農村土地承包法第二十六條規定收回承包地前，承包方已經以轉包、出租等形式將其土地承包經營權流轉給第三人，且流轉期限尚未屆滿，因流轉價款收取產生的糾紛，按照下列情形，分別處理：

（一）承包方已經一次性收取了流轉價款，發包方請求承包方返還剩余流轉期限的流轉價款的，應予支持；

（二）流轉價款為分期支付，發包方請求第三人按照流轉合同的約定支付流轉價款的，應予支持。

第十條 承包方交回承包地不符合農村土地承包法第二十九條規定程序的，不得認定其為自愿交回。

第十一條 土地承包經營權流轉中，本集體經濟組織成員在流轉價款、流轉期限等主要內容相同的條件下主張優先權的，應予支持。但下列情形除外：

（一）在書面公示的合理期限內未提出優先權主張的；

（二）未經書面公示，在本集體經濟組織以外的人開始使用承包地兩個月內未提出優先權主張的。

第十二條 發包方強迫承包方將土地承包經營權流轉給第三人，承包方請求確認其與第三人簽訂的流轉合同無效的，應予支持。

發包方阻礙承包方依法流轉土地承包經營權，承包方請求排除妨礙、賠償損失的，應予支持。

第十三條 承包方未經發包方同意，采取轉讓方式流轉其土地承包經營權的，轉讓合同無效。但發包方無法定理由不同意或者拖延表態的除外。

第十四條 承包方依法采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉土地承包經營權，發包方僅以該土地承包經營權流轉合同未報其備案為由，請求確認合同無效的，不予支持。

第十五條 承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定

第二十二條 承包地被依法征收，承包方請求發包方給付已經收到的地上附著物和青苗的補償費的，應予支持。

承包方已將土地承包經營權以轉包、出租等方式流轉給第三人的，除當事人另有約定外，青苗補償費歸實際投入人所有，地上附著物補償費歸附著物所有人所有。

第二十三條 承包地被依法征收，放棄統一安置的家庭承包方，請求發包方給付已經收到的安置補助費的，應予支持。

第二十四條 農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規定的民主議定程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。但已報全國人大常委會、國務院備案的地方性法規、自治條例和單行條例、地方政府規章對土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法另有規定的除外。

第二十五條 林地家庭承包中，承包方的繼承人請求在承包期內繼續承包的，應予支持。

其他方式承包中，承包方的繼承人或者權利義務承受者請求在承包期內繼續承包的，應予支持。

五、其他規定

第二十六條 人民法院在審理涉及本解釋第五條、第六條第一款第（二）項及第二款、第十六條的糾紛案件時，應當著重進行調解。必要時可以委托人民調解組織進行調解。

第二十七條 本解釋自2005年9月1日起施行。施行后受理的第一審案件，適用本解釋的規定。

施行前已經生效的司法解釋與本解釋不一致的，以本解釋為準。

第五篇：2016農村土地承包糾紛案件調研報告

2016農村土地承包糾紛案件調研報告

近年來，土地承包合同糾紛的大量產生，有其深刻的歷史背景和社會原因。我國人多地少，戶籍制度又極大限制了農業人口的流動，農村土地一直是一種稀缺資源，且直接關乎農民的基本生活保障。但長期以來，農村土地承包經營權性質模糊不清，基層干部和廣大農民法律意識、合同意識淡薄，政府相關部門的監督管理缺位，加之國家近年來的惠農支農政策不斷出臺，農村土地承包引發的訴訟和信訪事件頻發不斷。及時掌握和準確處理此類糾紛，直接關系到農民的切身利益、農村的經濟發展乃至整個社會的穩定和諧。

一、農村土地承包糾紛案件的基本特點

（一）成訟時間上的集中性

一方面，由于農作物的種植與收獲受自然規律的制約和影響，90％以上的農村土地承包糾紛案件當事人往往選擇在農閑季節提起訴訟，因此往往集中在每年的秋收后和春播前。相對于其他方式承包的農村土地承包糾紛案件，家庭承包方式承包的農村土地承包糾紛在成訴的季節性尤為明顯。另一方面，從農村土地承包制度的歷史發展進程看，國家政策一直起到主導作用，相關立法只是將執政黨的意識上升為國家意識，使政策得到進一步的鞏固。因此，國家農村土地政策做出重大調整前后，也是農村土地承包糾紛案件集中發生的時期。如國家出臺“一免兩補”土地政策后，發包方起訴承包方要求解除合同和承包方起訴發包方要求繼續履行合同的大批糾紛訴至法院。

（二）訴訟主體上的群體性

作為農業大省，黑龍江省農業人口總數為1191萬，農業人口比例高達45.8%。但相當一部分農業人口在一系列惠農政策出臺前，因經營土地成本高、收益低而外出謀生。國家從收取“兩金一費”即公積金、公益金和管理費，調整為統一征收農業稅，再調整為免征農業稅，糧食直補、良種補貼并實行糧食收購最低保護價后，農民經營土地的成本減少，收益顯著提高。大批外出務工的農民紛紛要求回鄉務農。部分糾紛中，發包方違約明顯，承包方證據充分，勝訴率高，承包方往往選擇共同訴訟。還有很多案件，起訴時僅僅是個別村民提起訴訟，但涉及問題卻牽扯到其他村民或全體集體經濟組織成員的群體利益，相當一批農戶持觀望態度。一個案件處理不當，往往引起連鎖反應，波及整個村莊甚至鄉鎮。

另外，受傳統法律文化影響，農戶們往往愿意憑借人多勢眾，甚至集體上訪，贏得法院更多的理解和社會輿論的支持。

（三）糾紛類型上的多樣性

長期以來，我國的農村經濟發展模式較為單一，但是隨著社會主義市場經濟體制的逐漸完善和新農村建設的不斷深入，農村經濟發展呈現出多元、快速發展態勢，農村土地承包也隨之在承包主體、承包方式和權利義務內容方面體現出多樣性。有的農戶在二輪土地承包時口頭放棄承包經營權或棄耕撂荒，村委會將上述土地另行發包，后為滿足該農戶的要地請求，村委會又在其他農戶的承包地中為其調劑，但其他農戶拒不接受調劑而引發糾紛等等。

二、農村土地承包糾紛案件的成因

（一）合同簽訂不規范

1.合同主體資格混亂。根據《農村土地承包法》第十二條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。”但是在發包過程中，有些村委會和村民小組的職責分工并不明確，有的村委會和村民小組將同一塊地分別承包給不同的村民，還有的村民小組將土地發包后，村委會收回村民小組已發包土地，重新對外發包或租賃，引發糾紛。

2.合同簽訂程序不規范。根據《農村土地承包法》第十八條規定，土地承包方案應當依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。但是在實踐中，村、組違反法律規定的民主議定程序進行違規發包的情況屢屢發生，圍繞承包合同效力產生的糾紛大量出現。有些村干部甚至在發包時搞暗箱操作，擅自以低價將土地發包給親朋好友。有些村委會任意制訂土地承包方案，以“優惠條件”將土地發包給非集體經濟組織成員，引起了村民強烈不滿。

3.合同約定內容不完善。有的沒有簽訂書面合同，只有口頭協議，一旦發生分歧，極易引發糾紛。有的雖簽有書面合同，但條款不完善、不具體，有些條款甚至違反法律規定。如土地面積無約定或約定不清，甚至有的連土地的四至都未約定，僅明確了地塊名稱。由

于約定不明，雙方又各執一詞，事實和責任難以認定。有的合同沒有關于違約責任的約定，缺乏確保履行合同的制約機制，為當事人隨意違約提供了條件，出現了隨意縮短承包期、收回承包地和提高承包費，隨意調整承包地，多留機動地不尊重農民的經營自主權，強迫種植、強迫流轉承包地等。

（二）合同履行不誠信

1.發包方違約。主要包括兩種情況，一是發包方非法變更、解除合同。根據《農村土地承包法》第二十六條和第二十七條的規定，家庭承包的，在承包期內，非發生法律規定的事由，并經過法定程序，發包方不得收回和調整承包地。“這是該法賦予農民長期、有保障的土地使用權的核心內容。”但現實生活中，有些發包方為謀取利益，在不符合法律規定的情況下擅自解除土地承包合同，收回農業用地用于營利性開發建設。二是發包方干涉承包方依法享有的生產經營自主權。依照《農村土地承包法》第十六條第一項的規定，承包方依法享有承包地使用、收益的權利。

2.承包方違約。主要包括承包方對土地進行破壞性、掠奪性經營，擅自改變土地的農業用途，拒絕交納土地承包費等情況。根據《農村土地承包法》第十七條的規定，承包方有維持土地的農業用途、不得用于非農建設的義務。土地管理法對于農業用地轉為建設用地規定了嚴格的轉用審批程序和征地、用地批準程序。在審判實踐中，一些承包人未履行法律規定的審批手續，在承包地上建設永久性建筑，甚至容許他人在承包的土地內修建墳墓牟取利益。

（三）土地承包管理不規范

1.沒有土地清冊或記載不詳。現實中，很多村委會沒有建立土地清冊，或者用手寫財務帳簿的方式代替清冊，其中不少帳簿有改動，無法確定記載事項。有的村委會建立了土地清冊，但是清冊記載不詳，承包經營的戶主有的記載為原承包人，承包人之間發生爭議時，村委會拿不出有力依據來證明土地使用權范圍及流轉詳情，當事人只能通過向法院起訴確認自己的權利，導致很多不必要的糾紛產生。

2.機動地管理不當。村集體在劃分土地時一般都會保留一些機動地不做分配，將其租賃給農戶經營，租期5至10年不等，且一般事先收取部分或全部租賃費。由于近年來國家

減免農業稅，農民負擔大幅度減輕，一部分租賃戶不愿意再承擔原租賃費，甚至要求退還已預交的租賃費，雙方發生糾紛。有些村集體為了收取租賃費用，預留機動地超過國家規定的標準，未受益的農戶發現當前種地效益好的形勢，要求重新分配機動地，但原來的承包大戶不愿意退出，產生糾紛。

（四）土地使用權流轉不規范

1.轉包轉讓型。稅費改革前，有的農戶覺得種地收益不高，便將自己的土地轉給他人承包，其稅費也相應由接受者承擔。稅費改革后，原承包戶要求現承包戶退還其土地時，雙方往往各執一詞，引起糾紛。

2.代耕代種型。以前不少農民放棄耕種，外出務工經商，不承擔村里和國家的稅費，村干部為了能完成國家稅收任務，讓其他農戶代耕代種。代耕代種農戶履行了繳費義務，且稅改時這些耕地面積又納入了代耕代種戶的計稅面積，現在原承包戶回村，找代耕戶或村集體索要自己的承包地，發生糾紛。

3.重新發包引發糾紛。前一段時期農民耕種收入較低，有些農戶棄耕拋荒，外出務工，土地長時間沒有人耕種。有些農戶甚至明確表示放棄承包，將土地交回，村集體據此收回承包地，并發包給其他集體經濟組織成員。稅費改革后，種地收益增加，原來放棄承包經營權的農戶回村要求繼續承包，與新承包人和村集體發生糾紛。

（五）土地征用補償不合理、不規范

城鎮化、工業化和公路建設需要征用大量農村集體土地，但因，征用土地上我國現行征地制度存在很多弊端，農村集體經濟組織并不能分享到農地增值的收益，被征地農民往往也得不到妥善安置和合理的經濟補償，這就弱化了土地對于農民的社會保障功能。另外，由于法律規定籠統，加之利益驅動，農村基層組織在發放、使用、分配征地補償費用的過程中極不規范，隨意性大，特別是因土地補償費、安置補助費分配產生的糾紛大量產生。

（六）農業政策的變化

近年來，我國農業政策在不斷向惠農支農的方向調整。國家陸續出臺的一系列扶持糧食生產，促進農民增收的政策和措施，使得土地的現實收益和預期收益大大提高，農民承

包土地的熱情被重新點燃。許多在城鎮打工的農民陸續返回農村承包土地，許多被棄耕的土地開始有人爭相耕種，廣大農民紛紛主張自己的土地承包權益，導致大量糾紛產生。

（七）人多地少的現實

人多地少是我國的基本國情，大多數地方人均耕地原本就少，加之城鎮化、工業化的快速發展，基礎建設需要征用大量土地，致使人地關系“雪上加霜”，再加上土地補償或土地置換不到位，從而導致人地矛盾十分突出。土地作為農民基本的保障和收入來源，在農民心目中的地位越來越重要，涉及土地的糾紛也越來越多。

（八）立法不足

1.立法的滯后與過分概括。目前，審理農村土地承包糾紛案件的法律依據主要是《農村土地承包法》，但該法作為農村土地承包的特別法是在2002年出臺。另外，2004年農村稅費改革后，關于農村土地承包經營權取得、流轉、變更等新型糾紛大量產生，但因涉及政策和法律的銜接，各地對很多問題莫衷一是、做法不一。直到2005年3月，最高人民法院出臺了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，上述混亂狀況才得到了很大程度的緩解。從我們掌握的情況看，土地二輪承包和因農村稅費改革引發的糾紛，占近五年農村土地承包糾紛案件的70%以上。另外，《農村土地承包法》的內容比較原則,在實務中缺乏可操作性，法院對該法理解也不一致，不能得出一個令人信服的判決結果，無形中導致了土地承包糾紛案件數量的增加。

2.立法對現實考慮的不足。《農村土地承包法》規定，土地承包以戶為單位，土地承包30年不變。但如國按照“增人不增地、減人不減地”的基本原則執行，就會出現“一地多人用，多地一人種”，“亡者有土，生者無地”等現象。該法雖然規定用機動地對新增人口進行調整，但又規定，機動地超過5%的不再增加機動地，因此很多村集體現在已無機動地可調整，許多新形成的農戶不可避免地面臨著無地可種的現實。

3.土地承包經營權保障不力。理論界雖然一直將土地承包經營權定義為一種用益物權，但在《物權法》出臺前，相關法律一直沒有對此明確，土地承包經營權的物權權能無從發揮，從權利的取得、處分、變更及救濟途徑等方面更接近于普通債權。這種混有債權性質的農村土地承包經營權“無法像真正物權那樣有必要的方法和程序可以對抗來自發包人和

其他行政組織的干預”。雖然《農業法》和《農村土地承包法》賦予了土地承包經營權一些接近于物權的保護方法，但在上述法律和相關司法解釋中仍更多地體現了合同法的相關內容，弱化了農村土地承包經營權的絕對性，導致現實中承包地被擅自收回、隨意侵犯的現象大量存在。

（九）法律意識不強

農民文化水平偏低，長期生活在熟人社會中，道德、習慣、人情對行為的引導作用大，遷就、忍耐、私了長期作為糾紛化解的主要途經，法律知識缺乏現實需求，風險責任和權利保護意識淡薄，基本法律概念不清，缺乏簽訂合同的技巧，不愿履行備案報批程序，隨意涂改證書等現象時有發生。一些鄉村干部的法律意識也比較淡薄，對耕地搞強制發包，對合同隨意變更，對簽訂的合同想變就變，使承包方的合法經營權落空，產生大量糾紛。

（十）糾紛調處機制不健全

根據《農村土地承包法》的規定，土地承包糾紛可以選擇協商、調解、仲裁、訴訟四種方式解決。如果協商、調解、仲裁等訴外解決爭議機制順暢，可以有效地減少訴訟，迅速化解糾紛，防止矛盾擴大。但是協商和非訴調解都要求雙方自愿，且結果不具有強制力，而仲裁則存在機構設置不健全，仲裁效力不明確的問題。而法院審理案件要受相應程序法的限制，審理周期較長，容易延誤農時，使農村土地承包合同糾紛和農民權益得不到及時處理和保護，引發農戶集體上訪，農戶維權的成本也隨之提高，形成惡性循環。

三、農村土地承包糾紛案件面臨的主要問題

（一）案件數量多，增長趨勢明顯

2004年國家實行農村稅費改革時，黑龍江省被列為全部免征農業稅和對種糧農民實行直接補貼試點省份，廣大農民種糧積極性空前高漲，許多在城鎮打工的農民走回家門承包土地。新一輪的土地承包熱與1998年農村土地二輪承包時的冷清形成鮮明對比，許多被棄耕、撂荒的土地開始有人爭相耕種，農村土地承包糾紛案件數量日益增加。

（二）案件類型多，成因復雜

農村土地承包糾紛案件依訴訟標的劃分主要有以下四種類型：

1.土地承包合同糾紛。具體情況較為復雜。有的村集體經濟組織將機動地或荒地發包或用以抵償本集體經濟組織陳欠的債務，后一方起訴要求縮短承包期限、提高價格或者解除合同。有的村集體經濟組織在發包土地時本村村民無人承包，通過廣告發包給其他村的農戶后，本村村民要求收回土地，迫使發包方起訴請求解除原承包合同。有的農戶遷出后到居住地落戶，遷出地發包方訴請解除合同，收回其承包地。還有的農戶承包土地后自行開荒使實際耕種的承包地面積多于承包合同約定的面積，發包方起訴要求農戶將新增面積上交并按承包合同約定的價格交付新增土地的承包費。有的村集體經濟組織在農戶承包期內違法調整或收回承包地，農戶訴請繼續履行原承包合同等等。

2.土地承包經營權侵權糾紛。主要表現為農戶之間搶種相鄰爭議地塊，農民強種村機動地或強種其他農戶承包經營的地塊，新增人口農戶強種村機動地、預留地。另有因發包方收回或調整農戶承包經營的土地引發的糾紛，如人走家搬、戶口未遷出的農戶，服刑、勞教、被拘役的農戶，躲避計劃生育或村級債務的外出農戶，農村婦女結婚、離婚、喪偶后村集體收回其承包地另行發包，造成這些農戶二輪承包時無地可分而產生糾紛。

3.土地承包經營權流轉糾紛。主要緣于農戶之間轉讓、轉包、互換、出租或將土地委托給親屬或他人代耕后因國家農村稅費改革，“一免兩補”政策出臺，使原約定的土地流轉價格對一方而言顯失公平，因而一方要求變更或解除合同引發糾紛。也有少數土地承包經營權流轉后，接受流轉一方（主要是次承包人）主張優先承包權引發的糾紛。

4.土地承包權繼承糾紛。此類糾紛多為繼承人爭種被繼承人生前承包的土地，如公婆與喪偶兒媳之間、兄弟姐妹之間爭種死者生前承包經營的土地引發的糾紛，還有的父母死亡后子女要求繼承土地承包經營權，解除父母生前與他人簽訂的土地承包經營權流轉合同。

（三）適用法律不統一

隨著國務院一系列農村土地政策的出臺，各省市根據自己的實際情況相繼制定了更為詳細的政策，對土地承包方及國家政策作出了具體解釋。但是，由于法律沒有明確規定，法院在審理案件時對概括性的法律條文可以作出不同的理解，對相互矛盾的政策和法律也可以作出不同的選擇，突出表現為同樣事實不同裁判，結果或意見分歧明顯：

1.流轉合同解除與否不同。在同一市轄區內基層法院審理的案情基本相同的土地承包經營權流轉糾紛案件中，有的法院判決解除雙方當事人之間的流轉合同，有的法院則判決駁回原告解除合同的訴訟請求。

2.承包或流轉合同效力確認結果不同。《農村土地承包法》第十八條第二款第（三）項、第二十七條第二款、第四十八條第一款均規定了農村集體經濟組織的民主議定程序，在發包方違反這一程序與承包方簽訂的土地承包合同效力問題上，不同法院裁判結果相悖。又如《農村土地承包法》第三十七條中關于“采取轉讓方式流轉的,應當經發包方同意;采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的,應當報發包方備案”的規定,在實踐中有的法院依據轉讓未經發包方同意或其他方式流轉未報發包方備案的事實確認流轉合同無效，有的法院則確認同樣的流轉合同有效。

3.承包經營權繼承與否不同。以家庭承包方式取得的土地經營權，有家庭成員之一死亡后，其承包地是否按繼承關系處理，《農村土地承包法》中雖有提及，但沒有深入論述，成為司法實踐的難點之一。除林地外的土地承包經營權繼承糾紛，有的法院判決耕地、草地的承包經營權在承包期內由繼承人繼續承包，有的法院則不支持當事人要求繼承承包經營權的訴訟請求。

4.一戶兩籍者與原居住地集體經濟組織簽訂的土地承包合同解除與否不同。在黑龍江省農村中，不少農戶持有兩份戶口簿且在兩戶籍地均享有土地承包經營權。案件審理過程中有意見認為，應依據公安機關就原戶籍應否注銷來確定原合同應否解除，另有意見認為應以一戶一地為原則，依據這些農戶在新戶籍地是否取得承包地的事實確定原承包地應否收回。

（四）政策、法律與現實之間存在矛盾 1.法律與政策之間的矛盾

《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》第四條明確規定：“要嚴格執行《農村土地承包法》的規定，任何組織和個人不能以欠繳稅費和土地撂荒為由收回農戶的承包地，已收回的要立即糾正，予以退還。但是依《農村土地承包法》及國務院政策的規定又要將承包地退還，立法本身就存在矛盾。農村土地承包法和土地管理法

是相同位階的法律，沒有效力優先之分，這種立法和政策之間的矛盾給法院審理案件造成很大困擾。

2.政策與現實之間的矛盾

農村土地承包經營三十年不變是我國為了維護土地承包穩定制定的政策，但這一政策進行必要調整，才能適應現實的需要。在土地承包經營過程中，村委會土地的面積數量和農戶的家庭人口處于一種動態變化過程，無論是土地被征用還是一段時間內農戶家庭發生人口增減的變動，發包方即村委會或村民小組對發包的土地進行調整是不可回避的。如果機械套用農村土地承包法第二十條的規定而不及時調整，勢必會使一部分新增農戶喪失耕地無田可種。

3.政策與民意之間的矛盾

在稅改之前部分農民將土地撂荒，外出打工。村委會為了完成稅收任務，一般都會找人代種或收回承包地重新發包。稅改后，外出農民開始返鄉要田，農戶與農戶及農戶與村集體之間的矛盾也相繼出現政策滿足逃稅戶返鄉要地的要求，是基于這部分人利益的考慮，但這只是部分民意，并且直接與其他依法納稅農民的利益相背，造成了社會不穩定的因素。

四、審理農村土地承包糾紛案件的意見和建議

（一）法律適用方面 1.訴訟主體的確定

一是農戶之間經營權流轉經村委會同意或備案的，村委會的訴訟地位如何確定。應以流轉雙方為訴訟當事人，村委會不宜作為訴訟主體。若原告堅持以村委會為被告或第三人，則依訴狀進入訴訟程序，但在判決主文中不判村委會承擔民事責任或單獨列項判決駁回原告對村委會的訴訟請求。二是一地數包糾紛案件中發包方與實際占有使用土地的農戶何者為被告。此類案件，各承包戶均持有與發包方村委會依法簽訂的土地承包合同。未實際取得土地的承包方往往以村委會和實際占有者為共同被告訴至法院，一方面請求村委會履行合同，另一方面請求實際占有者退還土地承包經營權。

2.為承包地被收回的拋荒土地農戶解決土地問題

根據《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》第四條的規定，對《農村土地承包法》實施以前收回的農戶拋荒承包地，農戶要求繼續承包耕作原則上應允許。如果原承包土地發給本集體經濟組織以外人員，應將土地重新承包給原承包戶。但如果已將收回的土地分配給本集體經濟組織成員，新的承包合同繼續有效，只能由村集體在機動地中調劑或者通過流轉幫助解決。但是，如果現在村集體已經沒有機動地可以分配，也沒有其他農戶愿意進行土地流轉，要地農戶的權利如何得到保障。應該明確，《通知》規定的“幫助”農戶通過土地流轉獲得耕地，并不具有強制性，不能強制其他農戶將土地流轉給要地農戶。雖然現有法律和政策保護拋荒農戶的土地承包權，但因其存在土地拋荒行為，應承擔回來后沒有土地可以分配給他的風險。否則如果強行從其他農戶那里通過流轉為其解決耕地，違背了民法最根本的公平原則，將會引起更為嚴重的秩序混亂，影響社會穩定。

（三）幾點意見和建議

土地承包糾紛源于多個層面，牽涉范圍廣泛，有些方面的問題需要社會各個部門相互配合，多管齊下，方能從根本上加以解決。

1.完善立法，健全相關制度

一是科學完善《農村土地承包法》，規定土地承包糾紛仲裁前置程序。農村土地承包面廣量大，土地承包糾紛情況復雜、政策性強、解決難度大，仲裁方式方便、快捷，既能克服信訪渠道解決問題周期長、成本高的問題，又能克服訴訟程序復雜、審理時間長的問題，便于及時有效化解矛盾。

二是制訂《農村土地承包法實施細則》，細化《農村土地承包法》的相關規定。在深入農村實地調研的基礎上，明確農村土地承包及經營權流轉的具體操作定義，制訂土地承包合同和承包經營權流轉合同范本，將目前普遍缺少的合同標的物土地的坐落、質量等級、用途等條款納入范本，便于農村基層受眾實際操作。

三是建立嚴格的農用地保護制度。任何單位任何人占用農業用地的，必須根據《中華人民共和國土地管理法》和《農村土地承包法》的規定，與承包農戶簽訂協議，履行合法的征占用手續。政府公益性建設及經營性項目建設占用土地，均辦理合法的征占用土地手續。

四是完善農村土地承包經營管理制度。各地應結合本地區農村集體經濟組織的歷史和現狀制定和完善本地區土地承包經營管理制度，明確管理機構和人員的編制、職責范圍、獎懲機制。對本地區土地承包經營權的享有和流轉主體,經營和流轉的程序及費用計算、法律責任等作出明確具體的規定。

五是健全解決農村土地承包糾紛的調解和仲裁制度。就現有法律來看，仲裁的性質和仲裁裁決的法律效力還缺乏相應規定，農村土地承包仲裁究竟是法定仲裁還是約定仲裁，沒有定性。當事人對農村土地承包仲裁機構作出的裁決不服而向人民法院起訴的，人民法院如何處理仲裁裁決缺少法律規定。因此，在立法上要明確土地承包糾紛調解組織和仲裁機構的組織原則、設立程序、工作職責及具體工作程序與實體要求，輔之以相關機構和人員的考評、獎懲機制。應突出反應迅速、權責明確、程序簡便的特點，既便于當事人解決糾紛,又可緩解法院受理案件的壓力。

2.加強行政機關的管理職能

農村基層政府組織的行政管理服務行為直接涉及農村地區千家萬戶的切身利益。這些機關或組織行政不作為、管理不到位或服務跟不上是釀成糾紛的重要因素，故應從以下幾方面加以改進：

一是糾正農村土地承包中侵犯農民權益的違規違法行為。對二輪土地承包全面進行“回頭看”，切實解決好二輪土地承包工作中的遺留問題。規范土地承包和流轉合同，參照有關的示范文本補齊或調整合同條款。堅持“一戶一證”的原則，規范土地經營權證的發放，沒有發放經營權證的要補發經營權證，未發放到位的要逐級落實發放到戶。發現二輪承包中的違規違紀行為要堅決糾正。

二對農村土地進行普查，明確土地權屬并加強對村級土地工作的管理。政府應加強對村委會工作的監督和指導，特別是土地發包的全程監督，以維護村民的承包經營權。規范

土地合同樣本，指導村委依法訂立合同，減少訂立合同中的隨意性和粗放性，細化合同條款，明確合同責任。未了進一步搞好土地工作，政府部門依你更改依法進行土地普查，了解土地現狀及不安定因素，進一步明確地界，確定一些新增及權屬不明土地的權屬。

三是建立統一的戶籍管理網絡。由于戶籍管理存在漏洞，有些農民在原居住地保有戶籍和承包田，外出務工時又重建戶籍并在新戶籍地分得承包田，是引發部分農村地區土地承包糾紛的直接原因。因此，戶籍管理部門應嚴格管理，建立城鄉間、鄉際間統一、聯動的管理網絡，盡可能擴大網絡覆蓋面并切實發揮聯動功能，避免出現工作盲點，進而免除不必要的糾紛。

四是依法建立農村土地承包糾紛調解和仲裁機構。鄉（鎮）人民政府作為基層政府，最了解體育的的現狀及糾紛的原因，可因勢利導的調解矛盾，化解糾紛，穩定土地承包關系。目前，各地的土地仲裁機構發展不平衡，沒有建立的地方應當盡快建立。要解決好仲裁委員會的人員編制、日常工作經費和鄉鎮經管站的調查、調處工作經費。

五是全面加強法制宣傳教育及培訓。加大對《農村土地承包法》、《合同法》、《土地管理法》的宣傳力度。縣級司法行政部門和各鎮、村應充分發揮法制宣傳的作用,通過組織法制宣傳隊、定期開展送法下鄉活動、設立法制咨詢平臺等形式大張旗鼓地宣傳土地承包糾紛處理方面的法律法規,盡可能做到家喻戶曉，使發包方與承包方明確各自的權利義務。

六是建立健全農村社會保障體系。對于無機動地或雖有機動地但不宜調整的，應妥善解決無地農民的生活問題。應盡快建立健全農村醫療保障體系、農民最低生活保障體系等各種農村社會保障體系，解除農民的后顧之憂。